Aula 02 - Administração Pública

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
 
Aula 02 
 
 
 
 
Olá, Pessoal! 
 
Está é nossa segunda aula do curso. Como este curso é voltado tanto para o concurso 
do TCU quanto o da CGU, iremos trabalhar alguns itens que caem em apenas um deles. 
Esse é caso da aula de hoje, em que a maior parte dos itens que serão trabalhados 
estão presentes apenas no edital da CGU. Mas também teremos um item para o 
concurso do TCU. Nesta Aula veremos os seguintes itens dos editais: 
 
TCU: 3. O Estado do bem-estar, o Estado regulador 
 
CGU: 1. Estado: Conceito e evolução do Estado moderno. 
 
2. Conceitos fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado. 
 
3. Estado, governo e aparelho de Estado. 
 
Apesar de estes itens serem apenas do concurso da CGU, aqueles que desejam prestar 
apenas para o TCU não pensem que se estudá-los estarão perdendo seu tempo. Estes 
itens trazem conhecimentos que são importantes para outras matérias, como Direito 
Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
 
 
1 Estado: Conceito e evolução do Estado moderno ...................................................... 2 
 
1.1 Evolução do Estado Moderno .............................................................................. 9 
 
1.2 Características do Estado Moderno ................................................................... 15 
 
2 Conceitos fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado ............... 18 
 
3 Estado, governo e aparelho de Estado ..................................................................... 25 
 
3.1 Formas de Governo............................................................................................ 28 
 
4 Do Estado de Bem-Estar ao Estado Regulador ........................................................ 29 
 
4.1 E no Brasil? ........................................................................................................ 33 
 
 
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4.2 Crise do Estado de Bem-Estar Social ................................................................ 36 
 
4.3 Estado Regulador............................................................................................... 39 
 
5 Questões Comentadas ............................................................................................. 43 
 
6 Lista das Questões ................................................................................................... 77 
 
7 Gabarito .................................................................................................................... 89 
 
8 Leitura Sugerida........................................................................................................ 89 
 
9 Bibliografia ................................................................................................................ 90 
 
 
 
 
 
 
 
1 Estado: Conceito e evolução do Estado moderno 
Existem inúmeras definições de Estado. Quando as bancas de concursos querem cobrar 
o conhecimento referente à definição de algo, elas copiam uma definição de algum 
autor, dificilmente elas criam as suas próprias definições. Vocês verão com certa 
freqüência neste curso uma coisa que eu desaprovo, mas que a ESAF e o CESPE 
fazem direto: eles copiam o texto de algum autor, alteram uma ou duas palavras, e dão à 
questão como errada. No entanto, não podemos brigar com a banca, temos que 
entender como elas trabalham. Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF 
 
 
 
1. (ESAF/MPOG/2002) Por Estado entende-se um grupo de pessoas 
que vivem num território definido, organizado de tal modo que 
apenas algumas delas são designadas para controlar uma série 
mais ou menos restrita de atividades do grupo, com base em valores 
reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força. 
 
 
 
Esta questão foi tirada do Dicionário de ciências Sociais, da FGV, segundo o qual: 
 
Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num 
território definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas 
são designadas para controlar, direta ou indiretamente, uma série mais 
ou menos restrita de atividades desse mesmo grupo, com base em 
valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força. 
 
Podemos ver que a questão é correta, já que é quase que uma cópia literal da definição 
da FGV. 
 
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Dallari afirma que a palavra ‘Estado’ apareceu pela primeira vez em “O Príncipe”, de 
Maquiavel, escrito em 1513. Já Bobbio coloca que tal palavra se impôs através da 
difusão e do prestígio de “O Príncipe”, mas isso não quer dizer que ela foi introduzida 
por Maquiavel, ela já devia ser de uso corrente à época, tanto que Maquiavel a usou 
logo na primeira frase do livro: “Todos os estados, todos os domínios que imperaram e 
imperam sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados”. 
 
Não faz muito sentido saber se Maquiavel foi o primeiro ou não a usar o termo Estado, 
vocês devem estar achando que eu estou viajando na maionese, mas a ESAF já cobrou 
isso. Na prova para Gestor do MPOG de 2005, a banca deu como errada a seguinte 
alternativa: “O Termo ‘Estado’ foi criado por Maquiavel”. 
 
O Estado, como ordem política da sociedade, é conhecido desde a Antigüidade. 
Contudo, nem sempre teve essa denominação. A polis dos gregos ou a civitas e a res 
publica dos romanos traduziam a idéia de Estado, principalmente pelo aspecto de 
personificação do vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política e de 
cidadania. 
 
Ao longo do tempo, surgiram inúmeras definições de Estado. Algumas são filosóficas, 
como Hegel, que definiu o Estado como a “realidade da idéia moral”, a “substância ética 
consciente de si mesma”, a “manifestação visível da divindade”. 
 
Outras são jurídicas, como a de Kant: “reunião de uma multidão de homens vivendo sob 
as leis do Direito”. Del Vechio critica esta definição, dizendo que ela poderia ser aplicada 
tanto a um município quanto a uma penitenciária, mas ele mesmo não vai muito além, 
definindo Estado como “o sujeito da ordem jurídica na qual se realiza a comunidade de 
vida de um povo”. 
 
As definições sociológicas partem para o lado da força, da dominação de um grupo 
sobre outro. É o caso da definição de Max Weber: “comunidade humana que, dentro de 
um determinado território, reivindica para si, de maneira bem sucedida, o monopólio da 
violência física legítima”. Marx, como não poderia deixar de ser, pensa de forma 
parecida: “o poder organizado de uma classe para opressão de outra”. O conceito de 
Estado repousa, por conseguinte, na organização ou institucionalização da violência. 
Para Trotsky, “todo Estado se fundamenta na força”. 
 
Duguit traz também uma definição sociológica, mas a partir dela pode-se observar os 
elementos constitutivos que a teoria política ordinariamente reconhece ao Estado: 
 
Grupo humano fixado em determinado território, onde os mais fortes 
impõem aos mais fracos sua vontade. 
 
Nesta definição, podemos observar três elementos constitutivos: grupo humano, 
território e poder político. Mas e esta questão que fala em quatro elementos essenciais? 
 
 
 
 
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2. (ESAF/MPOG/2002) Um Estado é caracterizadopor quatro 
elementos: povo, território, governo e independência. 
 
 
 
A questão é certa. Na realidade, existe uma grande diversidade de opiniões a respeito. 
Hans Kelsen segue a linha de Duguit e afirma que a doutrina tradicional distingue três 
elementos do Estado: seu território, seu povo e seu poder. Já Dallari afirma que a 
maioria dos autores indica três elementos, embora divirjam quanto a eles. De maneira 
geral, costuma-se mencionar a existência de dois elementos materiais, o território e o 
povo, havendo grande variedade de opiniões sobre o terceiro elemento, que muitos 
denominam formal. O mais comum é a identificação desse terceiro elemento como o 
poder ou alguma de suas expressões, como autoridade, governo ou soberania. Dallari 
decidiu trabalhar com quatro elementos: a soberania, o povo, o território e a finalidade. No 
meio de tanta confusão, não acho justo a banca cobrar isso como se fosse 
unanimidade e afirmar que o Estado é composto por aqueles quatro elementos. 
Contudo, temos que trabalhar com a banca, e ela deu a afirmativa como verdadeira. 
Vamos ver os elementos do Estado: 
 
ƒ Território: espaço geográfico em que o Estado exerce a sua soberania, com a 
exclusão da soberania de qualquer outro Estado. 
 
ƒ Povo: conjunto de cidadãos que se subordinam ao mesmo poder soberano e 
possuem direitos iguais perante a lei; 
 
ƒ Soberania: poder mais alto que existe dentro do território com relação ao seu 
povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurídico 
impositivo. 
 
ƒ O Governo: núcleo decisório do Estado, formado por membros da elite política, e 
encarregado da gestão da coisa pública. Enquanto o Estado é permanente, o 
governo é transitório porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os 
cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de 
acordo com as preferências da sociedade. 
 
Segundo o Programa Nacional de Educação Fiscal, elaborado pela própria ESAF: 
 
Pode-se conceituar Estado como uma instituição que tem por objetivo 
organizar a vontade do povo politicamente constituído, dentro de um 
território definido, tendo como uma de suas características o exercício 
do poder coercitivo sobre os membros da sociedade. É, portanto, a 
organização político-jurídica de uma coletividade, objetivando o bem 
comum. 
 
 
 
 
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Paulo Bonavides não concorda muito com a definição de Duguit acima, quando ele fala 
que os “mais fortes impõem aos mais fracos sua vontade”. Segundo Bonavides, admitir 
essa dominação por inerente a todo ordenamento estatal equivaleria a excluir a 
possibilidade de um Estado eventualmente acima das classes sociais e dotado de 
características neutrais que pudessem, em determinadas circunstâncias, convertê-lo no 
juiz ou disciplinador correto e insuspeito de arrogantes interesses rivais. Para o autor, 
uma melhor definição é a de Jellinek, segundo o qual Estado “é a corporação de um 
povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando”. 
Segundo Darcy Azambuja, existem três modos pelos quais historicamente se formam os 
Estados: 
 
ƒ Originário: em que a formação é inteiramente nova, nasce diretamente da 
população e do país, sem derivar de outro Estado preexistente. É decorrência 
natural da evolução das sociedades humanas. Um exemplo é a França. 
 
ƒ Secundários: quando vários Estados se unem para formar um novo Estado, 
ou quando um se fraciona para formar outros. Um exemplo são os Estados 
Unidos da América. 
 
ƒ Derivados: quando a formação se produz por influências exteriores, de outros 
Estados. Um exemplo é Israel. 
 
O modo originário se daria quando, sobre um território que não pertence a nenhum 
Estado, uma população se organizasse politicamente, por impulso espontâneo de suas 
forças sociais e psicológicas. No mundo atual, toda a superfície do globo está dividida 
pelos diversos Estados existentes, sendo praticamente impossível que surja um Estado 
pelo modo originário. 
 
O modo secundário pode ser dividido em dois aspectos: ou um Estado se fraciona para 
formar outros, ou vários Estados se unem para formar um novo Estado. Vimos 
recentemente, em 1993, a Tchecoslováquia se dividir em dois Estados, a República 
Tcheca e a Eslováquia. 
 
Dentre os modos derivados, a colonização é o mais geral e importante. Temos o caso 
dos Estados nas Américas, que se formaram a partir da colonização européia. Há 
também os casos de guerras, como a Alemanha que foi dividida em dois Estados. 
 
Dalmo Dallari não trabalha com esta classificação. Ele divide as causas do aparecimento 
dos Estados em formação originária e formação derivada. Na primeira, partiríamos 
agrupamentos humanos ainda não integrados em qualquer Estado; e na segunda a 
formação de novos Estados ocorre a partir de outros preexistentes. Portanto, o que 
Azambuja considera como secundário, para Dallari seria derivado. 
 
Examinando as principais teorias que procuram explicar a formação originária do Estado, 
Dallari afirma que se chega a uma primeira classificação, com dois grandes grupos: 
 
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1) Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea do Estado, não 
havendo entre elas uma coincidência quanto à causa, mas tendo todas em 
comum a afirmação de que o Estado se formou naturalmente, não por um ato 
puramente voluntário; 
 
2) Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em 
comum, apesar de também divergirem quanto às causas, a crença em que foi 
a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à 
criação do Estado. 
 
 
As teorias não-contratualistas podem ser agrupadas da seguinte forma: 
 
ƒ Origem familiar ou patriarcal: as teorias situam o núcleo social fundamental na 
família. Segundo essa explicação, cada família primitiva se ampliou e deu origem a 
um Estado; 
 
ƒ Origem em atos de força, de violência ou conquista: essas teorias sustentam que 
a superioridade de força de um grupo social permitiu-lhe submeter um grupo mais 
fraco, nascendo o Estado dessa conjunção de dominantes e dominados; 
 
ƒ Origem em causas econômicas ou patrimoniais: o Estado teria se formado para 
se aproveitarem os benefícios da divisão do trabalho, para suprir as necessidades 
de trocas dos indivíduos, integrando-se as diferentes atividades profissionais. 
 
ƒ Origem no desenvolvimento interno da sociedade: segundo essas teorias, o 
estado é um germe, uma potencialidade, em todas as sociedades humanas, as 
quais, entretanto, prescindem dele enquanto se mantêm simples e pouco 
desenvolvidas. Mas aquelas sociedades que atingem maior grau de 
desenvolvimento e alcançam uma forma mais complexa têm absoluta 
necessidade do Estado, então ele se constitui. 
 
 
Já Azambuja divide as teorias sobre a origem da autoridade nas doutrinas teocráticas e 
doutrinas democráticas. As primeiras defendiam que o poder e a autoridade vêm de 
Deus. Estas teorias surgiram durante a Idade Média com os pensadores ligados à Igreja 
e passaram a ser usadas pelas famílias reais européias como forma de se manterem no 
poder: foi Deus quem escolheu determinada família para reinar. Já as doutrinas 
democráticas defendem que a soberania, ou o poder político, reside no povo. Vamos ver 
três autores ligados a esta segunda corrente, e também ao contratualismo.Thomas Hobbes (1588-1679) foi o primeiro grande teórico contratualista. Ele parte da 
convicção de que o homem, em épocas primitivas, vivia fora da sociedade, em estado 
de natureza, sendo todos os homens iguais e essencialmente egoístas, tendo todos os 
mesmos direitos naturais e não existindo nenhuma autoridade ou lei. O estado de 
natureza foi uma época de anarquia e violência. A existência de direitos naturais 
preexistentes à ordem política é defendida pelo jusnaturalismo, conjunto de escolas de 
 
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direito que sustentavam a idéia do contrato e da existência de um conjunto de direitos 
naturais, cuja fonte de validade estava na conformidade com a razão humana. 
 
Para pôr termo a este período de violenta anarquia, os homens criaram, por um contrato, a 
sociedade política e cederam seus direitos naturais a um poder comum, a que se 
submetem por soberania e que disciplina seus atos em benefício de todos. O contrato 
que criou o poder, ou o Estado, não pode ser rescindido jamais, porque isso importaria 
em a humanidade voltar à anarquia do estado de natureza. Segundo Hobbes, o Estado é 
um Leviatã, monstro alado, que sob suas asas abriga e prende para sempre o homem. 
Locke parte também da existência de um estado de natureza, mas diverge de Hobbes 
ao afirmar que nesta época primitiva havia sim ordem e razão, mas que a ausência de 
leis fundamentais, de uma autoridade que dirima os litígios e defenda o homem contra a 
injustiça dos mais fortes, determina uma situação de instabilidade e incerteza, e por isso é 
criada a sociedade política, por um contrato. Além disso, ele defende que os homens 
não cedem, não alienam seus direitos em favor do Estado, que neles deve respeitar os 
direitos naturais à vida, à liberdade e à propriedade. 
 
Rousseau admite ainda mais explicitamente a existência do estado de natureza, uma 
época primitiva em que o homem vivia feliz e livre fora da sociedade. Segundo o autor, o 
homem nasceu livre, feliz e bom; a sociedade o tornou escravo, mau e desgraçado. A 
época de ouro do estado de natureza terminou devido ao progresso da civilização. Para 
manter a ordem e evitar maiores desigualdades, os homens criaram a sociedade 
política, a autoridade e o Estado, mediante um contrato. Por esse contrato o homem 
cede ao Estado parte de seus direitos naturais, criando assim uma organização política 
com vontade própria, que é a vontade geral. Mas dentro dessa organização, cada 
indivíduo possui uma parcela de poder, e, portanto, recupera a liberdade perdida em 
conseqüência do contrato social. 
 
O contrato se mostra uma saída racional nestas teorias, a partir do momento em que os 
homens buscam a cooperação como forma de evitar a desordem, o estado de natureza. 
Alguns autores defendem que o contrato social tem dois desdobramentos: um "pacto de 
associação" pelo qual vários indivíduos reúnem-se para viver em sociedade; e um "pacto 
de submissão" que instaura o poder político e ao qual o indivíduo promete obedecer. O 
pacto de associação é comum a todos os contratualistas, já que o contrato social surge 
desse pacto. Já o de subordinação não é unânime. Vimos que Russeau defende que 
cada indivíduo permanece com uma parcela de poder. O Estado representa a vontade 
geral. Para Bobbio: 
 
Antes de tudo, há uma distinção preliminar entre dois tipos de contrato, 
especialmente aprofundada pelos juristas Althusius e Pufendorf: temos, 
por um lado, o "pacto de associação" entre vários indivíduos que, ao 
decidirem viver juntos, passam do estado de natureza ao estado social; 
por outro, o "pacto de submissão" que instaura o poder político e ao 
qual se promete obedecer. O primeiro cria o direito, o segundo instaura 
 
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o monopólio da força; com o primeiro nasce o direito privado, com o 
segundo, o direito público. 
 
Bobbio fala de um “estado social”. Segundo o autor, 
 
A maior parte dos contratualistas (Spinoza, Pufendorf, Locke, por 
exemplo) põe, ao contrário, entre o estado de natureza puro e o estado 
político, um estado social, em que os homens convivem segundo a 
razão, já que são seus próprios interesses que os tornam sociáveis. 
Essa sociedade é caracterizada por algumas instituições jurídicas de 
origem pactual, tais como a família, a propriedade e a compra-venda, 
mediante as quais o homem ultrapassa os limites da comunidade das 
mulheres e dos bens, as quais constituem a premissa lógica, primeiro, 
do pactum societatis e, depois, do pactum subiectionis. Trata-se de um 
"estado de paz, benevolência, assistência e conservação recíprocas". 
Continua, todavia, sendo um estado imperfeito de sociedade, pois a 
paz é relativa, podendo a natureza racional e social do homem entrar a 
cada instante em conflito com o seu instinto de autoconservação. Os 
direitos naturais dos indivíduos são, desse modo, imperfeitos, isto é, 
não são garantidos por uma coação superior e extrínseca. O Estado, 
nascido de um contrato, não acrescenta nada à racionalidade e 
sociabilidade da sociedade civil: é só um instrumento coativo cuja 
função é não tanto criar quanto executar o direito que a sociedade 
racionalmente expressou. 
 
Se o contrato é uma relação obrigatória entre as partes, é necessário também saber 
quais as sanções previstas para quem o infringe. Há várias teorias a respeito deste 
tema. Segundo Bobbio, de um lado estão os que defendem que o pacto, estabelecido 
pela vontade, torna-se depois necessário; os povos não o podem revogar. De outro, 
estão as teses políticas dos monarcômacos, que fazem reviver teorias medievais sobre o 
tiranicídio: cabe ao povo e, em seu nome, aos éforos, que hão de agir colegialmente 
contra o monarca ou magistrado republicano que houvesse violado o contrato. Esse 
direito de resistência ao Governo e de sua deposição, quando, no uso do poder, 
desrespeitar a lei, foi elaborado depois principalmente pelo pensamento político inglês, 
nomeadamente por Milton e Locke. 
 
Para Locke, o povo conserva um direito em relação tanto ao príncipe como ao poder 
legislativo: o de julgar se eles procedem contrariamente à confiança que neles se 
depositou; não havendo na terra um juiz superior às partes, só resta o apelo ao céu, isto 
é, o direito à revolução, para mudar de Governo ou instituir novo legislativo. 
 
Esse problema não se apresenta dentro da concepção de Hobbes, para quem o 
soberano, estabelecido para manter a paz, há de gozar de impunidade em tudo o que 
fizer, uma vez que só ele, e não os indivíduos, possui o direito de julgar sobre o que é 
bom ou é mau para o Estado; a única sanção cabível nesse caso depende da sua 
 
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incapacidade de manter a ordem, isto é, não da quebra da legitimidade do seu poder, 
mas da sua efetividade. 
 
 
 
 
1.1 Evolução do Estado Moderno  
 
Segundo Dalmo Dallari, com pequenas variações, os autores que tratam da evolução do 
Estado adotaram uma seqüência cronológica compreendendo as seguintes fases: 
 
1) Estado Antigo: com a designação de Estado Antigo, Oriental ou Teocrático, os 
autores se referem às formas de Estado mais recuadas no tempo, que apenas 
começavam a definir-se entre as antigas civilizações do Oriente propriamente 
dito ou do Mediterrâneo. A família, a religião, o Estado,a organização 
econômica formavam um conjunto confuso, sem distinção aparente. Há duas 
marcas fundamentais do Estado deste período: a natureza unitária e a 
religiosidade. O Estado Antigo aparece como uma unidade geral, não admitindo 
qualquer divisão interior, nem territorial, nem de funções. A influência 
predominante foi religiosa, afirmando-se a autoridade dos governantes e as 
normas de comportamento como expressões da vontade de um poder divino; 
 
2) Estado Grego: na realidade não havia um Estado único, envolvendo toda a 
civilização helênica, mas várias cidades-Estado, que apresentavam 
características comuns. O ideal visado era a auto-suficiência, a formação de 
uma cidade completa, com todos os meios de se abastecer por si. No Estado 
Grego o indivíduo tem uma posição peculiar. Há uma elite, que compõe a classe 
política, com intensa participação nas decisões do Estado. No entanto, nas 
relações de caráter privado, a autonomia da vontade individual é bastante 
restrita. 
 
3) Estado Romano: uma das peculiaridades mais importantes do Estado Romano é 
a base familiar da organização, razão pela qual sempre se concederam 
privilégios especiais aos membros das famílias patrícias, compostas pelos 
descendentes dos fundadores do Estado. Assim como no Estado Grego, 
durante muitos séculos, o povo participava diretamente do governo, mas aqui 
também devemos considerar apenas uma faixa restrita da população. Os 
diversos povos conquistados possuíam um status inferior aos romanos. 
Somente no final do Império, quando Constantino assegurou a liberdade 
religiosa do Império, é que desapareceu, por influência do Cristianismo, a noção 
de superioridade dos romanos, que fora a base da unidade do Estado Romano. 
 
4) Estado Medieval: surge com as diversas invasões bárbaras e o esfacelamento 
do Estado Romano. Os principais elementos de caracterização do Estado 
Medieval foram: cristianismo, as invasões bárbaras e o feudalismo. O 
cristianismo vai ser a base da aspiração à universalidade. Afirma-se desde logo a 
unidade da Igreja, num momento em que não se via claramente uma unidade 
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política. Motivos religiosos e pragmáticos levaram a conclusão de que todos os 
cristãos deveriam ser integrados numa só sociedade política. Por outro lado, as 
invasões bárbaras introduziam novos costumes e estimulavam as próprias 
regiões invadidas a se afirmarem como unidades políticas independentes, daí 
resultando o aparecimento de numerosos Estados. Apesar da presença do 
Imperador, havia uma pluralidade sem definição hierárquica de poderes 
menores e a variedade imensa de ordens jurídicas, que formavam um quadro 
de instabilidade, gerando o germe de criação do Estado Moderno. 
 
As deficiências da sociedade política medieval determinaram as características 
fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do Estado 
romano fez despertar a consciência para a busca da unidade, que afinal se concretizaria 
com a afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, o mais alto de todos 
dentro de uma precisa delimitação territorial. A burguesia ascendente necessitava da 
ordem para ter segurança em suas rotas comerciais e da unidade para ter uma moeda 
comum que permitisse o comércio em maior escala. Por isso patrocinou a ascensão da 
primeira versão do Estado Moderno, o Estado Absolutista. 
 
O Estado Moderno tem como marco a Paz de Westfália, que foi uma série de tratados 
de paz na metade do século XVII que inaugurou o moderno Sistema Internacional, ao 
acatar consensualmente noções e princípios como o de soberania estatal e o de Estado- 
Nação. Mais a frente veremos as características do Estado Moderno. 
 
Para Bobbio teríamos a seguinte seqüência de formas de Estado consagrada junto aos 
historiadores: 
 
1. Estado feudal 
2. Estado estamental 
3. Estado absoluto 
4. Estado representativo. 
 
Vamos ver as definições de Bobbio para cada um deles. 
 
O Estado feudal é caracterizado pelo exercício acumulativo das 
diversas funções diretivas por parte das mesmas pessoas e pela 
fragmentação do poder central em pequenos agregados sociais. 
 
No Estado feudal há uma fragmentação do poder. É só lembrarmos que no feudalismo 
os nobres possuidores de terra detinham um elevado poder sobre seus feudos. 
 
Por Estado estamental entende-se a organização política na qual se 
foram formando órgãos colegiados que reúnem indivíduos possuidores 
da mesma posição social, precisamente os estamentos, e enquanto 
tais fruidores de direitos e privilégios que fazem valer contra o detentor 
 
 
 
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do poder soberano através das assembléias deliberantes como os 
parlamentos. 
 
Estamento, segundo o Dicionário Houaiss, significa: “grupo de indivíduos com análoga 
função social ou com influência em determinado campo de atividade” Uma sociedade 
estamental é uma “ordem de status” baseada em “prestígio social” para qualificar 
positiva ou negativamente os grupos sociais. Os grupos positivamente qualificados 
costumam manter um estilo de vida que desvalora o trabalho físico, o esforço 
premeditado e contínuo, o interesse lucrativo, e buscam, através de monopólios sociais e 
econômicos, a manutenção de um modus vivendi exclusivo, diferenciado, traduzido em 
privilégios de consumo. A razão de ser dos estamentos, portanto, é a desigualdade 
calcada na diferenciação da honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentação do 
consumo. 
 
Uma sociedade dividida em estamentos diferencia-se de uma sociedade dividida em 
classes sociais porque o critério de separação das classes é econômico, é a posse ou 
não de riqueza, de um bem. Já nos estamentos, o critério é status, é o pertencimento a 
determinado grupo, como os nobres portugueses que acompanharam a família real ao 
Brasil em 1808. Tanto que Raymundo Faoro usa o termo Estamento Burocrático para 
designar o grupo que dominava o Estado brasileiro na época do Império e que fazia uso 
do patrimonialismo como forma de administração. 
 
Bobbio diferencia a evolução do Estado Moderno em duas fases: sociedade por 
camadas e moderna sociedade civil. A primeira era caracterizada pela presença de uma 
articulação social por camadas (baseadas no reconhecimento jurídico dos "direitos" e 
das "liberdades" tradicionais e no prestígio da posição social adquirida). Já a segunda, 
uma configuração contemporânea, constitui um modo diferente de articulação social, 
horizontal e não vertical, fundada sobre a posição de classes no confronto das relações 
de produção capitalista. Ou seja, num primeiro momento as relações sociais tinham um 
caráter muito mais estamental, baseadas no prestígio, enquanto no segundo, o 
capitalismo havia transformado essas relações para algo mais próximo das classes 
sociais, baseado na posição econômica dos indivíduos. 
 
Podemos dizer que esta sociedade por camadas era caracterizada pela força dos 
antigos grupos feudais, os nobres, que ainda detinham muito poder e limitavam a 
atuação do príncipe, já que este, num primeiro momento, dependia das categorias ou 
camadas sociais para criar e manter o quadro administrativo e um exército permanente. 
Segundo Bobbio: 
 
A origem "senhoril" do poder monárquico foi na verdade de tal maneira 
marcada que depressacondicionou o processo de formação do 
aparelho estatal por causa da absoluta insuficiência das entradas 
privadas do príncipe para a instauração de uma administração eficiente 
e, sobretudo, para a criação de um exército estável. Daí resultou a 
absoluta necessidade do príncipe de recorrer à ajuda do "país", por 
 
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meio de suas expressões políticas e sociais: as categorias sociais 
reunidas em assembléia. 
 
A ajuda financeira era subordinada a um prévio “conselho” por parte das próprias 
camadas sociais, em torno dos fins para os quais o príncipe tinha sido obrigado a 
solicitar sua ajuda financeira. Junte-se a isso o fato de a posição de força ocupada por 
essas camadas sociais, que detinham participação nos mais altos cargos administrativos 
e políticos que paulatinamente iam surgindo para acompanhar o crescimento da 
dimensão estatal. 
 
Isso constituía um aspecto contraditório em relação à tendência centralizadora do 
Estado Moderno, uma tendência para a gestão monopolista do poder por parte de uma 
instância unitária e monocrática. O desenvolvimento constitucional do Estado moderno 
devia desenvolver-se contra as categorias sociais, em razão da eliminação do seu poder 
político e administrativo. 
 
Pouco a pouco, o príncipe superou a dependência de financiamento junto a estas 
camadas e eliminou o "direito de aprovação dos impostos" dos grupos sociais, 
inventando modos e canais de arrecadação das contribuições controladas e 
administradas diretamente por ele. O principie ganhou poder, em detrimento das 
camadas sociais. Segundo Bobbio: 
 
Esse processo foi possível, conforme se acentuou, graças à 
progressiva conquista, por parte do príncipe e de seu aparelho 
administrativo, da esfera financeira, à qual estava intimamente ligada a 
esfera econômica do país. Isso pode acontecer, em primeiro lugar, 
graças ao apoio que o príncipe facilmente encontrou, na sua luta contra 
os privilégios, até fiscais, da mais importante das categorias sociais: a 
nobreza. Esse apoio veio da parte dos estratos mais empenhados da 
população e particularmente da burguesia urbana, na mira de uma 
distribuição dos encargos fiscais mais justa entre as várias forças do 
país e, também, de uma ativa política de defesa, de sustentação e de 
estímulo do príncipe em relação à atividade. 
 
O principie ganha o apoio da burguesia na luta contra o poder da nobreza, 
principalmente contra os privilégios dessa classe, buscando uma tributação mais justa. 
Além disso, buscava-se uma delimitação de um espaço das relações sociais. Bobbio 
afirma que: 
 
O Estado moderno significava precisamente a negação de tudo isso: a 
instauração de um nível diferente da vida social, a delimitação de uma 
esfera rigidamente separada de relações sociais, gerenciada 
exclusivamente de uma forma política. 
 
A negação a que o autor se refere é a estrutura da sociedade de camadas sociais, em 
que não havia uma separação entre o social e o político e persistia uma articulação 
 
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policêntrica, com base na prevalência senhorial ou "pessoal" do poder. Portanto, o 
Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do Estado e da sociedade 
civil. A gestão do Estado deverá se dar de forma exclusivamente política, excluindo-se a 
influência das categorias sociais. 
 
Outra separação importante que ocorreu se deu em relação à Igreja. Para Bobbio: 
 
A distinção entre o espiritual e o mundano, inicialmente introduzida 
pelos papas para fundamentar o primado da Igreja, desencadeou agora 
sua força na direção do primado e da supremacia da política. 
 
A burguesia não lutava apenas contra a nobreza, mas também contra o clero. A Igreja 
havia colocado de forma bem distintas o plano terreno, mundano, e o espiritual, com o 
objetivo de se colocar como representante de Deus na Terra e fundamentar seu poder 
junto a sociedade. No entanto, esta distinção foi usada depois pelo Estado moderno 
justamente para instaurar o Estado laico, o Estado em que prevalece a política e não a 
religião. 
 
O Estado Moderno nasceu da passagem do feudalismo para a Idade Moderna, 
possuindo como característica marcante a centralização e a personalização na figura do 
monarca que detinha o poder com exclusividade. A unidade dos Estados Nacionais 
convergia para o soberano, que era o elemento de integração, consolidação e poder. 
Nascia a primeira versão do Estado Moderno, o Estado Absolutista. 
 
A formação do Estado absoluto ocorre através de um duplo processo 
paralelo de concentração e de centralização do poder num 
determinado território. Por concentração, entende-se aquele processo 
pelo qual os poderes através dos quais se exerce a soberania - o poder 
de ditar leis válidas para toda a coletividade, o poder jurisdicional, o 
poder de usar a força no interior e no exterior com exclusividade, enfim 
o poder de impor tributos, - são atribuídos de direito ao soberano pelos 
legistas e exercidos de fato pelo rei e pelos funcionários dele 
diretamente dependentes. Por centralização, entende-se o processo 
de eliminação ou de exautoração de ordenamentos jurídicos inferiores, 
como as cidades, as corporações, as sociedades particulares, que 
apenas sobrevivem não mais como ordenamentos originários e 
autônomos, mas como ordenamentos derivados de uma autorização ou 
da tolerância do poder central. 
 
O absolutismo centrava-se na figura do rei, que era a fonte da qual emanavam todas as 
determinações. Durante sua evolução, ele passou por dois momentos. No primeiro, que 
durou até o início do século XVIII, a base de sustentação do poder tinha origem divina, o 
rei era considerado uma extensão de Deus na terra, o que lhe permitia amplas 
prerrogativas em sua autoridade. 
 
 
 
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No segundo período, predominou uma fundamentação racionalista para o poder dentro 
do ambiente do iluminismo dominante, chamado de “despotismo esclarecido” ou, em 
outra perspectiva, chamado, em alguns países, de “Estado de Polícia”. O Estado era 
considerado uma associação para a consecução do interesse público, sendo que o 
príncipe, seu órgão ou seu primeiro funcionário, deveria ter plena liberdade nos meios 
para alcançá-lo. 
 
Quando o Estado (monarca) se tornou monopolista na esfera política, os interlocutores 
diretos deixaram de ser as categorias para se tornar os indivíduos, instalando o princípio 
do individualismo, um dos marcos do Estado Moderno Liberal. 
 
A excessiva centralização de poder nas mãos do rei, cujo poder era ilimitado e arbitrário, 
passou a se tornar um empecilho para a classe burguesa. Assim, o Estado Absoluto, de 
incentivador da burguesia, passou a ser seu obstrutor. De apoio a uma política 
mercantilista na qual a burguesia comercial era privilegiada com uma estreita 
regulamentação das atividades econômicas, o que era uma necessidade para a 
consolidação e o acúmulo de capitais, o Estado Absolutista passou a ser considerado 
um empecilho ao desenvolvimento das atividades econômicas quando houve a 
necessidade de expansão do capital para além das fronteiras nacionais. 
 
Com a Revolução Francesa, em 1789, uma nova fasedo Estado Moderno tem início. 
Sob os auspícios de Rousseau e tendo como propulsor o desejo da burguesia de ir além 
do poder econômico que já possuía, tomando para si o poder político que era privilégio 
da aristocracia, nasce o Estado Liberal. Se durante o regime absolutista havia a 
concentração do poder nas mãos do monarca, no Estado Liberal o poder foi transferido 
ao povo. A determinação da política econômica era no sentido de não intervenção nos 
negócios privados, deixando-os fluir ao sabor do mercado. Segundo Mário Lúcio Quintão 
Soares: 
 
O liberalismo deve ser compreendido como movimento econômico- 
político, tendo como base social a classe burguesa, propugnando, na 
esfera econômica, o princípio do absenteísmo estatal e, na esfera 
política, sufrágio, câmaras representativas, respeito à oposição e 
separação de poderes. 
 
Em relação ao Estado Representativo, Bobbio afirma que ele surgiu “sob a forma de 
monarquia constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra após a ‘grande rebelião’, no 
resto da Europa após a revolução francesa, e sob a forma de república presidencial nos 
Estados Unidos da América após a revolta das treze colônias contra a pátria-mãe”. 
 
O que diferencia o Estado representativo dos demais é a presença de representantes do 
“povo” (por povo entendendo-se, ao menos num primeiro momento, a classe burguesa), 
reconhecendo-se direitos políticos aos indivíduos. No Estado representativo os sujeitos 
soberanos não são mais o príncipe investido por Deus, nem o povo como sujeito coletivo 
e indiferenciado, mas sim o cidadão, que possui direitos naturais, direitos que cada 
indivíduo tem por natureza e por lei e que, precisamente porque originários e não 
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adquiridos, podem fazer valer contra o Estado inclusive recorrendo ao remédio extremo 
da desobediência civil e da resistência. 
 
Vimos acima que Bobbio colocou uma seqüência reconhecida pela doutrina que contém 
quatro tipos de Estado: feudal, estamental, absolutista e representativo. Mas o autor 
afirma que a última fase da seqüência histórica não exaure certamente a variedade de 
estados hoje existentes. Os Estados que escapam da fase dos Estados representativos 
são os Estados socialistas (Bobbio escreve ainda na época da URSS), Contudo, não é 
fácil dizer qual é a forma de Estado que eles representam, sendo muito amplo o 
contraste entre os princípios constitucionais oficialmente proclamados e a realidade de 
fato. 
 
Um traço marcante que diferencia os Estados socialistas, em contraste com as 
democracias representativas é que, nestas, nós temos sistemas multipartidários e, 
naqueles, monopartidários. É só lembrarmos da China, que até hoje mantém um sistema 
de partido único. Segundo Bobbio: 
 
O domínio de um partido único reintroduz no sistema político o princípio 
monocrático dos governos monárquicos do passado e talvez constitua 
o verdadeiro elemento característico dos Estados socialistas de 
inspiração leninista direta ou indireta, em confronto com os sistemas 
poliárquicos das democracias ocidentais 
 
 
 
 
1.2 Características do Estado Moderno  
 
Vimos que o Estado Moderno surgiu em função da necessidade de ordem e unidade, 
deficiências do Estado Medieval. O Estado Moderno, no que tange à sua organização, 
constituiu na passagem dos meios reais de autoridade e administração, que eram de 
domínio privado, para a propriedade pública; e o poder de mando, que vinha sendo 
exercido como um direito do indivíduo, fosse expropriado, primeiro, em benefício do 
príncipe absoluto, e depois, do Estado. Segundo Bobbio: 
 
A história do surgimento do Estado moderno é a história dessa tensão: 
do sistema policêntrico e complexo dos senhorios de origem feudal se 
chega ao Estado territorial concentrado e unitário por meio da chamada 
racionalização da gestão do poder e da própria organização política 
imposta pela evolução das condições históricas materiais. 
 
Para Weber, as características essenciais do Estado Moderno são: 
 
ƒ a ordem legal, 
ƒ a burocracia, 
ƒ a jurisdição compulsória sobre um território 
 
 
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ƒ a monopolização do uso legítimo da força 
 
De acordo com Max Weber, o Estado moderno, ao se constituir, foi retirando dos 
diversos elementos da sociedade o direito de uso da força e da violência que antes era 
exercido por várias instâncias sociais, e foi concentrando para si este direito, utilizando-o 
apenas de conformidade com as leis vigentes. Hoje, o Estado moderno reivindica para si 
"o monopólio da violência física legítima", exercendo-o como o seu único detentor. E o 
uso da força e da violência pelo Estado é legítimo porque está fundado em lei 
socialmente reconhecida. Só o Estado detém a autoridade e o poder de prender, de 
sustar o direito de ir e vir e de algemar e punir o cidadão de várias formas. 
 
Para Habermas: 
 
O Estado moderno tem duas marcas constitutivas: a soberania do 
poder estatal, corporificada no príncipe, e a diferenciação do Estado 
em relação à sociedade, ainda que, de maneira paternalista, se tenha 
reservado às pessoas em particular um teor essencial de liberdade 
subjetiva. 
 
Para Weber, uma característica do Estado Moderno é dominação racional-legal, ou o 
modelo burocrático, que vimos na aula demonstrativa. Contudo, temos que lembrar que, 
como falamos acima, a primeira versão do Estado Moderno é o absolutismo, ainda 
marcado pela dominação tradicional e pelo patrimonialismo. 
 
No modelo racional-legal temos uma ordem jurídica impositiva. Isto porque o conjunto 
das normas e leis que se exercem imperativamente. O Estado é a única organização 
cujo poder regulador ultrapassa os seus próprios limites organizacionais e se estende 
sobre a sociedade como um todo, sendo, por isso, chamado de “poder extroverso”. Em 
razão disso, o Estado é dotado de soberania. Segundo Weber: 
 
O Estado moderno possui as seguintes características, primeiramente 
formais: uma autoridade administrativa e judicial sujeita a mudança de 
estatutos, e à qual a atividade do quadro administrativo, também sujeito 
à mudança de estatutos, se orienta. Este sistema de autoridade 
reivindica validade não apenas para membros da associação, a maioria 
dos quais a ela pertencem por nascimento, mas também, numa grande 
extensão, para toda conduta que ocorre dentro da área de sua 
jurisdição; é, portanto, uma associação compulsória com uma base 
territorial. Além disso, considera-se o uso da força hoje como legítimo, 
apenas na medida em que é permitido pelo Estado ou prescrito por ele. 
Esta reivindicação do Estado moderno de monopolizar o uso da força é 
uma marca distintiva tão essencial a ele com o seu aspecto de 
jurisdição compulsória e de organização contínua. 
 
Falando da necessidade do Estado Moderno para a burguesia, Bobbio afirma que: 
 
 
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É fácil de entender, nesse processo, o papel desenvolvido pelas 
chamadas premissas necessárias para o nascimento da nova forma de 
organização do poder. A unidade de comando, a territorialidade do 
mesmo, o seu exercício através de um corpo qualificado de auxiliares 
“técnicos” são exigências de segurança e eficiência para os extratos de 
população que deuma parte não conseguem desenvolver suas 
relações sociais e econômicas no esquema das antigas estruturas 
organizacionais. 
 
Podemos ver aqui três características que ele chama de “necessárias”: unidade de 
comando, territorialidade e corpo técnico. 
 
Vimos que Dallari divide as principais teorias que procuram explicar a formação 
originária do Estado em dois grandes grupos: as teorias que afirmam a formação natural 
ou espontânea do Estado e as teorias que sustentam a formação contratual dos 
Estados. 
 
Em ambos os grupos, a primeira função do Estado é a manter a ordem e a segurança 
interna, além da garantia da defesa externa. É com base nesta função que o aparato de 
segurança pública, o exército permanente, se torna um componente fundamental do 
Estado. É com base nisso também que o Estado é definido como a instituição que 
exerce o monopólio legítimo do uso da força ou da coerção organizada. 
 
Contudo, a manutenção da ordem pelo Estado exige regras estabelecidas, um 
ordenamento jurídico impositivo. Portanto, outra função do Estado é a de 
regulamentação jurídica, de estabelecer o direito. 
 
Vimos também que o Estado precisa ser financiado, principalmente por tributos 
cobrados junto à sociedade. Por esses motivos que outro componente fundamental do 
Estado é o quadro administrativo ou administração pública, que tem como atribuição 
decidir, instituir e aplicar as normas necessárias à coesão social e à gestão da coisa 
pública. 
 
Essas são funções clássicas do Estado, presentes mesmo nas concepções do Estado 
mínimo, originalmente características do capitalismo competitivo, quando predominava 
aquilo que hoje denominamos Estado Liberal. Todavia, com variações entre os 
diferentes países, o Estado “mínimo” – que se restringia a assegurar as condições de 
funcionamento do mercado – representava antes um modelo ideal do que a efetiva 
realidade, particularmente no que dizia respeito ao comércio exterior. Já nos séculos 
XVIII e XIX, na maior parte dos países ocidentais, o Estado desempenhava funções de 
proteção à economia interna, mediante políticas claramente protecionistas. 
 
Ainda assim, desde o século XVIII alguns Estados europeus (Áustria, Prússia, Rússia, 
Espanha) começaram a desenvolver outras funções, orientadas para o bem-estar dos 
súditos. Essas, entretanto, não eram típicas do moderno Estado capitalista: tinham 
natureza estritamente assistencial. Todavia, somente na década de 1940 é que 
 
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efetivamente se definiu uma função social do Estado, com a afirmação explícita do 
princípio do Estado de Bem Estar Social: 
 
Independentemente da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm 
direito a ser protegidos contra situações de dependência de longa 
duração (velhice, invalidez) ou de curta duração (doença, maternidade, 
desemprego). 
 
Esta função faz parte de uma das etapas da evolução do Estado Moderno, que veremos 
mais a frente, que é o Estado de Bem-Estar Social. Também no Estado de Bem-Estar 
Social, desde o fim da Segunda Guerra, na maioria das sociedades industrializadas 
assumiu-se como função do Estado a oferta de serviços sociais, que gradualmente 
passaram a abranger diversas políticas de proteção e de compensação das 
desigualdades sociais – renda mínima, alimentação, saúde, educação, habitação, etc. – 
asseguradas aos cidadãos como direito político e não como caridade. 
 
Ao mesmo tempo, o Estado assumiu a função de prover a maximização da eficiência do 
sistema econômico mediante a planificação, que se refere à centralização, por parte do 
Estado, dos poderes de planejamento e execução das políticas econômicas, a gestão 
direta de grandes empresas, a regulamentação econômica e a intervenção pública em 
sustentação à iniciativa privada. 
 
 
 
 
 
2 Conceitos fundamentais do Direito Público e o 
funcionamento do Estado 
Segundo Bobbio, durante séculos o direito privado foi o direito por excelência. O primado 
do direito privado se afirmou com a difusão e recepção no Ocidente do direito romano, 
cujos institutos principais são a família, a propriedade, o contrato e os testamentos. 
 
O direito público como corpo sistemático de normas nasce muito tarde com respeito ao 
direito privado: apenas na formação do Estado Moderno, embora possam ser 
encontradas as origens dele entre os comentadores do século XIV. Com a dissolução do 
Estado antigo e com a formação das monarquias germânicas, as relações políticas 
sofreram uma transformação tão profunda e surgiram na sociedade medieval problemas 
tão diversos – como aqueles das relações Estado e Igreja, entre o Império e os reinos, 
entre os reinos e as cidades – que o direito romano passou a oferecer poucos 
instrumentos de interpretação e análise. 
 
O Estado Liberal manteve o primado do privado sobre o público, mas segundo Bobbio: 
 
O primado do público assumiu várias formas segundo os vários modos 
através dos quais se manifestou, sobretudo no último século, a reação 
contra a concepção liberal do Estado e se configurou a derrota 
 
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histórica, embora não definitiva, do Estado Mínimo. Ele se funda sobre a 
contraposição do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a 
necessária subordinação, até a eventual supressão, do segundo ao 
primeiro, bem como a irredutibilidade do bem comum à soma dos bens 
individuais, e, portanto sobre a crítica de uma das teses mais correntes 
do utilitarismo elementar. 
 
Mais a frente, Bobbio afirma que: 
 
Praticamente, o primado do público significa o aumento da intervenção 
estatal na regulação coativa dos comportamentos dos indivíduos e dos 
grupos infra-estatais, ou seja, o caminho inverso ao da emancipação 
da sociedade civil em relação ao Estado, emancipação que fora uma 
das conseqüências históricas do nascimento, crescimento e hegemonia 
da classe burguesa. 
 
Com a derrubada dos limites impostos à atuação estatal, o Estado foi pouco a pouco se 
reapropriando do espaço conquistado pela sociedade civil burguesa até absorvê-lo 
completamente na experiência extrema do Estado total. 
 
O primado do público sobre o privado representa também o primado da política sobre a 
economia, ou seja, da ordem dirigida do alto sobre a ordem espontânea, da organização 
vertical da sociedade sobre a organização horizontal. Prova disso é que o processo de 
intervenção dos poderes públicos na regulação da economia é também designado como 
processo de “publicização do privado”. 
 
Contudo, o processo de publicização do privado é apenas uma das faces do processo 
de transformação das sociedades industriais mais avançadas. Ele é acompanhado e 
complicado por um processo inverso que Bobbio chama de “privatização do público”. O 
Estado Moderno é caracterizado por uma sociedade civil constituída por grupos 
organizados cada vez mais fortes e atravessada por conflitos grupais que se renovam 
continuamente. Estes grupos são considerados como organizações semi-soberanas, 
como as grandes empresas, as associações sindicais, os partidos, dotadas de grande 
poder de influência nos rumos do Estado. Veremos isso melhor no neocorporativismo, 
uma das formas de intermediação de interesses que veremos na próxima aula. 
 
Assim, a publicização do privado representa o processo de subordinação dos interesses 
do privado aos interesses da coletividade,representada pelo Estado que invade e 
engloba progressivamente a sociedade civil. Já a privatização do público é caracterizada 
pela revanche dos interesses privados através da formação de grandes grupos que se 
servem dos aparatos públicos para o alcance dos próprios objetivos. 
 
Ao mesmo tempo em que surge o Estado Liberal, temos também o aparecimento da 
primeira noção de Estado de Direito. Ganha força o movimento político do 
Constitucionalismo, que tinha como objetivo estabelecer em toda parte regimes 
constitucionais, governos limitados em seus poderes, submetidos a constituições 
 
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escritas. Este movimento confunde-se, no plano político, com o liberalismo e, como este, 
sua marcha no século XIX e nas três primeiras décadas do século XX foi triunfal. 
 
Uma das principais inovações do Estado Moderno foi a separação da esfera pública da 
privada. Vimos acima que o Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do 
Estado e da sociedade civil. Segundo Bobbio: 
 
Através da concepção liberal do Estado tornam-se finalmente 
conhecidas e constitucionalizadas, isto é, fixadas em regras 
fundamentais, a contraposição e a linha de demarcação entre o Estado 
e o não-Estado, por não-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e 
em geral a vida intelectual e moral dos indivíduos e dos grupos. 
 
Bobbio, para melhor conceituar o Estado de Direito, faz uma distinção entre a limitação 
dos poderes do Estado e a limitação das funções do Estado: 
 
O liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos 
seus poderes quanto às suas funções. A noção corrente que serve 
para representar o primeiro é Estado de direito; a noção corrente para 
representar o segundo é Estado mínimo. Enquanto o Estado de direito 
se contrapõe ao Estado absoluto entendido como legitibus solutus, o 
Estado mínimo se contrapõe ao Estado máximo: deve-se, então, dizer 
que o Estado liberal se afirma na luta contra o Estado absoluto em 
defesa do Estado de direito e contra o Estado máximo em defesa do 
Estado mínimo, ainda que nem sempre os dois movimentos de 
emancipação coincidam histórica e praticamente 
 
Podemos afirmar que os principais elementos do Estado de Direito são: 
 
ƒ a submissão do império a lei, 
ƒ a separação dos poderes 
ƒ a definição de direitos e garantias individuais. 
 
A submissão ao império da lei se dá com o estabelecimento das primeiras Constituições, 
a sujeição do poder estatal ao ordenamento jurídico. Os liberais se enquadram na teoria 
jusnaturalista, defendendo que há uma série de direitos que precedem o Estado e que 
este deve obedecê-los. O Estado de Direito é aquele em que apenas as leis podem 
definir qual é o Direito que competirá ao governante aplicar. 
 
Em relação à separação de poderes, Montesquieu ganhou notoriedade com a criação da 
teoria da colaboração de funções, apontando a existência de três formas: o Legislativo, 
que fazia e corrigia as leis; o Executivo das coisas que dependem dos direitos das 
gentes que promovia a paz ou a guerra e ações ligadas a outros Estados; e, por último, 
o Executivo das coisas que dependem do Direito civil, ou seja, aquele que possui o 
poder de julgar porque punia os crimes e julgava os litígios entre os indivíduos, dando 
este último origem ao Poder Judiciário. 
 
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O poder na realidade é uno, e tem titular único – o povo. A separação de poderes 
estabelece uma divisão de caráter funcional e orgânico quanto ao exercício das três 
funções estatais: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. 
 
O poder político é superior a todos os outros poderes sociais. Quando falamos em poder 
político, estamos nos referindo à soberania estatal, tanto em relação às forças interiores 
quanto às externas. Quatro qualidades são decorrentes do poder político: 
 
ƒ Unidade; 
ƒ Indivisibilidade; 
ƒ Indelegabilidade; 
ƒ Imprescritibilidade. 
 
A soberania é una porque não pode existir mais de uma autoridade soberana em um 
mesmo território. Se repartida, haveria mais de uma soberania, quando é inadmissível a 
coexistência de poderes iguais na mesma área de validez das normas jurídicas. 
 
É indivisível porque o poder soberano, apesar de delegar atribuições, repartir 
competências, não divide a soberania. Nem mesmo a separação de poderes em 
Executivo, Legislativo e Judiciário importa em divisão da soberania. Pelos três órgãos 
formalmente distintos se manifesta o poder uno e indivisível, sendo que cada um deles 
exerce a totalidade do poder soberano na sua esfera de competência. 
 
É indelegável, ou inalienável, porque a vontade é personalíssima: não se transfere a 
outros. O corpo social é uma entidade coletiva dotada de vontade própria, constituída 
pela soma das vontades individuais. Os delegados e representantes eleitos terão de 
exercer o poder de soberania segundo a vontade do corpo social consubstanciada na 
Constituição e nas leis. 
 
É imprescritível no sentido de que não pode sofrer limitação no tempo. Uma nação, ao 
se organizar em Estado soberano, o faz em caráter definitivo e eterno. Não se concebe 
soberania temporária, ou seja, por tempo determinado. 
 
Por fim, a enunciação dos direitos fundamentais refere-se justamente ao 
reconhecimento dos direitos que devem ser obedecidos pelo Estado. O objetivo das 
primeiras constituições liberais era assegurar à sociedade certos direitos e garantias 
mínimos, destinados a conferir-lhes um espaço de liberdade perante o Estado. Foram 
previstos, então, os direitos à liberdade de locomoção, de reunião, de manifestação do 
pensamento, o direito à vida e à propriedade, entre outros, bem como garantias 
relacionadas a estes direitos, a exemplo do habeas-corpus, remédio constitucional 
destinado a assegurar o direito à liberdade de locomoção. 
 
Estes direitos e garantias correspondem ao que chamamos de direitos fundamentais de 
primeira geração. Sua característica principal é que exigem uma não-ação do Estado, no 
sentido de respeitar as esferas jurídicas por eles protegidas. Por isso que estas 
 
 
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Constituições são conhecidas também como negativas, dando ênfase ao objetivo 
construir um espaço de liberdade individual sem intervenção estatal. 
 
Com o surgimento do Estado Representativo, assistiu-se ao surgimento do Estado 
Democrático de Direito, que reúne os princípios do Estado Democrático e o do Estado 
de Direito. Vimos que Bobbio afirma que o Estado Representativo, surgiu “sob a forma 
de monarquia constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra após a ‘grande rebelião’, 
no resto da Europa após a revolução francesa, e sob a forma de república presidencial 
nos Estados Unidos da América após a revolta das treze colônias contra a pátria-mãe”. 
No entanto, apesar de as primeiras constituições preverem a participação popular por 
meio do voto, esta participação era ainda restrita. Segundo Darcy Azambuja: 
 
As primeiras Constituições escritas e leis que se lhes seguiram, ainda 
que inspiradas nas idéias igualitárias das doutrinas do Contrato Social, 
não deram o direito de voto a todos os membros da sociedade. A 
primeira grande exclusão foi das mulheres, até bemrecentemente 
ainda. Os legisladores da Revolução Francesa, em contradição com as 
idéias de igualdade que pregavam, partiram do axioma de que 
sociedade deve ser dirigida pelos mais sensatos, mais inteligentes, 
mais capazes, pelos melhores, por uma elite enfim. É o que se 
denomina sufrágio restrito. Para descobrir essa elite dois critérios foram 
adotados: 1º) são mais capazes os indivíduos que possuem bens de 
fortuna; 2º) são mais capazes os que possuem mais instrução. É o 
sistema do senso alto, do voto restrito pelas condições de fortuna ou de 
instrução 
 
Além disso, o termo democrático não significa apenas que há uma maior participação da 
sociedade por meio do voto. O Estado de Direito durante o início do Estado Liberal tece 
como conseqüência a distorção do princípio da legalidade. Restringiu-se o exame da 
validade de uma lei aos seus aspectos meramente formais, permitindo a subsistência no 
ordenamento jurídico estatal de qualquer regra posta em vigor, uma vez observado o 
procedimento próprio para sua instituição. 
 
Por causa disso, o Estado de Direito evoluiu em direção ao Estado Democrático de 
Direito, no qual se considera a lei não só pelo ângulo formal, mas também pelo material, 
reconhecendo-se a legitimidade tão somente daquelas que apresentarem conteúdo 
democrático, em conformidade com os interesses e aspirações do povo. 
 
Segundo Macpherson, a expressão “democracia liberal” também apresenta esta 
dualidade de conceitos. Num primeiro sentido, ela pode ser considerada como a 
democracia de uma sociedade de mercado capitalista, onde a liberdade é um valor de 
suma importância. Num segundo sentido, ela expressa uma sociedade empenhada em 
garantir que todos os seus membros sejam igualmente livres para concretizar suas 
capacidades, ou seja, ao lado da liberdade, a igualdade torna-se um valor 
imprescindível. Segundo o autor: 
 
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“Liberal” pode significar a liberdade do mais forte para derrubar o mais 
fraco de acordo com regras do mercado; ou pode significar de fato 
igual liberdade para todos empregarem e desenvolverem suas 
capacidades. Esta última definição é contraditória em relação à 
primeira. 
 
Como teoria, a democracia liberal começou a surgir em princípios do século XIX. Mas é 
em meados do mesmo século que uma mudança na sociedade irá exigir um modelo 
muito diferente de democracia. A classe trabalhadora começava a parecer perigosa à 
propriedade, uma vez que as suas condições de vida e trabalho se tornavam tão 
ostensivamente desumanas. Começa a ganhar força o socialismo, colocando em alerta a 
burguesia. 
 
Assim, numa segunda fase do Estado Liberal, no século XIX, buscou-se sua legitimação, 
através de lutas políticas e sociais, com a ampliação do conceito de cidadania, mediante 
expansão dos direitos políticos (como voto secreto, periódico e universal) a outros 
segmentos sociais e o resgate da idéia da igualdade jurídica como o marco dos direitos 
fundamentais. Percebe-se uma mudança de rumos e de conteúdos no Estado Liberal, 
quando este passa a assumir tarefas positivas, prestações públicas, a serem 
asseguradas ao cidadão como direitos peculiares à cidadania, ou agir como ator 
privilegiado do jogo sócio-econômico. 
 
No decorrer da evolução política das sociedades, surge um segundo tipo de 
Constituição, a social ou dirigente. Enquanto as liberais eram chamadas de negativas, 
as sociais, pelo contrário, exigem uma atuação positiva do Estado. Esta mudança de 
paradigma ocorreu porque se percebeu que o Estado Liberal não assegurava plenas 
condições de desenvolvimento para os membros economicamente mais fracos do corpo 
social, o que impedia a plena fruição das liberdades asseguradas pela Constituição 
liberal. 
 
O antigo individualismo do liberalismo deixou de se adequar à nova realidade social. A 
liberdade negativa precisou ser revista, girando em torno da remoção de obstáculos para o 
auto-desenvolvimento dos homens. Permitindo que os indivíduos usufruíssem de um 
número cada vez maior de liberdades, o liberalismo estaria valorizando igualdade de 
oportunidades. Essa foi a fórmula de passagem do Estado mínimo para o Estado Social, o 
que resultou na transformação de seu perfil, deixando de ser uma atuação negativa, 
para promover a assunção de tarefas positivas do Estado. 
 
Aparecem então os direitos fundamentais de segunda geração, que defendem que o 
Estado coloque em prática uma série de políticas públicas que busquem justamente 
conferir tais condições materiais, de modo a assegurar um mínimo de igualdade entre os 
membros da sociedade. São os chamados direitos sociais, como os direitos ao trabalho, 
à saúde, à educação, entre outros direitos que voltam-se a obter uma igualdade real 
entre os indivíduos, em complemento à igualdade formal assegurada pelo modelo 
anterior de Constituição. Aqui nascia o Estado Social de Direito. 
 
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A primeira conseqüência desse novo perfil de atuação positiva trazido pelo Estado 
Social de Direito foi a diminuição da atividade livre do indivíduo. Cresce a intervenção 
estatal, desaparece o modelo de Estado mínimo, as liberdades contratuais e 
econômicas são reduzidas, nascem os partidos políticos. Governo e partidos são mais 
suscetíveis às reivindicações sociais. A justiça social era vista como necessidade de 
apoiar indivíduos de uma ou de outra forma quando sua autoconfiança e iniciativa não 
podiam mais dar-lhes proteção, ou quando o mercado não mostrava a flexibilidade ou a 
sensibilidade que era suposto demonstrar na satisfação de suas necessidades básicas. 
Esta justiça social emerge como componente estatal de reivindicações igualitárias, 
dando origem a construção do Estado do Bem-Estar ou Welfare State, que veremos 
adiante. 
 
Esta evolução dos direitos pode ser observada em Marshall, que afirma que podemos 
distinguir na história política das sociedades industriais três fases: 
 
1. A primeira, ao redor do século XVIII, é dominada pela luta pela conquista dos 
direitos civis, como liberdade de pensamento, de expressão, etc. 
 
2. A fase seguinte, ao redor do século XIX, tem como centro a reivindicação dos 
direitos políticos, como o de organização, de propaganda, de voto, etc., e culmina 
na conquista do sufrágio universal; 
 
3. É precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político 
das organizações operárias que dão origem à terceira fase, caracterizada pelo 
problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado como pré-requisito 
para a consecução da plena participação política. 
 
O direito à instrução desempenha historicamente a função de ponte entre os direitos 
políticos e os direitos sociais: o atingimento de um nível mínimo de escolarização torna- 
se um direito-dever intimamente ligado ao exercício da cidadania política. 
 
No Século XX, assistimos ao surgimento dos direitos fundamentais de terceira geração. 
Depois das atrocidades cometidas durante as duas Grandes Guerras, o mundo 
percebeu que era necessário fortalecer direitos que tivessem como destinatário não 
somente os indivíduos, grupos ou Estados, mas também o gênero humano em si, como 
uma coletividade representado pela família, pelo povo, pela nação e pela própria 
humanidade. Por isso, o ideal central destes direitos é a Fraternidade. Entreos direitos 
desta geração estariam o direito do meio-ambiente, à paz, à autodeterminação dos 
povos, ao desenvolvimento, ao patrimônio histórico e cultural, etc. São direitos de 
titularidade coletiva e, ou difusa, e, até mesmo, dos povos e Estados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3 Estado, governo e aparelho de Estado 
Como falei no início da aula, as definições usadas pelas bancas não são criadas por 
elas mesmas, mas copiadas de outros autores. Vamos ver uma questão da ESAF 
 
 
 
3. (ESAF/MPOG/2003) O governo é o grupo legítimo que mantém o 
poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é 
definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado tem 
que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma 
diferenciada ao seu público de apoio: 
 
 
 
Essa questão foi tirada do glossário de um curso da ENAP: 
 
Governo: Grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a 
estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. É 
formado por todos os poderes e funções da autoridade pública. 
 
Dessa forma, temos que entender que esta parte da alternativa está correta, já que é 
cópia. É um tanto vago dizer que o Estado é a estrutura pela qual a atividade do grupo é 
definida e regulada, mas também não podemos dizer que esteja errado. A questão é 
errada porque nas democracias liberais o Estado não deve atender determinados grupos 
de forma diferenciada. Ele deve obedecer ao princípio do universalismo de 
procedimentos. 
 
Como a alternativa fala em democracias liberais, temos que colocar aqui o Estado 
democrático, a inclusão das demais classes sociais na política. O Estado 
contemporâneo é visto como uma organização que está sob a influência de três tipos de 
agentes sociais: a alta tecnoburocracia operando no seu interior; as classes ou elites 
dirigentes, formada pelos grandes empresários, pelos intelectuais de todos os tipos, e 
pelos políticos e líderes corporativos; e, finalmente, a sociedade civil como um todo, que 
engloba os dois primeiros, mas é mais ampla que os mesmos. Segundo Maria das 
Graças Rua: 
 
Esta tensão entre o ideal e o mundo real da política, entre o bem 
público e o interesse particular, tem sido objeto da reflexão política e do 
esforço de construção de mecanismos institucionais que configuram o 
que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a 
separação e independência dos poderes, o mandato representativo 
limitado, as eleições livres e regulares, e outras. 
 
Em conseqüência a ação do Estado não é apenas a expressão da vontade das classes 
dominantes, nem é o resultado da autonomia da burocracia pública. Em contrapartida, 
também não é a manifestação de interesses gerais. Ao invés disso, essa ação é o 
resultado contraditório e sempre em mudança das coalizões de classe que se formam 
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na sociedade civil e da autonomia relativa do Estado garantida por sua burocracia 
interna. Portanto, a legitimidade do governo, nas democracias liberais não é mantida 
atendendo-se de forma diferenciada ao seu público de apoio, mas sim uma relação 
como diversos atores, inclusive a sociedade como um todo. 
 
Bobbio conceitua governo como: 
 
O conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam 
a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, 
acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente 
institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, está normalmente 
associado à noção de Estado. 
 
Existe uma segunda acepção do termo Governo, mais própria da realidade do Estado 
moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que detêm o poder de 
Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. 
Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado. 
 
Segundo Maria das Graças Rua: 
 
O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado, formado por 
membros da elite política, e encarregado da gestão da coisa pública. 
Enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório porque, ao 
menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais 
devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de acordo com 
as preferências da sociedade. 
 
Hely Lopes Meirelles diferencia Governo de Administração Pública: 
 
Governo – Em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos 
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais 
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios 
públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e 
órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias 
desses Poderes e órgãos como manifestação da soberania. A 
constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, 
de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da 
ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania 
ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios 
públicos. 
 
Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido 
material, é o conjunto das funções necessária aos serviços públicos em 
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos 
 
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em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, 
pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
 
Neste conceito de administração pública temos o que chamamos de aparelho de Estado. 
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a definição é a seguinte: 
 
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido 
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três 
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, 
Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído 
pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um 
corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é 
mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o 
sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um 
território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio 
da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a 
população de um determinado território. 
 
Com base nesta distinção entre Estado e Aparelho do Estado, o plano justifica porque se 
chama Reforma do Aparelho do Estado e não Reforma do Estado. A segunda seria um 
projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da 
sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo 
mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais 
voltada para a cidadania. Quando se quer reformar o Estado, o objetivo é melhorar a 
governabilidade; quando se quer reformar o aparelho do Estado, o objetivo é melhorar a 
governança. Estudaremos melhor estes conceitos na próxima aula. 
 
Segundo Maria das Graças Rua: 
 
O que hoje entendemos como “Administração Pública” consiste