ATOS ADMINISTRATIVOS

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AULA 03 
Olá pessoal! Nosso tema de hoje é ³atos administrativos´� O conteúdo é o 
seguinte: 
SUMÁRIO 
Atos administrativos ..................................................................................................................................................... 3 
Conceito ............................................................................................................................................................................ 4 
Atos da Administração ................................................................................................................................................ 7 
Fatos administrativos ............................................................................................................................................... 10 
Atributos ........................................................................................................................................................................... 13 
Presunção de legitimidade ..................................................................................................................................... 14 
Imperatividade ............................................................................................................................................................ 19 
Autoexecutoriedade .................................................................................................................................................. 20 
Tipicidade ...................................................................................................................................................................... 23 
Elementos ......................................................................................................................................................................... 26 
Competência................................................................................................................................................................. 27 
Finalidade ...................................................................................................................................................................... 34 
Forma .............................................................................................................................................................................. 36 
Motivo ............................................................................................................................................................................. 37 
Objeto .............................................................................................................................................................................. 47 
Vícios nos elementos de formação ..................................................................................................................... 49 
Vícios de competência .............................................................................................................................................. 49 
Vícios de finalidade ................................................................................................................................................... 52 
Vícios de forma ........................................................................................................................................................... 52 
Vícios de motivo ......................................................................................................................................................... 53 
Vícios de objeto ........................................................................................................................................................... 54 
Extinção dos atos administrativos ..................................................................................................................... 55 
Anulação ........................................................................................................................................................................ 56 
Revogação ..................................................................................................................................................................... 58 
Convalidação ................................................................................................................................................................... 61 
Vinculação e discricionariedade ......................................................................................................................... 65 
Mérito administrativo .............................................................................................................................................. 66 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 69 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 98 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................. 102 
Gabarito ........................................................................................................................................................................... 119 
 
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ATOS ADMINISTRATIVOS 
No Direito, quando a manifestação da vontade humana produz efeitos 
jurídicos, é dito que se formou um ato jurídico. Se este ato resulta de 
manifestações da Administração Pública, o que se tem é um 
ato administrativo. Portanto, logo de cara, pode-se dizer que o ato 
administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. 
Os atos administrativos constituem a forma básica pela qual a 
Administração Pública manifesta sua vontade. Tais atos materializam o 
exercício da função administrativa, a qual é típica do Poder Executivo, 
mas que também pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras 
palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também editam atos 
administrativos. 
Todavia, os atos administrativos, por sua natureza, conteúdo e 
forma, não se confundem com os atos emanados do Legislativo e do 
Judiciário quando desempenham suas atribuições específicas de 
legislação (elaboração de normas primárias) e de jurisdição (decisões 
judiciais). Assim, na atividade pública geral, podem ser reconhecidas três 
categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos 
judiciais e atos administrativos1. 
 
1. (Cespe ± DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãosdo Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência 
para editá-los. 
 Comentário: O quesito está errado. Os órgãos administrativos de todos 
os Poderes, e não apenas do Poder Executivo, exercem atividades 
administrativas e, portanto, editam atos administrativos. É o caso, por 
exemplo, de quando a Mesa do Senado promove concurso público para a 
seleção de novos servidores; de quando a Secretaria do STF realiza licitação 
para adquirir uma nova frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o 
Presidente do TCU demite servidor do órgão. 
 Gabarito: Errado 
2. (Cespe ± MIN 2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais faz 
do que praticar um ato administrativo. 
 
1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152) 
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 Comentário: O quesito está errado. O juiz quando prolata sentença está 
no exercício da função jurisdicional, típica do Poder Judiciário; portanto, trata-
se de um ato judicial, e não de um ato administrativo. De forma semelhante, 
quando os parlamentares votam um projeto de lei, estão praticando um ato 
legislativo, no exercício da função típica do Poder Legislativo, e não um ato 
administrativo. Com efeito, os Poderes Judiciário e Legislativo só editam atos 
administrativos quando estiverem no exercício da função administrativa 
(atípica para eles), como quando ordenam despesas próprias e concedem 
licenças aos seus servidores. 
 Gabarito: Errado 
Enfim, qual é então o conceito de ato administrativo? Quais as 
peculiaridades que o distinguem dos atos legislativos e judiciais? É isso 
que veremos em seguida. 
CONCEITO 
Para conceituar ato administrativo, vamos nos valer da definição 
proposta por Maria Sylvia Di Pietro, a qual é bastante similar à da maioria 
dos grandes administrativistas: 
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o 
represente que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, 
sob o regime jurídico de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário. 
Vamos destrinchar esse conceito. 
 Primeiramente, vale observar que a autora conceitua o ato 
DGPLQLVWUDWLYR�FRPR�XPD�³declaração´ da vontade do Estado. Ao usar a 
SDODYUD� ³GHFODUDomR´��HOD deixa claro que deve haver uma exteriorização 
de pensamento para que exista um ato administrativo. Assim, o silêncio 
ou omissão da Administração não pode ser considerado um ato 
administrativo, ainda que possa gerar efeitos jurídicos (como no caso da 
decadência e da prescrição). 
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo 
³unilateral´, ou seja, àquele que se forma com a vontade única da 
Administração, independente da concordância daqueles que serão 
atingidos por ele; o ato unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o 
ato administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais, que se 
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade, constituem os 
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contratos administrativos (ex: contrato de aquisição de bens celebrado 
pela Administração com um fornecedor particular), que serão estudados 
em aula específica do curso2. 
O ato administratiYR� p� XPD� GHFODUDomR� XQLODWHUDO� GR� ³Estado´. 
Estado, aqui, deve ser compreendido como todas as pessoas que, de 
alguma forma, exercem funções públicas. Abrange tanto os órgãos do 
Poder Executivo como os dos demais Poderes, que também podem editar 
atos administrativos. Além disso, compreende os dirigentes de autarquias 
e fundações e os administradores de empresas estatais. 
Detalhe, porém, é que o surgimento do ato administrativo pressupõe 
que a Administração atue nessa qualidade, ou seja, ³sob o regime 
jurídico de Direito Público´� usando de sua supremacia de Poder 
Público, com as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico-
administrativo. Assim, não seria ato administrativo, por exemplo, a 
abertura de conta corrente por um banco estatal, pois, nesse caso, ele 
estaria praticando um ato privado, em igualdade de condições com o 
particular. Por outro lado, o edital de licitação ou de concurso público 
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato administrativo, eis 
que sujeito às normas de direito público. 
O ato administrativo também é uma declaração unilateral de quem 
faça as vezes do Estado �³RX�GH�TXHP�R�UHSUHVHQWH´���6LJQLILFD��assim, 
que os particulares também podem praticar atos administrativos, desde 
que estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). Seria o caso, por exemplo, das 
concessionárias de serviço público, que podem sancionar 
administrativamente o cidadão em determinadas situações (ex: as 
concessionárias de transporte podem determinar a expulsão de 
passageiros que não se comportem adequadamente). 
O ato administrativo produz efeitos jurídicos imediatos para os 
administrados, para a própria Administração ou para seus 
servidores, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações. 
Ao dizer que ele produz efeitos jurídicos ³imediatos´, a autora 
busca distinguir o ato administrativo da lei, dado que esta, em razão de 
suas características de generalidade e abstração, não se presta, de regra, 
a gerar efeitos imediatos. Perceba que o conceito da autora, 
 
2 Lucas Furtado ensina que, no Direito Privado, o conceito de ato jurídico compreende tanto as 
manifestações unilaterais de vontade quanto os negócios jurídicos, nestes incluídos os contratos. No 
Direito Administrativo, ao contrário, somente as manifestações unilaterais de vontade do Poder Público 
pode ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos. 
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ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
A Administração Pública realiza inúmeras atividades, das mais 
variadas possíveis, desde a limpeza de vias públicas até a sanção e veto 
de leis. Mas será que todas as atividades administrativas podem ser 
caracterizadas como atos administrativos? Certamente que não. 
Os atos administrativos possuem atributos e elementos próprios 
(vistos adiante), que possibilitam a sua individualização como categoria 
especial no meio das demais atividades administrativas. 
Com efeito, a doutrina enfatiza que todo ato praticado no exercício da 
função administrativa é ato da Administração, porém, nem todo ato 
da Administração é ato administrativo. Ou seja, a expressão 
³ato administrativo´ abrange apenas determinada categoria de atos 
praticados no exercício da função administrativa, mas não todos. 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, dentre os atos da 
Administração incluem-se: 
ƒ Atos de direito privado: são aqueles praticados pela Administração em 
igualdade de condições com o particular, ou seja, sem se valer das 
prerrogativas de direito público. Exemplo: contratos regidos pelo direito 
privado, como a doação, permuta, compra e venda, locação etc. 
ƒ Atos materiais da Administração: são atos que envolvem apenas 
execução material, de ordem prática, como a demolição de uma casa, 
a apreensão de mercadoria, a instalação de um telefone público, a 
desapropriação de terrenos etc. Alguns autores incluem os atos materiais 
na categoria dos fatos administrativos, vistos em seguida. Em regra, osatos materiais ocorrem como consequência de um ato administrativo. 
Por exemplo: para que ocorra a demolição de uma casa (ato material) é 
necessário que a Prefeitura emita uma ordem de serviço 
(ato administrativo); a desapropriação de um terreno (ato material) ocorre 
como consequência da edição de um decreto (ato administrativo), e assim 
por diante. 
ƒ Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor3: são atos que não 
produzem efeitos jurídicos imediatos. Exemplo: atestados, certidões, 
pareceres, laudos, despachos de encaminhamento de papeis e processos. 
ƒ Atos políticos ou de governo: são atos praticados pelos agentes de 
cúpula da Administração, em obediência direta à Constituição, isto é, com 
base imediata no texto constitucional. Exemplo: iniciativa de leis, sanção 
 
3 São considerados atos administrativos em sentido formal. 
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ou veto a projetos de leis, celebração de tratados internacionais, 
decretação de estado de sítio, indulto, entre outros. 
ƒ Contratos administrativos e convênios: são atos em que a vontade é 
manifestada de forma bilateral. Exemplo: contrato de concessão e 
permissão de serviços públicos e contrato de fornecimento de material, 
ambos decorrentes de processo licitatório. 
ƒ Atos normativos4: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim, 
com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos administrativos. 
Exemplo: portarias, resoluções, regimentos etc. 
ƒ Atos administrativos propriamente ditos: manifestação de vontade 
cujo fim imediato seja a produção de efeitos jurídicos, regidos pelo direito 
público. Exemplo: nomeação de servidor, concessão de licença, 
homologação de licitação etc. 
Repare, acima, que o rol de atos praticados pela Administração 
Pública é bem mais amplo que a edição de atos administrativos 
propriamente ditos. 
Importa notar que, para se falar em ato da Administração, ele 
necessariamente deve ter sido emanado da Administração. Vale dizer, não 
existem atos da Administração produzidos por particulares. 
Por outro lado, os atos administrativos podem ser produzidos 
mesmo por pessoas que não pertencem formalmente à Administração 
Pública, caso dos particulares em colaboração (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). Por exemplo, concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, quando atuam sob regime de direito 
público, praticam atos administrativos5. Também são exemplos os atos 
praticados pelos tabeliães, agentes delegados, no exercício da função 
notarial. 
 
3. (Cespe ± TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda atividade 
desempenhada pela administração. 
 Comentário: A questão está errada. Nem toda atividade desempenhada 
pela Administração se dá através da edição de atos administrativos. Como 
exemplo, pode-se citar a locação de imóveis (ato de direito privado), a limpeza 
de ruas (ato material), a emissão de pareceres (ato de opinião), além dos atos 
 
4 São considerados atos administrativos em sentido formal. 
5 Carvalho Filho (2014, p. 99). 
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políticos, dos atos normativos e da celebração de contratos administrativos. 
Todas essas atividades constituem atos da Administração, mas não são 
classificadas como atos administrativos, pois lhes falta algum dos elementos 
destes, como a unilateralidade, o regime de direito público e a produção de 
efeitos jurídicos imediatos. 
 Gabarito: Errado 
4. (Cespe ± ANATEL 2012) A formalização de contrato de abertura de conta-
corrente entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular 
enquadra-se no conceito de ato administrativo. 
 Comentário: A abertura de conta corrente pelos bancos públicos é feita 
mediante contrato, regido pelo direito privado. Trata-se de ato da 
Administração, porque praticado por entidade pública, mas não propriamente 
de ato administrativo, que constitui declaração unilateral do Estado, sob 
regime de direito público. 
 Gabarito: Errado 
5. (Cespe ± PRF 2012) Nem toda ação da administração pública é considerada ato 
administrativo, a exemplo daquelas praticadas pelas empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
 Comentário: A banca deu o quesito como certo. De fato, é correto que 
nem toda ação da Administração Pública é considerada ato administrativo, a 
exemplo dos atos típicos de direito privado praticados pelas empresas 
públicas e sociedades de economia mista, como é o caso da abertura de 
contas correntes e a concessão de empréstimos pelo Banco do Brasil e pela 
Caixa Econômica Federal, assim como a venda de petróleo no mercado e a 
compra de refinarias pela Petrobrás. Quando pratica atos de direito privado, a 
Administração se coloca em igualdade de condições com os particulares, vale 
dizer, não atua com as prerrogativas próprias do regime jurídico-
administrativo. 
 Porém, vale ressaltar que, ao contrário do que leva a entender a questão, 
as empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que 
exploradoras de atividade econômica, em determinadas situações também 
praticam atos administrativos propriamente ditos, como quando realizam 
licitações na atividade meio ou quando realizam concurso público para 
contratação de pessoal. 
 Gabarito: Certo 
 
 
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FATOS ADMINISTRATIVOS 
Como visto, o ato administrativo deve decorrer de uma 
manifestação de vontade do Estado. Assim, fatos concretos, materiais, 
produzidos independentemente de qualquer manifestação de vontade, 
ainda que provoquem efeitos no mundo jurídico e no âmbito da 
Administração Pública, não são atos administrativos, e sim 
fatos administrativos. 
Vamos lá. No Direito, se determinado fato produz efeitos no mundo 
jurídico, então é um fato jurídico. Por exemplo, a queda de uma árvore 
no meio da floresta é um fato (independe da vontade humana); já a 
queda de uma árvore sobre um carro é um fato jurídico, pois gera 
obrigações jurídicas para a seguradora. 
Os fatos jurídicos, mesmo que independam da vontade e de qualquer 
participação dos agentes públicos, podem ser relevantes para o Direito 
Administrativo, desde que produzam efeitos sobre a Administração. Neste 
caso, passam a ser chamados de fatos administrativos. 
Por exemplo, a morte de um servidor público não decorre de qualquer 
manifestação de vontade, mas pode gerar inúmeros efeitos jurídicos para 
a Administração ± direito de terceiro de receber pensão, vacância do cargo 
etc. Ou seja, a morte de um servidor público é um fato administrativo. 
Outro exemplo de fato administrativo é a queda de uma ponte, que 
gera para a Administração obrigação de repará-la, indenizar eventuais 
vítimas, organizar o tráfego etc. Também seriam fatos administrativos: 
uma colisão acidental entre um veículo oficial e um veículo particular; a 
queda de um raio sobre uma repartição pública; uma enchente que cause 
danos a bens públicos etc. 
Parte da doutrina também considera fato administrativo as omissões 
da Administração que produzam efeitos jurídicos, de que seria exemplo a 
inércia do agente público que tenha resultado na decadência do direito de 
anular um ato administrativo ilegal. Ressalte-se que o silêncio,ainda que 
produza efeitos jurídicos para a Administração, não é ato administrativo, 
afinal, não há ato administrativo sem a declaração expressa de vontade6. 
 
6 Sobre o tema, Maria Sylvia Di Pietro assinala que até mesmo o silêncio pode significar forma de 
manifestação de vontade, quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo, 
findo o qual o silêncio da Administração significa concordância ou discordância. Entretanto, mesmo nesses 
casos, o silêncio não é considerado um ato administrativo, pois, embora haja manifestação de vontade,  ‘�Šž�Dz†‡…Žƒ”ƒ­ ‘dz�†‡�˜‘–ƒ†‡ǡ�‘—�•‡Œƒǡ� ‘�Šž�‡š–‡”‹‘”‹œƒ­ ‘�†‘�’‡•ƒ‡–‘ǡ�‡Ž‡‡–‘�‡••‡…‹ƒŽ�†‘�ƒ–‘�ƒ†‹‹•–”ƒ–‹˜‘�ȋ…‘””‡•’‘†‡�ƒ‘�‡Ž‡‡–‘�Dzˆ‘”ƒdzȌǤ 
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6. (Cespe ± TCE/ES 2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de 
manifestação da administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei 
não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, o silêncio 
administrativo não pode sequer ser considerado ato administrativo. 
 Comentário: O item está certo. Para a doutrina majoritária, o silêncio não 
é considerado ato administrativo porque lhe falta um elemento essencial, qual 
seja, a declaração de vontade. No silêncio não há exteriorização do 
pensamento, requisito indispensável para a caracterização do ato 
DGPLQLVWUDWLYR��FRUUHVSRQGH�DR�HOHPHQWR�³IRUPD´�� 
 Conquanto não seja ato, o silêncio é considerado um fato administrativo; 
como tal, pode gerar consequências jurídicas, a exemplo da prescrição e da 
decadência. Carvalho Filho distingue duas hipóteses de silêncio 
administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a 
respeito. 
 No primeiro caso, a lei pode conferir ao silêncio efeito positivo (anuência 
tácita) ou negativo (denegatório). No segundo caso, em que a lei é omissa a 
respeito, como não há previsão de efeitos jurídicos para o silêncio, estes 
simplesmente não existem; ou seja, nesse caso, o silêncio não implica 
anuência nem negativa por parte da Administração. Caso o interessado se 
sinta prejudicado pela omissão, tem o direito subjetivo de buscar socorro 
junto ao Judiciário, o qual poderá expedir ordem para que a autoridade 
administrativa cumpra seu poder-dever de agir e formalize manifestação 
volitiva expressa. 
Gabarito: Certo 
7. (Cespe ± MIN 2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de 
manifestação da administração pública em situações em que ela deveria se 
pronunciar, somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr. 
 Comentário: O quesito está correto. Quanto às consequências jurídicas 
do silêncio administrativo, Carvalho Filho apresenta duas hipóteses: a lei 
aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a respeito. Segundo o 
autor, se a lei for omissa a respeito, o silêncio da Administração não gera 
efeito jurídico algum, ou seja, continua tudo como está. 
Por exemplo, se o servidor apresenta requerimento de licença para tratar 
de assuntos particulares e a Administração simplesmente silencia sobre o 
pedido, isso não significa que o servidor automaticamente terá o pedido 
deferido ou indeferido, uma vez que, no caso, o silêncio administrativo não 
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produz efeitos jurídicos. A solução para o interessado é exigir, na via judicial, 
que o juiz determine à autoridade omissa que se manifeste sobre o 
requerimento. Veja que o Judiciário não irá substituir a Administração e 
praticar o ato no lugar desta (o juiz não irá determinar o deferimento ou o 
indeferimento da licença; tal decisão cabe à autoridade administrativa 
competente); a decisão judicial se restringe a ordenar o administrador omisso 
a tomar uma decisão, ou seja, a praticar o ato administrativo. 
 Gabarito: Certo 
8. (Cespe ± TRT10 2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos jurídicos, 
motivo pelo qual não são enquadrados no conceito de ato administrativo. 
 Comentário: A questão está errada. Não há uniformidade na doutrina 
acerca da definição de fato administrativo. Alguns autores não fazem distinção 
entre fato administrativo e fato da Administração, conforme o evento produza 
ou não efeitos jurídicos. Nesta questão, a banca adotou o entendimento da 
professora Di Pietro, para quem fatos administrativos são eventos que 
produzem efeitos jurídicos, diferentemente dos fatos da Administração, que 
não produzem, daí o erro do item. Não obstante, ressalte-se que tanto fatos 
administrativos como fatos da Administração não são enquadrados no 
conceito de ato administrativo. 
 Gabarito: Errado 
**** 
Delimitada a abrangência do conceito de ato administrativo, 
passemos a abordar os elementos e atributos que o distingue dos 
demais atos da Administração. 
ATRIBUTOS 
O ato administrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por 
isso, é dotado de determinadas características não presentes nos atos 
jurídicos em geral. São características inerentes aos atos administrativos e 
que decorrem do regime de direito público ao qual se submetem, e que 
outorgam certas prerrogativas ao Poder Público. 
Os atributos do ato administrativo apresentados pela doutrina são: 
ƒ Presunção de legitimidade 
ƒ Autoexecutoriedade 
ƒ Tipicidade 
ƒ Imperatividade 
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Porém, um efeito importantíssimo do atributo em tela é a inversão 
do ônus da prova, vale dizer, quem deve demonstrar a existência de 
vício no ato administrativo não é a Administração, e sim o administrado. 
Por exemplo: quando a pessoa recebe uma notificação de infração de 
trânsito, significa que a Administração está alegando que o indivíduo 
cometeu alguma falta��D�SULQFtSLR��HVVD�³DOHJDomR´�p�OHJtWLPD��PHVPR�TXH�
houvesse alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o 
motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tomar como verdadeiro 
que a infração indicada, de fato, foi mesmo cometida. Se o motorista 
quiser contestar a notificação, ele é que terá de provar o erro da 
Administração, caso contrário, será multado, em razão da presunção de 
veracidade do ato administrativo. 
Em relação a esse ponto, cumpre anotar que, mesmo nos casos em 
que o ato da Administração contenha forte aparência de ilegalidade, o 
Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a 
provocação do administrado. 
Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Administração de, 
caso requisitada pelo Judiciário, apresentar informações e documentos 
que comprovem a correspondência do ato à realidade e a veracidade dos 
fatos alegados10. 
 
9. (Cespe ± MMA/Ag. 2009) Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-se 
que os atos administrativos estão em conformidade com a lei. 
Comentário: A banca deu a questão como errada. A presunção de 
legitimidade é que pressupõe que os atos administrativos estão em 
conformidade com a lei. A presunção de veracidade, por sua vez, indica que os 
fatos alegados pela Administração são verdadeiros. Essa distinção é feita por 
Maria Sylvia Di Pietro. Contudo, os demais administrativistas, de um modo 
geral, HPSUHJDP� D� H[SUHVVmR� ³SUHVXQomR� GH� OHJLWLPLGDGH´� GH� IRUPD�
abrangente, incluindo tanto a presunção de que os fatos apontados pela 
Administraçãoefetivamente ocorreram quanto a presunção de que os atos 
administrativos foram praticados em conformidade com a lei. Como diz Hely 
Lopes Meirelles, a ³presunção de veracidade é inerente à de legitimidade´. 
Gabarito: Errada 
 
10 Maria Sylvia DI Pietro (2009, p. 199). 
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10. (Cespe ± MPU 2013) Dada a imperatividade, atributo do ato administrativo, 
devem-se presumir verdadeiros os fatos declarados em certidão solicitada por 
servidor do MPU e emitida por técnico do órgão. 
 Comentário: A assertiva descreve o atributo da presunção da veracidade, 
e não da imperatividade, daí o erro. Em razão da presunção de veracidade, os 
fatos alegados pela Administração para a prática de um ato administrativo 
presumem-se verdadeiros, até prova em contrário. Esse atributo tem o efeito 
de inverter o ônus da prova, ou seja, quem se sentir prejudicado é que deve 
provar o erro da Administração. Diz-se que o ônus da prova é invertido porque, 
no Direto Civil, ao contrário, quem alega é que deve provar os fatos (ex: se 
você denunciar que seu vizinho faz barulho além da conta, você, denunciante, 
é que terá de provar o que está dizendo; por outro lado, se a Administração 
alegar que você estacionou em local proibido, você, prejudicado, é que terá de 
provar o contrário). 
Gabarito: Errada 
11. (Cespe ± MIN 2013) Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato 
administrativo cujo conteúdo seja manifestamente discriminatório. Nessa situação, 
podem os administrados recusar-se a cumpri-lo, independentemente de decisão 
judicial, dado que de ato ilegal não se originam direitos nem se criam obrigações. 
 Comentário: O item está errado. Pelo atributo da presunção de 
legitimidade, os atos administrativos são tidos como legais desde sua origem 
e, por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Por 
conseguinte, o particular é obrigado a cumprir as determinações do ato ainda 
que, aparentemente, ele esteja eivado de ilegalidade. É claro que o ato poderá 
ser questionado judicialmente ou perante a própria Administração. Porém, 
enquanto ele não for invalidado, continuará a produzir efeitos normalmente, 
obrigando os administrados, que não podem recusar-se a cumpri-lo. De outra 
parte, se o ato for invalidado judicialmente (ou pela própria Administração), aí 
sim deixará de originar direitos e obrigações. Abre-se um parêntese para 
destacar que é possível a sustação dos efeitos dos atos administrativos 
através de recursos internos ou de ordem judicial (medidas liminares ou 
cautelares); nesse caso, o ato permanece válido mas sem produzir efeitos, 
continuando assim até o pronunciamento final de validade ou invalidade do 
ato ou até a derrubada da liminar. 
Gabarito: Errado 
12. (Cespe ± MIN 2013) Há presunção imediata de legalidade de todo ato 
administrativo editado por autoridade pública competente. 
 Comentário: O quesito está correto. O atributo presunção de legitimidade 
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15. (Cespe ± CNJ 2013) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem 
do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar 
provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na 
esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações. 
 Comentário: Questão errada. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos 
administrativos se impõem a terceiros, independentemente da sua 
concordância. Decorre, é verdade, do chamado poder extroverso, que é a 
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a 
terceiros, ou seja, a sujeitos que estão além da esfera jurídica do sujeito 
emitente. Entretanto, nem todos os atos administrativos são imperativos. A 
imperatividade está presente apenas nos atos que impõem obrigações ou 
restrições, a exemplo da interdição de estabelecimentos comerciais; mas não 
está presente nos atos enunciativos (certidão, atestado, parecer) e nos atos 
que conferem direitos solicitados pelo administrado (licença, autorização de 
bem público). 
Gabarito: Errado 
AUTOEXECUTORIEDADE 
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos 
administrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria 
Administração, inclusive mediante o uso da força, independentemente 
de ordem ou autorização judicial prévia. 
A autoexecutoriedade é frequentemente utilizada no exercício do 
poder de polícia. Exemplos conhecidos do uso dessa prerrogativa são os 
da destruição de bens impróprios ao consumo e a demolição de obra que 
apresenta risco de desabamento. Verificada a situação que provoca a 
execução do ato, a autoridade administrativa de pronto o executa, 
ficando, assim, resguardado o interesse público11. 
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da 
presunção de legitimidade, embora com esta não se confunda. Afinal, 
de nada valeria afirmar que os atos administrativos são presumivelmente 
legítimos caso a Administração precisasse de autorização judicial a cada 
ato praticado. 
 
11 Carvalho Filho (2014, p. 124) 
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Outro exemplo: a intimação para que o administrado construa 
calçada defronte de sua casa ou terreno não apenas impõe esta 
obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao 
mandamento, poderá ser multado sem que a Administração necessite ir 
ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de 
multar. Entretanto, a determinação de construir a calçada não é um ato 
executório, eis que a Administração não pode, ela própria, fazer a calçada, 
tampouco obrigar direta e materialmente o particular a fazê-lo; ela só 
pode usar meios indiretos de coerção, a exemplo da aplicação da multa 
pelo descumprimento da ordem. 
TIPICIDADE 
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve 
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a 
produzir determinados resultados13. 
Esse atributo decorre diretamente do princípio da legalidade, 
impedindo que a Administração pratique atos inominados, vale dizer, 
atos sem previsão legal. Afinal, para cada finalidade a ser perseguida pela 
Administração o ordenamento jurídico estabelece, previamente, o ato 
específico (típico). 
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente 
discricionários (que seriam, na verdade, arbitrários), pois a lei, ao 
prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser 
exercida. 
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a tipicidade só existe com relação 
aos atos unilaterais. Isso porque, nos contratos (atos bilaterais), não 
há imposição de vontade da Administração, que depende sempre da 
aceitação do particular. Segundo a autora, nada impede que as partes 
convencionem um contrato inominado (sem previsão legal), desde que 
atenda melhor ao interesse público e ao do particular. Não obstante, 
cumpre observar que, em alguns casos, o atributo da tipicidade se fará 
presente mesmo nos contratos administrativos, regidos pelo direito 
público, como nos contratos de concessão de serviços públicos, já 
nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995.13 Di Pietro (2009, p. 201). 
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16. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) Em decorrência da 
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, 
sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento 
comercial. 
 Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade é a 
prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e 
diretamente pela própria Administração, independentemente de ordem ou 
autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força física, se for 
necessária, mas sempre com meios adequados e proporcionais. A interdição 
de estabelecimento comercial é um típico exemplo de autoexecutoriedade. 
Gabarito: Certo 
17. (Cespe ± Ibama 2012) O atributo da exigibilidade, presente em todos os atos 
administrativos, representa a execução material que desconstitui a ilegalidade. 
 Comentário: O quesito está errado. A execução material que desconstitui 
a ilegalidade refere-se ao atributo executoriedade (coerção direta, material), e 
não à exigibilidade. Por exemplo, a executoriedade permite à Administração 
demolir uma obra (execução material) para desconstituir a ilegalidade do 
empreendimento. 
 Já a exigibilidade diz respeito ao próprio dever imposto pela lei aos 
administrados, cujo cumprimento é garantido pela Administração mediante 
meios indiretos de coerção. Um bom exemplo é a retirada da CNH: a 
Administração exige a habilitação para poder dirigir (exigibilidade); se o 
motorista for pego sem carteira, ele poderá ser multado; a multa, portanto, é 
um meio indireto de obrigar o motorista a tirar a habilitação. Porém, a 
Administração não pode coagir materialmente o particular a obtê-la, ou seja, o 
ato não possui executoriedade. 
Lembrando que tanto a exigibilidade como a executoriedade são 
desdobramentos do atributo autoexecutoriedade. 
Gabarito: Errado 
18. (Cespe ± Ibama 2012) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes 
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio 
próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de 
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para 
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de 
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário. 
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Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte. 
Um dos atributos do ato administrativo executado pelo IBAMA na situação em 
questão é o da autoexecutoriedade, que possibilita ao poder público obrigar, direta e 
materialmente, terceiro a cumprir obrigação imposta por ato administrativo, sem a 
necessidade de prévia intervenção judicial. 
 Comentário: O item está correto. Em razão do atributo da 
autoexecutoriedade, o Ibama pode, independentemente de autorização judicial, 
compelir materialmente o administrado a cumprir a lei (no caso, mediante a 
interdição da fábrica), bem como impor multa (nesse caso, trata-se de coerção 
indireta, visto que, se o particular não pagar, a cobrança deverá ser feita junto 
ao Judiciário). 
Gabarito: Certo 
19. (Cespe ± TRT10 2013) Em razão da característica da autoexecutoriedade, a 
cobrança de multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do 
Poder Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento. 
 Comentário: A questão está errada. A cobrança de multa inadimplida não 
possui o atributo da autoexecutoriedade, vale dizer, a Administração não pode 
cobrar o pagamento sem a intervenção do Poder Judiciário. 
Gabarito: Errado 
20. (Cespe ± Suframa 2014) Um veículo da SUFRAMA, conduzido por um servidor 
do órgão, derrapou, invadiu a pista contrária e colidiu com o veículo de um particular. 
O acidente resultou em danos a ambos os veículos e lesões graves no motorista do 
veículo particular. 
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue. 
Em caso de o servidor ser condenado administrativamente em decorrência do 
acidente, o ato de aplicação de penalidade a esse servidor será caracterizado pelo 
atributo da autoexecutoriedade. 
 Comentário: O quesito está correto. Em razão do poder disciplinar, a 
Administração pode aplicar penalidades administrativas a seus servidores. E, 
para tanto, não precisa de autorização judicial, pois a lei atribui esse poder à 
própria Administração. Dessa forma, pode-se afirmar que o ato de aplicação de 
sanções disciplinares (da advertência à demissão) é autoexecutório. 
Gabarito: Certo 
21. (Cespe ± ICMbio 2014) A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre 
nos casos em que é prevista em lei ou, ainda, quando é necessário adotar 
providências urgentes em relação a determinada questão de interesse público. 
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22. (Cespe ± Anatel 2012) Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são 
requisitos de validade de um ato administrativo. 
 Comentário: O item está correto. Os elementos também são chamados de 
requisitos de validade de um ato administrativo. Afinal, determinados defeitos 
(vícios) em algum deles poderá levar à anulação ou revogação do ato, 
conforme o caso. Em suma, a competência refere-se ao sujeito a quem 
compete a prática do ato; finalidade diz respeito ao resultado final da produção 
do ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse público; forma é o rito 
seguido para a produção do ato, bem como o meio de exteriorização do ato em 
si, sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o pressuposto de fato e de 
direito que fundamenta a prática do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja, 
seu efeito jurídico. 
 Gabarito: Certo 
23. (Cespe ± TRT10 2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do 
ato administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade. 
 Comentário: O quesito está correto. Ao tratar de requisitos ou elementos 
do ato administrativos, lembre-se do Com Fi For M Ob (competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto). 
 Gabarito: Certo 
 
Estudaremos cada um desses elementos em seguida. 
COMPETÊNCIA 
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato. 
Refere-se, portanto, ao sujeito que, segundo a norma, é o responsável por 
praticar determinado ato (a doutrina, por vezes, refere-se ao elemento 
FRPSHWrQFLD�VLPSOHVPHQWH�FRPR�³VXMHLWR´�RX�³VXMHLWR�FRPSHWHQWH´�� 
No nosso ordenamento jurídico, as competências para a prática de 
atos administrativos são atribuídas originariamente aos entes políticos 
(União, Estados, Municípios e DF). A partir daí, as competências são 
distribuídas entre os respectivos órgãos administrativos (como os 
Ministérios, Secretarias e suas unidades) e, dentro destes, entre seus 
agentes, pessoas físicas. 
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 A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não 
há presunção de competência administrativa. Como dizem, não é 
competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma 
determinar que é. 
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se encontram 
oslimites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas 
administrativas, órgãos e agentes públicos15. 
Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa. 
Determinados agentes retiram sua competência diretamente da 
Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos Ministros de 
Estado. A competência pode, ainda, derivar de normas administrativas 
infralegais (atos de organização), como Regimentos Internos e 
Resoluções. 
Assim, a competência pode ser: 
ƒ Competência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na 
Constituição Federal. 
ƒ Competência secundária: é aquela emanada de normas infralegais, 
como, por exemplo, atos administrativos organizacionais. Deriva da lei, a 
qual deve autorizar expressamente a normatização infralegal. 
Geralmente ocorre o seguinte: a competência de determinado órgão 
provém da lei (competência primária) e a competência dos segmentos 
internos dele (competência secundária), caso a lei autorize, pode ser 
definida através de atos de organização. 
 
24. (Cespe ± TCE/ES 2012) A competência para a prática dos atos administrativos 
depende sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é 
denominada competência primária e, quando prevista em lei ordinária, competência 
secundária. 
Comentário: Tanto as competências previstas na CF quanto as previstas 
nas leis são denominadas competências primárias, daí o erro. São chamadas 
de competências secundárias aquelas previstas em normas infralegais. 
Gabarito: Errado 
 
 
15 Carvalho Filho (2014, p. 107). 
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Critérios definidores da competência 
A norma define a competência dos agentes públicos segundo alguns 
critérios de distribuição e organização, quais sejam16: 
 Matéria: a competência é definida segundo a especificidade da 
função a ser exercida. Por exemplo: na esfera federal, cada Ministério 
possui competência para tratar de determinada matéria (saúde, educação, 
cultura, economia etc.). 
 Hierarquia: as competências são escalonadas de acordo com 
seu nível de complexidade e responsabilidade. Assim, por esse critério, as 
competências mais complexas e de maior responsabilidade são atribuídas 
aos agentes de plano hierárquico mais elevado. 
 Lugar: a competência é distribuída entre órgãos localizados em 
pontos territoriais distintos. Inspira-se na necessidade de descentralização 
ou desconcentração territorial das atividades administrativas. 
Por exemplo: determinadas competências da Receita Federal são 
desempenhadas por Superintendências espalhadas nos Estados-membros. 
 Tempo: a competência é conferida por determinado período de 
tempo. Por exemplo: a competência do servidor público tem início a partir 
da investidura legal e término com o fim do exercício da função pública. 
Também é exemplo a proibição de certos atos em períodos definidos pela 
lei, como de nomear ou exonerar servidores em período eleitoral. 
 Fracionamento: a competência é distribuída por diversos 
órgãos ou agentes, cuja manifestação é imprescindível para a completa 
formação do ato. Trata-se dos chamados atos complexos. Por exemplo: a 
redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende da 
aprovação do Ministério da Agricultura e do Ministério da Fazenda. 
 Características 
A doutrina ensina que o elemento competência apresenta as 
seguintes características: 
Â É de exercício obrigatório: trata-se de um poder-dever do 
agente público, não sendo exercido por sua livre conveniência, mas sim 
para a satisfação do interesse público. 
Â É irrenunciável: em respeito ao princípio da indisponibilidade 
do interesse público, o administrador atua em nome e interesse da 
coletividade, não podendo renunciar àquilo que não lhe pertence. Todavia, 
 
16 Carvalho Filho (2014, p. 108) 
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a irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a 
execução de uma tarefa, isto é, delegue o exercício da competência 
para fazer algo. A delegação, de toda sorte, implica transferir apenas o 
exercício, eis que a titularidade da competência continua a pertencer a 
VHX�µSURSULHWiULR¶ (autoridade delegante). 
Â É intransferível ou inderrogável: não se admite transação de 
competência, ou seja, a competência não pode ser transmitida por mero 
acordo entre as partes. Uma vez fixada em norma expressa, a 
competência deve ser rigidamente observada por todos. Mesmo quando 
se permite a delegação, é preciso um ato formal que registre a prática. 
Essa característica também decorre do princípio da indisponibilidade do 
interesse público. 
Â É imodificável por mera vontade do agente: só quem pode 
modificar competência primária é a lei ou a Constituição. 
Â É imprescritível: mesmo quando não utilizada, não importa por 
quanto tempo, o agente continuará sendo competente, ou seja, ele não 
perderá sua competência simplesmente pelo fato de não utilizá-la. 
Â É improrrogável: o fato de um órgão ou agente incompetente 
praticar um ato não faz com que ele passe a ser considerado competente. 
Em outras palavras, o mero decurso do tempo não muda a incompetência 
em competência. Para a alteração da competência, registre-se, é 
necessária a edição de norma que especifique quem agora passa a dispor 
da competência. 
 Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja 
impedimento legal. 
Delegação e Avocação 
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a 
outro, normalmente de plano hierárquico inferior. 
A Lei 9.784/1999, que cuida do processo administrativo no âmbito 
federal, trata da delegação de competência nos seguintes termos: 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
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Como se vê, a regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não 
é admitida somente se houver impedimento legal17. 
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, 
os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da 
delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da 
atribuição delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3º). 
Conforme assinalam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a 
delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou do 
agente, e não de todas as suas atribuições. 
Poderão ser impostas condicionantes (ressalvas) ao exercício da 
competência delegada, por exemplo, determinação de que a autoridade 
delegante deverá ser previamente consultada em situações específicas. 
Ressalte-se que a delegação geralmente é feita para órgãos ou 
agentes subordinados (ou de mesma hierarquia), mas também é possível 
mesmo que não exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por 
exemplo, na descentralização por colaboração, em que o Estado, 
mediante contrato, transfere (delega) a execução de determinado serviço 
público a uma pessoa jurídica de direito privado, conservando o PoderPúblico a titularidade do serviço (ex: concessões e permissões de serviço 
público). 
Importante destacar que o ato de delegação é um 
ato discricionário, revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante. 
O ato de delegação não retira a competência da autoridade 
delegante, que continua competente cumulativamente com o agente 
delegado18. Afinal, a delegação apenas transfere a responsabilidade pelo 
exercício de determinada tarefa; a titularidade permanece com quem 
delegou. 
Segundo o art. 14, §3º da Lei 9.784/1999, ³DV�GHFLV}HV�DGRWDGDV�SRU�
delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado´. Ou seja, a responsabilidade pela prática 
do ato é do agente delegado. 
O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de 
delegação: 
 
17 Frise-se, porém, que parte da doutrina entende que a delegação de competência só é possível nos casos 
em que a norma expressamente autoriza (Carvalho Filho 2014, p. 109) 
18 Carvalho Filho (2014, p. 109). 
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ƒ a edição de atos de caráter normativo; 
ƒ a decisão de recursos administrativos; 
ƒ as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a 
invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em 
virtude da delegação indevida. A doutrina também aponta que as 
competências de ordem política19 não são passíveis de delegação, salvo 
se expressamente autorizada pela Constituição. 
 Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade 
hierarquicamente superior chama para si o exercício de funções que a 
norma originariamente atribui a um subordinado. 
A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver 
avocação sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos. 
Aliás, é isso que está previsto na Lei 9.784/1999: 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a 
órgão hierarquicamente inferior. 
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter 
excepcional, devendo ser feita apenas ³temporariamente´�H�³SRU�motivos 
UHOHYDQWHV�GHYLGDPHQWH�MXVWLILFDGRV´. 
Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de 
competência exclusiva do subordinado. 
 
19 Por exemplo, competência para editar leis, para proferir decisões judiciais, para iniciar a ação penal 
pública, para julgar as contas dos administradores públicos etc. 
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administrativa pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do 
administrador, como, aliás, corretamente registra o quesito. 
 Gabarito: Errado 
26. (FCC TRE/AM 2010) São critérios para a distribuição da competência, como 
requisito ou elemento do ato administrativo, dentre outros: 
(A) delegação e avocação. 
(B) conteúdo e objeto. 
(C) matéria, forma e sujeito. 
(D) tempo, território e matéria. 
(E) grau hierárquico e conteúdo. 
 Comentário�� $� UHVSRVWD� p� D� DOWHUQDWLYD� ³G´�� HLV� TXH� DSUHVHQWD��
H[FOXVLYDPHQWH�� FULWpULRV� GH� GLVWULEXLomR� GH� FRPSHWrQFLD�� 1D� RSomR� ³D´��
delegação e avocação são características do elemento competência; na opção 
³E´�� FRQWH~GR� H� REMHWR� VmR sinônimos e, assim como a competência, são 
HOHPHQWRV� GR� DWR� DGPLQLVWUDWLYR�� QD� RSomR� ³F´�� PDWpULD� p� FULWpULR� SDUD�
distribuição de competências, mas forma e sujeito são elementos do ato; já na 
DOWHUQDWLYD� ³H´�� KLHUDUTXLD� p� FULWpULR� GH� GLVWULEXLomR� GH� FRPSHtência, mas 
conteúdo é elemento. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
FINALIDADE 
Finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a 
prática do ato administrativo. 
A finalidade, como elemento do ato administrativo, decorre do 
princípio da impessoalidade, pelo qual o fim a ser buscado pelo agente 
público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei. 
Em última instância, o fim é a satisfação do interesse público, de forma 
geral e impessoal. 
Como a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há 
espaço para o administrador agir diferente, ou seja, a finalidade é sempre 
um elemento vinculado. Por exemplo: se a lei permite a remoção de 
ofício do servidor para atender a necessidade do serviço público, a 
Administração não pode se utilizar desse instituto com outra finalidade, 
como a punição. 
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A doutrina costuma confrontar a finalidade com os também 
elementos de formação do ato administrativo motivo e objeto. 
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se 
do motivo porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos 
fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Já a 
finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a 
Administração quer alcançar com a sua edição. 
A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o 
efeito jurídico imediato que o ato produz, o seu resultado prático 
(aquisição, transformação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade 
é o efeito geral ou mediato (no futuro) do ato, que é sempre o mesmo, 
expresso ou implicitamente estabelecido na lei: a satisfação do interesse 
público. 
Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conforme o 
resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a 
finalidade é invariável para qualquer espécie de ato (será sempre o 
interesse público)20. 
Por exemplo: numa nomeação de servidor aprovado em concurso 
público, o objeto é prover um cargo público vago; numa concessão de 
licença-gestante, o objeto é permitir o afastamento da servidora durante o 
período de proteção e lactância; numa licença de construção, o objeto é 
consentir que alguém edifique. O objeto, portanto, varia conforme o 
resultado prático buscado pela Administração. Entretanto, a finalidade é 
invariável, por ser comum a todos eles: o interesse público. 
A doutrina também aborda esses conceitos dizendo que todos os atos 
administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica, a satisfação 
do interesse público, e a uma finalidade específica, que seria o objeto 
do ato, ou seja, o resultado específico que cada ato deve produzir, 
conforme definido em lei (ex: o ato de remoção de ofício de servidor 
público tem a finalidade de suprir a necessidade de pessoal no local de 
destino). 
 
 
 
 
20 Carvalho Filho (2014, p. 121). 
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FORMA 
A forma é o modo como o ato administrativo se exterioriza, isto é, o 
como ele sai da cabeça do agente e se mostra para o mundo. É a base 
física que permite aos destinatários o conhecimento do conteúdo do ato 
administrativo. 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Diz-se 
que, no direito público, vale o princípio da solenidade das formas, pelo 
qual o ato deve ser escrito, registrado (ou arquivado)e publicado21. 
 Entretanto, existem atos administrativos praticados de forma 
não escrita, a exemplo de ordens verbais, gestos, apitos, sinais sonoros 
ou luminosos (semáforos de trânsito), placas (proibido fumar, proibido 
estacionar, etc.). Esses elementos não escritos expressam uma ordem da 
Administração Pública (uma manifestação de vontade) e, como tais, são 
considerados atos administrativos. Frise-se, porém, que são meios 
excepcionais de exteriorização do ato, que atendem a situações especiais. 
Para Maria Sylvia Di Pietro, o elemento forma também pode ser visto 
a partir de uma concepção ampla, abrangendo não só a exteriorização do 
ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas 
durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os 
requisitos concernentes à publicidade do ato. 
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato possui grande 
relevância, pois representa uma garantia jurídica para o administrado e 
para a própria Administração; é pelo respeito à forma que se possibilita o 
controle do ato administrativo pelos seus destinatários, pela própria 
Administração ou pelos demais Poderes22. 
Não obstante, a doutrina tem evoluído no sentido de se moderar as 
exigências quanto às formalidades. O entendimento que se busca é que, 
para a prática de qualquer ato administrativo, devem ser exigidas tão 
somente as formalidades estritamente essenciais, desprezando-se 
procedimentos meramente protelatórios. É o chamado 
formalismo moderado. 
Nessa linha, o art. 22 da Lei 9.784/1999 dispõe que ³Rs atos do 
processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir´. 
 
21 Carvalho Filho (2014, p. 112). 
22 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 208). 
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Não obstante, como regra, a forma ainda é vista pela doutrina como 
um elemento vinculado do ato administrativo, visto que ele deve ser 
exteriorizado na forma que a lei exigir. Por exemplo, a própria 
Lei 9.784/1999 (art. 22, parágrafo único), exige que os ³DWRV�GR�SURFHVVR�
devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de 
VXD�UHDOL]DomR�H�D�DVVLQDWXUD�GD�DXWRULGDGH�UHVSRQViYHO´. Outras normas 
prescrevem formas específicas, como decreto, resolução, portaria etc. 
Por outro lado, quando a lei não exigir forma determinada para o ato 
administrativo, a Administração pode pratica-lo com a forma que lhe 
parecer mais adequada. Nesse caso, a forma seria um elemento 
discricionário do ato. Ressalte-se, porém, que a forma escolhida pela 
Administração deve sempre assegurar segurança jurídica e, na hipótese 
de atos restritivos de direitos e sancionatórios, possibilitar o exercício do 
contraditório e da ampla defesa. 
 
27. (Cespe ± PGE/BA 2014) Incorre em vício de forma a edição, pelo chefe do 
Executivo, de portaria por meio da qual se declare de utilidade pública um imóvel, 
para fins de desapropriação, quando a lei exigir decreto. 
 Comentário: O quesito está correto. No caso, o decreto é a forma prevista 
na lei para que ocorra a exteriorização da vontade do Chefe do Poder 
Executivo. Assim, o ato de declaração de utilidade pública para fins de 
desapropriação deveria ser emitido mediante decreto, e não portaria. Logo, 
houve vício de forma. 
Gabarito: Certo 
MOTIVO 
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de 
fundamento ao ato administrativo 23 . Ou seja, são as razões que 
justificam a prática do ato. 
 Pressuposto de fato é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, 
de situações ocorridas no mundo real que levam a Administração a 
praticar o ato. 
 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. 
 
23 Di Pietro (2009, p. 210) 
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Por exemplo: na concessão de licença paternidade, o motivo é o 
nascimento do filho do servidor; no tombamento, é o valor histórico-
cultural do bem; na exoneração de funcionário estável, o motivo é o 
pedido por ele formulado; no ato de punição de servidor público, o motivo 
é a infração que ele praticou. 
Vamos detalhar mais. Tomando o último caso como exemplo, o 
pressuposto de fato (o que aconteceu) é a própria conduta do servidor 
(que se ausentou do serviço durante o expediente, sem autorização do 
chefe imediato, por exemplo) e o pressuposto de direito (a hipótese 
descrita em norma legal) é a Lei 8.112/1990, que proíbe tal conduta e 
estabelece que a respectiva violação será punida com advertência 
(art. 117, inciso I c/c art. 129). 
Todo ato administrativo deve ter um motivo lícito, ou seja, baseado 
na lei. Não é permitido que um ato seja feito por mero capricho do agente 
público, sem nenhum fundamento. 
O motivo, ademais, deve guardar congruência, isto é, relação 
lógica com o objeto e a finalidade do ato; caso contrário, o ato será 
nulo. 
Por exemplo: suponha que a Administração revogou várias 
autorizações de porte de arma invocando como motivo o fato de um dos 
autorizados ter se envolvido em brigas; nessa hipótese, o ato só será 
válido em relação ao indivíduo que se envolveu nas brigas; em relação 
aos demais, que não tiveram esse envolvimento, o ato será nulo, pois o 
motivo não guarda compatibilidade lógica com o resultado do ato24. 
Motivo vinculado e discricionário 
O motivo é um dos elementos que permitem verificar se o ato 
administrativo é vinculado ou discricionário. 
Se a situação de fato que fundamenta a prática do ato já está 
delineada na norma legal, ao agente nada mais cabe senão praticar o ato 
tão logo ela seja configurada. Trata-se de ato vinculado, por haver 
estrita vinculação do motivo ao objeto do ato. 
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que o servidor que tenha filho tem 
direito a licença paternidade, com duração de cinco dias. Portanto, a lei 
HVWDEHOHFH�TXH�R�³PRWLYR´�GR�DWR�GH�FRQFHVVmR�GH�OLFHQoD�SDWHUQLGDGH�p�R�
nascimento do filho. Assim, se um servidor apresenta requerimento de 
 
24 Carvalho Filho (2014, p. 120) 
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licença paternidade provando o nascimento do filho (pressuposto de fato), 
a Administração, verificando que a situação fática de enquadra na 
hipótese descrita na lei (pressuposto de direito), terá que praticar o ato, 
exatamente com o conteúdo descrito na lei: concessão da licença pelo 
prazo de cinco dias (a Administração não poderá conceder licença por 
prazo inferior, tampouco negar a licença). 
Por outro lado, quando a lei não descreve a situação fática, mas, ao 
contrário, transfere ao agente a responsabilidade de avaliar os motivos 
que justificam a prática do ato segundo critérios de conveniência e 
oportunidade, tem-se um ato discricionário. 
Por exemplo: a Lei 8.112/1990 diz que a Administração, a seu 
critério, poderá conceder licenças para o trato de assuntos particulares ao 
servidor ocupante de cargo efetivo, desde que não esteja em estágio 
probatório, pelo prazo de até três anos consecutivos. A rigor, o motivo 
para a concessão dessa licença é o requerimento do servidor que atenda 
ao requisito legal. Mas perceba que a lei não enumera uma situação fática 
que, umavez ocorrida no mundo real, dá direito ao servidor de gozar a 
licença (trata-se de motivo discricionário). Assim, se um servidor que 
preencha os requisitos legais apresentar requerimento de licença para 
tratar de interesses particulares, a Administração irá avaliar os motivos 
que podem influenciar na apreciação do pedido (ex: impacto da ausência 
do servidor no bom andamento dos trabalhos da repartição) e, segundo 
seu exclusivo critério de conveniência e oportunidade, irá definir o 
conteúdo do ato, importando dizer que, mesmo que o servidor cumpra os 
requisitos legais, poderá ter seu pedido negado. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o motivo será discricionário 
quando: 
ƒ a lei não o definir, deixando-o ao inteiro critério da Administração, 
como no exemplo acima, em que não há qualquer motivo previsto na lei 
para justificar a prática do ato. 
ƒ a lei definir o motivo utilizando noções vagas, imprecisas, 
empregando palavras que podem ter vários significados, os chamados 
conceitos jurídicos indeterminados; é o que ocorre quando a lei 
PDQGD� SXQLU� R� VHUYLGRU� TXH� SUDWLFDU� ³IDOWD� JUDYH´, ³SURFHGLPHQWR�
LUUHJXODU´ RX� ³FRQGXWD� HVFDQGDORVD� QD� UHSDUWLomR´� sem definir em que 
consistem; ou quando a lei prevê o tombamento de bem que tenha valor 
artístico ou cultural, também sem estabelecer critérios objetivos que 
permitam o enquadramento do bem nesses conceitos. 
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apresentar evidências e demonstrar que o fato se enquadra na previsão 
da norma legal (ou seja, expor os motivos do ato). 
A motivação, regra geral, deve ser prévia ou concomitante à 
expedição do ato. Assim, não é admissível a motivação apresentada a 
posteriori, ou seja, após a prática do ato, especialmente nos casos em que 
a motivação é apresentada apenas após a validade do ato ser contestada. 
Carvalho Filho esclarece ser possível distinguir duas formas de 
exteriorização do motivo, vale dizer, de motivação: 
ƒ Motivo contextual: a motivação é expressa no próprio ato, como é o 
caso de atos cujo preâmbulo apresenta justificativas iniciadas por 
³FRQVLGHUDQGR´�(ex: considerando que o servidor fez isso, isso e aquilo, 
decido aplicar a punição tal). 
ƒ Motivo aliunde ou per relationem: a motivação se aloja fora do ato, 
como é o caso de justificativas constantes de processos administrativos 
ou em pareceres prévios que serviram de base para o ato decisório, 
hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes (ex: no ato 
de punição, a motivação pode estar no relatório da comissão apuradora; 
assim, a autoridade julgadora poderá afirmar que os motivos da sua 
decisão estão expostos no referido relatório). 
Em rega, a Administração tem o dever de motivar seus atos, 
discricionários ou vinculados. Afinal, todo ato administrativo tem que 
ter um motivo, sob pena de nulidade (seja pela não ocorrência do fato, 
seja pela inexistência da norma). A motivação é importante para que haja 
um controle mais eficiente da prática administrativa, tanto pela sociedade 
como pelos demais Poderes e pela própria Administração. 
Todavia, podem existir atos administrativos em que os motivos não 
precisam ser declarados, ou seja, atos que não estão sujeitos à regra 
geral de obrigatoriedade de motivação. 
Com efeito, só se poderá considerar a motivação obrigatória se 
houver normal legal expressa nesse sentido25. 
Por exemplo, a Lei 9.784/1999 enumera expressamente atos 
administrativos que exigem motivação. Vejamos: 
 
 
 
25 Carvalho Filho (2014, p. 116) 
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Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos 
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou 
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir 
em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do 
ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado 
meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não 
prejudique direito ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de 
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito. 
A doutrina assevera que, ao indicar expressamente os atos que 
necessitam ser motivados, a Lei 9.784/1999, ainda que implicitamente, 
reconhece que pode haver atos que dispensem motivação. 
Exemplo clássico de ato que não precisa ser motivado é a 
nomeação/exoneração para cargos em comissão. 
Ressalte-se, todavia, que a lista de atos que exigem motivação 
apresentada na referida lei é bastante ampla. É só observar que ela 
contém, por exemplo, os atos que afetem ³GLUHLWRV� H� LQWHUHVVHV´ 
(inciso I), abrangendo, assim, praticamente todos os tipos de atos. 
Ademais, a boa prática administrativa recomenda a motivação de 
todos os atos administrativos, a fim de garantir a transparência e de 
aumentar as possibilidades de controle pelos cidadãos e órgãos 
competentes. 
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A vontade do agente (móvel) só é relevante nos atos administrativos 
discricionários, cuja prática admite uma apreciação subjetiva do agente 
público quanto à melhor forma de proceder para dar correto atendimento 
à finalidade legal. Nestes casos, se o móvel do agente for viciado por 
sentimentos de favoritismo ou perseguição, o ato será inválido. 
Por outro lado, o exame da vontade é irrelevante quando o ato for 
completamente vinculado, uma vez, que nesse caso, a lei já define o 
único comportamento possível perante o motivo por ela já caracterizado, 
inadmitindo qualquer subjetivismo por parte do agente. 
Teoria dos motivos determinantes 
A teoria dos motivos determinantes estipula que a validade do ato 
está adstrita aos motivos indicados como seu fundamento, de maneira 
que, se os motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo27. 
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato (fosse ou 
não obrigatória a motivação), ele só será válido se os motivos forem 
verdadeiros. Caso seja comprovada a não ocorrência da situação 
declarada (pressuposto de fato), ou a inadequação entre a situação 
ocorrida e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), o ato será 
nulo. 
 
A teoria dos motivos determinantes se aplica 
mesmo nos casos em que a motivação do ato 
não é obrigatória, mas tenha sido 
efetivamente realizada pela Administração. 
O exemplo clássico da aplicação da teoria dos motivos determinantes 
é a exoneração de cargo em comissão, ato que prescinde de motivação. 
Todavia, se a autoridade competente praticar esse ato e expressamente