03. INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO.

Prévia do material em texto

Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Livro 6 | Volume 2
Infraestrutura Social
e Urbana no Brasil:
subsídios para uma agenda de pesquisa
e formulação de políticas públicas
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
In
fr
ae
st
ru
tu
ra
 S
oc
ia
l e
 U
rb
an
a 
no
 B
ra
si
l
Livro 6 | Volume 2
Volume 2
6
Infraestrutura Social
e Urbana no Brasil:
subsídios para uma agenda de pesquisa
e formulação de políticas públicas
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: 
subsídios para uma agenda de pesquisa e 
formulação de políticas públicas
Livro 6 – Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratégicos da 
Presidência da República 
Ministro Samuel Pinheiro Guimarães Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relações Econômicas 
e Políticas Internacionais
Mário Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Políticas do Estado, 
das Instituições e da Democracia
José Celso Pereira Cardoso Júnior
Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas 
João Sicsú
Diretora de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas 
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, 
Regulação e Infraestrutura
Márcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
Jorge Abrahão de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br 
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Fundação públ ica v inculada à Secretar ia de 
Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 
o Ipea fornece suporte técnico e institucional às 
ações governamentais – possibilitando a formulação 
de inúmeras políticas públicas e programas de 
desenvolvimento brasi leiro – e disponibi l iza, 
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados 
por seus técnicos.
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: 
subsídios para uma agenda de pesquisa e 
formulação de políticas públicas
Livro 6 – Volume 2
Brasília, 2010
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Série 
Eixos Estratégicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 6
Infraestrutura Econômica, Social e Urbana
Volume 2
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsídios para uma 
agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas
Organizadores/Editores
Maria da Piedade Morais
Marco Aurélio Costa
Equipe Técnica
Jose Celso Cardoso Jr. (Coordenador Geral) 
Maria da Piedade Morais
Marco Aurelio Costa
Alexandre dos Santos Cunha
Ana Amélia Camarano
Bruno Milanez
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Cleandro Krause
Emmanuel Cavalcante Porto
Enid Rocha Andrade da Silva
Ernesto Pereira Galindo
Frederico Augusto Barbosa da Silva
José Aroudo Mota
Miguel Matteo
Milko Matijascic
Paulo Augusto Rêgo
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Júnior
Rafael Henrique Moraes Pereira
Raony Silva Nogueira
Renato Nunes Balbim
Sergei Suarez Dillon Soares
Solange Kanso
Vicente Correia de Lima Neto
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. 
Reproduções para fins comerciais são proibidas.
Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsídios para uma agenda 
de pesquisa e formulação de políticas públicas / Instituto de 
Pesquisa Econômica Aplicada. – Brasília : Ipea, 2010. 
v. 2 (912 p.): gráfs., mapas, tabs. (Série Eixos Estratégicos do 
Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econômica, Social e 
Urbana ; Livro 6)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. 
ISBN 978-85-7811-064-2
1.Infraestrutura Econômica. 2.Política Social. 3. Política Urbana. 
4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Série.
CDD 338.981
INTRODUÇÃO
INfRAESTRUTURA SOCIAl E URbANA E DESENVOlVIMENTO: 
MARCO TEÓRICO E TEMAS EMERGENTES
A infraestrutura econômica, social e urbana e o processo de desenvolvimento 
possuem elevado grau de correlação. A disponibilidade de infraestrutura no terri-
tório constitui um indicador das suas condições de desenvolvimento. Ao mesmo 
tempo, essa disponibilidade ou sua ausência favorecem ou limitam o processo de 
desenvolvimento econômico e territorial.
Ao longo do processo de formação socioespacial, os investimentos em infra-
estrutura favorecem as condições de desenvolvimento socioeconômico de algu-
mas porções do território, enquanto as ausências ou deficiências infraestruturais 
em algumas áreas restringem as suas possibilidades de desenvolvimento. Assim, a 
quantidade e a qualidade da infraestrutura disponível no território qualificam e 
condicionam seu processo de desenvolvimento.
O reconhecimento da importância de uma infraestrutura adequada para 
o processo de desenvolvimento e, em especial, a relevância da infraestrutura na 
provisão de insumos produtivos para o crescimento econômico, a redução da 
pobreza e das desigualdades sociais tem sido partilhado por diversos autores e é 
convergente com as observações constantes no volume I deste livro.1
Ao eleger a infraestrutura econômica, social e urbana como um dos eixos de 
desenvolvimento do país, o Ipea parte do entendimento que o desenvolvimento 
nacional depende da adequada provisão de infraestrutura econômica, social e 
urbana e, subsidiariamente, de um arranjo institucional capaz de promovê-la, 
seja em termos dos investimentos públicos ou privados necessários para dotar o 
país das infraestruturas necessárias, seja em termos de sua gestão e atualização, 
configurando um processo permanente que conforma uma política de Estado.
Enquanto política de Estado que deve favorecer o desenvolvimento do país, 
entende-se que o processo de adequação da infraestrutura econômica, social e 
urbana deve ser orientado pela promoção, concomitante, da eficiência econô-
mica, da equidade social e da sustentabilidade ambiental, e pela diminuição das 
desigualdades espaciais, em suas diversas escalas.
1. Ver, a respeito, Fay e Morrison (2005), Estache e Fay (2007), Straub (2008), Cepal (2009), Banco Interamericano de 
Desenvolvimento (BID) (2000), Kessides (1993) e a resenha da literatura constante desta introdução.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...20
Os investimentos em infraestrutura, no entanto, são investimentos de grande 
porte – que demandam elevados montantes de poupança e/ou financiamento 
públicos e/ou privados – que se transformam em capital imobilizado, envolvendo 
custos também elevados de operação e manutenção. Ou seja, não apenas o inves-
timento inicial tende a ser vultoso, como ele implica no comprometimento de 
recursos para que o mesmo cumpra efetivamente sua função, de forma adequada 
e com a devida qualidade. 
Dessa forma, a decisão relativa aos investimentos em infraestrutura que um 
país necessita envolve, entre outros elementos, a avaliação da viabilidade dessas 
inversões e dos custos de oportunidade, uma vez que (1) não há recursos sufi-
cientes para dotar todo o território, simultaneamente, de todas as infraestruturas 
possíveis; (2) pode não haver recursos suficientes para manter essas infraestruturas 
funcionando regularmente e de forma adequada – ademais, não é todo tipo de 
infraestrutura que deve estar presente de forma homogênea em todo o território; 
e (3) os efeitos multiplicadores gerados e os benefícios trazidos pela dotação dessas 
infraestruturas irão variar espacialmente, o que pode sugerir a primazia desses 
investimentos em determinadas porções do território, reforçando a concentra-
ção espacial dessas infraestruturas e as desigualdades territoriais, ainda que numa 
perspectiva temporal de curto prazo.
Decorre disso o que pode ser qualificado como um dilema central relativo 
à infraestrutura: a implantação de determinadas infraestruturasmostra-se mais 
viável e atende a critérios, sobretudo de viabilidade econômico-financeira, em 
cidades e regiões que por sua posição hierárquica na rede urbana, por seu dina-
mismo e pelas funções que exercem no território já são melhor dotadas em termos 
de infraestrutura, de modo que os investimentos em infraestrutura podem refor-
çar a sua concentração espacial e acentuar as disparidades socioespaciais. Além 
disso, os efeitos multiplicadores e virtuosos dos investimentos em infraestrutura 
tendem a dar melhor resposta em regiões que de alguma forma já são privilegiadas 
em termos de equipamentos e conhecimento, já exercem um papel importante 
em termos regionais e da rede de cidades e já atraem a maior (e melhor) parte dos 
investimentos públicos e privados.
Considerando essa tensão que perpassa a adequação da infraestrutura para a 
promoção do desenvolvimento nacional, faz-se necessário refletir acerca do pro-
cesso decisório relativo aos investimentos em infraestrutura e sua distribuição 
no território. O que justifica e quais critérios devem orientar a decisão de dotar 
alguns lugares de determinadas infraestruturas? Os critérios que orientam os 
investimentos em infraestrutura devem ser os mesmos para as diversas dimensões 
e setores de infraestrutura? Ou se faz necessário qualificar melhor essas infraestru-
turas e adotar abordagens diferenciadas nesse processo de avaliação?
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 21
Certamente, ao se adotarem critérios uniformes e homogêneos para se ava-
liar a necessidade de se priorizar a dotação de infraestrutura em algumas regiões e 
cidades, corre-se o risco de tão somente reforçar (ainda que de forma parcialmente 
justificada) a concentração territorial dessas infraestruturas e o aprofundamento 
das desigualdades socioespaciais.
Por outro lado, uma distribuição universal das infraestruturas por todas as 
porções do território envolve inversões iniciais e custos de operação e manutenção 
elevados que, no limite, podem comprometer a qualidade da infraestrutura em 
cidades e regiões nas quais a infraestrutura favorece um melhor desempenho da 
economia nacional, gerando um gargalo e uma grave restrição para o desenvolvi-
mento do país como um todo.
Enquanto política de Estado, o processo de adequação da infraestrutura 
econômica, social e urbana fica tensionado pela universalização de determinados 
equipamentos e serviços de consumo coletivo, buscando uma cobertura o mais 
ampla possível de todo o território nacional, e pela orientação de investimentos 
em infraestrutura a partir da adoção de critérios que avaliem a sua viabilidade, 
considerando as necessidades e condições específicas das diferentes porções do 
território e os efeitos da disponibilização dessa infraestrutura na promoção do 
desenvolvimento nacional.
Essas tensões devem se refletir num projeto de desenvolvimento de longo 
prazo que contemple e equilibre as necessidades de curto prazo – em vistas dos 
déficits de infraestrutura e da demanda por novos investimentos ou pela manu-
tenção dos equipamentos e serviços já existentes – com uma perspectiva de longo 
prazo, no qual um projeto de ordenamento territorial e de desenvolvimento 
social perpasse e instrua a distribuição de investimentos no território, orientando 
e induzindo o processo de formação socioespacial do país.
As relações entre infraestrutura e desenvolvimento e, mais especificamente, 
o processo de adequação das infraestruturas para favorecer o desenvolvimento 
do país envolve análises diferenciadas em termos das dimensões e dos diferentes 
setores de infraestrutura e um entendimento qualificado das especificidades das 
diversas porções do território e do processo de formação socioespacial do país, de 
forma associada às prioridades de curto prazo e aos projetos de escopo temporal 
mais amplo.
1 A INfRAESTRUTURA SOCIAl E URbANA: REfERÊNCIAS TEÓRICO-CONCEITUAIS 
E MARCO lEGAl
Um primeiro recorte que se faz necessário para a avaliação da questão da infra-
estrutura diz respeito à qualificação do que se entende por infraestrutura econô-
mica e por infraestrutura social e urbana. Evidentemente, numa perspectiva mais 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...22
ampla e integrada, essas diferentes dimensões da infraestrutura se complementam 
e se articulam, não sendo desejável a construção de análises estanques.
Contudo, considerando os desafios apresentados anteriormente, faz-se neces-
sário distinguir a infraestrutura estritamente econômica, abordada no volume I 
deste livro2, da infraestrutura social e urbana, abordada neste volume, ainda que 
se reconheça que a infraestrutura econômica também é social e urbana e que 
o que se entende por infraestrutura social e urbana também pode ser conside-
rado infraestrutura econômica, como se observa, por exemplo, na importância 
que a disponibilidade de equipamentos e serviços de saúde e educação, para 
citar apenas esses dois setores, tem tido na decisão locacional de empresas que 
não querem que seus executivos e técnicos (e suas respectivas famílias) se insta-
lem em cidades e/ou regiões nas quais esses serviços são precários ou deficientes. 
Nesse sentido, a disponibilidade de infraestrutura social e urbana tem-se confi-
gurado, cada vez mais, em importante fator da competitividade econômica das 
cidades e regiões, e um elemento determinante na atração de indivíduos e firmas, 
como veremos na próxima sessão.
Salientando, ainda, aquilo que as diversas dimensões da infraestrutura tem 
em comum, vale mencionar os diversos aspectos ligados à institucionalidade des-
sas infraestruturas, seja em termos do seu financiamento, seja em termos de sua 
gestão e controle, os quais apresentam características semelhantes ou são perpas-
sadas por questões similares, estejamos tratando do transporte rodoviário ou dos 
equipamentos e serviços de saúde ou da coleta, disposição final e tratamento dos 
Resíduos Sólidos Urbanos (RSU).
No entanto, ainda que seja apenas para fins analíticos, as especificidades 
existentes entre as diferentes dimensões da infraestrutura demandam aborda-
gens próprias, de modo que, no volume I, que trata da dimensão econômica, 
enfatizam-se as relações dessa infraestrutura com as demandas e necessidades do 
setor produtivo, enquanto neste volume, que trata das dimensões social e urbana, 
enfatizam-se as questões voltadas para a estruturação dos assentamentos urbanos 
e para a provisão de serviços para a população, como é o caso, por exemplo, do 
acesso a moradia e saneamento básico adequados e serviços de educação e saúde, 
apenas para citar algus exemplos.
Ou seja, feitas as ressalvas anteriormente explicitadas, justifica-se a opção de 
lidar de forma separada com a infraestrutura econômica e a infraestrutura social e 
urbana, tal como se faz neste livro, ainda que se registre a necessidade de procurar 
fazer convergir essas análises, permitindo uma compreensão mais integrada da 
questão da infraestrutura adequada para a promoção do desenvolvimento nacional.
2. Considerou-se infraestrutura econômica a infraestrutura de apoio ao setor produtivo, abarcando os seguintes seto-
res: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia elétrica, petróleo e gás natural, biocombustíveis e telecomunicações.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 23
No que diz respeito à infraestrutura social e urbana, uma primeira ques-
tão que se coloca é saber com qual conceito ou noção de infraestrutura social e 
urbana se está operando.
Inicialmente, vale salientar que aquela distinção conceitual apresentada na 
análise relativa à infraestrutura econômica, entre (1) infraestrutura física, como 
suporte sobre o qual se dá a prestação de serviços e (2) serviços de infraestrutura 
também pode ser feita para as dimensões social e urbana. Nesse caso, contudo, 
talvez de forma mais expressiva do que na dimensão econômica, essa separaçãoé apenas analítica e opera somente em determinadas análises, uma vez que não 
há como deixar de lidar com uma abordagem que integre os equipamentos e 
suportes físicos dos serviços sociais e urbanos por eles prestados e do modo 
como se dá a sua gestão, sendo necessária a adoção de um conceito de infra-
estrutura social e urbana que incorpore de forma integrada e abrangente estas 
diferentes dimensões.
Assim, considerando o amplo conjunto de setores e funções a elas atinentes, 
as infraestruturas sociais e urbanas envolvem, na verdade, um amplo conjunto de 
sistemas e suportes à vida cotidiana da população, notadamente no meio urbano, 
implicando em equipamentos e suportes físicos, na prestação de serviços e na sua 
gestão, seja a gestão de operação e manutenção desse equipamento, seja a gestão 
do sistema em termos espaço-temporais.
Portanto, para efeitos deste volume, ainda que se reconheça a possibilidade 
analítica de distinguir equipamentos, de serviços e de sua gestão, subjaz o enten-
dimento de que a infraestrutura social urbana envolve sistemas complexos de 
equipamentos, serviços e gestão – inclusive, da estruturação de sistemas de infor-
mação e da gestão desses sistemas.
Como já foi salientado anteriormente, a noção do que seja infraestrutura é 
dinâmica, varia no tempo e no espaço, depende das condições socioculturais e das 
próprias condições técnico-produtivas. A infraestrutura social e urbana das socie-
dades complexas contemporâneas é resultado de um processo histórico no qual 
evoluiu o entendimento do que são os equipamentos e serviços sociais e urbanos, 
refletindo a própria evolução dos direitos humanos e sociais e das necessidades 
básicas socialmente construídas.
Ou seja, as noções de cidadania e de infraestrutura social e urbana no 
Brasil contemporâneo são totalmente distintas daquelas existentes no século 
XIX, quando ainda não havia uma sociedade urbana e quando as noções de 
direito social ainda se atrelavam a uma estrutura social e política marcada pela 
escravidão e pelo que historiadores como José Murilo de Carvalho qualificam 
como sendo a inexistência de uma sociedade civil.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...24
À medida que as noções de cidadania e de infraestrutura social e urbana 
vêm evoluindo – refletindo, em certa medida, o próprio desenvolvimento socio-
economico e o grau de urbanização dos países, notadamente ao longo do século 
XX – altera-se o conjunto de sistemas que compõem a infraestrutura social e 
urbana e a demanda por políticas sociais e urbanas que contribuam para garantir 
que a população como um todo tenha acesso a essas infraestruturas e aos respec-
tivos serviços.
Assim, nas sociedades contemporâneas em que o Estado desempenha um 
papel central de provedor e/ou coordenador das infraestruturas, a noção do que 
seja infraestrutura importa para a agenda pública e irá informar sobre a própria 
concepção de Estado, tal como ocorre no caso do Estado do Bem-Estar Social. 
Um entendimento mais restrito do que seja infraestrutura social e urbana - e das 
necessidades sociais básicas e direitos humanos que ela visa atender - implica 
numa menor demanda por investimentos públicos e privados na disponibiliza-
ção dessa infraestrutura no território. Ao contrário, a adoção de perspectivas que 
contemplem o processo de construção e conquistas de direitos humanos e sociais 
implica na ampliação da demanda por infraestrutura social e urbana, nas diversas 
áreas e funções abarcadas por essa noção dinâmica no tempo e no espaço.
Portanto, paralelamente a um entendimento socialmente construído e 
compartilhado do que seja a infraestrutura, há uma dimensão institucional e 
normativa a respeito dessa noção, a qual se encontra refletida em notas técnicas 
e, sobretudo, na legislação nacional e nos acordos internacionais sobre direitos 
humanos, como é o caso do Pacto pelos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais 
(PIDESC), por exemplo.
No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/88), uma nova e 
ampliada noção de direitos sociais e urbanos passou a constar da ordem jurídica 
do país, ainda que a regulamentação desses direitos se mostre ainda inconclusa, já 
passadas duas décadas da vigência da nova Carta Magna.
À medida que tais direitos são reconhecidos como direitos universais, 
novas infraestruturas passam a ser demandadas pela população e devem ser 
disponibilizadas. De acordo com o Art. 6o da Constituição Federal, “são direitos 
sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segu-
rança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência 
aos desamparados, na forma desta Constituição.” Somam-se a esses direitos, os 
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tal como previstos no Art. 7o, visando 
à melhoria de sua condição social e aos direitos à igualdade e à não discriminação 
presentes no Art. 5o.
Além dos direitos sociais e do trabalhador, a CF/88 também estabeleceu 
as diretrizes gerais da política de desenvolvimento urbano, de responsabilidade 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 25
executiva do poder público municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do 
pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e da cidade (e do bem-
estar de seus habitantes), as quais são condicionantes do direito da propriedade 
privada, tal como estabelecem os Arts. 5o e 182 
No que diz respeito aos direitos sociais e à infraestrutura social, a partir das 
diretrizes e normas gerais constantes na Constituição Federal – ver, em especial, 
os Arts. 194 a 198 (seguridade social e saúde), o Art. 203 (assistência social) e os 
Arts. 205 e 208 (educação) –, vêm sendo construídas diversas políticas nacionais, 
implicando na realização de investimentos voltados para a disponibilização de 
equipamentos e serviços ou para a busca de soluções que visassem dotar a popu-
lação dos serviços públicos de infraestrutura necessários.
A estruturação do Sistema Único de Saúde (SUS), do Sistema Único de 
Assistência Social (Suas), os ciclos dos Planos Nacionais de Educação, o Esta-
tuto da Criança e do Adolescente, o Estatuto do Idoso e a Lei Maria da Penha 
são exemplos de sistemas e políticas que trazem normativas que correspondem a 
um entendimento do que seja infraestrutura social, implicando em demandas de 
investimentos em equipamentos e suportes sociais para a prestação de serviços 
de infraestrutura.
No que diz respeito à questão urbana, o Estatuto da Cidade, Lei Federal 
no 10.257/2001, regulamentou o capítulo da política urbana da Constituição 
Federal e garantiu a possibilidade da utilização de novos instrumentos para a 
efetivação da reforma urbana, do cumprimento da função social da propriedade 
e da garantia do direito à cidade.
Além disso, a partir da criação do Ministério das Cidades (MCidades), em 
2003, a estruturação das secretarias nacionais ligadas às políticas urbanas setoriais 
favoreceu o desenvolvimento de políticas nacionais de habitação, saneamento 
básico e mobilidade e transporte urbanos, no que incorpora o entendimento do 
que seja hoje o núcleo duro da infraestrutura urbana para efeitos de implemen-
tação dessas políticas.
Antes da CF/88, a Lei Federal no 6.766/79, em seu capítulo II, que trata dos 
requisitos urbanísticos para loteamentos, trazia expresso o entendimento do que 
seriam equipamentos comunitários no Art. 4o., parágrafo único (equipamentos 
públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares) e equipamentos urbanos 
no Art. 5o. (equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgoto, 
energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado). Esse 
entendimento, que vem sendo revisado e ampliado, quer pelas políticas setoriais, 
quer pela própria revisão da lei de parcelamento do solo urbano, implica numa 
determinada concepção de infraestrutura social e urbana, com repercussõessobre 
as políticas públicas.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...26
O Código Tributário Nacional, por seu turno, ao tratar da competência 
municipal de cobrança do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial 
Urbana (IPTU), estabelece que o imposto é devido por imóveis situados em 
zona urbana definida por lei municipal, desde que o imóvel tenha ao menos dois 
dos melhoramentos previstos na norma que o caracterizariam como tendo uma 
infraestrutura urbana mínima, construída ou mantida pelo poder público: meio-
fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; 
esgotamento sanitário; iluminação pública, mesmo que sem posteamento para 
distribuição domiciliar; e escola primária ou posto de saúde situado a menos de 
três quilômetros do imóvel.
Há, portanto, na ordem jurídico-administrativa brasileira, um conjunto de 
entendimentos acerca do que é a infraestrutura social e urbana que implica em 
demandas para a provisão e adequação dessa infraestrutura de forma a dar suporte 
material à prestação de serviços sociais e urbanos de maneira adequada.
No que pode ser considerado um entendimento que busca dar a referência 
técnica para essa questão, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), 
na Norma Brasileira (NBR) 9284, que trata de equipamentos urbanos, classifica 
os equipamentos que dão sustentação às funções urbanas, reconhecendo-os como 
equipamentos urbanos, definindo-os como “todos os bens públicos ou privados, 
de utilidade pública, destinados à prestação de serviços necessários ao funcio-
namento da cidade, implantados mediante autorização do poder público, em 
espaços públicos e privados”. Esta norma define como categorias dos equipamen-
tos urbanos a circulação e o transporte; a cultura e a religião; o esporte e o lazer; 
a infraestrutura de sistema de comunicação; o sistema de energia; o sistema de 
iluminação pública; o sistema de saneamento; a segurança pública e a proteção; o 
abastecimento; a administração pública; a assistência social; a educação e a saúde. 
Tal abordagem é relativamente próxima ao recorte que utilizaremos neste estudo.
Trata-se, portanto, de um amplo conjunto de sistemas, funções e serviços 
que implicam em investimentos em equipamentos e suportes físicos, na prestação 
de serviços e na gestão dos sistemas e serviços, os quais, de forma integrada e 
articulada, constituem o que neste volume está sendo chamado de infraestrutura 
social e urbana, como veremos mais adiante.
A seguir, procede-se a uma extensa revisão bibliográfica sobre o tema infra-
estrutura e desenvolvimento e apresentam-se os principais conceitos e definições 
de infraestrutura utilizados nessa literatura, com destaque para a infraestrutura 
social e urbana.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 27
1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: 
uma resenha da literatura 
Uma das distinções mais comuns encontradas na literatura sobre o tema da infra-
estrutura é entre infraestrutura pesada (hard infrastruture) ou física, com existência 
material, e infraestrutura leve (soft infrastructure), com natureza mais intangível. 
A infraestrutura pesada estaria relacionada aos equipamentos físicos necessários 
para o funcionamento de uma sociedade moderna, como, por exemplo, as rodo-
vias, as redes de água e esgoto, os aeroportos e os equipamentos de telecomunica-
ções, dentre outros. Já a infraestrutura leve diria respeito às instituições e outros 
insumos necessários para manter os padrões econômicos, sociais e culturais de um 
país, como os sistemas de educação, saúde, financiamento, governança, apenas 
para citar alguns exemplos. Alguns autores dividem a infraestrutura leve em ativos 
físicos como edificações e equipamentos e sistemas imateriais tais como marcos 
regulatórios, sistemas financeiros, e instituições, dentre outros.
Stimson et al. (2006, p. 24) sugerem uma importância relativa crescente da 
infraestrutura leve - educação, saúde, governança, liderança regional, conheci-
mento, know-how produtivo e amenidades que definem a qualidade de vida - vis 
a vis a infraestrutra física tradicional na capacidade das economias avançadas gera-
rem progresso tecnológico e desenvolvimento econômico. Blakley e Bradshaw 
(2002) também utilizam o conceito de soft infrastructure, para se referir a quesitos 
tão amplos como sistemas de informação, educação, pesquisa, apoio aos negó-
cios e ao meio ambiente, centros de convenções e restaurantes, destacando a sua 
importância para o processo de desenvolvimento das comunidades e o avanço do 
progresso tecnológico, que, para o autores, pode ser ainda um fator mais relevante 
do que a presença de infraestrutura física como rodovias, esgotamento sanitário 
ou parques industriais especiais.
Smilor e Wakelin (1990) utilizam o termo infraestrutura inteligente (smart 
infrastructure) para se referir a características como informação, educação, ame-
nidades urbanas, qualidade ambiental e instituições flexíveis, dentre outros, 
elementos que tem se transformado cada vez mais em fatores centrais da compe-
titividade de cidades e regiões e a base para o desenvolvimento econômico sus-
tentável. Argumento semelhante pode ser encontrado em autores como Romer 
(1986), Krugman (1991) e Audretsch & Feldman, (1996), dentre outros, que 
também destacaram a importância dos spillovers de conhecimento entre agentes 
e firmas decorrentes da concentração espacial e da proximidade física de talento, 
tecnologia, capital, know-how, expertise global, como fator crucial para gerar 
retornos crescentes, criar empregos e promover o desenvolvimento econômico 
em ultima instância. Assim, cidades e regiões dotadas de tais atributos possuiriam 
níveis elevados de networking interno e relações de confiança, que serviriam como 
componentes centrais da sua competividade.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...28
O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito 
de infra-estrutura semelhante, que engloba as estruturas de engenharia, os 
equipamentos e instalações de longa vida útil e os serviços que eles fornecem, 
os quais pode ser usadas na produção econômica ou pelas famílias. Ainda de 
acordo com o BID (2000, p. 13), a infraestrutura pode ser classificada em 
quatro grandes grupos, consoante a sua função: i) infraestrutura econômica 
(transporte, energia e telecomunicações); ii) a infraestrutura social (represas e 
canais de irrigação, sistemas de água potável e esgotamento sanitário, educação 
e saúde); iii) infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada à informa-
ção e ao conhecimento.
Para Kessides (1993), a infraestrutura contribui para o aumento da pro-
dutividade dos fatores de produção (capital e trabalho) e melhora a qualidade 
de vida da população, apresentando estreita correlação com o desenvolvimento 
econômico. Para esta autora, a infraestrutura é um elemento essencial para gerar 
os ganhos de produtividade decorrentes da urbanização, de forma que quando os 
problemas associados à falta de infraestrutura adequada acarretam custos de con-
gestionamento ou externalidades negativas sobre o meio ambiente, os benefícios 
decorrentes da urbanização são reduzidos. Por outro lado, uma melhoria na saúde 
da população derivada de um maior acesso a água potável e esgotamento sanitário 
ou uma redução no tempo de deslocamento ao trabalho devido a um sistema 
de transportes mais eficiente, contribuem para o aumento da produtividade do 
trabalho, da cidade, da região e da economia como um todo. Ademais, a falta de 
acesso a uma infraestrutura adequada a preços compatíveis com o nível de renda 
da população é um dos fatores determinantes para a persistência de elevados pata-
mares de pobreza estrutural.
Para outros autores um pré-requisito essencial para a adequada provisão da 
infra-estrutura é a noção da segurança da posse, seja como um estímulo para o 
investimento– a fim de que os projetos tenham o escopo temporal necessário 
para a recuperação dos custos –, seja como um meio para certificar esta segurança. 
Quando já se possui o título de propriedade, não só os próprios beneficiários 
dos projetos de infra-estrutura se mobilizam mais porque aumenta a expectativa 
de que os retornos do investimento voltem para suas mãos, mas também por-
que aproxima estes beneficiários dos credores uma vez que a terra se torna uma 
garantia não só aceitável como desejável. (AALSTON et al., 1999; DE SOTO, 
2001) No entanto, mesmo quando não se possui o título, também é possível 
esperar que ocorram investimentos em infra-estrutura – mesmo que começando 
de maneira precária – desde que estes investimentos sirvam como um método 
informal reconhecido socialmente para a consolidação dos direitos de proprie-
dade (SJAASTAD; BROMLEY, 1997; BRASSELLE et al., 2002)
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 29
Gianpero (2009), por sua vez, faz uma extensa resenha sobre as diferentes 
definições, classificações e medidas da infraestrutura pública usadas na literatura 
e acrescenta à já extensa lista de terminologias as seguintes categorias de infraes-
trutura: pessoal, institucional, material, imaterial, econômica, social, principal e 
acessória, básica e complementar, territorial, dentre outras. O autor destaca que 
frequentemente essas classificações se sobrepõe na prática. 
Para o caso da infraestrutura social foram encontradas várias conceituações 
na literatura. Uma das definições de infraestrutura social mais abrangentes foi 
dada pelo Departamento de Serviço Social do Condado de Simcoe em Ontário no 
Canadá, que conceitua infraestrutura social como um sistema de serviços sociais, 
redes e equipamentos que apoiam a população e as comunidades saudáveis, per-
mitindo que cada pessoa tenha a oportunidade de contribuir de forma significativa 
para uma sociedade desenvolvida. Outra definição interessante para infraestrutura 
social, e que se aproxima bastante da abordagem adotada neste livro, pode ser 
encontrada em um relatório parlamentar canadense que classifica a infraestrutura 
social como um conceito amplo que pode incorporar uma ampla variedade de ser-
viços públicos, políticas e programas – no campo da educação, saúde, habitação, 
assistência social e bem-estar, apoio a famílias e crianças necessitadas –, planejado 
para manter e/ou ampliar o padrão de vida da população de um país. 
Para Hanvey (2004), a infraestrutura social abarca o mix interdependente de 
lugares e espaços, programas e redes em todos os níveis. Segundo Swanson (1996), 
o conceito de infraestrutura social refere-se à capacidade dos indivíduos e comuni-
dades para tirar proveito das oportunidades que melhoram o seu bem-estar econô-
mico e social. Já o departamento de Infraestrutura e Planejamento de Queensland 
(2007) a “infraestrutura social refere-se aos equipamentos comunitários, serviços e 
redes que ajudam os indivíduos, famílias, grupos e comunidades a satisfazer as suas 
necessidades sociais básicas, maximizar o seu potencial para o desenvolvimento e 
aumentam o bem-estar da comunidades”. Nesse sentido, a infraestrutura social 
incluiria: i) equipamentos e serviços universais como educação, formação, saúde, 
serviços sociais, recreação e esportes, serviços de segurança e emergência, equipa-
mentos culturais, instituições civis e democráticas, entre outros; ii) equipamentos 
e serviços relacionados ao ciclo de vida com aqueles destinados a crianças, adoles-
centes, idosos, tais como creches e instituições de longa permanência para idosos; 
iii) equipamentos e serviços para pessoas com necessidades especiais, como grupos 
com etnias e culturas específicas, populações tradicionais etc. 
Nesse sentido o conceito de infraestrutura social se afasta do conceito de 
infraestrutura pesada para incluir o conceito de capital social e o conjunto de 
relações e sistemas de apoio que são criadas e evoluem na escala das comunida-
des (PUTMAN, 1995). Gibbons (1995), analisando o caso do Vale do Silício 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...30
(Silicon Valley), na California, afirma que a presença de infraestrutura social no 
território pode ser ainda mais importante para uma estratégia de desenvolvi-
mento bem sucedida do que a infraestrutura física propriamente dita. 
Vijayamohanan (2008), por sua vez, destaca o papel determinante dos 
impactos positivos derivados da provisão da infraestrutura social para a melhoria 
da qualidade de vida e a promoção do desenvolvimento humano, atuando dire-
tamente sobre os componentes do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 
relativos à esperança de vida ao nascer e à escolaridade e indiretamente sobre 
o componente de renda. O autor destaca ainda os impactos positivos sobre o 
bem-estar da população derivados da provisão de água potável em termos de 
redução da mortalidade infantil e da morbilidade em geral. Outros aspectos 
positivos que mereceram o destaque do pesquisador dizem respeito à diminuição 
das horas gastas com a coleta de lenha e a melhoria da qualidade do ar e dos 
riscos residenciais associados ao uso de fontes energéticas mais limpas como a 
eletricidade e o gás natural.
Putman (1995) destaca a importância do capital social (as características da 
organização social como redes, normas e coesão/confiança social que facilitam a 
coordenação e a cooperação entre as pessoas, para benefício mútuo), para aumen-
tar o padrão de vida das comunidades e promover o desenvolvimento econômico. 
Lange e Hornburg (1998), por sua vez, aplicam a noção de capital 
social de Putnam ao contexto da habitação e do desenvolvimento urbano. 
Para os autores, a infraestrutura cívica (civic infrastructure) – que se refere às redes 
existentes entre os grupos locais como companhias de desenvolvimento comuni-
tário, fundações e outras organizações sem fins lucrativos, governos locais, com-
panhias habitacionais públicas, negócios e associações voluntárias3 – é o equiva-
lente social da infraestrutura física e, embora seja menos tangível, não é menos 
importante para a vida comunitária nas cidades. 
Para Mawby et al.(2006), a presença de infraestrutura social é o que trans-
forma as cidades e outros assentamentos humanos em locais habitáveis, viabiliza 
os municípios e determina o grau de equidade e sustentabilidade das comuni-
dades. Para esses autores a habitação é um componente-chave da infraestrutura 
social, em que a provisão de moradia adequada impacta simultaneamente a saúde, 
a segurança e o bem- estar da população. 
Na literatura internacional, também encontramos definições de infraestru-
tura urbana que a qualificam como um amplo conjunto de suportes essenciais no 
dia a dia das cidades modernas, incluindo equipamentos de água e esgoto, drena-
gem de águas superficiais, rodovias, equipamentos de transporte, rede de distri-
3. Lange e hornburg (1998, p. 5, tradução livre).
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 31
buição de energia, telecomunicações e outros serviços em rede, além da provisão 
de diversos tipos de equipamentos e serviços sociais essenciais à manutenção de 
um padrão de vida adequado, incluindo educação, saúde, lazer e espaços públicos 
além da infraestrutura associada com a manutenção da saúde e do bem-estar, da 
lei e da ordem e da administração pública (OECD, 1991, p. 19).
Para Choguill (1996) a infraestrutura urbana, especialmente no que se refere 
à oferta de água, esgotamento sanitário, drenagem e gestão dos resíduos sólidos 
é essencial para o alcance da sustentabilidade nas cidades e o atendimento das 
necessidades humanas básicas. Considerando que grande parte da população dos 
países em desenvolvimento não tem acesso a essa infraestrutura, o autor sugere a 
adoção de um modelo de provisão progressiva de infraestrutura urbana, baseado 
no reconhecimento da cidade informal, na recuperação de custos,na participa-
ção comunitária no planejamento, na construção, operação e manutenção dessas 
infraestruturas, na modicidade das tarifas, na adequação cultural e no apoio de 
organizações não governamentais. O autor divide a infraestutura urbana em dois 
grandes grupos. O primeiro grupo refere-se à infraestrutura social, envolvendo os 
equipamentos de saúde e educação. O segundo grupo refere-se à infraestrutura 
física, envolvendo as instalações que fornecem os serviços de água, esgoto, coleta 
de lixo, energia elétrica, drenagem, além das estradas e trilhos que a população 
usa para o seu deslocamento. 
Embora não haja na prática uma definição precisa do conceito de infraes-
trutura social e urbana, sendo inúmeras os conceitos encontrados na literatura, o 
que levou um dos autores resenhados a afirmar que existem tantas definições de 
infraestrutura social e urbana quantas forem as necessidades básicas das pessoas 
que precisarem ser atendidas, é possível distinguir algumas características comuns 
a todas as definições de infraestrutura social e urbana e nomenclaturas alternati-
vas: essa infraestrutura corresponde a um bem de capital ou a um bem ou serviço 
público que gera forte externalidades positivas e colabora para o aumento do 
bem-estar social e o desenvolvimento econômico.
Assim, mesmo cientes das dificuldades envolvidas na conceituação do que 
venha a constituir a infraestrutura social e urbana e de sua natureza dinâmica 
no tempo e no espaço, para fins de delimitação do escopo do presente volume, 
adotamos o seguinte conceito: 
“a infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de bens e serviços 
sociais, equipamentos comunitários e redes de suporte à vida cotidiana das pes-
soas, das famílias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o 
desenvolvimento econômico, a promoção do bem-estar social e a garantia dos 
direitos humanos”.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...32
2 A ESTRUTURA DESTE VOlUME
A partir das referências teóricas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por 
estruturar este volume em três partes complementares, nas quais são abordados 
diferentes aspectos das análises e discussões relativas à infraestrutura social e 
urbana do país.
A hipótese central do livro, que permeia todos os capítulos, é que a dis-
ponibilidade de infraestrutura no território e suas características não apenas 
informam sobre a qualidade do processo de desenvolvimento, como sinali-
zam para as possibilidades de promovê-lo com inclusão social, aumentando o 
potencial de desenvolvimento humano e promovendo a redução das desigualda-
des socioespaciais.
Este volume possui três macro-objetivos principais: i) subsidiar a constru-
ção de uma agenda de pesquisa em torno da relação entre infraestrutura social e 
urbana e desenvolvimento socioespacial, analisando, privilegiadamente, o papel 
do Estado na promoção do bem-estar social; ii) analisar o estado da arte de polí-
ticas sociais e setoriais urbanas e temas relevantes no campo do planejamento 
urbano e regional; e iii) contribuir para a reflexão e a formulação de políticas 
públicas sociais e urbanas mais inclusivas.
A Parte I do livro, Infraestrutura social, composta por nove capítulos, apre-
senta um panorama da situação da infraestrutura social no Brasil, com destaque 
para os equipamentos e serviços públicos relacionados com a garantia dos direitos 
sociais fundamentais relativos a: proteção à infância e adolescência, proteção ao 
idoso, proteção às mulheres em situação de violência assistência social, bem como 
segurança alimentar e nutricional. São abordadas ainda nesta primeira parte do 
livro as questões relativos aos equipamentos culturais e à inclusão digital, bem 
como o problema da eletrificação rural. 
A Parte II, Infraestrutura e políticas setoriais urbanas, é composta por sete 
capítulos que abordam diferentes temas relativos à provisão de serviços e equipa-
mentos urbanos e às políticas setoriais de habitação, saneamento básico e trans-
porte e mobilidade urbana. A Parte III, Planejamento territorial, rede de cidades e 
gestão urbana, por sua vez, possui oito capítulos e privilegia os recortes relativos 
à análise das dimensões territorial e de gestão da infraestrutura social e urbana, 
enfatizando os estudos relacionados à gestão metropolitana, à formação, caracte-
rização e tendências da rede urbana brasileira e aos aspectos correlacionados com 
a regularização fundiária, a gestão e o financiamento do desenvolvimento urbano.
Conforme foi salientado na sessão de agradecimentos, trata-se de uma 
obra construída a várias mãos, a qual pode contar com a participação de diver-
sos técnicos do Ipea, gestores públicos, professores universitários e consultores, 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 33
refletindo o mosaico de abordagens, temas e linhas de pesquisa que se encon-
tram em desenvolvimento na casa e em outras instituições do setor público e da 
sociedade brasileira.
Nesse sentido, em termos metodológicos, o livro não apresenta capítu-
los homogêneos, trazendo um mosaico de contribuições, a partir de diferentes 
clivagens, que tem como principal mérito justamente o esforço de reunir essas 
contribuições num volume que procura trazer esses temas e linhas de pesquisa a 
público, num esforço que remete à construção, em curso, de uma reflexão sobre 
o tema da infraestrutura social e urbana no país. 
Apesar da extensão, do volume e da qualidade das contribuições aqui reu-
nidas, algumas lacunas importantes ainda se fazem sentir, como é o caso de uma 
análise da questão da infraestrutura do setor de saúde, dos recursos hídricos, da 
urbanização de favelas e dos riscos geológicos,4 entre outros temas relevantes, que, 
por motivos diversos, não puderam ser incorporadas a esta obra.
Apesar das lacunas existentes e mesmo das possibilidades não exploradas na 
abordagem de temas que foram tratados neste volume (uma vez que diferentes 
abordagens eram possíveis), deve-se salientar mais uma vez que este trabalho não 
teve a pretensão de ser exaustivo, como se o tema da infraestrutura social e urbana 
pudesse ser “resolvido” de forma definitiva. Há o entendimento de que é uma 
obra parcial que traz, em alguns casos, uma primeira abordagem ou uma reto-
mada de algumas linhas de pesquisa, algumas delas ainda relativamente pouco 
exploradas, e que esse esforço deverá ser regularmente atualizado, de forma que 
seja possível manter de maneira permanente o registro do estado das artes dessa 
discussão sobre as interfaces entre a infraestrutura social e urbana, o estado de 
bem-estar e o desenvolvimento econômico brasileiro.
2.1 Infraestrutura social
Na Parte I deste volume, a ênfase recai sobre a análise dos sistemas de provisão e 
equipamentos de suporte aos serviços sociais e de sua distribuição no território 
nacional, num esforço, de certa forma complementar, ao do livro relativo ao eixo 
8 Proteção Social, Garantia de Direitos e Geração de Oportunidades. Conside-
rando-se a extensão territorial do Brasil e a diretriz de construção de políticas 
nacionais unificadas e universalizadas, destaca-se, nesse caso, a necessidade de se 
disponibilizar essas infraestruturas sociais nas diversas porções do território, como 
é o caso de alguns equipamentos de saúde, educação, previdência, assistência, 
entre outros exemplos.
4. A infraestrutura hídrica e a urbanização de favelas são 2 componentes importantes da área de infraestrutura social 
e urbana do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em sua primeira versão. já os riscos geológicos incluem-se 
entre as preocupações do PAC-2. 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...34
Nesse sentido, o capítulo 1, A presença física do Estado brasileiro no territó-
rio, trata especificamente da disponibilidade de diferentes tipos de infraestrutura 
social nos municípios brasileiros, considerando a hierarquia dessesmunicípios na 
rede urbana do país, conforme a classificação da Região de Influência de Cidades 
(REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O capítulo 
traz mapas e tabelas que permitem um primeiro contato com a distribuição dos 
equipamentos de saúde, educação, cultura, assistência social, previdência social, 
trabalho, segurança pública e instituições financeiras públicas federais nos muni-
cípios brasileiros e mostra como a posição hierárquica desses municípios na rede 
urbana se relaciona com a distribuição desses equipamentos no espaço, revelando 
uma maior concentração dos equipamentos e serviços públicos nas regiões mais 
afluentes e nos municípios de maior porte 
A partir desse capítulo, os demais capítulos desta primeira parte analisam a 
presença e/ou a distribuição de diversos equipamentos sociais no país, à luz das 
diferentes políticas públicas para os setores em destaque.
O capítulo 2, Da concepção à realidade: situação das instituições de atendi-
mento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianças e adolescentes 
em situação de abandono, faz uma análise da adequação da estrutura física das 
duas categorias de instituições criadas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente 
(ECA): as instituições protetivas de acolhimento do tipo abrigo para crianças e 
adolescente privados do convívio familiar e as unidades socioeducativas de priva-
ção de liberdade ao adolescente infrator. Ao analisar as instituições encarregadas 
das medidas socioeducativas, depara-se com as suas dificuldades para desempe-
nharem as funções preconizadas no Sistema Nacional de Atendimento Socioedu-
cativo (Sinase), devido à inadequação de sua infraestrutura. Para as instituições 
de acolhimento, os principais problemas do ambiente físico dizem respeito à sua 
inadequação para promover um ambiente acolhedor para o atendimento em 
pequenos grupos, semelhante a uma residência com rotina familiar, conforme 
preconiza o ECA.
Um esforço analítico similar é feito no capítulo 3, Condições de funciona-
mento e infraestrutura das instituições de longa permanência para idosos no Brasil. 
Considerando os efeitos do envelhecimento relativo da população brasileira, o 
capítulo aborda a questão dessas instituições no país, fazendo uma ampla caracte-
rização de seu perfil, a partir de dados coletados através de uma pesquisa primária 
realizada junto a mais de 3.000 instituições brasileiras do genero. Observa-se que 
a maior parte das Ilpis brasileiras são privadas e que o percentual de instituições 
públicas ainda é pequeno. Com o envelhecimento relativo da população brasi-
leira, tende a haver uma pressão pelo aumento desse tipo de instituições no país, 
configurando uma demanda por infraestrutura e por políticas públicas que ainda 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 35
não está suficientemente presente na agenda política. Vale ainda salientar que é 
nova a percepção de que essas instituições compõem a infraestrutura social básica 
de nossas cidades e tem representado importante alternativa de moradia para a 
população mais idosa.
O capítulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. Ao con-
trário de algumas teses presentes na literatura internacional sobre o assunto, o estudo 
empírico que subsidiou a elaboração deste capítulo conclui que a disponibilidade e 
a qualidade da infraestrutura existente nas escolas interferem no desempenho esco-
lar dos alunos, considerando-se a taxa de defasagem idade – série.
Partindo da contextualização da construção da agenda política relativa à 
questão da igualdade de gênero no que se refere à violência contra as mulheres, 
o capítulo 5, Rede de enfrentamento à violência contras as mulheres, faz uma apre-
sentação dos diferentes tipos de equipamentos que compõem essa rede (Centros 
de Referência de Atendimento à Mulher, Casas Abrigo, Casas de Acolhimento 
Provisório, Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, entre outros), 
destacando-se o avanço da distribuição desses equipamentos nos municípios bra-
sileiros, apesar dos desafios presentes na implementação da rede, considerando a 
extensão territorial do país e as desigualdades observadas nas diferentes porções 
do território nacional.
O capítulo 6, Novas referências para a ação da política de assistência social: o 
Cras e o Creas e seu significado na construção da rede de proteção social no Brasil, 
apresenta uma reflexão sobre os centros de referência da assistência social (Cras) 
e os centros de referência especializados de assistência social (Creas), a forma de 
operação, gestão e monitoramento dos serviços prestados por estes equipamentos 
públicos, a partir dos resultados recentes de pesquisas censitárias do Ministério 
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Estes centros são unida-
des de oferta de serviços socioassistenciais públicos e estão na base da estratégica 
montagem da Rede de Proteção Social Brasileira, representando uma inovação 
significativa, que muda o cenário do atendimento à população usuária da polí-
tica de Assistência Social no país. Salienta-se a consolidação e a capilaridade dos 
equipamentos no território nacional, expressando a prioridade que se atribuiu 
às políticas sociais no Brasil nos últimos anos, notadamente por meio da criação 
do Suas, conjugando a natureza descentralizada da rede de equipamentos e a 
orientação unificada de construção da política em termos nacionais.
De forma similar, o capítulo 7, A Rede de Equipamentos Públicos de Ali-
mentação e Nutrição (Redesan) como elemento da estratégia da política de segurança 
alimentar e nutricional, apresenta a Redesan, mostrando sua importância para 
a redução dos índices de insegurança alimentar e a erradicação da pobreza e da 
marginalização. O capítulo, mostra os avanços ocorridos nos últimos anos no 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...36
que diz respeito à presença dessa infraestrutura no território, numa estratégia 
de descentralização, mas alerta para os problemas existentes na manutenção e 
gestão desses equipamentos públicos, decorrentes da falta de clareza na definição 
de compromissos e responsabilidades por parte dos entes federados responsáveis 
pela sua operação e manutenção.
O capítulo 8, Cultura viva e o digital, por seu turno, analisa as políticas de 
cultura, enfatizando a questão da inclusão digital, notadamente por meio dos 
Pontos de Cultura – do Ministério da Cultura (MinC). O capítulo traz diversos 
indicadores que dão conta da ampliação do acesso dos brasileiros aos computado-
res e à internet e analisa o Programa Cultura Viva, identificando alguns desafios 
para a ampliação qualificada da comunidade virtual no país.
Encerrando a Parte I deste volume, o capítulo 9, Eletrificação rural e o 
Programa Luz para Todos: uma avaliação da percepção dos beneficiários, apresenta 
os resultados de uma pesquisa de campo destinada a avaliar a satisfação dos 
beneficiários do programa conduzida pelo Ipea, em parceria com o Ministério 
de Minas e Energia (MME). O programa, avaliado positivamente pelas famílias 
pesquisadas, sobretudo na região amazônica, teve, segundo os entrevistados, o 
mérito de aumentar a economia dos gastos dessas famílias com despesas com 
insumos energéticos, permitindo simultaneamente uma ampliação do acesso a 
bens duráveis e a serviços que dependiam da existência da energia elétrica para o 
seu funcionamento.
2.2 Infraestrutura e políticas setoriais urbanas
Na Parte II deste volume, abordam-se os sistemas de provisão de bens, serviços e 
equipamentos de consumo coletivo urbano, a saber, a habitação, com ênfase na 
habitação de interesse social, o saneamento socioambiental (água, esgotamento 
sanitário, drenagem urbana e RSU) e o transporte público e mobilidade urbana.
Perpassando os diferentes capítulos da Parte II, repousa a noção de moradia 
adequada e de direito à cidade comobase integradora das políticas setoriais urba-
nas. O capítulo 10, A crise financeira e hipotecária e o direito à moradia adequada, 
aproveitando o mote da recente crise financeira e hipotecária internacional, dis-
cute a questão do direito à moradia adequada no mundo, avalia os impactos 
da crise sobre o direito à moradia adequada e traz apontamentos e recomenda-
ções aos governos dos países relativos à formulação de políticas públicas na área 
de habitação.
Especificamente em relação à questão habitacional no país, o capítulo 11, 
O planejamento da habitação de interesse social no Brasil e sua produção social: desa-
fios e perspectivas, traz a questão da habitação de interesse social (HIS) e discute 
o processo de construção da política e do sistema nacional de HIS, enfatizando 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 37
a construção descentralizada dessa política, de forma associada à construção da 
politica urbana nacional, por meio da elaboração dos Planos Locais de Habitação 
de Interesse Social (PLHIS). Sendo um dos subsistemas de produção de habita-
ção da Política Nacional de Habitação, discute-se as possibilidades de êxito, os 
desafios e perspectivas da HIS no país, num momento em que se observa um 
avanço considerável da produção habitacional de mercado, inclusive por meio do 
Programa Minha Casa Minha Vida.
Os capítulos 12 ao 15, trazem diferentes e complementares abordagens rela-
cionadas à questão do saneamento socioambiental. 
No capítulo 12, Saneamento básico no Brasil: desenho institucional e desafios 
federativos, faz-se uma discussão do marco regulatório do saneamento básico no 
país, a partir da aprovação da Lei Nacional de Saneamento Básico. 
No capítulo 13, Evolução e perspectivas do abastecimento de água e do esgo-
tamento sanitário no Brasil, é apresentado um histórico das políticas e o quadro 
de atendimento desses dois serviços urbanos no país, na perspectiva da política 
pública setorial e da estrutura organizacional da gestão, passando pela retomada 
dos investimentos públicos em saneamento e pela nova estrutura de financia-
mento, até alcançar a discussão de cenários prospectivos, constantes da versão 
preliminar do Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), voltados para 
uma organização institucional capaz de reduzir déficits de atendimento e favore-
cer o ingresso do Brasil em um patamar mais elevado de desenvolvimento. 
No capítulo 14, Gestão da drenagem urbana, apresenta-se uma visão pano-
râmica da gestão da drenagem e das inundações urbanas no Brasil, propõe-se 
modelos para o planejamento, a gestão, o financiamento e a regulação do setor, 
inclusive por meio da taxação da impermeabilização do solo urbano.
O capítulo 15, Resíduos sólidos urbanos: panorama atual, desafios e perspec-
tivas, apresenta um diagnóstico da gestão dos RSU no país e avalia as políticas 
públicas para o setor, procurando analisar algumas iniciativas de políticas federais 
que tentam aprimorar essa gestão, além de apresentar propostas para superar os 
desafios identificados.
Encerrando a Parte II, o capítulo 16, A mobilidade urbana no Brasil, apre-
senta um diagnóstico dos sistemas de transportes públicos e da questão da mobi-
lidade urbana no país. Nele, faz-se uma análise dessa política setorial em face de 
um diagnóstico que denuncia a insustentabilidade do atual padrão de mobilidade 
urbana nas cidades brasileiras, caracterizado pelo intenso uso do transporte indi-
vidual motorizado, e que aponta para a necessidade de transformá-lo, no sentido 
de construir uma mobilidade urbana sustentável do ponto de vista econômico, 
social e ambiental.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...38
2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gestão urbana
Finalmente, a Parte III deste volume traz os capítulos relacionados com o pla-
nejamento e o ordenamento do território, a dinâmica da rede urbana brasileira, 
– incluindo sua formação histórica e temas emergentes relativos a cidades de 
fronteira econômica e política na Amazônia e no Sul do Brasil –, a gestão e os ins-
trumentos à disposição dos municípios para o financiamento da política urbana.
Nessa parte, analisam-se os efeitos da distribuição desigual da infraestrutura 
social e urbana no território – o que reflete e conforma a rede urbana do país –, os 
desafios para a promoção do desenvolvimento urbano equilibrado e as questões 
relativas à gestão metropolitana, à regularização fundiária urbana e aos instru-
mentos e desafios do financiamento do desenvolvimento urbano.
Essa Parte III é inaugurada pelo capítulo 17, Rede urbana do Brasil e da 
América do Sul: caracterização e tendências, que apresenta uma caracterização 
geral da rede urbana do país com base na literatura especializada sobre o tema, 
sendo complementada por informações relativa à rede de cidades do subconti-
nente sulamericano.
No capítulo 18, Faces da metropolização no Brasil: desafios contemporâneos na 
gestão das regiões metropolitanas, a análise privilegia o espaço metropolitano, o qual 
reúne os municípios de nível hierárquico mais elevado da rede urbana do país. 
O capítulo apresenta as diferentes faces da metropolização no país, salienta a 
importância dos espaços metropolitanos na dinâmica social e econômica do 
Brasil e denuncia o vazio da gestão metropolitana no país, notadamente no que 
se refere à gestão das funções públicas de interesse comum, a partir da CF/88, 
quando a gestão metropolitana passa a ser uma atribuição de cada um dos esta-
dos brasileiros.
Ainda com ênfase em diferentes aspectos da rede urbana, os capítulos 19, 
20 e 21 trazem diferentes contribuições e chamam atenção para especificidades 
regionais dos sistemas de cidades do país.
No capítulo 19, Aglomerações transfronteiriças no Sul do Brasil: entre a poro-
sidade e o controle ostensivo, enfatiza-se, a partir da análise da tríplice fronteira de 
Foz do Iguaçu/PR, Puerto Iguazu (Argentina) e Ciudad del Este (Paraguai), a 
questão das aglomerações transfronteiriças do sul do país, entroncamento comer-
cial e cultural, onde se mesclam porosidade e controle ostensivo, conformando a 
face paradoxal da institucionalidade na fronteira.
No capítulo 20, Formação e transformações recentes da rede urbana da Amazô-
nia: o caso do Estado do Pará, a análise se desloca para dar conta das especificidades 
da rede urbana dessa região do país, onde tanto a dimensão ambiental, quanto 
a fronteira econômica e urbana conferem propriedades e características muito 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 39
próprias ao processo histórico de formação socioeconômica da região. Destaca-
se, na análise, a identificação de novas tendências de ordenamento do território, 
sobretudo no estado do Pará, em função de grandes investimentos públicos e 
privados, notadamente nas áreas de mineração e de energia elétrica.
Já no capítulo 21, Rede de cidades no Brasil Colônia e políticas de preservação 
do patrimônio cultural, a ênfase recai sobre a caracterização do processo histórico 
de formação da rede urbana brasileira. Nesse capítulo, enfatiza-se a formação de 
alguns dos principais núcleos urbanos do país surgidos no período colonial e sua 
relação com os ciclos econômicos, os quais abrigam, hoje, parte expressiva do 
Patrimônio Cultural brasileiro. O capítulo enfatiza a apresentação das políticas de 
preservação do patrimônio cultural, salientando a necessidade de articulação das 
políticas públicas no território dos conjuntos urbanos e sítios históricos tomba-
dos, com base na valorização do patrimônio histórico e das economias regionais. 
Analisando o licenciamento do parcelamento de solo urbano, o capítulo 22, 
Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O déficit habitacional gera 
pressões, no sentido de ampliar a mancha urbana das cidades brasileiras por meio 
do parcelamento do solo urbano, num processo que traz diversos desafiospara 
o licenciamento ambiental desses parcelamentos. No mesmo sentido, observa-se 
o avanço de ocupações irregulares, sobretudo sobre as Áreas de Preservação Per-
manente (APP). Destaca-se, nesse caso, como questões chaves da infraestrutura 
social e urbana para enfrentar o déficit habitacional, a regularização dos assenta-
mentos informais, a provisão de infraestrutura urbana e a melhoria da qualidade 
ambiental das cidades brasileiras.
O capítulo 23, As políticas para a regularização fundiária urbana no Brasil, 
por seu turno, trata da questão fundiária urbana, mostrando que as políticas públi-
cas de planejamento urbano e habitacional foram, historicamente, incapazes de 
promover a produção de moradias adequadas para as parcelas menos favoreci-
das da população brasileira. A produção de cidades informais, nas quais ocorrem 
diversos tipos de irregularidades fundiárias e urbanísticas, são a expressão dessa 
incapacidade. A partir dessa perspectiva, o capítulo avalia as ações orientadas para 
a regularização fundiária no meio urbano, dentro de uma perspectiva de ampliar a 
inclusão da população na cidade formal.
Finalmente, encerrando a parte III deste volume, o capítulo 24, Uso dos 
instrumentos tributários e não tributários para financiamento do desenvolvimento 
urbano, traz importantes contribuições para se discutir a questão do financia-
mento da política urbana nos municípios brasileiros, seja por meio dos instru-
mentos tributários disponíveis na ordem jurídica brasileira (IPTU, Imposto 
sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, Imposto Sobre Transmissão de Bens 
Imóveis por Ato Oneroso “Inter Vivos”– ITBI, taxas e contribuições urbanas, 
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...40
entre outros), seja por meio dos instrumentos não-tributários instituídos pelo 
Estatuto das Cidades. O texto constata que existe no país um grande potencial 
para o incremento da arrecadação própria dos municípios, inclusive em decor-
rência da implementação dos instrumentos não tributários previstos no Estatuto 
da Cidade, como no caso específico da outorga onerosa de alteração de uso e do 
direito de construir, analisadas com mais detalhe no estudo. 
Esta publicação teve por objetivo subsidiar a construção de uma agenda de 
pesquisa em torno da relação entre a distribuição espacial da infraestrutura social 
e urbana e o desenvolvimento econômico no Brasil, analisando, a sua importân-
cia central para a provisão de bens e serviços públicos à população, a redução das 
desigualdades socioespaciais e a promoção do bem-estar social no país. A análise 
do estado das artes de algumas políticas setoriais no campo social e urbano e 
de temas emergentes na esfera do planejamento territorial, urbano e regional, 
também visou contribuir para a reflexão e a formulação de políticas públicas 
mais inclusivas e sustentáveis, econômica, social e ambientalmente. Acreditamos 
que as ricas e variadas contribuições aqui reunidas neste volume, fazem cum-
prir esses objetivos que se traduzem, na verdade, em desafios históricos na luta 
pelo enfrentamento das tradicionais desigualdades sociais e regionais brasileiras, 
resultantes do processo de formação de nossa sociedade e, sobretudo, de nossas 
cidades, desiguais e injustas.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 41
REfERÊNCIAS 
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (ABNT). NBR 9284.
AUDRETSCH, D. B.; FELDMAN, M. P. R&D spillovers and the geography of 
innovation and production. American Economic Review, v. 86, n. 3, p. 630-
640, 1996.
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Um 
Nuevo Impulso a la Integracion de La infraestructura regional em America 
Del Sur. BID, dic. 2000. Disponível em: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/
getdocument.aspx?docnum=35317367>. 
BANCO MUNDIAL (BIRD). World Development Report 1994. Oxford 
University Press, 1994
BLAKLEY, E. J.; BRADSHAW, T. K. Planning local economic development: 
theory and practice. California: Sage Publications, 2002.
BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966.
______. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
______. Estatuto das Cidades. Lei Federal no 10.257/2001.
______. Lei Federal no 6.766, de 19 de dezembro de 1979.
CHOGUILL, C. Ten steps to sustainable infrastructure. Habitat International, 
v. 20, n. 3, 1996.
COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E CARIBE (CEPAL). 
Redes Infraestruturales em America Latina. Cepal, Divisão de Recursos 
Naturais e Infraestrutura: Santiago do Chile, 2009.
DE SOTO, H. O mistério do capital: por que o capitalismo dá certo nos países
desenvolvidos e fracassa no resto do mundo. Rio de Janeiro: Record, 2001.
ESTACHE, A.; FAY, M. Current debates on infrastructure policy. World 
Bank, Nov. 2007 (Policy Research Working Paper, n. 4410).
Infraestrutura Social e Urbana no brasil...42
FAY, M.; MORRISON, M. Tendências recentes e principais desafios. Banco 
Mundial. Departamento de infraestrutura, Finanças e Setor Privado. Região da 
América Latina e do Caribe, ago. 2005.
GIANPIERO, T. Public infrastructure: definition, classication and measurement 
issues. 24 Jan. 2009 (MPRA Paper, n. 12990). Disponível em: <http://mpra.
ub.uni-muenchen.de/12990/>.
GIBBONS, J. Stanford University News release. Stanford University, 1995. 
Disponível em: <http://www.stanford.edu/dept/news/pr/95/950321Arc5308.html>. 
HANVEY, L. Investing in Social Infrastrucutre in Canadian Communities to 
Benefit Children and Families. National Children´s Alliance. Oct. 2004.
KESSIDES, C. The Contributions of Infrastructure to Economic 
Development: a review of experiences and policy implications. Washington, 
DC, 1993 (World Bank Discussion Paper, n. 213).
KRUGMAN, P. Increasing Returns and Economic Geography. Journal of 
Political Economy, v. 99, n. 3, p. 483-99, June 1991.
LANG, R. E.; HORNBURG, S. P. What is social capital and Why is it 
important to public policy. Housing Policy Debate, Fannie Mae Foundation, 
v. 9, n. 1, 1998.
MAWBY, R. et al. Public Infrastructure for tomorrow: a case for housing. SPARC 
BC News. Fall 2006.
 ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 
ECONÔMICO (OCDE). Urban Infrastructure: finance and management. 
OECD, 1991. v. 1.
POMEROY, S. Defining Social Infrastructure: Literature Review and Analysis. 
Ottawa: Infrastructure Canada Knowledge Outreach and Awareness Research 
Program, July 2007.
PUTMAN, R. Bowling Alone: America’s Declining Social Capital. Journal of 
Democracy, 6, p. 65-78, Jan. 1995.
QUEENSLAND GOVERNMENT. Social Infrastructure Planning 
Implementation Guideline, n. 5. South East Queensland Regional Plan 2005-
2006, 2007.
Infraestrutura Social e Urbana no brasil... 43
ROMER, P. Increasing Returns and the Long-Run Growth. Journal of Political 
Economy, v. 94, n. 5, p. 1002-1037, Nov. 1986.
SJAASTAD E.; BROMLEY, D. W. Indigenous land rights in Sub-Saharan Africa: 
appropriation, security and investment demand, World Development, v. 25, n. 
4, p. 549-562, 1997. 
SMILOR, R. W.; WAKELIN, M. Smart infrastructure and economic 
development: the role of technology and global networks. In: KOSMETSKY, 
G.; SMILOR, R. W. (Ed.). The technopolis phenomenon. Austin: University 
of Texas, 1990.
STIMSON, R. J.; STOUGH, R, R.: ROBERTS, B. H. Regional Economic 
Development: Analysis and Planning Strategy. 2nd Ed. Springer. New York, 2006.
STRAUB, S. Infrastructure and growth in developing countries: recent 
advances and research challenges. World Bank, Jan. 2008 (Policy Research 
Working Paper, n. 4460).
SWANSON, L. Social Infrastructure and Economic Development. In: ROWLEY, 
D. Rural Development Research: a foundation for policy. Greenwood Publishing 
Group, 1996.
VIJAYAMOHANAN, P. N. Infrastructure, Growth and Human Development 
in Kerala. Kerala: Centre forDevelopment Studies, Feb. 2008 (MPRA Paper, n. 
7017). Disponível em: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/7017/>.