Ciclo de Gestão do Governo Federal

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Aula 06 
 
Prezados alunos! 
Esta é a sexta aula do curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. Nela, 
vamos o seguinte conteúdo: 
Aula 06 – 08/05: 11. Ciclo de Gestão do Governo Federal. 
Boa Aula! 
 
Sumário 
1 CICLO DE GESTÃO DO GOVERNO FEDERAL ............................................................. 2 
1.1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO .................................................................... 4 
1.2 GESTÃO POR PROGRAMAS ......................................................................................... 7 
1.3 ELABORAÇÃO ...................................................................................................... 14 
1.4 APRECIAÇÃO ...................................................................................................... 21 
1.5 EXECUÇÃO ......................................................................................................... 22 
1.6 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO ................................................................................ 27 
1.7 REVISÃO ........................................................................................................... 31 
2 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ......................................................................... 37 
3 QUESTÕES COMENTADAS ..................................................................................... 38 
3.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................... 74 
3.2 GABARITO ......................................................................................................... 87 
4 LEITURA SUGERIDA ............................................................................................. 87 
 
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1 Ciclo de Gestão do Governo Federal 
Vimos na aula passada, dentro do tópico da Qualidade Total, o Ciclo PDCA. Essa 
é uma ferramenta bem simples, mas de extrema importância na administração. 
Ela traz uma regra bem singela: as ações na gestão devem formar um ciclo que 
proporcione a melhoria contínua. Este ciclo seria formado por quatro etapas: 
��� To Plan = planejar; 
��� To Do = implementar; 
��� To Check = avaliar; 
��� To Act correctly = agir corretivamente. 
Este ciclo tem como objetivo conscientizar o gestor de que sua ação deve estar 
constantemente se retroalimentando por informações que demonstrem o que 
pode ser melhorado. A presença da última etapa, agir corretivamente, não é 
necessária apenas no caso de terem sido observados erros. Ela tem como 
objetivo identificar quais os pontos que podem ser melhorados, mesmo que não 
tenham sido encontrados problemas. Parte-se do pressuposto de que jamais 
alcançamos a perfeição e sempre podemos melhorar mais um pouco. 
No poder público, este ciclo é totalmente aplicável. Podemos enumerar as fases 
daquilo que seria o ciclo de gestão do setor público brasileiro: o plano, o 
orçamento, a execução orçamentária e financeira, a avaliação de desempenho 
da ação governamental e a revisão dos programas. 
Uma coisa importante: não existe uma lei especificando quais são as etapas de 
um ciclo de gestão do governo federal. Numa possível questão da ESAF, eles 
podem colocar de forma mais ampla, com poucas fases, ou mais específica, com 
várias fases. O importante é que contemple as etapas do PDCA. 
No edital de Finanças Públicas, tem o item “7. Ciclo orçamentário”. Este ciclo 
está dentro do ciclo de gestão, que é maior, abrange um número maior de 
momentos. O ciclo orçamentário é o período em que se processam as atividades 
peculiares do processo orçamentário, quais sejam: 
ELABORAÇÃO → APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO → EXECUÇÃO → CONTROLE 
��� Elaboração: estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as 
prioridades, a definição de programas, de obras e das estimativas das 
DDD
CCCAAA
PPP
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receitas, incluindo-se, ainda, nesta fase, as discussões com a população e 
com as entidades representativas. 
��� Apreciação e votação: cabe ao Legislativo apreciar os termos da proposta 
enviada pelo Executivo, podendo, sob certos critérios, emendá-la e, em 
situações extremas, rejeitá-la. 
��� Execução: com a publicação da LOA, nos termos do disposto na LRF, o 
Executivo tem até 30 dias para estabelecer a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de desembolso. Feito isto, os 
administradores começarão a executar ou a realizar o orçamento. 
��� Controle: uma vez executada a despesa, caberá aos órgãos de controle, 
especialmente os órgãos incumbidos do Controle Externo, apreciar e julgar 
se a aplicação de recursos se deu nos termos previstos nas leis 
orçamentárias e nas demais espécies normativas que vinculam a gestão 
dos recursos públicos. 
O ciclo de gestão terá uma etapa anterior a este ciclo orçamentário, que é a 
identificação das necessidades da população e a elaboração de planejamentos 
de longo prazo, 10 a 20 anos. Também podemos colocar uma fase depois, que 
abrange a avaliação e revisão dos programas. 
O Programa é o ponto-chave do ciclo de gestão. É o seu elemento central. 
Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 
1. (CESPE/TCU/2009) A metodologia do PPA 2008/2011 define o 
programa como o seu elemento organizativo central, 
compreendendo um conjunto articulado de ações orçamentárias e 
não-orçamentárias, com objetivo específico. Os programas são 
unidades de integração entre o planejamento e o orçamento. 
Todos os eventos do ciclo de gestão do governo federal estão 
ligados a programas. 
A questão é certa. Todos os eventos do ciclo de gestão, ações orçamentárias ou 
não-orçamentárias, devem estar ligados a programas. 
 
 
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1.1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
A CF88 estabeleceu o atual sistema de planejamento e orçamento, em que o 
planejamento plurianual das políticas públicas se articula com a execução dos 
orçamentos anuais e com os instrumentos de controle fiscal. Além disso, as 
mudanças normativas introduzidas em 1998 propiciaram a integração “plano-
orçamento” por meio de programas formulados com origem em problemas ou 
demandas da sociedade. Decorrem daí um plano e orçamento orientados para o 
resultado, o que torna o novo sistema de planejamento e orçamento peça 
fundamental para a implantação da gestão por resultados no País, pois a gestão 
por resultados, embora associada ao entorno político e institucional de um país, 
demanda instrumentos adequados para a administração pública. 
O Decreto-Lei 200 organizou a administração pública na forma de sistemas. 
Vamos rever o texto do Decreto: 
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, 
orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e 
serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os 
órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de 
coordenação central. 
§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata êste 
artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, 
conseqüentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à 
fiscalização específica do órgão central do sistema, sem prejuízo da 
subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem. 
As atividades de orçamento da administração pública também deveriam ser 
organizadasem um sistema. O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal é 
constituído pelo órgão central que é o Ministério do Planejamento e seus órgãos 
específicos e pelos órgãos setoriais que são as unidades de planejamento e 
orçamento dos Ministérios, Advocacia-Geral da União (AGU) e Casa Civil, todos 
sujeitos à orientação normativa e à supervisão do órgão central. 
Os órgãos setoriais do Sistema exercem sua função incorporando as unidades 
de planejamento das entidades vinculadas ao Ministério (Autarquias, Fundações 
e Empresas Públicas). Desta forma, obtêm-se: a articulação entre as funções de 
planejamento setorial (formulação, acompanhamento, avaliação e controle das 
políticas) e sua implementação; a integração da atuação governamental e a 
consistência das ações contidas no PPA. 
Ao contrário do que acontecia no passado, hoje o orçamento deve ser visto 
como parte de um sistema maior, integrado por planos e programas de onde 
saem as definições e os elementos que vão possibilitar a própria elaboração 
orçamentária. James Giacomoni apresenta o seguinte diagrama para 
representar um Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento. 
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A estratégia para o desenvolvimento resulta da escolha de certas “grandes 
alternativas”, das quais se espera a contribuição mais eficaz para o 
desenvolvimento do país. Essas definições ocorrem principalmente por meio de 
planos nacionais de longo prazo e se apóiam em três elementos principais: 
��� Imagem prospectiva: resulta da escolha de objetivos e metas substantivas 
a serem buscados, através de projetos sociais básicos que busquem 
mudanças concretas no plano econômico-social. 
��� Projetos Estratégicos: destinados a gerar precipuamente mudanças 
fundamentais idealizadas pela imagem prospectiva, se caracterizam por 
serem intersetoriais; 
��� Políticas Básicas: condicionam as ações e decisões dos setores público e 
privado, viabilizando os projetos estratégicos. 
Os planos de médio prazo expressam de forma mais detalhada cada etapa das 
estratégias. Em geral, são planos setoriais, sendo constituídos por programas 
básicos, que determinam os objetivos e as metas a serem alcançados em cada 
setor, fixando também os recursos humanos, materiais e financeiros 
necessários. 
Os planos operativos anuais estabelecem metas de curto prazo a cargo do setor 
público, bem como orientações e regulamentações a serem cumpridas pelo 
setor privado (preços, salários, tributações, etc.). Nos planos anuais constam as 
necessidades financeiras, materiais e humanas das diversas metas, distribuídas 
em cronogramas. 
No Brasil, a CF88 concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os 
chamados planos de desenvolvimento econômico e social. A outra modalidade é 
o plano plurianual, voltado para a programação da Administração Pública e 
claramente idealizado como guia plurianual para as autorizações orçamentárias 
Estratégia de Desenvolvimento 
 Definição de uma Imagem Prospectiva 
 Determinação de projetos estratégicos 
 Enunciado de políticas básicas 
Planos de Médio Prazo 
Planos Operativos Anuais 
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anuais. O planejamento de longo prazo cobre períodos normalmente de 10 
anos ou mais. Vamos ver alguns dispositivos da CF88: 
Art. 21. Compete à União: 
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do 
território e de desenvolvimento econômico e social; 
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração 
decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em 
regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de 
implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino 
em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas 
dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: 
Art. 215. § 3º A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração 
plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do País e à integração das 
ações do poder público que conduzem à: 
Art. 227. 8º A lei estabelecerá: 
II - o plano nacional de juventude, de duração decenal, visando à 
articulação das várias esferas do poder público para a execução de políticas 
públicas. 
Outro exemplo é o Plano Brasil 2022, que prevê metas para o ano do 
bicentenário de nossa independência 
O PPA é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de 
longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos 
públicos a cada exercício. A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 
apresentava o seguinte diagrama: 
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Portanto, o PPA é um planejamento de médio prazo. Isso está no Manual 
Técnico do Orçamento 2012, do Ministério do Planejamento: 
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo 
Federal, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e 
as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada. 
Só que aqui temos que tomar muito cuidado. Vamos ver uma questão da ESAF: 
2. (ESAF/APO/2008) O planejamento governamental estratégico 
tem como documento básico o Plano Plurianual. 
A questão é certa. Porém, se considerarmos que o planejamento estratégico é o 
de longo prazo, e que o PPA faz a intermediação entre o planejamento de longo 
prazo e o orçamento anual, entendo que o documento básico do planejamento 
ESTRATÉGICO não seria o PPA, mas os planos decenais. Porém, é preciso 
destacar que o PPA é atualmente o plano de maior importância, por isso dá para 
entender o gabarito certo da questão. 
A integração entre plano plurianual e orçamento anual é feita por meio do papel 
cumprido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, que, além de fornecer orientação 
para a elaboração dos orçamentos anuais, tem por finalidade destacar, da 
programação plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada 
orçamento anual. 
 
1.2 GESTÃO POR PROGRAMAS 
A adoção da gestão por programas foi uma das principais mudanças ocorridas 
na administração pública brasileira na última década. Os programas são uma 
forma de gestão por resultados, em que a administração pública passa a 
orientar suas ações para os resultados e não para os meios. A constituição dos 
programas pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução de 
problemas ou demandas da sociedade, rompendo com a visão 
departamentalizada das organizações do setor público. 
O modo tradicional da administração por funções (saúde, transporte, defesa, 
etc.) não permite uma orientação voltada para o alcance de resultados. A 
gestão por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando as 
fronteiras ministeriais, estimulando a formação de equipes e de redes com um 
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fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas 
verticais conservam sua validade. A transparência para a sociedade e a 
capacidade de instrumentar o controle social são também contribuições do 
modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discussão pública das 
propostas de Governo e a explicitação dos compromissos assumidos com o 
cidadão. 
O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas (ONU) 
a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de 
desempenho nosEstados Unidos da América. Trata-se de um instrumento de 
planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades 
que o governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os 
custos e os resultados esperados. Para James Giacomoni, o orçamento-
programa é aquele que enfatiza: 
��� Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja 
consecução são utilizados os recursos orçamentários. 
��� Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços 
governamentais, no sentido de concretização dos objetivos. 
��� Os custos dos programas medidos através da identificação dos meios ou 
insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários à 
obtenção de resultados. Tal análise pode, inclusive, projetar os custos 
para mais de um exercício financeiro. 
��� Medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações, os 
esforços despendidos na execução dos programas e a responsabilidade 
pela execução. 
O programa é um conjunto articulado de ações (relativas a investimentos, 
despesas correntes e outras ações não orçamentárias), para o alcance de um 
objetivo. Esse objetivo é concretizado em resultados — resultado é a solução de 
um problema ou o atendimento de demanda da sociedade — mensurados pela 
evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, 
assim, a avaliação objetiva da atuação do governo. 
Todos os recursos do orçamento são alocados aos programas que estão 
previstos no PPA, na forma de ações orçamentárias, à exceção das 
transferências constitucionais devidas aos Estados e municípios e do pagamento 
de dívidas do Governo Federal. Os programas, contudo, são mais amplos e 
completos e integram também outras ações, denominadas de “ações não 
orçamentárias”, que expressam outras fontes de recursos do governo para 
financiar o cumprimento da sua missão. 
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No Brasil, a Lei nº 4.320/64 adotou o orçamento-programa na esfera federal e o 
Decreto-Lei nº 200/67 reforçou a ideia de orçamento-programa ao estabelecer, 
em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que 
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício 
seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 
No entanto, os avanços ocorridos para a efetiva implementação do orçamento-
programa ocorreram somente com a edição do Decreto nº 2.829/98 e demais 
normas que disciplinaram a elaboração do PPA 2000-2003. 
O PPA 2000-2003, denominado Avança Brasil, trouxe mudanças significativas no 
sistema de planejamento e orçamento do governo federal, assim como na 
própria gestão pública. O Decreto 2.829/98 constituiu a base legal para a 
reestruturação de todas as ações finalísticas do governo e determinou que o 
programa seja a forma básica de integração entre plano e orçamentos. Foram 
estabelecidos os princípios de gerenciamento dos programas, criada a figura do 
gerente de programa e definidas suas principais responsabilidades, além de 
criada a obrigação de avaliação anual de desempenho de todos os programas e 
do plano. 
O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai além da sua 
função clássica de formular planos. Incorpora, também, como essencial, o 
gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial adotado tem o 
objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforços das equipes 
envolvidas na execução, para a obtenção de resultados, e, por último, assegurar 
a atualização permanente do plano. A forma encontrada para assegurar a 
qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de programa, o 
monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de informações gerenciais, 
o gerenciamento intensivo dos programas estratégicos e a avaliação anual de 
desempenho de todos os programas e do plano. 
O processo de gestão do PPA é composto pelas etapas de elaboração, 
implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Essas 
etapas formam o ciclo de gestão do PPA representado na figura abaixo. 
� Elaboração do PPA: Processo de concepção de orientações estratégicas, 
diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas ao alcance 
do projeto de Governo. 
� Monitoramento do PPA: Processo contínuo de acompanhamento da 
implementação do Plano Plurianual, referenciado na estratégia de 
desenvolvimento e nos desafios, que objetiva subsidiar a alocação dos 
recursos, identificar e superar restrições sistêmicas, corrigir rumos, 
sistematizar elementos para subsidiar os processos de avaliação e revisão, 
e, assim, contribuir para a obtenção dos resultados globais desejados. 
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� Avaliação do PPA: Processo sistemático de aferição periódica dos 
resultados e da aplicação dos recursos, segundo os critérios de eficiência, 
eficácia e efetividade, permitindo sua implementação no âmbito das 
organizações públicas, o aperfeiçoamento do Plano Plurianual e o alcance 
dos objetivos de governo. 
� Revisão do PPA: Processo de adequação do Plano Plurianual às 
mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, 
por meio da alteração, exclusão ou inclusão de programa, resultante dos 
processos de monitoramento e avaliação. 
 
O novo PPA 2012-2015 trouxe algumas mudanças. A mais importante delas é 
que não existem mais ações no PPA. O binômio “Programa-Ação”, que 
estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a 
Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma 
categoria exclusiva dos orçamentos anuais. O objetivo foi deixar no PPA só o 
que se refere às dimensões estratégica e tática, ficando a dimensão operacional 
para os orçamentos: 
� Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem como base 
os Macrosdesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal; 
� Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos 
objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, 
considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os 
Programas Temáticos para consecução dos Objetivos assumidos, estes 
materializados pelas Iniciativas expressas no Plano; 
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� Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho da ação 
governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no 
Orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a 
qualidade dos produtos entregues. 
O PPA 2012–2015 trata essas dimensões conforme ilustrado na Figura abaixo, 
com suas principais categorias, descritas na sequência: 
� Os Macrodesafios são diretrizes elaboradas com base no Programa de 
Governo e na Visão Estratégica que orientarão a formulação dos 
Programas do PPA 2012–2015. 
� Programas são instrumentos de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos. 
� O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de governo 
organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação 
governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar 
os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as 
transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa 
Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas. 
� O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem 
alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com 
desdobramento no território. 
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� A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, 
resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações 
institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes 
federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas. 
� Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são 
instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas 
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como 
as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas 
Iniciativas. 
O Programa Temático articula um conjunto de Objetivos afins, permite uma 
agregação de iniciativas governamentais mais aderentes à gestão pública e, 
desse modo, aprimora a coordenação das ações de governo. Além disso, 
incorpora os desafios governamentais e justifica a ação do governo por meio de 
ações consideradas determinantes para o desenvolvimento do País. Portanto, 
deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas 
interfaces com outros Programas. 
Exemplos: 
Programa Temático – Energia Elétrica 
Programa Temático – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde 
Cada Programa Temático é composto por um ou mais Objetivos que devem 
expressar as escolhas do governo para a implementação de determinada 
política pública. Espera-se, com esse conceito, que o Objetivo não seja apenas 
uma declaração descomprometida com as soluções. Relacionar o planejar ao 
fazer significa, justamente, entregar um Plano que ofereça elementos capazes 
de subsidiar a implementação das políticas com vistas a orientar a ação 
governamental. 
O Objetivo apresenta as seguintes características: 
� Define a escolha para a implementação da política pública desejada, 
levando em conta aspectos políticos, sociais, econômicos, institucionais, 
tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaboração do Objetivo 
requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do 
contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são 
desenvolvidas; 
� Orienta taticamente a ação do Estado no intuito de garantir a entrega à 
sociedade dos bens e serviços necessários para o alcance das metas 
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estipuladas. Tal orientação passa por uma declaração objetiva, por uma 
caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no território, 
considerando suas especificidades; 
� Expressa um resultado transformador da situação atual em que se 
encontra um determinado tema; 
� É exequível. O Objetivo deve estabelecer metas factíveis e realistas para o 
governo e a sociedade no período de vigência do Plano, considerando a 
conjuntura econômica, política e social existente. Pretende-se, com isso, 
evitar declarações genéricas que não representem desafios, bem como a 
assunção de compromissos inatingíveis; 
� Define Iniciativas. O Objetivo define Iniciativas que declaram aquilo que 
deve ser ofertado na forma de bens e serviços ou pela incorporação de 
novos valores à política pública, considerando como organizar os agentes 
e os instrumentos que a materializam; 
� Declara as informações necessárias para a eficácia da ação governamental 
(o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), além de indicar os 
impactos esperados na sociedade (para quê). 
Exemplos: 
Programa Temático: Energia Elétrica 
Objetivo 0001 – Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir 
da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a 
baixos preços. 
Programa Temático: Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde 
Objetivo 0001 – Expandir e qualificar a Rede de Urgências e Emergências, 
induzindo a cobertura de vazios assistenciais, com apoio à implantação e 
manutenção das Unidades de Pronto Atendimento (UPA), das Salas de 
Estabilização (SE) e do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192). 
A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a atuação 
governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Orçamento. As ações 
orçamentárias são criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem 
corresponder uma ou mais ações orçamentárias. Da mesma forma, pode haver 
mais de uma Iniciativa por Objetivo. 
A Iniciativa não se restringe a ações orçamentárias. É possível que o 
financiamento se dê por outras fontes. Além das formas de financiamento, as 
Iniciativas consideram também como as políticas organizam os agentes e 
instrumentos que a materializam (dimensão associada à gestão, relação 
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federativa, relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes, 
priorizações, mecanismos de seleção e identificação). 
Exemplos: 
Programa Temático Energia Elétrica 
Objetivo 0001 – Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir 
da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a 
baixos preços. 
Iniciativas 
Implantação de Usinas Hidrelétricas 
Implantação de Pequenas Centrais Hidrelétricas 
Implantação da Usina Hidrelétrica Jirau 9 
Implantação da Usina Hidrelétrica Santo Antônio 
Implantação da Usina Hidrelétrica Belo Monte 
 
Os programas são compostos de ações, que, conforme suas características, 
podem ser classificadas como atividades, projetos ou operações especiais. 
� Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto 
ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. 
� Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, 
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a 
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. 
� Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção, 
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não 
resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de 
bens ou serviços. 
 
1.3 ELABORAÇÃO 
O texto da CF88 é, com certeza, a parte mais importante para vocês. Creio que 
há 90% de chances de a questão vir daqui. Segundo o texto constitucional. 
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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
Ponto mais importante deste artigo, muito cobrado em provas de concursos: 
Fiquem de olho: 
A iniciativa das leis do PPA, da LDO e da LOA é do Poder Executivo. 
Eles gostam de dizer que o orçamento do Judiciário é encaminhado pelo 
mesmo, ou o do Congresso, do MPU, do TCU. Estes órgãos elaboram seu 
próprio orçamento, mas quem encaminha é o Presidente. Esse ponto é 
importante, pois há alguns meses atrás tivemos uma polêmica entre o 
presidente do STF e a Dilma. A presidenta retirou da proposta do Judiciário o 
valor referente ao reajuste salarial dos servidores da Justiça, e o presidente do 
STF mandou avisar que ela não poderia fazer isso, que o Judiciário tinha 
autonomia e que o Executivo não poderia alterar sua proposta. Segundo Cezar 
Peluzo: “ficou constando no penúltimo parágrafo que considerando a autonomia 
financeira e orçamentária do Supremo Tribunal Federal, o Poder Executivo não 
poderia alterar a mensagem. Ele teria que encaminhar a mensagem tal como foi 
proposta ao Legislativo, que decidiria”. Dilma voltou atrase incluiu novamente o 
valor. 
 
a)Plano Plurianual 
Voltando para o artigo 165, o §1º dispõe sobre o PPA 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. 
Portanto, o PPA define o DOM (diretrizes, objetivos e metas). Diretrizes são 
orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos 
durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de 
Governo. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende 
alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação 
das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa e qualitativa 
dos objetivos. 
O PPA estabelecerá o DOM para: 
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� Despesas de capital (construção de escolas e hospitais); 
� Despesas correntes derivadas de despesas de capital (contratação de 
pessoal necessário ao funcionamento de escolas e hospitais); 
� Programas de duração continuada (superior ao exercício financeiro). 
Geralmente, as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis, 
construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planeja essas 
despesas no PPA porque em geral são despesas a serem realizadas em períodos 
superiores a um ano ou que beneficiarão a sociedade por longo tempo. Ao 
realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada, o governo 
realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar a manutenção dessa 
estrada, realizam-se despesas correntes, por isso o termo “e outras delas 
decorrentes”. Ainda segundo a CF88: 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional. 
O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo para a 
promoção do desenvolvimento. Ele foi concebido para ser o elemento central do 
novo sistema de planejamento, orientando os orçamentos anuais, por meio da 
LDO. O tripé PPA-LDO-LOA forma a base de um sistema integrado de 
planejamento e orçamento. 
O DOM é estabelecido para o período que vai do segundo ano do mandato do 
presidente até o primeiro ano do mandato subsequente. Assim, o atual PPA 
2012-2015 começa este ano, no segundo ano do mandato do governo Dilma, e 
vai até o primeiro ano do mandato do próximo presidente. Se o mandato do 
presidente for ampliado para cinco anos, o PPA também terá um prazo de cinco 
anos. 
 
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias 
Segundo o art. 165 da CF88: 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Assim, enquanto o PPA estabelece o DOM, a LDO compreende as MP (metas e 
prioridades) para o exercício subsequente. A LDO conterá: 
� As despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; 
� A orientação para a elaboração da LOA; 
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� Alterações na legislação tributária; 
� Políticas para as agências financeiras oficiais de fomento. 
É preciso tomar cuidado com a decoreba de vez em quando. Vamos ver uma 
questão do CESPE: 
3. (CESPE/PMV/2007) Entre os objetivos do PPA, está a definição 
clara das metas e prioridades da administração, bem como os 
resultados esperados. 
A questão é certa. Aí vocês perguntam: mas não é a LDO que define as metas e 
prioridades? O fato de a CF dizer que é a LDO que define as "metas e 
prioridades" e que o PPA define os "objetivos, diretrizes e metas" não significa 
que o PPA não estabelece prioridades. É justamente isso que ele faz, definindo 
as áreas em que o governo deve preferencialmente atuar. As questões que dão 
como errado as metas e prioridades no PPA sempre trazem junto as despesas 
de capital para o exercício subsequente. Neste caso, em que só fala em metas e 
prioridades, não temos como dizer que está errado. Segundo o Ministério do 
Planejamento: 
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período 
de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao 
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. 
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter 
"as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada". O PPA estabelece a ligação entre as 
prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. 
Portanto, o PPA também define metas e prioridades, até mesmo porque ele é 
um instrumento de gestão por resultados. 
Ainda segundo a CF88, art. 169: 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a 
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de 
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, 
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Além daquelas atribuições citadas acima, a LDO autorizará: 
� A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de 
servidores públicos; 
� A criação de cargos, empregos e funções ou alterações nas carreiras; 
 
c) Lei Orçamentária Anual 
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal 
elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os 
Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por 
determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de 
Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. 
Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é 
feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. 
Com a LDO e a LOA o legislador pretendeu ampliar a discussão orçamentária 
dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratégica, 
centrado na definição das diretrizes e prioridades para o exercício subsequente. 
Teria como alvo, também a discussão antecipada dos grandes agregados 
macroeconômicos, permitindo escolhas num ambiente de transparência fiscal. O 
segundo, de natureza mais operacional, focado na distribuição dos recursos nas 
ações de governo. 
Já a LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas 
estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento 
por excelência ou orçamento propriamente dito. É na lei orçamentária que o 
governo estima a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para 
o período de um ano 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público;II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
A LOA corresponde, na realidade, a três suborçamentos: 
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� Orçamento fiscal: De toda a Administração Pública, direta e indireta 
(todos os Poderes, MPU, TCU, órgãos, autarquias, fundações públicas, e 
sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita de 
toda a Administração para um exercício financeiro, menos os 
investimentos de empresas estatais e despesas relativas à Seguridade 
Social; 
� Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as 
empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e 
sociedades de economia mista) 
� Orçamento da Seguridade Social: Saúde, previdência e assistência 
social. Abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
Administração Direta e Indireta, bem como os fundos e as fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. A razão da desvinculação 
dessas ações do orçamento fiscal para um suborçamento específico da 
seguridade social é garantia de que esses recursos não serão desviados 
para qualquer fim. Busca conferir maior transparência à gestão da 
seguridade social. 
Segundo a CF/88: 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional. 
Importante guardar neste artigo: 
��� Que são os orçamentos fiscal e de investimento das empresas estatais; 
��� Que eles serão compatibilizados com o PPA; 
��� Terão a função de reduzir desigualdades INTER-REGIONAIS; 
��� Critério populacional. 
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), 
e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas 
orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que faz a consolidação de todas 
as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso 
Nacional. 
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Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser 
encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, 
conforme a CF88, privativa do Presidente da República (art. 84, Inciso XXIII, da 
CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada. 
 
d) Prazos 
Os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo e devolução pelo 
Legislativo são: 
Art. 35 do 
ADCT 
Prazos 
Encaminhamento 
ao Congresso 
Devolução para 
Sanção 
PPA 31 de agosto 22 de dezembro 
LDO 15 de abril 17 de julho 
LOA 31 de agosto 22 de dezembro 
 
O não-envio da LOA caracteriza crime de responsabilidade do Presidente. A CF 
não dá alternativa caso isto aconteça. Há uma previsão na Lei 4.320 de 1964: 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Há quase um consenso na Doutrina acerca da impossibilidade jurídica de o 
Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF88 não previu 
essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no art. 35 do ADCT, que ambas as 
leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para sanção. Se é somente para 
sanção, não há como sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma 
por base o disposto no art. 57, §2º, segundo o qual a sessão legislativa não 
será interrompida sem a aprovação da LDO. 
Já em relação à LOA o raciocínio é diferente, já que a própria CF previu a 
possibilidade de rejeição, ao assinalar em seu art. 166: 
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do 
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes 
poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
No caso de não-devolução da Lei Orçamentária, temos uma situação não 
regulada pelo ordenamento jurídico atual. Antes, caso o Legislativo não 
devolvesse a proposta no prazo legal, o Executivo poderia promulgá-la. 
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Contudo, a CF88 não diz nada a respeito. Na falta de regra que regule esta não 
devolução, as LDOs vêm tratando desta questão, ao estabelecerem que o Poder 
Executivo fica autorizado a gastar determinada proporção (X/12) da proposta 
que ainda está tramitando. 
 
1.4 APRECIAÇÃO 
O PPA, a LDO e a LOA serão apreciados pelo Congresso Nacional de acordo com 
o regimento comum. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum. 
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre 
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o 
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das 
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo 
com o art. 58. 
A Comissão Mista de Orçamento examinará e emitirá um parecer sobre os 
projetos de lei e também sobre as contas prestadas pelo Presidente 
anualmente. Além disso, esta comissão examinará e emitirá parecer sobre os 
planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o 
acompanhamento e a fiscalização orçamentária. 
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas 
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional. 
Os parlamentares poderão propor emendas aos projetos de lei, que serão 
examinadas pela Comissão Mista Permanente e apreciadas pelo Congresso. 
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que 
o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
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b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
As emendas a LOA devem passar por algumas exigências. A primeira delas é 
que sejam compatíveis com o PPA e com a LDO. A segunda é que indiquem os 
recursos necessários. Mas não é qualquer recurso. Só se admite os provenientes 
de anulação de despesa. Ou seja, não podem aumentar a despesa já existente 
no projeto de lei. Além disso, não poderão ser recursos de: 
��� Dotação para pessoal e seus encargos; 
��� Serviçoda dívida; 
��� Transferências tributárias constitucionais para Estados e Municípios. 
As emendas também poderão tirar seus recursos da correção de erros e 
omissões. Além disso, elas poderão estar relacionadas com os dispositivos do 
texto do projeto de lei. 
5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso 
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo 
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração 
é proposta. 
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, 
propondo modificações nos projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na 
Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. A mensagem deve ser 
enviada antes da votação na Comissão Mista, e não da votação no plenário. A 
apreciação das leis orçamentárias será em sessão conjunta entre as duas casas, 
mas a apuração de votos é feita separadamente. 
 
1.5 EXECUÇÃO 
Segundo a LRF: 
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que 
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c 
do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação 
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
Trata-se do princípio da programação. A LRF aprimorou o sistema de 
planejamento e controle da gestão das finanças públicas, introduzindo um ato 
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novo pelo qual, dentro de 30 dias contados da publicação da LOA, deve-se 
estabelecer um sistema legal de fluxo de caixa com a previsão das despesas e 
também das receitas, como dispõe o art. 13 da LRF: 
Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão 
desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, 
com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate 
à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para 
cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos 
tributários passíveis de cobrança administrativa. 
 O art. 9º também trata da receita: 
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita 
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou 
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério 
Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta 
dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, 
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. 
Aqui temos a limitação de empenho. Entre as novas atribuições da LDO está 
estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de 
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a não comprometer as 
metas de resultado primário e nominal, previstas para o exercício. 
Ao final de cada bimestre, quando for constatado que a realização da receita 
poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o MP deverão promover a limitação de 
empenho e movimentação financeira. 
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a 
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de 
forma proporcional às reduções efetivadas. 
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações 
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento 
do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. 
O parágrafo segundo retira da limitação de empenho algumas despesas, 
consideradas essenciais. Há um certo exagero nesta obrigação quando 
determina que não pode haver limitação de empenho para pagamento do 
serviço da dívida! Isso foi influência do FMI. Significa que temos de pagar a 
dívida a qualquer custo, mesmo que as receitas previstas estejam sendo 
frustradas. A LDO também pode definir despesas que estão de fora da limitação 
de empenho. 
A gestão do Programa é de responsabilidade do gerente de programa, que 
poderá contar com o apoio de um gerente-executivo. O gerente de programa é 
o titular da unidade administrativa, à qual o Programa está vinculado. Assim 
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como ocorre no nível do Programa, cada ação tem um responsável direto – o 
coordenador de ação. 
Este modelo de responsabilidade se completa, preferencialmente, na forma 
colegiada, exercida por meio de comitês gestores constituídos por 
representantes dos órgãos e entidades que possuem ações em cada Programa, 
do qual participam coordenadores de ação e gerentes de programa. 
Todos os Programas Multissetoriais deverão contar com um Comitê Gestor 
formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Ações e pelo Gerente 
Executivo, se existente. O coordenador do Comitê Gestor de Programa é o 
Gerente. A principal função do Comitê é dar cumprimento ao objetivo do 
Programa, devendo para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto 
de suas respectivas ações. O Comitê deve constituir-se no locus de articulação 
interna do Programa onde serão definidas e adotadas soluções para a superação 
de eventuais restrições. 
Neste Comitê Gestor de Programa também se viabilizam os mecanismos de 
participação social envolvendo o público-alvo (como por exemplo, os 
instrumentos de aferição da satisfação dos usuários dos serviços e outros), em 
consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria Geral da Presidência da 
República em conjunto com o Ministério do Planejamento. 
 
a) Créditos Orçamentários e Adicionais 
Os créditos orçamentários são autorizações constantes na LOA para a realização 
de despesas, são aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do orçamento. Já os 
créditos adicionais destinam-se à realização de despesas não previstas ou 
insuficientemente previstas na Lei Orçamentária, em razão de erros de 
planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilização dos recursos que 
ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou rejeição da 
LDO. 
A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do 
Executivo, que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições 
ao orçamento. 
O art. 40 da Lei 4.320/64 conceitua créditos adicionais da seguinte forma: 
Art.40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas 
ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
Doutrinariamente podemos considerar que os créditos adicionais são 
instrumentos de ajustes orçamentários, que visam a correção de falhas da Lei 
Orçamentária. A LOA não é imutável. Ela pode ser alterada dentro dos limites 
legais. Estas alterações se dão através dos créditos adicionais. Estes podem 
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alterar diretamente a LOA, com a adição de um artigo que autorize o Executivo 
a gastar uma quantia em créditos suplementares. Isto está na CF, art. 165: 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Ou então pode haver lei especial, no caso de o Executivo solicitar ao Legislativo, 
mediante Projeto de Lei ou Medida Provisória, a abertura de créditos adicionais. 
As MPs são possíveis só para os créditos extraordinários, devido à urgência. 
Existem três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e 
extraordinários. 
 
Créditos SuplementaresArt. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; 
São os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária. Esses créditos 
possuem relação direta com o orçamento, já que suplementam dotações 
existentes na lei orçamentária anual. 
O Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito adicional suplementar 
na própria LOA, até determinado valor. Contudo, somente os créditos 
orçamentários podem estar autorizados na própria LOA. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
A abertura de crédito adicional suplementar somente poderá ser realizada 
quando a despesa estava fixada na lei orçamentária, porém, a receita não foi 
suficiente para cobrir o total do gasto. 
Depois de esgotados os créditos suplementares autorizados na LOA, aí sim, toda 
vez que for necessário suplementar uma obra ou serviço o Executivo terá que 
pedir autorização ao Legislativo através de projeto de lei, posto que é este 
Poder que tem competência para dispor sobre orçamento, ou seja, autorizar 
despesas. 
O crédito suplementar é autorizado por lei e aberto por decreto do Poder 
Executivo. A sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para 
ocorrer à despesa e será precedida de exposição fundamentada ou justificada. 
 
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Créditos Especiais 
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica; 
São destinados a atender despesas novas, não previstas na lei orçamentária 
anual, mas que surgiram durante a execução do orçamento. Portanto, o crédito 
especial cria novo item de despesa e se destina a atender um objetivo não 
previsto quando da elaboração da proposta orçamentária. 
A abertura de crédito especial não pode ser autorizada na LOA, mas sim, em lei 
especial. O crédito especial é autorizado por lei e aberto automaticamente com 
a sanção e publicação da lei especial. A abertura se dá através de decreto e 
incorpora-se ao orçamento, mas mantém sua especificidade, demonstrando-se 
a conta dos mesmos, separadamente. 
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício 
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subseqüente. 
Em princípio, os créditos especiais terão vigência dentro do exercício financeiro 
em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos 
últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de 
seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro 
subseqüente. 
Se a lei de autorização do crédito especial for promulgada nos últimos quatro 
meses do exercício financeiro e ainda existir saldo não utilizado, em 31 de 
dezembro, este valor será reaberto no exercício subseqüente e incorporado ao 
orçamento. Essa reabertura gera um saldo financeiro e, em conseqüência, 
aumenta o superávit ou diminui o déficit financeiro. Portanto, essa receita 
incorporada ao orçamento subsequente é extra-orçamentária. 
Ainda segundo a CF88. 
Art. 167. São vedados: 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; 
 
Créditos Extraordinários 
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. 
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Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: 
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em 
caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. 
Destinam-se a atender somente despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. O termo “como 
as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” significa que 
esses fatos imprevisíveis são apenas exemplificativos, ou seja, admite-se outros 
fatos não previstos na CF. 
Os créditos extraordinários, como o próprio nome indica, pela urgência que os 
motiva não necessitam de autorização legislativa prévia para a sua abertura. Os 
créditos extraordinários são abertos por medida provisória e submetidos 
imediatamente ao Poder Legislativo 
Em princípio, os créditos extraordinários terão vigência dentro do exercício 
financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado 
nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites 
de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro 
subseqüente. A reabertura dos créditos extraordinários será efetivada, quando 
necessária, mediante decreto do Presidente da República, até trinta dias após a 
publicação da lei orçamentária. 
Não é necessário indicar a fonte dos recursos. Contudo, caso o governo não 
indique a fonte de recursos para a abertura dos créditos extraordinários, quando 
for abrir créditos suplementares ou especiais indicando como fonte de recursos 
o excesso de arrecadação, terá que deduzir importância dos créditos 
extraordinários abertos no exercício. Segundo a Lei 4.320/64 
Art. 43. § 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de 
excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos 
extraordinários abertos no exercício. 
 
1.6 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
Segundo o PPA 2012-2015, o Sistema de Monitoramento e Avaliação deve se 
pautar pelas seguintes diretrizes: 
��� Considerar a realidade de implementação de cada política, em base 
territorial, buscando assim uma abordagem flexível que subsidie decisões 
e contribua para a implementação; 
��� Atender às necessidades dos órgãos setoriais e de coordenação de 
governo, para subsidiar a tomada decisão nos diferentes níveis; 
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��� Considerar as lições aprendidas com as experiências de monitoramento e 
avaliação no setor público em âmbito nacional e internacional; 
��� Observar as contribuições resultantes dos diálogos com os Entes 
Federados e sociedade durante o processo de elaboração do PPA; 
��� Aproveitar estruturas de monitoramento e avaliação existentes na 
Administração, trabalhando na busca de informações complementares; e 
��� Promover a sua implantação, de forma progressiva, segundo as 
prioridades estabelecidas pelo governo. 
Vimos na aula passada que, no planejamento estratégico, a avaliação pode 
ocorrer em três momentos distintos: antes, durante e depois da implementação 
do plano. Aqui vale a mesma coisa, podemos falar em três tipos de avaliações: 
 
a) Avaliações Ex-ante 
Refere-se à avaliação que é realizada antes do início do projeto, ou seja, trata-
se de uma avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser 
implementado. Geralmente é muito utilizada por órgãos financiadores de 
projetos e pode ter como objetivo a identificação de prioridades e metas. 
Entretanto, Lubambo e Araújo mencionam que nem sempre essa relação pode 
ser restringida à viabilidade econômico-financeira, uma vez que a viabilidadepolítica e institucional, bem como as expectativas dos beneficiários da ação, 
devem ser consideradas e incorporadas nessa “conta”. 
A avaliação ex-ante, procura orientar sobre a realização de um dado programa, 
no que diz respeito a sua formulação e desenvolvimento, através do estudo de 
seus objetivos, dos beneficiários e suas necessidades e do seu campo de 
atuação. Desta forma, propõe-se ser um instrumento que permite escolher a 
melhor opção estratégica. A avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção 
dos programas e projetos nos quais se concretizam as políticas. 
 
b) Avaliações formativas 
Geralmente adotadas durante a implementação de um programa (avaliação 
intermediária) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um 
processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propósito é o de 
apoiar e melhorar a gestão, a implementação e o desenvolvimento do 
programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente são internos, e, 
frequentemente, os gerentes do programa em questão (auto-avaliação). A 
objetividade das constatações geralmente não se coloca como preocupação 
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central: mais ênfase é dada à aplicabilidade direta dos resultados. Devem lidar 
com questões operacionais de monitoramento dos eventos e, em certo grau, 
também com aspectos relacionados ao impacto. 
Esta categoria de avaliação procura investigar como o programa funciona 
(observação das etapas, mecanismos, processos e conexões), quais são as 
estratégias utilizadas para o alcance dos resultados, procura articular os meios 
com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonância ou incompatibilidade. 
Nesta situação, em que se procura focar o funcionamento e a gestão do 
programa, a avaliação assume caráter formativo. Como este tipo de avaliação 
se centraliza nos processos e não nos resultados, podemos concluir que é mais 
utilizada na fase de implementação de um programa ou política, pois focaliza os 
aspectos que têm relação direta com a formação do programa, enquanto está 
em funcionamento, portanto, é desenvolvida durante o processo de 
implementação da ação avaliada. 
Trata de realizar o acompanhamento de ações e tarefas, no que fiz respeito ao 
conteúdo, método e instrumentos inerentes à execução de um programa ou 
projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevância no processo 
de avaliação de políticas públicas, pois possibilita compreender em que medida 
a otimização dos recursos públicos acontecem - aqui entendidos como os 
recursos financeiros, materiais e humanos - através da comparação entre metas 
alcançadas, recursos empreendidos e tempo de execução. 
Portanto, este tipo de avaliação não se preocupa com a efetividade do 
programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execução. Sua função 
maior é a de observar em que medida o programa está sendo implementado 
como planejado. Preocupa-se em responder às seguintes indagações: 
��� A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas? 
��� O cronograma está sendo cumprido? 
��� Os recursos estão sendo alocados com eficiência? 
Assim, a avaliação de processos se constitui, basicamente, em um instrumento 
que se preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que 
diz respeito aos instrumentos, procedimentos, conteúdos e métodos, adequação 
ao público-alvo, visando o seu aperfeiçoamento, através da interferência 
direcionada para seus aspectos intrínsecos. Esta modalidade de avaliação tem 
por objetivo “fazer as coisas certas” 
Comparando a avaliação formativa com a somativa, temos que estes conceitos 
são originários do campo da educação, no contexto da avaliação de currículos. A 
"avaliação formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda 
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estivesse em andamento, com a finalidade de melhorá-la, redirecioná-la. Em 
contraste, a "avaliação somativa" seria dirigida a um produto final, buscando 
verificar a efetividade da intervenção, bem como o potencial deste "produto" em 
relação a futuras aplicações. 
A Avaliação Formativa ocorre durante o processo de execução de um programa 
ou projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsáveis pela 
intervenção que está sendo avaliada, podendo realizar-se durante o 
desenvolvimento da intervenção, nas fases de diagnóstico, formulação, 
implementação da execução da mesma. Já a avaliação somativa refere-se aos 
"resultados ou efeitos" da intervenção, sendo realizada ao final da mesma, daí 
também ser denominada de "avaliação final", cujos resultados servem para 
"determinar futuras ações" sobre a intervenção, no sentido de mantê-la, 
modificá-la ou suspendê-la. 
 
c) Avaliações Ex-post ou Somativas 
São conduzidas, frequentemente, quando o programa já está implementado, 
para estudar sua eficácia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliações 
são tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocação de recursos ou na 
promoção de mais responsabilidade. Os clientes geralmente são externos, tais 
como políticos e outros agentes de decisão. Essas avaliações muitas vezes são 
conduzidas por avaliadores externos. As questões quanto ao resultado ou 
relevância geral do programa devem ser abordadas. 
Esta categoria de avaliação investiga em que medida o programa atinge os 
resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa análise de resultados 
pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados 
não-esperados. Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos 
não-antecipados pelo programa no plano de implementação. 
Quando a variável “resultados”, independentemente de sua modalidade, ganha 
centralidade no processo de avaliação, é prudente reputar algumas indagações, 
que são tidas como essenciais: 
��� Que tipos de serviços os beneficiários do programa estão recebendo? 
��� Em que medida os serviços ou benefícios recebidos pelos beneficiários do 
programa estão de acordo com as intenções originais dos formuladores? 
��� Os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos? 
��� os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados? 
��� Como e porque os programas implementados geram resultados não 
esperados? 
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Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou política são 
focalizados, a avaliação assume um caráter somativo. Essa modalidade de 
avaliação que se realiza ao final da fase de implementação ou após a conclusão 
de um programa, consiste no exame e análise de objetivos, impactos e 
resultados. Focaliza a relação entre processo, resultados e impacto, comparando 
os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e viável 
para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliação 
Somativa é o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em 
que medida o mesmo atingiu os resultados esperados. 
 
1.7 REVISÃO 
A avaliação está orientada para a obtenção de resultados e se realiza uma vez 
por ano, tendo como referência o exercício anterior. No ciclo de gestão, a 
avaliação é seguida da revisão anual dos programas, da elaboração da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e da elaboração e execução da Lei Orçamentária 
Anual. Os resultados da avaliação contribuem para a realização de cada uma 
dessas etapas, tornando mais consistente a alocação de recursos públicos 
federais aos bens e serviços demandados pela sociedade. 
O processo de revisão dos programas será precedido de análise de seu modelo 
lógico, de modoa avaliar o desenho do Programa e ajustá-lo no que for 
necessário durante a execução para uma melhor gestão por resultados. Todo 
programa tem por base uma teoria que o sustenta. Conhecê-la significa 
aprofundar o conhecimento sobre a natureza, gravidade e extensão do 
problema ou demanda da sociedade que originou o Programa. Do mesmo modo 
se avança no conhecimento sobre o funcionamento do Programa, ou seja, como 
se pretende intervir e com que recursos, estratégias e ações. 
Além disso, a identificação das relações causais entre as ações dos programas e 
os resultados pretendidos cria condições para que se possam avaliar melhor os 
efeitos do Programa. Em suma, a análise do modelo lógico permite 
compreender como se origina o problema ou demanda, como se desenvolve, 
como se explica, como se propõe intervir de modo eficaz para mitigar suas 
causas, como monitorar sua execução e avaliar seus resultados. Todos esses 
elementos são necessários para um bom desenho de programa. Aprimorar a 
qualidade do desenho do Programa por meio da análise do modelo lógico 
possibilitará avançar na capacidade de gestão por resultados e criar 
entendimento comum entre os principais interessados no Programa quanto à 
sua estrutura e resultados. 
 
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a) Modelo Lógico e Teoria do Programa
O Ministério do Planejamento
Modelo Lógico, com o objetivo de aumentar a qualidade do Plano Plurianual, de 
avaliar e de qualificar o processo de revisão dos programas do PPA por
uma análise detalhada do desenho de cada um deles.
assegurar que o desenho dos programas estivesse efetivamente orientado para 
o enfrentamento de problemas existentes na sociedade, além de apresentar 
uma visão mais clara de toda
O Quadro Lógico, ou Logical Framework, ou Marco Lógico, ou Matriz Lógica, 
surgiu no contexto da cooperação internacional de apoio ao desenvolvimento, 
pela necessidade das agências internacionais de financiamento d
acompanharem melhor como era aplicado o dinheiro emprestado.
O Marco Lógico consiste de uma matriz de duas entradas 4x4, que resume em 
seus 16 campos a estratégia do projeto, os possíveis riscos externos e os 
indicadores que possibilitem a af
representa um poderoso instrumento de comunicação (interna e externa) do 
projeto, bem como o centro da gerência do projeto.
seguinte forma: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Resumo Narrativo de Objetivos
Objetivo Superior: Cada projeto é a resposta a um problema detectado. O 
Objetivo Superior de um projeto é uma descrição da solução de um problema 
que se tenha diagnosticado. Ex.: Problema principal 
materna e infantil na população
a taxa de mortalidade materna e infantil nessa população. 
Objetivo do Projeto: O objetivo do projeto é o resultado esperado ao fim do 
período de execução do projeto. Cada projeto deve ter um único objetivo 
projeto. Quando uma operação tiver mais de um objetivo de projeto, devem ser 
elaborados mais de um marco lógico: um marco mestre do programa, com seu 
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lo Lógico e Teoria do Programa 
O Ministério do Planejamento adotou, em 2007, a metodologia de construção de 
Modelo Lógico, com o objetivo de aumentar a qualidade do Plano Plurianual, de 
avaliar e de qualificar o processo de revisão dos programas do PPA por
uma análise detalhada do desenho de cada um deles. O objetivo é 
assegurar que o desenho dos programas estivesse efetivamente orientado para 
o enfrentamento de problemas existentes na sociedade, além de apresentar 
uma visão mais clara de todas as ações desenvolvidas em cada programa
O Quadro Lógico, ou Logical Framework, ou Marco Lógico, ou Matriz Lógica, 
surgiu no contexto da cooperação internacional de apoio ao desenvolvimento, 
pela necessidade das agências internacionais de financiamento d
acompanharem melhor como era aplicado o dinheiro emprestado.
O Marco Lógico consiste de uma matriz de duas entradas 4x4, que resume em 
seus 16 campos a estratégia do projeto, os possíveis riscos externos e os 
indicadores que possibilitem a aferição do desempenho. Desta forma ele 
representa um poderoso instrumento de comunicação (interna e externa) do 
projeto, bem como o centro da gerência do projeto. Ele é 
Resumo Narrativo de Objetivos 
Objetivo Superior: Cada projeto é a resposta a um problema detectado. O 
Objetivo Superior de um projeto é uma descrição da solução de um problema 
que se tenha diagnosticado. Ex.: Problema principal - alta taxa de mortalidade 
materna e infantil na população de baixa renda ---> Objetivo superior 
a taxa de mortalidade materna e infantil nessa população. 
Objetivo do Projeto: O objetivo do projeto é o resultado esperado ao fim do 
período de execução do projeto. Cada projeto deve ter um único objetivo 
projeto. Quando uma operação tiver mais de um objetivo de projeto, devem ser 
elaborados mais de um marco lógico: um marco mestre do programa, com seu 
A P/ AFRFB E AFT 
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adotou, em 2007, a metodologia de construção de 
Modelo Lógico, com o objetivo de aumentar a qualidade do Plano Plurianual, de 
avaliar e de qualificar o processo de revisão dos programas do PPA por meio de 
O objetivo é tinha 
assegurar que o desenho dos programas estivesse efetivamente orientado para 
o enfrentamento de problemas existentes na sociedade, além de apresentar 
s as ações desenvolvidas em cada programa. 
O Quadro Lógico, ou Logical Framework, ou Marco Lógico, ou Matriz Lógica, 
surgiu no contexto da cooperação internacional de apoio ao desenvolvimento, 
pela necessidade das agências internacionais de financiamento de projetos em 
acompanharem melhor como era aplicado o dinheiro emprestado. 
O Marco Lógico consiste de uma matriz de duas entradas 4x4, que resume em 
seus 16 campos a estratégia do projeto, os possíveis riscos externos e os 
erição do desempenho. Desta forma ele 
representa um poderoso instrumento de comunicação (interna e externa) do 
é representado da 
Objetivo Superior: Cada projeto é a resposta a um problema detectado. O 
Objetivo Superior de um projeto é uma descrição da solução de um problema 
alta taxa de mortalidade 
> Objetivo superior - reduzir 
Objetivo do Projeto: O objetivo do projeto é o resultado esperado ao fim do 
período de execução do projeto. Cada projeto deve ter um único objetivo de 
projeto. Quando uma operação tiver mais de um objetivo de projeto, devem ser 
elaborados mais de um marco lógico: um marco mestre do programa, com seu 
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objetivo superior e objetivo de projeto e dois ou mais marcos subordinados. O 
objetivo superior de cada marco subordinado é idêntico ao objetivo de projeto 
do programa (marco mestre), mas cada um tem seu próprio objetivo de 
projeto. Deve haver apenas um objetivo de projeto. Se houver outros objetivos, 
a cada um deve corresponder um projeto, o conjunto dos quais corresponderá a 
um programa. 
Produtos: Produtos (ou componentes) são as obras, estudos, serviços e 
treinamentos específicos que se requer que o gerente de projeto produza com o 
orçamento que lhe é alocado. Cada produto tem que ser necessário para atingir 
o objetivo do projeto. 
Atividades: As atividades são as tarefas que o executor tem que levar a cabo 
para produzir cada produto (componente). 
 
Indicadores para Acompanhamento 
Indicadores de objetivo superior e de objetivo de projeto: tornam específicos os 
resultados esperados em três dimensões: quantidade, qualidade e tempo. 
Indicadores dos produtos (componentes): são descrições breves dos estudos, 
treinamento e obras físicas gerados pelo projeto. 
Indicadores de atividades: O orçamento do projeto é o indicador de