MODULO 1 Planejamento Estratégico (3)

Prévia do material em texto

Escola de Planejamento, Governança e Gestão 1 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
Planejamento Estratégico aplicado ao Setor Público 
Módulo 1: Planejamento Estratégico 
 
11..11 PPoorr qquuee PPllaanneejjaammooss?? 
AA iimmppoorrttâânncciiaa ddoo PPllaanneejjaammeennttoo GGoovveerrnnaammeennttaall 
Mais do que um exercício de previsão relacionado a determinado 
cenário futuro, o ato de planejar tem como finalidade servir de instrumento para se 
chegar, sem desconsiderar os limites objetivos de determinada realidade, até um 
cenário pré-concebido, construindo os instrumentos necessários para esse intento. 
Planejar é antes de tudo criar, é transformar, é construir o futuro não passível de 
predição. Pode-se retirar dessa ideia que, em diversas dimensões de nossas vidas, o 
ato de planejar, e as técnicas de planejamento, tornam-se não apenas úteis, como 
imperiosas para que os objetivos pretendidos sejam alcançados. A alternativa ao 
planejamento apresenta-se na forma do improviso sem horizonte, no qual o ato sobre 
determinado objeto pode levar a cenários imprevisíveis, relacionados ou não àqueles a 
que os sujeitos que realizaram esses atos intentavam chegar. Melhor dizendo, a 
ausência de qualquer planejamento pode levar ao caos da ação humana, onde cada 
ato leva a cenários não previstos, e, portanto, não intencionados. O ato deixa de ser 
uma ação sob determinado objetivo e passa a ser uma ação aleatória, que retira a 
liberdade do sujeito caminhar conscientemente rumo às suas pretensões. 
De acordo com o modelo da Escola Nacional de Administração Pública – 
ENAP e De Toni apud Estado do Rio Grande do Sul (2017), toda a organização necessita 
coordenar suas atividades de modo integrado, destacando-se os seguintes motivos 
que levam uma organização pública a utilizar planejamento: 
A organização necessita considerar o futuro e preparar-se para as diversas 
possibilidades e cenários, tendo opções para atuar diante do indesejável, assim 
como para controlar aquilo que seja possível de ser controlado. 
 
A organização precisa adotar procedimentos formalizados, padronizados e 
sistemáticos, tornando sua ação mais eficiente, eficaz e oportuna. 
 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 2 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
É uma ferramenta que os governos têm para transformar uma realidade social. 
Com ele se busca atender a uma demanda ou solucionar problemas existentes 
na sociedade. 
 
É um método coerente e compreensivo de formação e implementação de 
diretrizes governamentais, permitindo um maior controle central de uma vasta 
rede de órgãos, instituições e unidades administrativas. 
 
Permite dar maior consistência interna e continuidade no tempo às políticas 
públicas implementadas na forma de programas e projetos. 
 
Procura perseguir objetivos conhecidos e aceitos, que representem os 
interesses gerais e permanentes da sociedade em substituição ao 
intervencionismo e às demasiadas influências políticas pontuais. 
 
Busca abolir a improvisação e o casuísmo, para dar lugar a técnicas, 
envolvimento das pessoas, responsabilidade, equilíbrio e soluções mais 
acuradas e sistematicamente projetadas para alcançar, com maior 
probabilidade de sucesso, os objetivos coletivos almejados. 
Tendo claro esse ponto, podemos passar para a próxima seção, que irá 
tratar diretamente sobre o planejamento estratégico e seus instrumentos, em um 
primeiro momento sem preocupação em adaptá-los para a realidade do setor público, 
o que faremos nos módulos seguintes. 
 
 
 
11..22 OO PPllaanneejjaammeennttoo EEssttrraattééggiiccoo 
Iniciativas de planejamento fragmentadas ocorriam com certa 
regularidade desde o início do século, e vêm a reboque do fortalecimento dos Estados 
Nacionais. Como exemplos, podemos citar os planos quinquenais da antiga União 
Soviética, e os planos de obras levados a cabo por Getúlio Vargas. No entanto, 
normalmente, esses planos eram normativos, elaborados quase que exclusivamente 
com enfoque macroeconômico. Assim, pode-se dizer que as bases para o que hoje se 
conceitualiza como planejamento estratégico surgem, de forma mais sistematizada, 
originalmente como uma reação das organizações privadas diante das grandes 
transformações oriundas do final da Segunda Guerra Mundial, como a crise econômica 
de 1929 e a destruição de grande parte da infraestrutura de diversos países após 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 3 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
sucessivas guerras. 
Ao não poder determinar e impor mudanças significativas ao ambiente 
socioeconômico como um todo, por ser algo pensado para unidades privadas, o 
planejamento estratégico operava em uma situação mais restrita, muito mais reativa 
às mudanças do que como agente de transformação geral, além de tratar com atores 
sociais e objetivos bastante mais simples. Desse modo, ao mesmo tempo em que essa 
limitação trouxe aspectos positivos para o processo de planejamento, focando em 
questões mais voltadas à gestão, de outra parte seu instrumental era limitado pelo 
escopo dos problemas que deram origem ao desenvolvimento dessa metodologia. 
O planejamento estratégico visa, principalmente, estabelecer grandes 
diretrizes de uma organização específica, para, posteriormente, organizar sua 
operacionalidade. Nesse sentido, podemos organizar o processo de planejamento nas 
seguintes dimensões: 
Estratégico: Representa o grande rumo 
a ser seguido pela organização. Em 
termos de planejamento estratégico, 
corresponde a Missão, Visão e 
Objetivos estratégicos da organização. 
O planejamento estratégico é 
considerado de longo ou médio prazo. 
 
Tático: Envolve o desenvolvimento dos 
programas, projetos, funções e ações 
para se atingir determinada estratégia. 
É visto como um planejamento de 
médio prazo. 
 
Operacional: É o detalhamento da 
dimensão tática. Pode ser organizado, 
por exemplo, por meio de cronogramas 
de execução ou planos de ação. 
Caracteriza-se como de curto prazo. 
 
 
Visto isso, de acordo com a ENAP, as etapas para o planejamento 
estratégico podem ser divididas em seis etapas, sendo apenas as quatro primeiras 
objeto do nosso escopo, tendo as demais etapas características mais próximas ao 
Dimensão 
ESTRATÉGICA 
Missão 
Visão 
Objetivos Estratégicos 
Dimensão 
TÁTICA 
Programas 
Ações 
Projetos 
Funções 
Planos de Ação 
Cronogramas de Execução 
Dimensão 
OPERACIONAL 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 4 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
momento do acompanhamento: 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Leitura da Organização: Nesta etapa devem ser considerados os principais 
documentos de uma organização, como sua legislação, manuais normativos, 
entre outros. Também é imprescindível analisar as experiências e resultados 
obtidos anteriormente, e os planos que os nortearam. No caso do setor 
público, a legislação ganha uma importância ainda maior, pois é nela que se 
regula o funcionamento de um órgão, bem como suas competências. 
 
2. Mobilização de lideranças: Todo planejamento precisa que os atores sociais 
e, principalmente, aqueles com capacidade decisória ou posição estratégica, 
estejam envolvidos no processo de planejamento. Isso significa, por exemplo, 
um processo de aprendizagem da linguagem utilizada, para que a visão desses 
atores seja de fato representada no papel, que pode ser realizado por meio de 
entrevistas ou reuniões. No setor público, o apoio político necessário para que 
o processo de planejamento seja aceito pela estrutura de uma organização 
e/ou governo também ganharelevo especial. 
 
3. Diagnóstico Organizacional: O modelo mais utilizado para a realização dessa 
etapa é a análise SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats), 
em português, FOFA (Forças, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças). Essa 
análise pode ser realizada com a participação de grupos selecionados ou do 
universo inteiro da organização, e é estruturada por meio de uma matriz, na 
qual são elencados os elementos que constituem o nome da análise – Forças, 
Oportunidades, Fraquezas e Ameaças, conforme imagem e definições a seguir 
elencadas: 
 
Fonte: Planejamento e gestão governamental; módulo 2. – Brasília: ENAP/DDG, 2013. 
4. 
Referenciais 
Estratégicos 
1. 
Leitura da 
Organização 
2. 
Mobilização 
das Lideranças 
3. 
Diagnóstico 
Organizacional 
5. 
Painel de 
Gestão 
6. 
Alinhamento da 
Intervenção 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 5 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
Fonte: https://www.treasy.com.br/blog/matriz-swot-analise-swot-matriz-fofa 
 
 Ameaças: São externas e impactam negativamente no desempenho e 
cumprimento dos referenciais estratégicos da organização (etapa 4, logo a 
seguir). Podem representar ameaças já existentes ou em potencial. Exemplo: 
Não aprovação de uma política setorial pelo congresso nacional. 
 Oportunidades: São externas e impactam positivamente no desempenho e 
cumprimento dos referenciais estratégicos da organização. Podem 
representar oportunidades já existentes ou em potencial. Exemplo: 
Oportunidades de financiamento internacionais. 
 Forças: São internas e impactam positivamente no desempenho e 
cumprimento dos referenciais estratégicos da organização. Exemplo: Quadro 
de servidores experientes e em número suficiente para o devido 
funcionamento da organização. 
 Fraquezas: São internas e podem dificultar o desempenho e cumprimento 
dos referenciais estratégicos da organização. Exemplo: Equipamentos 
defasados. 
Todos esses elementos, quando dispostos, podem ser organizados de 
diferentes maneiras, visando hierarquizá-los de forma a garantir que os mais 
relevantes estejam destacados e impactem, de maneira mais significativa, na definição 
e implementação dos referenciais estratégicos, estabelecendo diretrizes para a ação. 
Também podem ser organizados de forma a propiciar diferentes informações 
estratégicas para a organização, conforme exemplificado a seguir: 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 6 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
Matriz de Avaliação Estratégica 
 Ambiente externo 
Ambiente interno 
OPORTUNIDADES AMEAÇAS 
01 02 03 0n A1 A2 A3 An 
F
O
R
Ç
A
S 
Força 1 Capacidade Ofensiva 
Capacidade de suas forças 
“capturarem” oportunidades 
relacionadas ao ambiente 
externo 
 
Em que nível a FORÇA pode 
capturar a OPORTUNIDADE? 
Capacidade Ofensiva 
Poder do conjunto das forças da 
organização neutralizar ou 
minimizar ameaças do ambiente 
externo 
 
Em que nível a FORÇA pode 
minimizar a AMEAÇA? 
Força 2 
Força 3 
Força n 
F
R
A
Q
U
E
Z
A
S 
Fraqueza 1 Incapacidade Defensiva 
Quando as fraquezas atuais 
dificultam ou impedem a 
organização de aproveitar as 
oportunidades 
 
Em que nível a FRAQUEZA 
dificulta a captura da 
OPORTUNIDADE? 
Incapacidade Defensiva 
Quando as fraquezas atuais 
acentuam os riscos das ameaças 
impactarem a organização 
 
Em que nível a FRAQUEZA nos 
torna mais vulneráveis frente a 
AMEAÇA? 
Fraqueza 2 
Fraqueza 3 
Fraqueza n 
Fonte: Planejamento e gestão governamental; módulo 2. – Brasília: ENAP/DDG, 2013. 
 
No entanto, além da matriz SWOT, é de fundamental importância 
considerar os documentos e as conversas realizadas nas demais etapas, que também 
devem servir como subsídios para a construção dos referenciais estratégicos, a 
próxima etapa. 
 
4. Referenciais Estratégicos: É a etapa onde são definidas a Missão 
Institucional, os Valores Organizacionais, a Visão de Futuro e é construído o 
Mapa Estratégico. Deve ter como referência, para sua construção, tanto a 
Matriz SWOT, quanto documentos, legislação, entrevistas e demais subsídios 
coletados nas etapas anteriores, 1, 2 e 3. 
 
 
 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 7 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Valores organizacionais 
Representam a cultura da organização, seus valores norteadores. Devem 
inspirar o comportamento dos atores sociais envolvidos. 
 
Missão institucional 
É a finalidade da organização, o que a define, sua razão de ser. Deve ser 
descrita com o verbo no infinitivo. 
 Visão de futuro 
É o onde se pretende chegar, representa uma 
visão de longo prazo. Depende do entendimento e cumprimento de sua Missão 
Institucional. Em geral representa uma imagem, como a organização gostaria de 
ser conhecida, mas também pode expressar apenas uma posição em que a 
organização queira estar. Representa a cultura da organização, seus valores 
 norteadores. Deve inspirar o comportamento 
 dos atores sociais envolvidos. 
Mapa estratégico 
Comunica a estratégia da organização, articulando visualmente seus 
referenciais estratégicos. 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 8 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
11..33 BBaallaannccee SSccoorreeccaarrdd ee oo MMaappaa EEssttrraattééggiiccoo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Em geral um Mapa é composto pela Missão Institucional, os Valores 
Organizacionais, a Visão de Futuro e os Objetivos Estratégicos, estes últimos 
organizados em torno de perspectivas, temas e/ou Eixos Estratégicos. Os três 
primeiros elementos foram vistos anteriormente, mas e os objetivos estratégicos? 
Vamos ver... 
O que são os objetivos estratégicos? 
Representam o elo de ligação entre as diretrizes da organização e seu 
referencial estratégico. São os objetivos que uma organização deve atingir para o 
cumprimento de sua Missão e Visão. Podem ser organizados em torno de temas, eixos 
ou perspectivas, de acordo com a necessidade de cada organização e com a 
quantidade e complexidade de seus objetivos. Por exemplo, como regra geral, os 
objetivos estratégicos de um governo são subdivididos em eixos, que representam 
dimensões de organização da política pública, como o Eixo Social, Econômico, de 
Infraestrutura e de Gestão. No entanto, podem ser organizados também em torno de 
perspectivas, como Sociedade, Poder Público, Focos de Atuação, entre outras. 
Também podem combinar diferentes formas de divisões, de acordo com a necessidade 
de cada organização. 
Sociedade 
Fonte: BSC adaptado de http://diariodeadministracao.blogspot.com.br/2013/ 
11/bsc-ferramenta-para-alcancar-resultados.html 
Como será visto adiante, o 
Mapa Estratégico é uma 
peça visual, que articula os 
referenciais estratégicos, 
integrando-os de uma forma 
dinâmica. Tem como base o 
modelo balance scorecard, 
desenvolvido por Kaplan e 
Norton (2004), onde é 
estabelecida uma relação 
causal entre os seus 
componentes. 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 9 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
Representação do Mapa Estratégico e suas Perspectivas 
 
 
Fonte: Gestão da estratégia com o uso do BSC; módulo 4. Brasília: ENAP, 2014. 
 
 
A seguir apresentamos,como exemplo, o mapa estratégico do Governo 
do Estado do Rio Grande do Sul. 
 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 10 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
Mapa Estratégico Governo do Estado do Rio Grande do Sul 
 
Fonte: Governo do Estado do Rio Grande do Sul – Gestão 2015-2018 
 
 
 
11..44 IInnddiiccaaddoorreess ee mmeettaass eessttrraattééggiiccaass 
Para finalizar este primeiro módulo, iremos falar sobre os indicadores e 
metas estratégicas. Para um melhor controle do progresso da organização rumo aos 
seus referenciais e objetivos estratégicos, se faz necessária também a construção de 
indicadores mensuráveis, com metas estabelecidas, devendo estes servir de referência 
para o monitoramento do planejamento realizado. 
Na literatura existente, há várias definições de indicadores, embora 
guardem certa similaridade conceitual. Aqui usaremos o conceito de Ferreira, 
Cassiolato e Gonzales apud Brasil (2010), que diz: 
“O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de 
significado particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes 
dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 11 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado”. 
Assim como os objetivos, a quantidade de indicadores, e o valor de cada 
meta, devem responder aos desafios e complexidades da organização. Não existe um 
número ideal de indicadores, apenas deve-se ter cuidado para que não sejam tantos 
que tornem sua mensuração de difícil operacionalização, nem tão poucos a ponto de 
não representarem o desempenho da organização rumo aos seus objetivos. Para além 
de seus atributos quantitativos, cada indicador deve ser detalhado qualitativamente, 
para um melhor entendimento de quem monitora e, principalmente, para garantir a 
relação deles com os referenciais aos quais estão submetidos. 
Por fim, os indicadores podem ser relacionados aos objetivos, à missão, 
ao eixo, à perspectiva, ou a outras formas de divisão de uma política ou objetivo 
organizacional. No caso do setor público, deve-se sempre ter em mente a necessária 
mediação entre o planejamento estratégico e os mecanismos formais de planejamento 
(Plano Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual 
– LOA). De tal modo, tantos os indicadores, como todos os demais elementos 
componentes do planejamento estratégico, devem estar alinhados e representando 
formas de organização das políticas públicas que não são expressas no Mapa, como 
Programas e Projetos. Um melhor detalhamento dessa necessária relação será 
apresentado nos Módulos seguintes. 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 12 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
 
Resumindo ... 
Motivos que levam uma organização pública a utilizar planejamento: 
 Considerar o futuro e preparar-se para as diversas possibilidades e 
cenários, tendo opções para atuar diante do indesejável e de controlar aquilo 
que seja possível de ser controlado. 
 Adotar procedimentos formalizados, padronizados e sistemáticos, tornando 
sua ação mais eficiente, eficaz e oportuna. 
 Ferramenta para transformar uma realidade social. Com ele se busca 
atender a uma demanda ou solucionar problemas existentes na sociedade. 
 Método coerente e compreensivo de formação e implementação de 
diretrizes governamentais, permitindo um maior controle central de uma vasta 
rede de órgãos, instituições e unidades administrativas. 
 Dar maior consistência interna e continuidade no tempo às políticas 
públicas implementadas na forma de programas e projetos. 
 Perseguir objetivos conhecidos e aceitos, que representem os interesses 
gerais e permanentes da sociedade em substituição ao intervencionismo e às 
demasiadas influências políticas pontuais. 
 Busca abolir a improvisação e o casuísmo, para dar lugar a técnicas, 
envolvimento das pessoas, responsabilidade, equilíbrio e soluções mais acuradas 
e sistematicamente projetadas para alcançar, com maior probabilidade de 
sucesso, os objetivos coletivos almejados. 
Dimensões do Planejamento: o estratégico representa o grande rumo a 
ser seguido pela organização. Corresponde à Missão, Visão e Objetivos 
estratégicos da organização; o tático envolve o desenvolvimento dos programas, 
projetos, funções e ações para se atingir determinada estratégia; e o 
operacional detalha a dimensão tática por meio de cronogramas de execução 
ou planos de ação, por exemplo. 
Segundo a ENAP, as etapas para o planejamento estratégico podem ser 
divididas em seis etapas: 1) Leitura da organização, 2) Mobilização das 
lideranças; 3) Diagnóstico organizacional; 4) Referenciais Estratégicos; 5) Painel 
de gestão; e 6) Alinhamento da intervenção. Esse curso tem como escopo as 
quatro primeiras etapas. 
Missão Institucional, os Valores Organizacionais, a Visão de Futuro e os 
 
 
Escola de Planejamento, Governança e Gestão 13 
Departamento de Planejamento Governamental 
 
Objetivos Estratégicos, estes últimos organizados em torno de perspectivas, 
temas, e/ou Eixos Estratégicos fazem parte do mapa estratégico, que representa 
as definições estratégicas na forma de uma figura, podendo ter vários formatos. 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e 
Investimentos estratégicos – SPI. Indicadores de Programas: Guia Metodológico. 
Brasília: MP, 2010. 
Rio Grande do Sul. Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão. Departamento 
de Planejamento Governamental. Elaboração de Planos Plurianuais Municipais (PPAs) 
– 2018 -2021. Porto Alegre: Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, 2017. 
ENAP. Gestão da estratégia com o uso do BSC; módulo 4. Brasília: ENAP, 2014. 
______. Planejamento e gestão governamental; módulo 2. – Brasília: ENAP/DDG, 
2013.