trabalho direito constitucional

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Título III
Ação popular
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
1.Conceito:
“Ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.`` (Hely Lopes Meirelles)
2. Requisitos da ação popular :
Deve haver lesividade
. ao patrimônio publico ou de entidade de que o Estado participe;
. à moralidade administrativa;
. ao meio ambiente 
. ao patrimônio histórico e cultural
- Lesividade efetiva e presumida:
Por lesividade deve - se entender, também, ilegalidade, pois, como assinalou Temer, “embora o texto constitucional não aluda à ilegalidade, ela está sempre presente nos casos de lesividade ao patrimônio público”.Apesar dessa constatação em relação ao patrimônio público, resta indagar se o binômio lesividade/ilegalidade deve sempre estar presente como requisito para a propositura da ação popular. Embora reconheça dificuldade, José Afonso da Silva observa: “na medida em que a Constituição amplia o âmbito da ação popular, a tendência é a de erigir a lesão, em si, à condição de motivo autônomo de nulidade do ato”. Essa autonomia do requisito da lesividade fica mais evidente em relação à moralidade administrativa,na medida em que não é meramente subjetiva nem puramente formal,tendo “... conteúdo jurídico a partir de regras e princípios da Administração”.
Nesse sentido, Mancuso defende que a constituição erigiu a moralidade administrativa a fundamento autônomo para a propositura da ação popular. Em suas palavras: “..se a causa da ação popular for um ato que o autor reputa ofensivo à moralidade administrativa, sem outra conotação de palpável lesão ao erário, cremos que em princípio a ação poderá vir a ser acolhida, em restando provada tal pretensão...’’
3. Legitimidade ativa:
Somente poderá ser autor da ação popular o cidadão, assim considerado o brasileiro nato ou naturalizado, desde que esteja no pleno gozo de seus direitos políticos, provada tal situação (e como requisito essencial da inicial) pelo título de eleitor, ou documento que a ele corresponda (art. 1.º, §3.º, da Lei n. 4.717/65).
Assim, excluem - se do polo ativo os estrangeiros, os apátridas, as pessoas jurídicas (vide Súmula 365 do STF) e mesmo os brasileiros que estiverem com os seus direitos políticos suspensos ou perdidos (art. 15 da CF/88). (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
AI: a) Ação e cidadania.
Considerado um remédio constitucional, voltado à defesa do patrimônio público, que por vezes é utilizado de forma abusiva, trata-se de verdadeira expressão da cidadania. Sempre a disposição do cidadão para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, independentemente das divergências sobre a legitimidade para propor a ação, sua presença no ordenamento jurídico pátrio justifica-se, alçado à garantia de quilate constitucional, tendo em vista o bem jurídico tutelado: a defesa do interesse coletivo e a consolidação da cidadania.
b) Capacidade postulatória.
No entender de Humberto Theodoro Junior, “não se confunde a capacidade processual, que é aptidão para ser parte, com a capacidade de postulação, que vem a ser a aptidão para realizar os atos do processo de maneira eficaz”. “A capacidade de postulação em nosso sistema processual compete exclusivamente aos advogados, de modo que é obrigatória a representação da parte em juízo por advogado legalmente habilitado (art. 36). Trata-se de um pressuposto processual, cuja inobservância conduz à nulidade do processo (arts. 1º e 3º da Lei nº 8.906 de 04.07.1994).” O cidadão para propor a ação popular necessita de advogado legalmente habilitado, ressalvada a hipótese em que o cidadão é advogado e pode litigar com o Poder Público.
c) Eleitores entre 16 e 18 anos.
Aqueles entre 16 e 18 anos, que tem título de eleitor, pode ajuizara ação popular sem a necessidade de assistência, porém, sempre por advogado (capacidade postulatória). (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
d) Estrangeiros.
Teoricamente, se houver reciprocidade (art. 12, §1º, CF), o português poderá ajuizar a ação popular. Na prática, contudo, como existe vedação da constituição de Portugal, não seria possível, pois não há como estabelecer a reciprocidade. (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
e) Pessoas jurídicas.
O art. 6º, §3º, da Lei n. 4717/65 permite que a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, abstenha – se de contestar o pedido ou atue ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente. (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
f) Ministério Público – atuação
O Ministério Público, parte pública autônoma, funciona como fiscal da lei, mas se o autor popular desistir da ação poderá (entendendo presentes os requisitos) promover o seu prosseguimento (art. 9º, da Lei 4717/65). (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
4. Legitimidade passiva:
No polo passivo, de acordo com o art. 6º da Lei 4717/65, que é extremamente minucioso , figurarão o agente que praticou o ato, a entidade lesada e os beneficiários do ato ou contrato lesivo ao patrimônio público. (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
5. Objetivo.
O objetivo é a prevenção ou correção de ato lesivo de caráter concreto praticado conta o patrimônio público, quando praticado contra entidade em que o Estado participe ou ainda contra o meio ambiente, ou também ato de caráter abstrato, sendo estes praticados ofendendo a moralidade administrativa e o patrimônio histórico cultural.
Os artigos 2°, 3°, 4° ambos da lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe ressaltar que tais artigos apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que a ação popular é uma garantia coletiva e não política.
6. Objeto.
A ação popular tem como objeto o ato lesivo ao patrimônio público. É uma atuação do cidadão na defesa do patrimônio comum de todos. Nesse caso, o cidadão não defende direito próprio, mas direito de toda a coletividade contra ato ilegal e lesivo do patrimônio da coletividade. O objeto da ação popular é uma situação concreta capaz de lesar o patrimônio público.
AI : Se cabível contra:
a)Ato administrativo;
Sim, a ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, sobretudo quando utilizado como mecanismo de combate aos atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública.
b)Ato legislativo;
A ação popular não cabe se o ato objurgado não for ilegal e lesivo ao patrimônio público. Não cabe ação popular se o objetivo não for a proteção de patrimônio público, seja o estatal ou o coletivo. 
c)Ato judiciário;
Não cabe, pois a ação popular tem como objeto o ato administrativo, ilegal e abusivo e, o ato judicial é de natureza essencialmente jurisdicional,não podendo ser questionado por meio de ação popular.
d)Ato de particulares;
Sim é cabível contra ato lesivo ao patrimônio público praticado por pessoas físicas, autoridades públicas, órgãos públicos, pessoas jurídicas de direito público ou privado.
7. Procedimento
A ação popular prescreve em cinco anos (art. 21 da Lei da ação popular). A petição inicial seguirá o rito ordinário (arts. 7º e 22 da Lei da ação popular).
Para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade das mesmas, que deverão ser fornecidas no prazo de 15 dias – sob pena de desobediência -, salvante as hipóteses de justificado sigilo em favor do interesse público, e só poderão ser utilizadas na instrução de ação popular, que, a depender dos fatos empolgados na controvérsia – razão de segurança nacional -, poderá correr em segredo de justiça, que cessará no caso de decisão final condenatória (arts. 1º, §§ 4º, 7º e 8º, da Lei da ação popular).
O juiz, ao despachar a inicial, ordenará a citação dos réus, a intimação do Ministério Público e a requisição de documentos referidos pelo autor ou de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos. Se o autor preferir, a citação dos beneficiários do ato impugnado poderá ser feita por edital, cuja publicação será gratuita. Nada obstante, qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas. O prazo para contestação é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20, a requerimento justificado do interessado (art. 7º, I, "a" e "b", II, III e IV da Lei da ação popular).
Nos termos do § 4º, art. 5º, na defesa do patrimônio público caberá suspensão liminar do ato lesivo impugnado. É o poder geral de cautela do magistrado na defesa da idoneidade do patrimônio público.
O Ministério Público providenciará para que as requisições judiciais sejam atendidas dentro do prazo assinalado. Se a requisição não puder ser atendida no prazo estipulado, o juiz poderá prorrogar o seu atendimento por prazo razoável (§§ 1º e 2º, art. 7º da Lei da ação popular).
Se houver requerimento de produção de provas testemunhal ou pericial o processo de AP tomará o rito ordinário. Se não requerida, o juiz ordenará vista às partes por 10 dias, para alegações, ficando os autos conclusos para sentença 48 horas após a expiração do mencionado prazo de alegações. Se a sentença não for prolatada na audiência de instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 dias do recebimento dos autos. Salvo justo motivo, se o juiz não cumprir esse prazo de prolação da sentença ficará privado de inclusão de seu nome em lista de merecimento para promoção, durante dois anos, e acarretará a perda, para efeito de promoção por antigüidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento (art. 7º, V, VI e parágrafo único da Lei da ação popular).
Reza o art. 9º da Lei que qualquer cidadão ou o Ministério Público poderá promover o prosseguimento da ação se o autor desistir ou der causa à absolvição da instância (extinção do processo sem julgamento do mérito). A razão de ser desse dispositivo é a indisponibilidade dos bens protegidos pela ação popular. O processo de ação popular, conquanto tenha um autor – cidadão – tem natureza objetiva, em face de seu objeto.
A sentença na ação popular tem natureza preponderantemente constitutiva negativa (ou desconstitutiva), com a possibilidade de efeito condenatório em face de perdas ou danos provocados pelo ato lesivo impugnado. Dispõe o art. 11 da Lei que "a sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa".
Na condenação dos réus, a sentença incluirá, sempre, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários advocatícios (art. 12, Lei). O autor somente arcará com as custas judiciais e com os ônus da sucumbência se a ação for proposta de má-fé. Nessa hipótese, nos termos do art. 13 da Lei da ação popular, o autor poderá ser condenado ao pagamento do décuplo das custas. As partes só pagarão custas e preparo a final da ação (art. 10, da Lei da ação popular).
Se no curso da ação ficar provado o valor da lesão, a sentença o indicará; se depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução (art. 14, da Lei da ação popular).
A lesão resultante da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros de mora e multa legal ou contratual, se houver. A resultante da execução fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a condenação versará sobre a reposição do débito, com juros de mora (art. 14, §§ 1º e 2º, LAP).
Se o réu condenado for remunerado pelos cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público. A parte condenada a restituir bens ou valores ficará sujeita a seqüestro e penhora, desde a prolação da sentença condenatória (art. 14, §§ 3º e 4º, LAP). Correta a lição de Rodolfo Camargo Mancuso (Ação Popular, p. 314) no sentido de que "antes que se iniciem os descontos (que nada mais são do que pagamento forçado, em forma parcelada), parece-nos que deva ser seguido o rito processual previsto para a execução, no qual, uma vez seguro o juízo pela penhora, abre-se a oportunidade para os embargos e que, na esteira de Ruy Armando Gessinger, essa possibilidade de execução representa uma afronta ao princípio da impenhorabilidade dos vencimentos, soldos ou salários".
A não promoção da execução pelo autor ou por terceiro, no prazo de 60 dias após a sentença condenatória de segunda instância, impõe ao Ministério Público esse encargo, no prazo de 30 dias, sob pena de falta grave (art. 16, LAP).
As pessoas ou entidades envolvidas no objeto da AP, ainda que hajam contestado a ação, podem promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar, a execução da sentença contra os demais réus (art. 17, LAP).
A condenação na AP não repercute em outras searas. Por isso que se, no curso da ação, ficar provada a infringência da lei penal ou a prática de falta disciplinar a que a lei comine pena de demissão ou a rescisão do contrato de trabalho, o juiz, de ofício, determinará a remessa de cópia das peças necessárias às autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sanção (art. 15, LAP).
A AP não protege interesse individual próprio do autor, mas direito de toda a coletividade. Por essa razão, a sentença terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (art. 18, LAP).
Aplicam-se a AP os recursos inerentes do sistema processual brasileiro, nada obstante a LAP mencionar apenas a apelação e o agravo de instrumento, assim como a remessa de ofício. Outrossim, qualquer cidadão ou o Ministério Público poderá recorrer de decisões proferidas contra o autor da AP (art. 19, §§ 1º e 2º, LAP).
Nos termos do art. 4º da Lei 8.437, de 30.6.1992, a sentença proferida em AP que for contrária aos interesses do Poder Público poderá ser suspensa pelo Presidente do Tribunal ao qual cabe conhecer do respectivo recurso, enquanto não houver passado em julgado a ação.
8. Competência
 . Regra geral – juízo de primeiro grau
 	As regras de competência dependerão da origem do ato ou omissão a serem impugnados. Para exemplificar, se o patrimônio lesado for da União, competente será a Justiça Federal (videart. Da Lei), e assim por diante.
Cabe alertar que “a competência para julgar a ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, em regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou a remessa obrigatória, ocorrerá a competência do STF, com base na letra ‘n’ do inciso I, segunda parte, d artigo 102 da Constituição Federal” (AO 859, Rel. Min. Ellen Gracie, Dj de 1º..08.2003).
	Assim, pode ser que, fugindo à regra geral da competência do juízo de primeiro grau, caracterize-se a competência originária do STF para o julgamento da ação popular, como nas hipóteses das alíneas “f” e “n” do art. 102, I, da CF/88, quais sejam respectivamente:
. as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;
. a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados.
(Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora Saraiva, 2014)
AI: 	a) Como fica o Foro por prerrogativa de função?
	A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau.
Dispõe a Lei da ação popular que, conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer a ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município (Lei 4.717/1965, art. 5º).
O STF entende que o foro especial por prerrogativa de função não alcança as ações populares ajuizadas contra as autoridades detentoras das prerrogativas, cabendo, portanto, à justiça ordinária de primeira instância julgá-las, ainda que proposta contra atos de autoridade que em ações de natureza penal, por exemplo, seriam julgadas por tribunais específicos (STF, STJ, TJ etc.) por disporem de prerrogativa de função perante tais tribunais.
b) Casos submetidos ao STF.
Como se sabe, o STF reconheceu o princípio da reserva constitucional de competência originária, e, assim, toda a atribuição do STF está explicitada, taxativamente, no art. 102, I, da CF/88, pedindo-se vênia para transcrever o importante precedente: 
“A competência do STF — cujos fundamentos repousam na Constituição da República — submete-se a regime de direito estrito. A competência originária do STF, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional — e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida — não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes. O regime de direito estrito, a que se submete a definição dessa competência institucional, tem levado o STF, por efeito da taxatividade do rol constante da Carta Política, a afastar, do âmbito de suas atribuições jurisdicionais originárias, o processo e o julgamento de causas de natureza civil que não se acham inscritas no texto constitucional (ações populares, ações civis públicas, ações cautelares, ações ordinárias, ações declaratórias e medidas cautelares), mesmo que instauradas contra o Presidente da República ou contra qualquer das autoridades, que, em matéria penal (CF, art. 102, I, b e c), dispõem de prerrogativa de foro perante a Corte Suprema ou que, em sede de mandado de segurança, estão sujeitas à jurisdição imediata do Tribunal (CF, art. 102, I, d). Precedentes” (Pet. 1.738-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 1.º.09.1999, DJ de 1.º.10.1999).
Partindo dessa premissa, resta analisar se o STF deve ou não indicar o órgão que repute competente, na hipótese de não reconhecer a sua competência originária. 
Após longa discussão, com argumentos interessantes trazidos pelo Min. Lewandowski, o STF entendeu, nos termos do art. 113, § 2.º, do CPC e do art. 21, § 1.º, do RISTF, na redação dada pela Emenda Regimental n. 21/2007, que é atribuição do STF indicar o órgão que repute competente para o julgamento do feito ajuizado originariamente, atribuição essa autorizada, inclusive, ao Relator monocraticamente (cf. Pet. 3.986 AgR/TO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 25.6.2008, Inf. 512/STF). (Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª edição. São Paulo. Editora saraiva, 2014)
9. Decisão na Ação popular.
A natureza da decisão na ação popular é desconstitutiva- condenatória, visando tanto à anulação do ato impugnado quanto à condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos.
Caso concreto semana 15
A renomada rede hoteleira Nova Antuérpia notificou a construção, em Restinga das Flores, de resort cujo prédio principal teria 15 andares. No anúncio a empresa ressaltava, sobretudo, a importância do empreendimento para se promover a emancipação econômica da região, tradicionalmente desamparada pelo poder público.
José Maria, presidente da Associação de Amigos da Restinga das Flores, passou a investigar em que título se apoiava a pretensão da Nova Antuérpia. Descobriu que o empreendimento tinha sido autorizado por ato administrativo, desprovido de qualquer fundamentação, de autoria do presidente do Instituto Estadual de Proteção do Patrimônio Ambiental. Inconformado, José Maria deseja impugnar judicialmente a construção do hotel, por se tratar de construção em área situada em reserva ambiental.
Na qualidade de advogado de José Maria, escolha, dentre os instrumentos discriminados no art. 5º da Constituição Federal de 1988, o mais adequado à situação hipotética apresentada e redija a petição inicial da ação a ser proposta, com seu patrocínio. Em seu texto, aborde, ainda, a conveniência de obstar, desde logo, o prosseguimento do processo de edificação, mediante requerimento da providência judicial apropriada. 
R: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx