Direito Administrativo Alexandre Medeiros Aula2 Métodos de Estudo (Continuação).

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DIREITO	ADMINISTRAT IVO	–	ALEXANDRE	MEDEIROS
AULA2	-	MÉTODOS	DE	ESTUDO	(CONT INUAÇÃO).
1.	MÉTODOS	DE	ESTUDO	(CONTINUAÇÃO)
O	terceiro	item	que	se	trata	o	Direito	Administrativo	(atividade	jurídica)	e	Ciência
da	Administração	(atividade	social),	razão	pela	qual	o	campo	do	direito	administrativo
ficou	alargado.
O	Critério	Técnico-Científico	se	trata	do	quarto	método	de	estudo.	Uma	vez	que
o	 objeto	 do	 direito	 administrativo	 se	 alargou	 para	 englobar	matérias	 que	 não	 eram
jurídicas,	 mas	 sim	 da	 ciência	 da	 administração.	 No	 entanto,	 o	 campo	 é	 reduzido
novamente.	 Devido	 ao	 critério	 técnico	 científico,	 o	 direito	 administrativo	 passa	 a	 ser
estudado	 de	 forma	 sistemática,	 de	 forma	 científica,	 logo,	 tentando	 identificar	 os
institutos	específicos	e	os	princípios	 informativos	do	direito	administrativo.	Portanto,	o
direito	 administrativo	 se	 trata	 de	 um	 ramo	 autônomo	 com	 princípios	 próprios,
informativos,	 específicos,	 institutos	 próprios	 que	 o	 diferencia	 dos	 demais	 ramos	 do
direito.	 Justamente	 neste	 momento	 que	 o	 Critério	 Técnico-Científico	 possuirá	 maior
força	no	estudo	dos	princípios	informativos	do	direito	administrativo.
Salienta-se	 que	 na	 Escola	 legalista,	 exegética,	 empírica	 e	 caótica	 não	 havia	 a
abordagem	dos	princípios,	não	havia	importância	neles,	havia	o	desconhecimento	do
tema.	 Ademais,	 direito	 administrativo	 se	 resumia	 a	 leis	 e	 a	 regulamentos
administrativos.
Em	um	segundo	momento,	do	direito	administrativo	jurisprudencial,	começam	a
ser	 analisados	 não	 somente	 os	 textos	 legais	 e	 regulamentos,	 há	 a	 análise	 da
jurisprudência	 do	 Estado	 Francês	 que	 se	 tratava	 do	 órgão	 de	 cúpula	 da	 jurisdição
administrativa	 e	 se	 trata	 de	 um	 método	 de	 estudo	 que	 não	 possui	 importância	 no
Brasil,	visto	que	as	decisões	administrativas	podem	ser	revistas	pelo	poder	judiciário.
Em	 terceiro	 momento,	 o	 Direito	 Administrativo	 e	 Ciência	 da	 Administração,	 o
campo	do	direito	administrativo	se	encontra	bastante	alargado	para	englobar	matérias
de	natureza	social,	política	administrativa,	de	ciência	da	administração	que	não	eram
matérias	de	cunho	jurídico.
No	 quarto	 momento,	 o	 critério	 técnico-científico,	 o	 objeto	 do	 direito
administrativo	 se	 encontra	 reduzido	 novamente	 para	 tratar	 de	 matérias	 jurídicas,
fazendo	 a	 tentativa	 de	 um	 estudo	 sistematizado,	 com	 a	 identificação	 dos	 institutos
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específicos	e	dos	princípios	formativos	do	direito	administrativo.	O	objeto	do	estudo	do
direito	administrativo.
Perceba	 que	 qualquer	 manual	 é	 objeto	 de	 estudo	 do	 direito	 administrativo.
Podemos	dizer	que	se	trata	de	objeto	de	estudo	do	direito	administrativo,	o	estudo	da
administração	 pública	 nos	 sentidos	 subjetivo	 e	 objetivo.	 Contudo,	 estudaremos	 o
sentido	subjetivo	(orgânico)	posteriormente.
A	 expressão	 Administração	 Pública	 abrange	 o	 estudo	 dos	 órgãos	 públicos,	 das
entidades	 administrativas	 e	 dos	 agentes	 públicos,	 pessoas	 físicas	 que	 exercem	 a
função	pública.	No	sentido	objetivo	(material	e	forma)	abrange	o	estudo	da	atividade
ou	 da	 função	 administrativa.	 Nessa	 toada,	 o	 direito	 administrativo	 abrange	 também
temas	 como	 serviço	público,	 poder	 de	polícia,	 atividade	de	 fomento,	 intervenção	do
Estado	no	domínio	econômico,	abrange	atividades	paraestatais,	do	terceiro	setor,	que
são	aquelas	que	não	fazem	parte	da	administração	pública,	entretanto,	colabora	com
ela.	 Neste	 contexto,	 engloba	 o	 estudo	 jurídico	 administrativo	 com	 os	 princípios
informativos	 do	 regime	 político.	 O	 estudo	 do	 poder	 de	 polícia,	 intervenção,	 a
discricionariedade	 (o	 tema	 será	 analisado	 no	 capítulo	 de	 Atos	 Administrativos,	 no
entanto,	 em	 breves	 linhas,	 corresponde	 a	 atividade	 da	 administração	 quando	 ela
possui	margem	de	liberdade,	logo,	quando	o	próprio	ordenamento	jurídico	confere	ao
administrador,	em	uma	determinada	situação	concreta,	que	adote	uma	postura	A	,	B
ou	 C.	 A	 própria	 lei	 dá	 ao	 administrador	 certa	 flexibilidade.	 A	 atividade	 discricionária
consiste	nessa	explicitação.)
Sendo	 que	 um	 tema	bastante	 atual	 corresponde	 aos	 “limites”	 dessa	 atividade
discricionária	e	a	capacidade	de	controle	 judicial	dessa	atuação	está	abrangida	pelo
direito	 administrativo.	 Neste	 contexto,	 temos	 o	 estudo	 dos	 atos	 administrativos,
contratos,	 licitações,	 bens	 públicos,	 da	 responsabilidade	 do	 Estado.	 Das	 normas
referentes	 ao	 processo	 administrativo,	 bem	 como,	 da	 improbidade	 administrativa
regida	pela	Lei	8.429/92	que	se	encontra	regulamentada	no	Art.	37,	parágrafo	4º.	São
temas	do	direito	administrativo.
Art.	37.	 A	 administração	 pública	 direta	 e	 indireta	 de	 qualquer	 dos	 Poderes	 da
União,	dos	Estados,	do	Distrito	Federal	e	dos	Municípios	obedecerá	aos	princípios
de	legalidade,	impessoalidade,	moralidade,	publicidade	e	eficiência	e,	também,	ao
seguinte:	(Redação	dada	pela	Emenda	Constitucional	nº	19,	de	1998)
§	4º	Os	atos	de	improbidade	administrativa	importarão	a	suspensão	dos	direitos
políticos,	 a	 perda	 da	 função	 pública,	 a	 indisponibilidade	 dos	 bens	 e	 o
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ressarcimento	ao	erário,	na	 forma	e	gradação	previstas	em	 lei,	sem	prejuízo	da
ação	penal	cabível.
Podemos	 falar	 do	 objeto	 imediato	 e	 mediato.	 O	 objeto	 imediato	 do	 direito
administrativo	 são	 os	 princípios	 e	 normas	 que	 regulam	 a	 função	 administrativa.	 O
objeto	mediato	 corresponde	 à	 disciplina,	 ou	melhor,	 a	 necessidade	 de	 se	 disciplinar.
Tanto	 a	 disciplina	 dos	 agentes	 e	 das	 pessoas	 administrativas	 e	 dos	 órgãos	 da
administração.	Enquanto	o	objeto	 imediato	se	trata	da	norma,	norma	principiológica,
seja	 a	 regra,	 quem	 regula	 a	 função	 administrativa,	 o	 objeto	 mediato	 seria	 a
necessidade	 de	 disciplinar	 as	 atividades,	 as	 pessoas,	 os	 órgãos,	 os	 agentes	 da
administração	pública.
Observe	 que	 anteriormente,	 falamos	 de	 métodos	 de	 estudo	 do	 direito
administrativo.	Escola	legislativa,	exegética,	empírica	ou	caótica,	Direito	Administrativo
Jurisprudencial,	 Direito	 Administrativo	 e	 Ciência	 da	 Administração	 e	 Critério	 técnico-
científico	 (institutos	 específicos	 do	 direito	 administrativo	 com	 critério	 técnico-
administrativo).
Os	 critérios	 adotados	 para	 o	 conceito	 de	 direito	 administrativo,	 segundo	 a
professora	Maria	Zanella	de	Pietro,	são	oito.	Qual	o	critério	que	enfatiza	o	estudo	dos
princípios	informativos	nos	institutos	específicos	do	direito	administrativo	para	o	critério
técnico-administrativo?	Qual	o	critério	que	não	dispõe	 importância	a	essa	análise	de
princípios	que	desconhece	a	existência	dessas	normas	principiológicas?	É	o	critério	da
escola	 legalista,	 exegética	 e	 caótica	 pela	 qual	 o	 objeto	 do	 direito	 administrativo	 se
restringia	a	regulamentos	e	leis	administrativas.
1.1	CONCEIT O
Os	diferentes	critérios	adotados	para	conceituação	do	Direito	Administrativo	são:
•	Escola	“puissance	publique”
•	Escola	do	serviço	público
•	Critério	do	Poder	Executivo
•	Critério	das	relações	jurídicas
•	Critério	teleológico
•	Critério	negativo	ou	residual
•	Critério	de	distinção	entre	a	atividade	jurídica	e	social	do	Estado
•	Critério	da	Administração	Pública
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O	seu	estudo	pode	fazer	o	diferencial	na	prova,	posto	que	os	concorrentes	não
estão	 estudando	 dessa	 maneira.	 Estamos	 pontuando	 as	 questões	 que	 farão	 o
diferencial	na	hora	da	prova.	Há	assuntos	que	todos	os	alunos	gostam,	no	entanto,	não
será	o	diferencialna	hora	da	prova	porque	todos	também	saberão.	O	conteúdo	teórico,
bem	como,	a	digressão	histórica.	Esses	assuntos,	por	vezes,	que	fazem	a	diferença
para	a	aprovação.
A	primeira	escola	“puissance	publique”	se	contrapunha	à	escola	do	serviço	público.
Esses	 dois	 grandes	 troncos	 que	 surgiram	 na	 França	 para	 conceituar	 o	 direito
administrativo.	A	escola	puissance	publique	possui	entre	seus	arautos	o	Maurício	Auriou,
ademais,	desenvolve-se	na	França	pelo	século	XIX	e	se	baseia	na	 ideia	de	potestade
pública.
Em	acompanhamento	ao	pensamento	de	Maria	Z	de	Pietro,	algo	do	tipo	escola
das	prerrogativas	públicas,	logo,	da	potestade	pública.	Fazia-se,	através	dessa	escola,	a
distinção	 entre	 atividades	 de	 império	 e	 atividades	 de	 autoridade	 e	 atividades	 de
gestão.	As	atividades	de	império	eram	ligadas	às	atividades	de	autoridade	e	de	outro
lado	a	de	gestão.	A	teoria	dos	atos	de	império,	de	autoridade,	encontra-se	atrelada	à
teoria	da	irresponsabilidade	do	Estado.
Por	essa	teoria,	dividiu	os	atos	do	Estado	em	atos	de	 império	e	atos	de	gestão.
Quando	o	Estado	praticava	atos	de	império,	de	potestade,	de	prerrogativas	públicas,	o
Estado	não	seria	responsabilizado	por	eventuais	danos	causados.	Temos	neste	sentido
um	Estado	 todo	 poderoso,	 praticando	 ato	 de	 autoridade,	 de	 império,	 fundamentado
pela	 teoria	 da	 Irresponsabilidade	 do	 Estado.	 Ele	 não	 responderia	 quando	 viesse	 a
praticar	atos	de	império.	Evidentemente,	a	teoria	da	irresponsabilidade	foi	superada.
Os	atos	de	gestão,	eram	atos	praticados	pela	administração	pública	no	mesmo
patamar	 dos	 atos	 do	 particular.	 Ela	 se	 equiparava	 ao	 particular,	 então	 esses	 atos	 de
gestão	eram	atos	regidos	pelo	direito	privado	e	somente	em	relação	a	esses	atos	que	o
Estado	 poderia	 ser	 responsabilizado.	 Quando	 praticava	 atos	 de	 império,	mesmo	 que
causasse	prejuízo	o	Estado	não	seria	 responsabilizado.	No	entanto,	quando	praticava
um	ato	de	gestão,	se	equiparando	ao	particular,	poderia	ser	responsabilizado.
As	 atividades	 de	 gestão	 pelas	 quais	 o	 Estado	 praticava	 os	 atos	 de	 gestão	 se
submetiam	 a	 jurisdição	 comum,	 uma	 vez	 que	 se	 tratava	 de	 direito	 privado,	 se
submetiam	à	jurisdição	comum.	Os	atos	de	atividade	de	autoridade	que	justificavam	os
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atos	 de	 gestão	 se	 submetiam	 à	 jurisdição	 administrativa.	 Havia	 uma	 dualidade	 de
jurisdição	 no	 Estado	 Francês.	 Dividia-se	 em	 jurisdição	 comum	 e	 jurisdição
administrativa.
Os	atos	de	 império,	pela	escola	da	administração	pública,	merecem	a	atenção
da	 jurisdição	 administrativa.	 No	 entanto,	 os	 atos	 de	 gestão	 não.	 Os	 atos	 de	 direito
privado	fica	submetido	à	jurisdição	comum.	Os	atos	de	império	e	de	autoridade	faziam
parte	do	direito	administrativo,	portanto,	se	submetiam	à	jurisdição	administrativa	e	do
conselho	de	Estado.
Qual	a	crít ica	que	se	faz	a	essa	escola?
Ela	 deixa	 de	 fora	 do	 eixo	 administrativo,	 atos	 que	 são	 praticados	 sem
prerrogativas,	porém	regidos	pelo	direito	público	como	os	atos	negociais.	O	tema	será
estudado	na	classificação	dos	Atos	Administrativos.	Esses	atos	negociais	decorrem	da
vontade	comum	da	administração	e	do	administrado.
Por	exemplo,	em	uma	licença	para	construir,	uma	permissão	para	usar	um	bem
público	em	caráter	particular,	como	instalando	uma	barraca	de	jornal	na	praça	pública.
São	exemplos	de	atos	negociais.	O	ato	de	 licença	e	o	ato	de	autorização.	Porque	os
efeitos	 produzidos	 por	 esses	 atos	 são	 queridos	 por	 ambas	 as	 partes.	 Uma	 vez	 que	 o
particular	 foi	 solicitar	 uma	 licença.	 Ele	 foi	 na	 administração	 solicitar	 uma	 permissão.
Então	 são	 atos	 cujos	 efeitos	 são	 desejados	 tanto	 pela	 administração	 quanto	 pelo
particular.	Logo,	são	denominados	como	“atos	negociais”.	
Atos,	 apesar	 de	 negociais,	 são	 atos	 que	 não	 possuem	 imposição	 unilateral	 de
obrigações	 aos	 administrados.	 Não	 serão	 atos	 manifestados	 no	 exercício	 das
prerrogativas	 públicas	 propriamente	 por	 uma	 linha	 doutrinária.	 Não	 teria	 uma
prerrogativa	pública	no	sentido	de	criação	de	obrigações	de	forma	unilateral	porque	os
efeitos	também	são	queridos	pelo	particular.	Contudo,	os	atos	são	regidos	pelo	direito
público	 e	 pela	 escola	 em	 destaque,	 o	 ato	 praticado,	 sem	 prerrogativas,	 seria	 regido
pelo	direito	privado	e	nem	sempre	acontece.	A	crítica	feita	a	escola	puissance	publique
consiste	nessa	argumentação.	
Abordaremos	a	escola	do	serviço	público,	há	um	sentido	amplo	(Duguit),	toda	a
atividade	ou	organização	do	Estado.	No	sentido	amplo,	adotado	por	Duguit,	o	serviço
público	 consistia	 em	 toda	 atividade	 do	 Estado.	 Seria,	 até	 mesmo,	 quando	 o	 Estado
exercia	uma	função	legislativa	ou	de	caráter	jurisdicional,	seria	serviço	público	porque
abrange	todas	as	funções	exercidas	pelo	Estado.
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No	sentido	estrito	 (Jezel),	o	serviço	público	se	 restringe	à	atividade	material	do
Estado.	Quando	o	Estado	presta	um	serviço	público	ao	cidadão,	de	transporte	coletivo,
saneamento	básico.	Não	se	 trata	de	uma	atuação	abstrata	que	caracteriza	a	 função
legislativa.	Trata-se	de	uma	atuação	concreta,	uma	atuação	material	que	caracteriza	a
função	 administrativa.	 A	 escola	 do	 serviço	 público	 fará	 gravitar	 em	 torno	 do	 tema
serviço	 público	 no	 sentido	 amplo,	 consiste	 em	 tudo	 que	 o	 Estado	 faz,	 ou	 no	 sentido
estrito,	a	função	material.
Todavia,	o	direito	administrativo	não	pode	ser	restrito	a	um	dos	seus	Capítulos.
Ainda	que	seja	dado	um	conceito	amplo,	o	direito	administrativo	extrapola	o	conceito
de	 serviço	 público.	 Nessa	 toada,	 o	 direito	 administrativo	 não	 pode	 ser	 restrito	 a	 um
único	capítulo,	entretanto,	não	esgota	o	tema	direito	administrativo.
•	Critério	do	Poder	Executivo:	se	trata	de	um	tema	fácil.	Trata-se	do	ramo	do
direito	que	trata	das	relações	travadas	no	âmbito	do	Poder	Executivo.	Entretanto,	é
um	critério	insuficiente.	Percebam	que	os	alunos	farão	um	concurso	para	os	tribunais
ou	MP.	Pergunta-se,	um	tribunal	se	trata	de	órgão	do	poder	executivo?	Não,	trata-se
do	poder	judiciário.	Tem	direito	administrativo?	Sim.	Porque	a	função	administrativa,
embora	seja	típica	do	poder	executivo	ela	também	é	exercida	pelos	demais	poderes.
Verifica-se	quando	o	tribunal	judiciário	concede	férias	a	um	servidor,	está	julgando
alguma	coisa,	com	força	de	coisa	julgada?	Não.	Está	desempenhando	uma	atividade
de	natureza	administrativa.	Então	possui	direito	administrativo.	Quando	faz	uma
licitação.	O	critério	do	poder	executivo	é	meio	insuficiente	porque	direito
administrativo	e	função	administrativa	em	verdade	exercida	por	todos	os	poderes	do
Estado	(Executivo,	Legislativo	e	Judiciário).
•	Critério	das	Relações	Jurídicas:	se	refere	ao	direito	administrativo,	ramo	do
direito	que	trata	as	relações	entre	a	administração	de	um	lado	e	o	administrado	de
outro.	É	um	critério	insuficiente.	Porque	outros	ramos	do	direito	também	tratam	dessa
relação	entre	a	administração	e	o	administrado.	Como	exemplo,	podemos	citar	o
direito	tributário	onde	há	o	Estado	e	o	contribuinte.	Encontra-se	tratando	da	relação
de	um	lado	temos	a	administração	e	do	outro	lado	temos	o	administrado.
•	Critério	T eleológico:	quando	se	estuda	os	critérios	de	interpretação	da
norma	jurídica,	busca-se	um	critério	teleológico,	a	finalidade	da	norma.	Nesse
contexto	de	conceito	do	direito	administrativo	estuda	a	atividade	do	Estado	na	busca
como	objetivo	dos	seus	fins.	Consiste	em	tudo	que	o	Estado	faz	para	atingir	os	seus
fins.	Ressalta-se	que	esse	critério	é	amplo	porque	tanto	as	funções	administrativa,
legislativa	e	jurisdicional,	dentro	de	suas	competências,	buscam	atingir	os	fins	do
Estado.	Este	é	um	critério	positivo,	pois	englobatodas	as	funções.
•	Critério	negativo	ou	residual:	pega	o	critério	teleológico	e	exclui	uma	ou
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outra	função,	fincando	apenas	exemplo	(FA+FL+FJ)-(FL-FJ)=FA
•	Critério	de	dist inção	entre	a	at ividade	jurídica	e	social	do	Estado:	o
conceito	adotado	por	Maria	Sylvia	Zanella	de	Pietro	dita	que	o	direito	administrativo
trata	da	atividade	jurídica	do	direito	administrativo	não	contenciosa	do	Estado,	dos
órgãos,	dos	meios	utilizado	para	atender	a	essa	finalidade.	Atividade	jurídica	não
contenciosa	é	quando	não	há	um	conflito.	Caso	seja	contenciosa	a	atividade	será
decidida	pelo	judiciário.	O	poder	judiciário	ou	administração,	o	ponto	fundamental
consiste	em	fazer	a	coisa	julgada.	Trata-se	daquele	caráter	definitivo.	Quando	há
atividade	jurídica	contenciosa	somente	o	poder	judiciário	pode	decidir	o	caso	com
força	definitiva,	a	administração	pública	não	pode.	Ela	fica	com	a	atividade	jurídica
não	contenciosa.
•	Critério	da	administração	pública:	o	objeto	de	análise	é	a	administração
pública.
Pontuações	sobre	o	direito	administrativo:
•	Celso	Antonio	Bandeira	de	Mello:	o	direito	público	que	disciplina	a	função
administrativa	e	os	órgãos	que	a	exercem.	
•	Hely	Lopes	Meirelles	pela	FCC:	conjunto	harmônico	de	princípios	jurídicos
que	regem	os	órgãos,	os	agentes,	e	as	atividades	públicas	tendem	a	realizar	concreta,
direta	e	imediatamente	os	fins	desejados	pelo	Estado.
•	Maria	Sylvia	Zanella	de	Pietro:	ramo	do	direito	público	que	tem	por	objeto
os	órgãos	e	agentes	e	pessoas	jurídicas	administrativas	que	integram	a	Administração
Pública,	a	atividade	jurídica	não	contenciosa	que	exerce	e	os	bens	de	que	utiliza	para
a	consecução	de	seus	fins,	de	natureza	pública.