Órgãos Públicos

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1.	ÓRGÃOS	PÚBLICOS
1.1.	CONTEXTUALIZAÇÃO
Na	aula	anterior	se	estudou	a	diferença	entre	desconcentração	e	descentralização,	criação
de	 órgão,	 que	 é	 uma	 repartição	 interna	 de	 competência	 e	 envolve	 hierarquia,	 subordinação,
órgãos	 inferiores,	órgãos	superiores.	Na	descentralização	há	a	repartição	de	uma	pessoa	para
outra	pessoa,	 sem	hierarquia,	 sem	 subordinação.	Logo,	 passo	 seguinte	 é	 estudar	 a	 teoria	dos
órgãos	 públicos	 e	 depois	 se	 estudará	 cada	uma	das	 entidades.	Quando	 se	 fala	 em	 criação	 de
uma	autarquia,	fundação	pública,	empresa	pública	e	sociedade	de	economia	mista,	pensa-se	na
descentralização.	Quando	se	fala	na	criação	de	um	órgão	público,	tem-se	a	desconcentração.
Por	exemplo,	se	em	uma	prova	disser	que	"Foi	criada	a	Escola	Municipal	São	Judas	Tadeu
(...)”,	 isso	 envolveria	 desconcentração	 ou	 descentralização?	Quando	 a	 questão	 diz	 "Foi	 criada
uma	escola	na	estrutura	da	Secretaria	de	Educação",	por	exemplo,	 já	 se	 sabe	que	está	 sendo
criada	uma	coisa	dentro	de	outra	coisa.	E	se	uma	coisa	está	dentro	de	outra,	isso	configura	um
órgão,	pois	a	entidade	é	a	própria	pessoa	e,	dentro	dela,	há	órgãos.	Quando	se	fala	"da	criação
de	 alguma	 coisa	 na	 estrutura	 de	 outra	 coisa",	 há	 de	 se	 saber	 que	 se	 está	 falando	 de
desconcentração,	porque	é	um	órgão	público.
1.2.	TEORIA	DOS	ÓRGÃOS	PÚBLICOS
1.2.1.	CONCEITO
Doutrinariamente,	os	órgãos	públicos	são	círculos,	são	esferas	de	competência.	Do	ponto
de	vista	do	direito	positivo,	a	Lei	9.784	conceitua	também	órgão	público	em	seu	art.	1º,	em	que
diz	 que	 órgão	 público	 é	 uma	 unidade	 de	 atuação	 integrante	 da	 estrutura	 da	 Administração
Direta	 e	 da	 estrutura	 da	 Administração	 Indireta.	 Muitas	 pessoas	 pensam	 que	 só	 tem	 órgão
público	 na	 Administração	 Direta,	 porque	 na	 Administração	 Indireta	 há	 as	 entidades.	 Esse
raciocínio	 é	 falso,	 porque	 dentro	 das	 entidades	 administrativas	 que	 compõe	 a	 Administração
Direta	 há	muitos	 órgãos.	Há	 vários	 órgãos	 tanto	 na	 estrutura	 da	Administração	Direta,	 como
também	na	 estrutura	 da	Administração	 Indireta.	 A	 atuação,	 seja	 dos	 agentes	 públicos	 ou	 dos
órgãos	públicos,	será	imputada	à	pessoa	jurídica	da	qual	eles	integram.	A	grande	característica
do	 órgão	 público,	 em	 verdade,	 é	 algo	 que	 ele	 não	 tem.	 Os	 órgãos	 públicos	 não	 têm
personalidade	jurídica.	As	entidades	têm	personalidade	jurídica	porque	são	pessoas.	Portanto:
Quem	tem	personalidade	jurídica?
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A	pessoa.
Que	pessoa	tem	personalidade	jurídica?	A	pessoa	física	ou	a	pessoa	jurídica?
As	duas	pessoas.
Qual	 é	 a	 consequência	 de	 dizer	 que	 algo	 é	 pessoa,	 que	 algo	 tem	 personalidade
jurídica?
É	dizer	que	este	algo	é	sujeito	de	direitos	e	obrigações.	Ele	não	é	um	objeto	de	direito.	Ele
é	sujeito	de	direitos.
Por	exemplo,	um	pincel	atômico	seria	sujeito	de	direito?
Não,	pois	ele	não	é	titular	de	direitos	e	obrigações.	O	pincel	atômico	é	objeto	de	direito,	é
objeto	 do	 direito	 de	 propriedade	 do	 Curso	 Ênfase.	 Contudo,	 o	 Curso	 Ênfase	 é	 titular	 desse
direito,	sendo	uma	pessoa	jurídica.
Os	 órgãos	 públicos	 não	 são	 pessoas,	 eles	 não	 têm	 personalidade	 jurídica,	 assim	 como
plantas,	animais	e	coisas	 inanimadas.	O	órgão	público	está	dentro	de	uma	pessoa	e	esta,	sim,
tem	personalidade	jurídica.
Por	exemplo,	se	uma	pessoa	que	está	indo,	em	seu	veículo,	fazer	uma	prova	e	cai
em	 um	 buraco	 que	 estava	 em	 uma	 via	municipal,	 não	 podendo	 comparecer	 à	 prova.
Existe,	nesse	caso,	responsabilidade	do	Estado?	Caberia	uma	ação	contra	a	prefeitura,
considerando	que	é	uma	via	municipal?
A	prefeitura	faz	parte	da	Administração	Pública	Direta,	dentro	do	Município,	de	modo	que
ela	é	um	órgão.	Logo,	ajuizar	uma	ação	contra	a	prefeitura,	que	é	um	órgão,	não	seria	cabível,
devendo	 ser	 ajuizada	 contra	 o	 Município,	 que	 é	 uma	 pessoa,	 sendo	 sujeito	 de	 direitos	 e
obrigações.	Essa	possibilidade	de	ingressar	com	uma	ação	judicial	e	ser	parte	em	uma	relação
jurídico-processual	 é	 o	 que	 se	 chama	 de	 capacidade	 processual,	 capacidade	 de	 ser	 parte	 no
processo.	Como	o	órgão	público	não	é	uma	pessoa,	então,	em	regra,	o	órgão	público	não	tem
capacidade	processual,	capacidade	de	ser	parte.	Se	diz	que	é	“em	regra”,	pois	excepcionalmente
se	 reconhece	 a	 determinadas	 categorias	 de	 órgãos	 públicos	 essa	 capacidade	 processual	 ou
capacidade	 judiciária,	 mas	 isso	 não	 os	 transforma	 em	 pessoas	 jurídicas.	 Eles	 continuam	 não
sendo	pessoas	jurídicas,	continuam	entes	ou	unidades	despersonalizadas,	mas	excepcionalmente
o	órgão	público	pode	ter	capacidade	processual	ou	judiciária.	Então,	a	questão	que	afirmar	de
forma	 categórica	 que	 “órgão	 público	 não	 tem	 capacidade	 processual”	 estará	 errada.	 Órgão
público,	em	regra,	não	tem	capacidade	processual.
Para	ter	capacidade	processual,	quais	são	os	requisitos	necessários?
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Que	 seja	 um	 órgão	 público	 ou	 da	 cúpula	 da	 organização	 administrativa.	 São	 órgãos
públicos	independentes,	como	Presidência,	Senado	Federal,	Câmara	dos	Deputados,	Ministério
Público.	 São	 órgãos	 independentes	 na	 cúpula	 da	 organização	 administrativa.	 O	 segundo
requisito	é	que	o	órgão	esteja	na	defesa	de	suas	prerrogativas	institucionais	ou	constitucionais.
Não	é	o	Senado	em	uma	questão	qualquer	de	batida	de	veículo,	mas	é	o	caso	de,	por	exemplo,	a
Câmara	 dos	 Deputados	 estar	 usurpando,	 exercendo	 uma	 competência	 que,	 de	 acordo	 com	 a
CRFB/88	 não	 é	 da	 Câmara,	mas	 do	 Senado.	Nesse	 caso,	 o	 Senado	 pode	 propor	 uma	medida
judicial.	É	possível,	então,	um	órgão	público	ter	capacidade	processual	no	polo	ativo,	e	não	no
polo	passivo.	É	a	capacidade	de	ser	autor,	e	não	de	ser	réu.	 	Para	que	se	reconheça	ao	órgão
público	 a	 capacidade	 processual	 ou	 judiciária,	 é	 preciso	 que	 seja	 um	 órgão	 independente
(autores	 dizem	 que	 o	 órgão	 autônomo,	 que	 é	 aquele	 que	 vem	 logo	 abaixo	 do	 independente,
também	poderia	ter	essa	capacidade	processual)	e	que	esteja	na	defesa	de	suas	prerrogativas
constitucionais	ou	institucionais.
Não	 há	 que	 se	 confundir	 também	 CNPJ	 (Cadastro	 Nacional	 de	 Pessoa	 Jurídica)	 com
personalidade	 jurídica.	O	CNPJ	 é	 o	 que	 substitui	 o	 antigo	CGC.	 Pode-se	 dizer	 que,	 em	 regra,
quem	tem	CNPJ	tem	personalidade	jurídica,	mas	nem	sempre.	A	própria	legislação	pertinente	ao
CNPJ	 prevê	 que	 alguns	 entes,	mesmo	 sem	 personalidade,	 podem	 ter	 o	 CNPJ.	 Por	 exemplo,	 a
Câmara	 dos	 Vereadores	 tem	 recursos	 recebidos	 do	 Poder	 Executivo	 que	 serão	 colocados	 no
banco,	 de	 modo	 que	 é	 necessário	 ter	 CNPJ.	 Alguns	 órgãos	 independentes,	 então,	 podem	 ter
CNPJ,	 no	 caso	 de	 possuírem	 dotação	 orçamentária,	 mas	 isso	 não	 lhes	 confere	 personalidade
jurídica.	No	entanto,	nem	tudo	que	tem	CNPJ	é	pessoa	jurídica.	No	direito	privado,	por	exemplo,
condomínios	 (que	 não	 devem	 ser	 confundidos	 com	 Associação	 de	Moradores	 do	 condomínio,
pois	essa	possui	personalidade	 jurídica)	não	 têm	personalidade	 jurídica.	Se	o	condomínio	 tem
conta	no	banco,	é	porque	ele	tem	CNPJ,	ainda	que	não	tenha	personalidade	jurídica.
A	doutrina,	assim,	estuda	as	relações	entre	o	órgão	público	e	o	Estado.
Por	que	a	conduta	praticada	pelo	agente	público	ou	pelo	órgão	público	deve	ser
imputada	ao	Estado?
Quando	se	estuda	o	princípio	da	impessoalidade,	tem-se	que	o	ato	praticado	pelo
agente	público	deverá	ser	imputado	ao	órgão	ou	entidade	do	qual	ele	faça	parte,	mas
por	quê?
Algumas	 teorias	surgiram	para	explicar	essa	relação	entre	o	agente	público,	o	órgão	e	o
Estado.	Pode-se	sintetizar	em	3	teorias:	teoria	do	mandato,	teoria	da	representação	e	teoria	do
órgão.	Não	são	adotadas	as	duas	primeiras.	Adota-se,	atualmente,	a	teoria	do	órgão.
Pelateoria	do	mandato,	o	agente	público	seria	um	mandatário	da	pessoa	jurídica,	do	órgão
da	pessoa	jurídica	do	Estado.	É	como	se	houvesse	entre	o	agente	público	e	o	Estado	uma	relação
de	mandato,	que	é	um	contrato	previsto	na	legislação	civil,	que	se	materializa	por	meio	de	uma
procuração.
A	teoria	do	mandato	não	serve	para	explicar	a	relação	jurídica	entre	o	agente	e	o	Estado,
porque	quando	o	agente	público	age	com	excesso	de	poder,	o	Estado	responde,	mesmo	que	pela
teoria	 do	 mandato	 é	 entendido	 que	 o	 Estado	 não	 responderia,	 pois	 quando	 se	 passa	 uma
procuração	para	alguém,	se	essa	pessoa	extrapolar	os	 limites	da	procuração	que	 foi	assinada,
quem	responde	pelo	excesso	é	aquela	pessoa,	e	não	quem	concedeu	a	procuração.
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Quando	se	recebe	uma	procuração	de	alguém	ou	se	passa	uma	procuração	para	alguém,	se
está	a	celebrar	um	contrato	de	mandato.	Mandato	é	esse	contrato	que	se	materializa	por	meio
da	procuração.	Quando	se	passa	uma	procuração	para	uma	pessoa	e	essa	pessoa	age	em	seu
nome,	 isso	gera	 responsabilidade	para	o	 sujeito.	É	como	se	o	agente	público	 tivesse	 recebido
uma	procuração	do	Estado,	agindo	em	nome	do	Estado,	gerando	responsabilidade	pelo	Estado,
como	se	o	ato	 tivesse	 sido	praticado	pelo	Estado.	Contudo,	essa	 teoria	do	mandato	não	serve
para	explicar	a	relação	do	agente	público	com	o	Estado,	pois	quando	o	agente	público	age	com
excesso	 de	 poder,	 o	 Estado	 não	 deu	 poder	 para	 um	 policial	 torturar	 um	 preso,	 por	 exemplo.
Porém,	se	ainda	assim	o	sujeito	faz	isso,	o	Estado	responderá.	Mesmo	quando	o	agente	público
extrapola	os	seus	poderes,	age	com	excesso	ou	abuso	de	poder,	o	Estado	responde.	Ocorre	que
pela	teoria	do	mandato	o	Estado	não	responderia,	porque	quando	se	passa	uma	procuração	para
alguém,	 se	 essa	 pessoa	 agir	 com	 excesso,	 se	 ela	 extrapolar	 os	 limites	 da	 procuração	 que	 foi
passada	a	ela,	a	responsabilidade	é	dela.	Logo,	a	aplicação	da	teoria	do	mandato	para	explicar	a
relação	entre	o	agente	público	e	o	Estado	implicaria	em	isentar	o	Estado	de	responsabilidade,
quando	o	agente	público	agisse	com	excesso	de	poder,	mas	não	é	assim	que	ocorre,	de	modo	que
a	teoria	do	mandato	não	serve	para	explicar	essa	relação	do	agente	público	com	o	Estado.
Além	 disso,	 o	 mandato	 é	 um	 ato	 de	 vontade	 psicológica	 e	 o	 Estado	 não	 tem	 vontade
própria,	 do	 ponto	 de	 vista	 teórico,	 para	 outorgar	 procuração	 a	 quem	 quer	 que	 seja.	 Então,
teoricamente,	essa	teoria	não	se	ajusta.
Por	 conseguinte,	 surgiu	a	 teoria	da	 representação.	Por	 exemplo,	 um	analista	de	 tribunal
que	em	seu	 final	de	 semana	vai	 à	praia,	 ele	não	está	 representando	o	poder	público.	Quando
estiver	dentro	do	 tribunal	 exercendo	 suas	 funções	 também	não	estará	 representando	o	poder
público.	Enquanto	agente	público,	o	sujeito	não	representa	o	poder	público.
Um	menino	 de	 4	 anos	 de	 idade	 é	 pessoa,	 é	 sujeito	 de	 direitos	 e	 obrigações,	 ainda	 que
incapaz	civilmente.	Se	esse	menino	der	um	chute	em	uma	bola	de	futebol	e	essa	bola	arrebentar
uma	 vidraça,	 será	 que	 há	 algum	 tipo	 de	 responsabilidade?	 Isso	 irá	 gerar	 alguma
responsabilidade	 a	 alguém?	 Será	 cobrado	 do	menino?	 Isso	 será	 cobrado	 ao	 responsável	 pela
criança,	ao	representante,	pois	a	criança	é	incapaz.
Assim,	quando	um	agente	público	diz	que	é	representante	do	Estado,	ele	está	dizendo	que
o	Estado	é	incapaz.	Portanto,	essa	teoria	não	serve,	pois,	o	Estado	não	é	incapaz,	ele	não	precisa
de	representação.
Além	 disso,	 a	 crítica	 feita	 à	 teoria	 anterior	 também	 se	 aplica	 a	 esse	 caso.	 Quando	 o
representante	 age	 com	 excesso,	 quem	 responde	 é	 ele	 e	 o	 representado	 fica	 isento	 de
responsabilidade.	Isso	significaria	que	quando	o	agente	público	agisse	com	excesso	de	poder	na
qualidade	de	representante,	ele	responderia	e	o	Estado	ficaria	isento	de	responsabilidade,	o	que
não	é	realidade.
No	exercício	das	funções,	o	agente	não	representará	o	Estado,	mas	será	o	próprio	Estado.
Substitui-se	 a	 ideia	 de	 representação	 pela	 ideia	 de	 presentação.	 O	 agente	 não	 representa	 o
Estado,	ele	é	o	Estado	presente	na	relação,	sendo	assim	mais	do	que	um	mero	representante,
pois	o	Estado	não	tem	perna	e	nem	braço,	ele	é	uma	criação	abstrata.	A	vontade	do	Estado	vai
se	materializar	nas	condutas	e	nos	atos	dos	seus	agentes	públicos.	O	sujeito	enquanto	agente
público	será	o	braço,	a	perna,	a	mão	do	Estado.	Portanto,	o	agente	é	o	próprio	Estado	presente,
conforme	preceitua	a	teoria	do	órgão,	que	é	a	teoria	adotada.
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A	teoria	do	órgão	diz	que	aquilo	o	que	o	agente	público	quer	ou	faz	é	aquilo	o	que	o	Estado
quer	ou	faz,	pois,	o	sujeito	enquanto	agente	público	será	o	Estado	presente	na	relação.	A	ideia
não	é	de	representação	ou	de	mandato,	mas	de	 imputação	volitiva,	 imputação	de	vontade.	Ou
seja,	o	ato	praticado	pelo	agente	público	vai	ser	imputado	ao	órgão,	imputado	à	entidade	da	qual
ele	 faz	 parte.	 O	 ato	 praticado	 pelo	 agente	 público	 é	 imputado	 ao	 Estado,	 assim	 como	 o	 ato
praticado	pela	mão,	 pela	 perna	 será	 imputado	 a	 uma	pessoa.	Essa	 é,	 então,	 a	 teoria	 adotada
atualmente,	qual	seja,	a	teoria	do	órgão.
1.2.2	CLASSIFICAÇÃO
São	quatro	os	critérios:
I.	Quanto	à	esfera	de	ação
O	órgão	central	é	aquele	que	exerce	a	ação	em	todo	o	seu	território,	como	o	órgão	federal
que	tem	ação	em	todo	o	território	federal,	assim	como	o	órgão	municipal	que	tem	ação	em	todo
o	 território	municipal	 e	 como	 o	 órgão	 estadual,	 que	 tem	 ação	 em	 todo	 o	 território	 estadual,
configurando	um	órgão	central.	Contudo,	se	ele	tem	ação	apenas	em	parte	do	território,	então	é
um	órgão	regional	ou	local.
Por	exemplo,	a	Secretaria	de	Saúde	do	Estado	tem	atuação	em	todo	o	Estado,	então	é	um
órgão	central,	mas	uma	delegacia	que	atua	naquela	circunscrição	policial	que	abrange	alguns
bairros,	nesse	caso,	é	um	órgão	local.	Da	mesma	forma,	a	delegacia	regional	da	Receita	Federal
abrangendo	determinados	Estados	é	um	órgão	local.
II.	Quanto	à	posição	estatal	ou	hierarquia
No	que	diz	respeito	à	posição	estatal	ou	hierarquia,	há	4	grupos	a	serem	estudados:
·	 	 Órgãos	 independentes:	 São	 aqueles	 que	 estão	 na	 cúpula	 da	 organização
administrativa,	 não	 subordinados	 a	 qualquer	 outro	 órgão.	 São	 derivados	 da	 CRFB,	 como
Presidência	da	República,	órgãos	do	Legislativo,	 Judiciário,	Ministério	Público	e	o	Tribunal	de
Contas,	 esse	 último	 com	alguma	divergência,	mas	 é	 o	 entendimento	 do	Professor	Hely	 Lopes
Meirelles.	Esses	órgãos	podem	ter	a	capacidade	processual	quando	estiverem	na	defesa	de	suas
prerrogativas.
·	 	Órgãos	autônomos:	 Possuem	 autonomia	 técnica,	 financeira,	 orçamentária,	 como	 por
exemplo,	os	Ministérios,	que	são	órgãos	autônomos.	Também	as	procuradorias,	como	a	AGU,	as
secretarias	dos	Estados,	Municipais.
·	 	Órgãos	 superiores:	 Assim	 como	 os	 órgãos	 independentes	 e	 autônomos,	 os	 órgãos
superiores	também	são	órgãos	de	direção,	mas	não	têm	autonomia	técnica,	financeira,	embora
sejam	órgãos	de	direção,	como	as	coordenadorias,	os	departamentos,	as	divisões.
·	 	Órgãos	 subordinados	 ou	 subalternos:	 Esses	 não	 são	 órgãos	 de	 direção,	 mas	 de
execução,	como	as	portarias,	as	zeladorias,	as	sessões	de	expediente.
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III.		Quanto	ao	critério	da	estrutura
Há	o	órgão	simples	ou	unitário,	que	é	aquele	que	não	tem	dentro	dele	nenhum	outro	órgão
agregado	 e	 o	 órgão	 composto,	 que	 tem	 dentro	 de	 sua	 estrutura	 vários	 outros	 órgãos.	 Por
exemplo,	 as	 secretarias	 de	 estado,	 como	 a	 Secretaria	 de	 Educação,	 é	 um	 órgão	 composto,
porque	 cada	 escola	 pública	 integra	 a	 estrutura	 da	 Secretaria	 de	 Educação.	 A	 Secretaria	 de
Segurança	 também	 é	 um	 órgão	 composto,	 que	 é	 composta	 pelas	 delegacias	 de	 polícia.	 Da
mesma	forma	a	Secretariade	Saúde,	que	é	composto	por	postos	de	saúde,	os	hospitais	públicos.
O	próprio	hospital	público,	no	entanto,	 é	um	órgão	 simples,	unitário,	pois	não	há	dentro	dele
outros	órgãos.	Destaque-se	que	essa	classificação	não	pode	ser	confundida	quanto	à	composição
ou	atuação	funcional.
(IMAGEM	1	EM	ANEXO	NA	ABA	DE	"MATERIAL	COMPLEMENTAR")
IV.	Quanto	à	composição	ou	atuação	funcional
Há	 o	 órgão	 singular,	 unipessoal,	 que	 tem	 um	 único	 titular,	 como	 a	 Presidência	 da
República,	como	um	Ministério	e	há	também	o	órgão	pluripessoal,	colegiado	ou	coletivo,	como
os	órgãos	do	Legislativo,	os	tribunais	Judiciários,	pois	têm	vários	titulares.
ATENÇÃO:	Simples	ou	composto	tem	a	ver	com	a	existência	ou	não,	na	sua	estrutura,	de
outros	órgãos.	Por	outro	 lado,	órgão	 singular	ou	colegiado	 tem	a	ver	 com	a	existência	de	um
único	titular	ou	de	mais	de	um	titular.
Quando	se	 fala	de	um	conselho	de	contribuintes,	por	exemplo,	seria	singular	ou
colegiado?
A	própria	ideia	de	conselho	remete	a	colegiado.
(IMAGEM	2	EM	ANEXO	NA	ABA	DE	"MATERIAL	COMPLEMENTAR")
2.	RESOLUÇÃO	DE	EXERCÍCIO
(ANO:	2017	-	BANCA:	FCC	-	ÓRGÃO:	24ª	R-MS	-	PROVA:	Analista	Judiciário)
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Quanto	 à	 estrutura,	 os	 órgãos	 públicos	 podem	 ser	 classificados	 em	 simples,	 também
denominados	de	unitários,	e	compostos.	Acerca	do	tema,	considere:
I.	São	constituídos	por	um	único	centro	de	atribuições.
II.	Possuem	subdivisões	internas.
III.	São	exemplos	de	tais	órgãos,	as	Secretarias	de	Estado.
IV.	São	exemplos	de	tais	órgãos,	os	Ministérios.
No	que	concerne	às	características	e	exemplos	de	órgãos	simples	ou	unitários,	está	correto
o	que	se	afirma	APENAS	em
a)	I	e	IV.
b)	I	e	II.
c)	II	e	III.
d)	IV.
e)	I.
COMENTÁRIOS	DA	QUESTÃO:
I.	Correto.	Trata-se	do	simples	ou	unitário.
II.	Errado.	Quem	possui	subdivisões	internas	são	os	órgãos	compostos.
III.	Errado.	As	Secretarias	de	Estado	são	órgãos	compostos.
IV.	Errado.	Os	Ministérios	são	órgãos	compostos.
Alternativa	correta:	E