Atuação do Estado no Domínio Econômico

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Economia e 
Direito Econômico
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Dr. Reinaldo Zychan de Moraes
Revisão Textual:
Prof. Me. Luciano Vieira Francisco
Atuação do Estado no Domínio Econômico
• Introdução;
• Intervenção Direta do Estado na Economia Brasileira;
• Atuação Ligada ao Relevante Interesse Coletivo;
• Estrutura Estatal de Atuação Direta na Economia;
• Monopólios Estatais;
• Monopólios na Constituição Federal de 1988;
• Serviço Público;
• Intervenção Indireta do Estado na Economia;
• Agências Reguladoras;
• Conclusões.
• Conhecer as formas de atuação direta e indireta do Estado na economia;
• Conhecer os monopólios instituídos em nossa Constituição Federal;
• Conhecer a forma como o Estado presta serviços públicos;
• Conhecer as agências reguladoras.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Atuação do Estado
no Domínio Econômico
Orientações de estudo
Para que o conteúdo desta Disciplina seja bem 
aproveitado e haja maior aplicabilidade na sua 
formação acadêmica e atuação profissional, siga 
algumas recomendações básicas: 
Assim:
Organize seus estudos de maneira que passem a fazer parte 
da sua rotina. Por exemplo, você poderá determinar um dia e 
horário fixos como seu “momento do estudo”;
Procure se alimentar e se hidratar quando for estudar; lembre-se de que uma 
alimentação saudável pode proporcionar melhor aproveitamento do estudo;
No material de cada Unidade, há leituras indicadas e, entre elas, artigos científicos, livros, vídeos 
e sites para aprofundar os conhecimentos adquiridos ao longo da Unidade. Além disso, você 
também encontrará sugestões de conteúdo extra no item Material Complementar, que ampliarão 
sua interpretação e auxiliarão no pleno entendimento dos temas abordados;
Após o contato com o conteúdo proposto, participe dos debates mediados em fóruns de discus-
são, pois irão auxiliar a verificar o quanto você absorveu de conhecimento, além de propiciar o 
contato com seus colegas e tutores, o que se apresenta como rico espaço de troca de ideias e 
de aprendizagem.
Organize seus estudos de maneira que passem a fazer parte 
Mantenha o foco! 
Evite se distrair com 
as redes sociais.
Mantenha o foco! 
Evite se distrair com 
as redes sociais.
Determine um 
horário fixo 
para estudar.
Aproveite as 
indicações 
de Material 
Complementar.
Procure se alimentar e se hidratar quando for estudar; lembre-se de que uma 
Não se esqueça 
de se alimentar 
e de se manter 
hidratado.
Aproveite as 
Conserve seu 
material e local de 
estudos sempre 
organizados.
Procure manter 
contato com seus 
colegas e tutores 
para trocar ideias! 
Isso amplia a 
aprendizagem.
Seja original! 
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
Introdução
O Estado, historicamente, tem um importante papel na economia, sendo que a 
forma como realiza as suas intervenções sempre foi motivo de muitas discussões e 
divergências, sobretudo na esfera política.
Há hoje uma clara definição dada pela Constituição Federal sobre a forma como 
o Estado brasileiro deve se posicionar. Foi feita a opção de que não deva ter maior 
proeminência na sua atuação direta.
Quando mencionamos exploração da atividade econômica diretamente pelo Es-
tado, referimo-nos à autorização para que apresente ao mercado consumidor ou 
empresarial produtos e serviços os quais podem concorrer com aqueles apresenta-
dos – ou que poderiam ser apresentados – por agentes econômicos não estatais.
É o que ocorre, por exemplo, se o Estado instala e passa a gerir uma fábrica de 
remédios para atender a seus programas de distribuição desse tipo de produto para 
a população mais carente. Observe que nesse exemplo haveria uma outra opção, 
ou seja, o Estado poderia realizar a compra dos medicamentos em empresas priva-
das que já atuam nesse mercado.
Há, hoje em dia, em nosso regime constitucional a determinação de que a mais 
destacada forma de atuação estatal na economia deva ser com a chamada intervenção 
indireta, onde o maior foco está nas funções de fiscalização, incentivo e planejamento.
Em última instância, o que se busca é que o Estado tenha um importante papel 
na proteção dos consumidores, sendo que uma das mais relevantes ferramentas 
para que isso ocorra está no pleno respeito aos princípios da livre concorrência e 
da livre iniciativa.
Com esses iniciais comentários veremos como se dão as intervenções direta e 
indireta do Estado na economia.
Intervenção Direta do Estado 
na Economia Brasileira
Houve clara opção dos nossos constituintes em privilegiar a atuação direta dos 
particulares na economia, sendo que o Estado somente pode realizá-la nas estritas 
hipóteses estabelecidas no texto de nossa Lei Maior, vejamos:
Constituição Federal
Art. 173 – Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a explora-
ção direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei.
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Com base no conteúdo desse dispositivo, podemos afirmar que a atuação direta 
do Estado na economia se dá sempre em caráter excepcional e subsidiário, sendo 
que somente se justifica nos casos em que importantes mercados não tenham a 
necessária atenção de setores econômicos privados, ou quando é imprescindível 
ressalvar interesses maiores do País e da sociedade. Tais situações excepcionais são 
nominadas no texto constitucional quando:
• For necessária aos imperativos da segurança nacional;
• Houver um relevante interesse coletivo.
Além dessas possibilidades, há também a direta intervenção do Estado na 
economia quando presta serviços públicos.
Atuação Ligada à Segurança Nacional
A atuação econômica do Estado ligada à segurança nacional se refere às ques-
tões que são estratégicas para garantir a soberania de nosso país e a integridade de 
nosso território, bem como para prevenir severos agravos que possam ser infringi-
dos à nossa população.
Figura 1
Fonte: Pixabay
Podemos enquadrar nesse conceito atividades como a criação e manutenção de 
uma indústria de materiais de defesa; exploração de minérios e minerais nucleares 
e seus derivados; geração e distribuição de energia elétrica; as atividades de teleco-
municações; a exploração de petróleo; o abastecimento de água etc.
9
UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
Importante!
Cumpre ressaltar que o sentido de segurança nacional é eminentemente político, variando 
de acordo com a época, com o contexto social e com as necessidades do Estado, podendo 
ser classificado, portanto, no campo do Direito, como um conceito jurídico indeterminado, 
que depende do caso concreto para ser devidamente delineado. Assim, uma atividade 
econômica que hoje é classificada como de segurança nacional pelo legislador pode ser a 
posteriori considerada como de menor relevância (FIGUEIREDO, 2016, p. 99).
Trocando ideias...
A mutabilidade desse conceito de segurança nacional faz com que, de tempos 
em tempos, haja uma discussão em nossa sociedade sobre a possibilidade dessas 
atividades e serviços serem, ainda que parcialmente, transferidos para a iniciativa 
privada, mas com supervisão e regulação estatal.
Atuação Ligada ao Relevante 
Interesse Coletivo
O interesse coletivo ou transindividual é aquele que ultrapassa o interesse parti-
cular e se apresenta como digno de atenção e preocupação de todos os integrantes 
da sociedade, razão pela qual, nas últimas décadas foram criados mecanismos que 
possibilitam, por meio de ações coletivas, a sua defesa.
Nesse particular, deve ser destacado o contido no Artigo 81 do Código de Defe-
sa do Consumidor (Lei n.º 8.078/90) que apresenta a seguinte disposição:
Art. 81 – A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e dasví-
timas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único – A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste có-
digo, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares 
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste 
código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular gru-
po, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrá-
ria por uma relação jurídica base;
III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os 
decorrentes de origem comum.
Não basta que haja um caráter metaindividual no interesse para que se justifique 
a atuação direta do Estado na economia, sendo importante que tenha um papel 
de destacada relevância – tal como ocorre, por exemplo, com as questões ligadas 
à saúde e educação.
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Estrutura Estatal de Atuação
Direta na Economia
Firmada a excepcional possibilidade de direta atuação estatal na economia, faz-
-se necessário estabelecer como ocorrerá, afinal, a estrutura da denominada Admi-
nistração Direta está voltada à prestação de serviços públicos, não estando apare-
lhada para atuar no mercado.
Administração Direta: é constituída pelos serviços integrados na estrutura administrativa 
da presidência da República e dos ministérios. Já administração indireta é composta por 
entidades – com personalidade jurídica própria – organizadas na forma de autarquias, em-
presas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, segundo o Artigo 4º 
do Decreto-Lei n.º 200/67.
Ex
pl
or
Considerando essa limitação, quando for necessária a atuação direta do Estado 
na economia, essa deve se dar por meio dos entes da administração indireta, cujo 
modelo organizacional seja próprio para isso, tratando-se das:
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista.
Para estabelecer parâmetros do funcionamento das empresas públicas e socie-
dades de economia mista que atuam no desenvolvimento de atividades econômi-
cas, deve ser criado um estatuto específico, seguindo os parâmetros constitucionais 
firmados no Parágrafo 1º do Artigo 173 da Constituição Federal (CF), vejamos:
Art. 173 [...]
§ 1º – A Lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da so-
ciedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, ob-
servados os princípios da administração pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade
dos administradores.
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
A Norma a que se refere a Constituição Federal é a Lei n.º 13.303/2016, que 
em seus artigos 3º e 4º apresenta as seguintes definições de empresa pública e 
sociedade de economia mista:
Art. 3º – Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com criação autorizada por Lei e com patrimônio pró-
prio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, 
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Parágrafo único – Desde que a maioria do capital votante permaneça 
em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Muni-
cípio, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de 
outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entida-
des da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios.
Art. 4º – Sociedade de economia mista é a entidade dotada de persona-
lidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por Lei, sob a 
forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam 
em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios 
ou à entidade da administração indireta.
§ 1º – A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem 
os deveres e as responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos 
na Lei n.º 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e deverá exercer o poder 
de controle no interesse da companhia, respeitado o interesse público que 
justificou sua criação.
§ 2º – Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia 
mista com registro na Comissão de Valores Mobiliários sujeita-se às dis-
posições da Lei n.º 6.385, de 7 de dezembro de 1976.
A empresa pública é dotada de personalidade jurídica de direito privado, sendo 
que na sua formação todo o seu capital social é oriundo do Poder Público que, des-
sa forma, exerce plenos poderes sobre essa pessoa jurídica. Ademais, pode adotar 
qualquer dos modos de organização societária previstos no Código Civil.
Já a sociedade de economia mista é criada com a fusão de capitais privados 
e públicos, sendo que a maioria das ações com direito a voto deve estar com a 
União, Estado, Distrito Federal ou Município, ou ainda com outra entidade da ad-
ministração indireta. Obrigatoriamente, deve adotar como forma de organização a 
sociedade anônima, sendo que poderá ter capital:
• Aberto: ter ações negociáveis na bolsa de valores;
• Fechado: quando não ocorre essa forma de negociação.
• Em razão de adotar a forma de sociedade anônima, as sociedades de econo-
mia mista estão sujeitas:
• Às disposições da Lei n.º 6.404/76 – que trata das sociedades anônimas 
em geral;
• À atuação fiscalizatória da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), nos termos 
da Lei n.º 6.385/76.
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Uma vez que as empresas públicas e sociedades de economia mista que explo-
ram atividades econômicas podem atuar em mercados em que há agentes priva-
dos, não se permite que tenham um tratamento legal que possa lhes trazer alguma 
vantagem competitiva. Se esse tratamento diferenciado pudesse ocorrer, inverter-
-se-ia a lógica que norteia a atual condição estatal na economia, pois essa atuação 
não seria excepcional e subsidiária.
Dessa forma, devem ter sujeição a um regime jurídico próprio das empresas pri-
vadas, inclusive quanto aos direitos e às obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributárias (Inc. II do § 1º do Art. 173 da CF), bem como não podem ter privilégios 
fiscais exclusivos.
Art. 173 [...]
§ 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não po-
derão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
Monopólios Estatais
Um monopólio se caracteriza quando em determinado mercado há atuação 
de um único agente econômico, sem possibilidade de ingresso de outros – trata-
se de uma forma de concorrência imperfeita, pois esse agente econômico, por 
não sofrer os efeitos da concorrência, tem condições de, por sua única vontade, 
estabelecer o preço e outras condições de venda.
Classifi cação dos Monopólios
Há três formas como o monopólio pode se estabelecer.
Monopólio Natural
Esta forma de monopólio se estabelece, normalmente, em duas situações diferentes:
1. Em razão do alto investimento que certas atividades econômicas deman-
dam não há possibilidade de a exploração ser realizada por vários agentes 
econômicos, pois isso implicaria em uma drástica diminuição dos lucros, o 
que prejudicaria a manutenção e expansão da atividade, já que há grande 
investimento à criação de infraestrutura, mas um longo prazo de retorno. 
Dessa forma, uma única empresa explora esse mercado, não sendo al-
cançadapor outros agentes, afi nal e em geral, são controladas pelo Poder 
Público, este que restringe a quantidade de organizações que atuam nesse 
mercado. É o que ocorre com atividades ferroviárias, na distribuição de 
água e coleta de esgoto, bem como na exploração de redes de transmissão 
de energia elétrica;
2. Fornecimento exclusivo de produto em razão de patente ou outra forma seme-
lhante de proteção dada pela Lei da Propriedade Industrial (Lei n.º 9.279/96), 
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
visto que essa norma estabelece a exclusividade de exploração pelo inven-
tor. É o que ocorre, por exemplo, com determinado medicamento que é 
criado por uma empresa farmacêutica – que requer a sua patente – e que 
somente poderá ser produzido e comercializado pela qual.
Em geral, estabelece-se sem a utilização de subterfúgios ilícitos que buscam 
afastar a concorrência, razão pela qual é admitida em nosso sistema jurídico.
Monopólio Convencional
Esta modalidade de criação de monopólios se caracteriza pela prática de condu-
tas ilícitas que tem por fim a eliminação da concorrência, com consequente domi-
nação de um mercado relevante.
Isso pode ocorrer quando grandes agentes econômicos se fundem para formar 
um único grupo ou empresa que dominará todo o mercado ou grande parte desse, 
criando, assim, circunstâncias para que os preços praticados – e outras condições 
– inviabilizem a continuidade das demais iniciativas que se dedicam a esse ramo.
Outra possibilidade ocorre quando essas práticas são realizadas de forma coorde-
nada por um pequeno grupo de empresas – oligopólio –, acabando por ter semelhan-
tes consequências, ou seja, o domínio do mercado e a eliminação da concorrência.
Monopólio Legal
O monopólio legal é aquele que o Poder Público estabelece para si, podendo 
explorar determinada atividade econômica sozinho ou com terceiros.
Em razão de nossa ordem jurídica privilegiar a livre concorrência, não há espaço 
para que o Poder Público estabeleça monopólios que possam ser explorados isola-
damente por determinado agente econômico privado.
Considerando os valores e princípios que devem nortear a ordem econômica, 
em nosso atual panorama jurídico, somente é admissível que esse tipo de mono-
pólio seja estabelecido em nosso texto constitucional, sendo vedada a sua criação 
por Lei.
Monopólios na Constituição 
Federal de 1988
Atualmente, o monopólio da União em certas atividades econômicas é estabele-
cido no Artigo 177 do texto constitucional.
Art. 177 – Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hi-
drocarbonetos fluidos;
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II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultan-
tes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transpor-
te, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural 
de qualquer origem;
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industria-
lização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, 
com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utiliza-
ção poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíne-
as b e c do Inciso XXIII do Caput do Art. 21 desta Constituição Federal.
Como pode ser observado na leitura desses dispositivos, o monopólio estabelecido 
pela CF em favor da União se refere a atividades que envolvem:
• Combustíveis fósseis, ou seja, petróleo e gás natural e outros hidrocarbone-
tos fluidos;
• Minérios e minerais radioativos.
Figura 2
Fonte: Pixabay
Na redação original do texto constitucional esse monopólio se mostrava extre-
mamente rígido, sendo que em razão de reformas realizadas por meio de emen-
das constitucionais ocorreu certa flexibilização, permitindo limitada participação de 
particulares em atividades ligadas a esses bens. Isso se deu pelas emendas consti-
tucionais de números:
• 9/95, que estabeleceu que a União poderia contratar empresas estatais ou 
privadas para a realização das atividades listadas do Inciso I ao IV do Caput 
do Artigo 177;
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
• 49/2006, que manteve o monopólio da União para a pesquisa, lavra, o enri-
quecimento, reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e 
minerais nucleares e seus derivados, contudo, permitiu a atuação de particula-
res, mediante o regime de permissão, nas atividades que envolvessem radioisó-
topos, inclusive no que se refere à sua produção, comercialização e utilização.
Outra forma de monopólio estabelecido no texto constitucional está no Artigo 25, 
Parágrafo 2º, que atribui aos Estados a exploração dos serviços locais de gás canali-
zado. Da mesma forma como ocorreu em relação aos monopólios da União, houve 
flexibilização, desta vez, por meio da Emenda Constitucional n.º 5/95, visto que:
• Na redação original da Constituição Federal essa exploração poderia ocorrer 
diretamente pelo Estado ou ser concedida à empresa estatal com exclusividade 
de distribuição;
• Com a alteração constitucional continua a existir a possibilidade da exploração 
direta pelo Estado, contudo, a concessão não é mais restrita a empresas 
estatais e com exclusividade.
Serviço Público
Os serviços públicos representam considerável parcela de atuação direta do Es-
tado na ordem econômica, em razão do grande volume de capital que é investido 
à instalação e manutenção dessas atividades.
Primeiramente, é importante apresentar uma definição, tratando-se de “[...] toda 
atividade material que a Lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou 
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às neces-
sidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público” (DI PIETRO, 
2017, p. 140).
Como destaca essa definição, os serviços públicos estão voltados à satisfação das 
necessidades coletivas de nossa sociedade, sendo que podem ser realizados direta-
mente pelo Poder Público ou por terceiros; o que nos leva à seguinte classificação:
• Serviço público – ou serviço público propriamente dito: é aquele execu-
tado pela própria administração, sem que haja qualquer forma de outorga ou 
delegação para outra pessoa jurídica. Aqui estão englobadas atividades que 
dizem respeito, propriamente, à sobrevivência e segurança da sociedade e 
do próprio Estado, tal como os serviços de segurança pública, administração 
tributária, controle de fronteiras etc.;
• Serviço de utilidade pública: são aqueles que, apesar de importantes à so-
ciedade, não se configuram entre os que exigem direta prestação por parte 
do Estado, embora haja tal possibilidade. Dessa forma, podem ser transferidos 
mediante outorga ou delegação, situação em que o Poder Público conservará 
condições para realizar a sua regulamentação, controle e fiscalização.
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Tratando sobre como os serviços públicos devem ser realizados, a Constituição 
Federal estabelece que:
Art. 175 – Incumbe ao Poder Público, na forma da Lei, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos.
Parágrafo único – A Lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão 
ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
As duas formas de transferência de serviços de utilidade pública para terceiros são:
1. Outorga: caracteriza-se pela transferência da execução do serviço ser reali-
zada pormeio de lei, sendo que a destinatária deve ser uma empresa públi-
ca ou uma sociedade de economia mista. Não pode um particular receber 
esse tipo de transferência, sob pena de fi car caracterizado um indevido 
favorecimento dado pelo Poder Público.
Podemos apontar, entre vários exemplos, o caso de outorga de execução pró-
pria da União à realização do serviço postal para uma de suas empresas públicas 
– a Empresa de Correio e Telégrafos (ECT). Esse serviço é da competência da 
União (Inc. X, Art. 21 da CF), sendo que a outorga se deu por meio do Decreto-Lei
n.º 509/69.
Constituição Federal
Art. 21. Compete à União:
[...]
X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
Decreto-Lei n.º 509/69
Art. 2º – À ECT compete:
I – executar e controlar, em regime de monopólio, os serviços postais em 
todo o território nacional;
2. Delegação: é realizada por meio de contrato administrativo, precedido 
de licitação, caracterizando-se pela transferência para entes econômicos 
privados a execução de serviço de utilidade pública, devendo ser prestado 
à sociedade.
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
Na delegação as atividades materiais 
são prestadas por uma empresa ou um 
consórcio pelas condições e pelos perío-
dos estipulados no contrato, sendo que o 
Poder Público não se desvincula de qual-
quer responsabilidade sobre o qual; bem 
ao contrário, o Estado deve fiscalizar a 
forma como é prestado e, em especial, se 
os direitos dos usuários são respeitados.
Deve ser destacado que a Lei n.º 
13.460/2017 trata, especificamen-
te, dos usuários de serviços públi-
cos. Igualmente deve ser lembrado 
que o Código de Defesa do Consu-
midor é aplicado para relações de 
consumo que tenham por objeto a 
prestação de serviços públicos.
Muito embora a Constituição Federal mencione, no Artigo 175, que essa 
delegação pode se dar por concessão e permissão, apresenta, em seu Artigo 21, 
uma terceira forma, a autorização.
Art. 21 – Compete à União:
[...]
XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou per-
missão, os serviços de telecomunicações, nos termos da Lei, que disporá 
sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e ou-
tros aspectos institucionais; 
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento ener-
gético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam 
os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasi-
leiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado 
ou território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional
de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
As concessões e permissões de serviços públicos são regidas, em especial, pela 
Lei n.º 8.987/95, sendo obrigatória a realização de licitação previamente ao con-
trato que a instrumentaliza.
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Intervenção Indireta do
Estado na Economia
Atualmente, a principal ênfase da atuação do Estado na economia está na inter-
venção indireta, que privilegia o trabalho dos agentes econômicos privados nessa 
área, sem que isso signifique o seu total afastamento.
Na verdade, nas últimas décadas e, principalmente com a promulgação da 
Constituição Federal de 1988, o Estado acabou por se retirar da atuação direta em 
atividades econômicas destinadas ao mercado consumidor, sendo que muitas foram 
transferidas para particulares. Com isso, passou a dar maior ênfase na sua atuação 
como agente normativo e fiscalizador das atividades econômicas – inclusive nas 
áreas que anteriormente prestava o serviço ou atuava no mercado. Nesse sentido, 
vale a pena conferir o disposto no Caput do Artigo 174 do texto constitucional:
Art. 174 – Como agente normativo e regulador da atividade econômica, 
o Estado exercerá, na forma da Lei, as funções de fiscalização, incentivo 
e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado.
Como fica claro na CF, nessa atuação como agente normativo e regulador da 
atividade econômica o Estado realiza funções de fiscalização, incentivo e planeja-
mento, sendo este último obrigatório ao Poder Público, mas não podendo obrigar 
aos agentes econômicos privados. Essa vedação de efeitos vinculantes ao setor 
privado está em perfeita sintonia com o princípio da livre iniciativa, pois o Estado 
poderá, por exemplo, estabelecer incentivos e facilidades à implantação de indús-
trias em determinada região do País, contudo, caberá somente aos empresários a 
apreciação da conveniência de realizar investimentos em tal local.
Nessa linha, a atuação indireta se faz, em geral, com as agências reguladoras.
Agências Reguladoras
As primeiras agências reguladoras surgiram em 1834 na Inglaterra, quando o “[...] 
Parlamento criava entes autônomos para aplicar a Lei e dirimir controvérsias, sempre 
que assunto de relevo era analisado [... eram] os denominados Quasi Autonomous non 
Governantal Organizations (Quangos) [...]” (BAGNOLI, 2013, p. 123).. 
Ex
pl
or
A mudança de perfil da intervenção do Estado na economia, que se cristalizou na 
Constituição Federal de 1988 e que acabou por se efetivar na década de 1990, teve 
como um de seus pontos de maior destaque a criação das agências reguladoras, as 
quais atuam em setores específicos da economia, realizando a sua regulamentação 
e fiscalização.
19
UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
Por serem centros de especialização, têm a capacidade de estabelecer em suas 
normas parâmetros técnicos ao serviço prestado, sendo que no exercício de seus 
poderes normativos, as agências expedem resoluções e portarias normativas que 
devem ser seguidas pelos agentes econômicos que atuam na área.
Na legislação que cria cada uma das agências reguladoras há sempre a expressa 
especificação de poderes fiscalizatórios e sancionatórios, razão pela qual podem 
apurar desvios na prestação dos serviços e aplicar severas punições – especialmente 
quando caracteriza a prática de condutas que lesam os consumidores –, bem 
como contra aquelas que possam afetar o pleno exercício da livre concorrência 
e iniciativa. Essa atuação tem por base a Lei e as normas criadas pelas próprias 
agências reguladoras, bem como, em muitos casos, os contratos que delegaram a 
entes privados a atuação em certas áreas da economia.
Ademais, adotam o regime jurídico de autarquias especiais, sendo que entre as 
suas características devemos destacar as seguintes:
• Sendo uma autarquia, a sua criação deve se dar por meio de lei específica:
Constituição Federal
“XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia [...]”.
• Entre as agências reguladoras que foram estabelecidas, somente a Agência 
Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional do Petróleo, Gás 
Natural e Biocombustíveis (ANP) possuem expressa previsão constitucional, 
respectivamente, no Inciso XI do Artigo 21 e Inciso III do Parágrafo 2º do 
Artigo 177;
• Embora as agências reguladoras ANP tenham maior destaque, não há qual-
quer impedimento para que sejam criadas no âmbito estadual e municipal – 
na verdade, já existem nesses níveis. Um exemplo que pode ser lembrado é 
a Agência Reguladora de Serviços Públicos de Transporte do Estado de São 
Paulo (Artesp), que foi criada pela Lei Complementar Estadual n.º 914/2002;
• As autarquias não se subordinam à administração direta, sendo a esta somente 
vinculadas; contudo, nas autarquias especiais e, notadamente, nas agências 
reguladoras a legislação estabeleceu maior autonomia administrativa – com 
a clara intenção de lhes dar maior proteção ao trabalhotécnico e minimizar a 
ingerência política em suas atuações; 
• Nas agências reguladoras, embora a nomeação de seus diretores seja realizada 
pelo presidente da República:
 » Devem ter seus nomes previamente aprovados pelo Senado Federal, em 
razão do disposto na alínea f do Inciso III do Artigo 52 da CF;
 » Possuem mandato de quatro anos, permitida a recondução – sendo necessário 
nestes casos realizar nova nomeação pelo presidente da República com 
prévia aprovação pelo Senado Federal;
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 » Têm suas disposições estabelecidas na legislação que cria cada uma dessas 
agências, tal como ocorre na Lei n.º 9.478/97, que criou a ANP.
Lei n.º 9.478/97
Art. 11 – A ANP será dirigida, em regime de colegiado, por uma diretoria com-
posta de um diretor-geral e quatro diretores.
§ 1º – Integrará a estrutura organizacional da ANP um procurador-geral.
§ 2º – Os membros da Diretoria serão nomeados pelo presidente da Re-
pública, após aprovação dos respectivos nomes pelo Senado Federal, nos 
termos da alínea f do Inciso III do Art. 52 da Constituição Federal.
§ 3° – Os membros da Diretoria cumprirão mandatos de quatro anos, não 
coincidentes, permitida a recondução, observado o disposto no Art. 75 
desta Lei.
Além das agências reguladoras mencionadas, em âmbito federal há, atualmente, 
as seguintes:
• Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel);
• Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
• Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
• Agência Nacional de Águas (ANA);
• Agência Nacional do Cinema (Ancine);
• Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq);
• Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT);
• Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).
Conclusões
É inegável que o perfil de intervenção do Estado na economia se alterou de 
forma substancial nas últimas décadas, sendo que o atual privilegia a atuação dos 
entes econômicos privados.
Embora não esteja totalmente afastada a sua intervenção direta, a maior rele-
vância da atuação do Poder Público está na intervenção indireta, particularmente, 
por meio das agências reguladoras.
Essas autarquias especiais possuem uma importante presença em setores es-
pecíficos do mercado, estabelecendo normas de atuação dos agentes privados, 
realizando fiscalizações e aplicando sanções em razão do descumprimento da re-
gulamentação do setor.
O que se busca com esse perfil de atuação estatal é um incremento de medidas 
que aumentem a proteção dos consumidores, bem como garanta o irrestrito res-
peito aos princípios da livre concorrência e iniciativa.
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UNIDADE Atuação do Estado no Domínio Econômico
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Leitura
Constituição Federal
https://goo.gl/mPLWFU
Lei n.º 13.460/2017
Trata da participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos 
da administração pública.
https://goo.gl/aQv6Y8
Lei n.º 8.987/95
Regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no Artigo 
175 da Constituição Federal.
https://goo.gl/R8KxU2
Lei n.º 6.404/76
Trata das sociedades anônimas.
https://goo.gl/PNBAi
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Referências
ALMEIDA, Luiz Carlos Barnabé de. Introdução ao Direito Econômico: direi-
to da economia, economia do Direito, direito econômico, law and economics, 
análise econômica do Direito, direito econômico internacional. 4. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2012.
BAGNOLI, Vicente. Direito Econômico. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2017.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 9. ed. rev. atual. 
Rio de Janeiro: Forense, 2016.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
NADER, Paulo. Curso de Direito Civil: direito das coisas. v. 4. 7. ed. rev. atual. 
ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2016.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARIONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso 
de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
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