DIREITO ADMININSTRATIVO

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Evolução Histórica do Direito Administrativo
 Depois da Revolução Francesa
Em 1789 a Revolução Francesa foi decisiva para o Direito Administrativo se tornar autônomo, foi um movimento que derrubou o velho regime do poder, sendo fundamental para a instauração de princípios democráticos pelo mundo.
França
Após este fato histórico, o Direito Administrativo teve autonomia e o seu campo de ação foi aumentado. Um fato que contribuiu com a dilatação do Direito Administrativo foi o caso da menina Agnès Blanco, que foi vítima de um acidente causado por uma Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. Maria Sylvia (2014) fala que ao apreciar este caso, “o conselheiro Davi deixou de lado Código Civil de Napoleão e afirmou, pela primeira vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do Estado em termos publicísticos”, fazendo com que o Direito Administrativo se desprendesse mais do direito civil.
Por volta deste mesmo período surgiu o Sistema do Contencioso Administrativo, que era como se fosse um Tribunal que só julgava processos onde a Administração Pública era parte, não havendo apreciação destes processos pela jurisdição comum, que julgava todos os outros casos. A mesma autora cita que “esta fase foi a do administrador-juiz, em que a Administração era, ao mesmo tempo, juiz e parte”.
A mesma aduz que isto aconteceu por causa do “apego ao princípio da separação dos poderes e a desconfiança em relação aos juízes do velho regime”. Isso fez pensar que se o Judiciário julgar os casos administrativos haveria intromissão de um Poder no outro, levando a ferir o princípio ilustrado acima.
Além da Revolução, do caso Blanco e do Contencioso Administrativo, a França contribuiu com o Direito Administrativo e formou-o baseado nas decisões proferidas pelos juízes, que interpretavam o que estava na lei, tendo caráter prático, tornando a jurisprudência a fonte principal do Direito Administrativo Francês.
O Direito Administrativo no Brasil
Período Colonial
Podemos afirmar que o Direito Administrativo no Brasil teve início após a sua colonização, pois a partir deste fato houve a instauração das Ordenações Portuguesas no território brasileiro, não havendo nenhuma criação doutrinária do Brasil, mas apenas o Direito português.
Neste período a atividade administrativa não era do tamanho da atual e nem tinha as divisões vistas hoje. Só havia apenas por parte da segurança pública e, sobretudo, da arrecadação de impostos, esta última sendo uma das atividades mais destacadas e com bastante rigor em sua execução.
Império
Nesse período sistema jurídico brasileiro havia sido influenciado pelo direito francês, motivo pelo qual foi introduzido o Conselho de Estado, que no Brasil só possuía apenas função consultiva, e o sistema do Contencioso Administrativo.
Maria Sylvia (2014, pag. 20) afirma que “já no período imperial, criou-se a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos, instalada em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo e regida por José Antonio Joaquim Ribas”.
República
A Constituição Federal de 1891 foi bastante liberal e individualista, em virtude de ter recebido grande influência do Texto Constitucional dos Estados Unidos, estabelecendo o sistema de jurisdição semelhante ao anglo-americano, ou seja, os processos administrativos poderiam passar também pelo Poder Judiciário e pela Justiça Comum.
Devido a isto, vigorava o princípio da vinculação negativa, que dizia que a Administração tinha a permissão de fazer tudo que não estava proibido na lei.
Constituição de 1934
Após a promulgação da Constituição de 1934, que possuía caráter social, a Administração Pública passou a atuar em áreas que ainda não estavam no seu campo de ação como saúde, educação, transporte, habitação, dentre outras. Além disso, passou a vigorar o princípio da legalidade, que afirma que só ser cumprido o que estiver escrito na lei.
Por causa disso, cresceu o número de instituições e pessoas jurídicas de direito público interno, aumentando a extensão do âmbito administrativo. Ademais, foram criadas mais leis para reger a Administração Pública e houve uma intensificação dos trabalhos da doutrina.
Portanto, houve uma interferência maior do Estado na vida social, onde o mesmo passou a assumir tarefas que eram tratadas antes por particulares.
Constituição Federal de 1988 até os dias atuais
Depois deste período, dos tempos democráticos de 1946 a 1964 e após as duas ditaduras (1937-1945 e 1964-1985), o Direito Administrativo Brasileiro recebeu várias modificações, em virtude de ter acontecido a instauração de uma nova ordem, que surgiu com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que aumentou, fortaleceu e intensificou o âmbito e as normas da Administração.
As bases do Direito Administrativo Brasileiro atual são os Princípios, que fundamentam, organizam e direcionam as normas que regem a Administração Pública.
A nova Constituição e algumas leis infra-constitucionais do Direito Administrativo explicitaram alguns princípios da Administração, que fundamentam e direcionam o ordenamento jurídico administrativo.
O Art. 37, caput, da Lei Maior discorre com clareza sobre eles: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Maria Sylvia (2014, pag. 64) nos fornece outro exemplo, que é a Lei Nº 9784, de 29/01/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), no artigo 2º, faz referência aos princípios de legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Outra novidade foi o aumento das formas de participação do cidadão e dos recursos pelo qual esse pode utilizar para satisfazer suas necessidades perante a Administração Pública. A título de exemplo temos o habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção e ação popular.
Estes instrumentos foram previstos pela atual Constituição devido ao fato da mesma possuir caráter democrático, em virtude de conceder vários direitos, e recursos e maneiras de como adquiri-los, tornando o Estado e a Administração mais acessíveis ao povo.
A supracitada autora também destaca o "movimento de agencificação, com a outorga de função regulatória às agencias reguladoras instituídas como autarquias de regime especial".
Isto aconteceu em virtude de está previsto na Constituição, mais precisamente nos incisos XI e XII do Art. 21, que compete a União explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão alguns serviços como telecomunicações, energia elétrica, dentre outros. Isso deu origem a criação de diversas agências reguladoras de serviços prestados por empresas privadas e explorados pelo governo através de concessão, autorização ou permissão. Exemplo disso temos a ANATEL(Agência Nacional de Telecomunicações), a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), além de outras agências com outras funções, como a de polícia em algumas áreas específicas (ANVISA [Agência Nacional de Vigilância Sanitária], ANA [Agência Nacional de Águas], etc.).
Temos também como outra inovação a atividade de fomento, que é quando o Estado incentiva algum tipo de trabalho ou categoria a se desenvolver dentro da sociedade. Em outras palavras, é quando, por exemplo, o Estado reduz um determinado tipo de imposto para facilitar o sustento de uma atividade ou então torna esta isenta daquele; oferece subsídios para o desenvolvimento de instituições privadas que prestam serviços que competem ao Estado fornecer, como os referentes à educação, saúde, habitação, dentre outros.
Outro destaque é a abstenção parcial por parte da Administração Pública do regime de direito público, fazendo com que apareçam instituições que possuam um regime jurídico público e privado ao mesmo tempo. Exemplo disso é o Banco do Brasil, que paga os seus servidores baseado no que está na CLT, mas acaba fazendo concurso público em casode vacância.
Maria Sylvia explica que “na realidade, a Administração Pública nunca deixou de aplicar o direito privado em inúmeras hipóteses. No direito brasileiro, por exemplo, ela celebra contratos de direito privado, cria empresas sujeitas ao regime das empresas privadas, contrata servidores sob regime de CLT”.
CONCEITO DE DIREITO ADMININSTRATIVO
Para o critério legalista ou exegético, o Direito Administrativo é um conjunto de leis administrativas que regulam a Administração Pública de um determinado Estado. É criticado, pois limita o Direito Administrativo a um conjunto de leis.
O critério do poder executivo define o Direito Administrativo como o ramo do direito que regula os atos do Poder Executivo. Não satisfaz, pois os demais poderes também editam atos administrativos.
Já o critério do serviço público, afirma que o Direito Administrativo consiste na 
disciplina que regula a instituição, a organização e a prestação de serviços públicos. Também insuficiente, pois o Direito Administrativo se ocupa de outras atividades.
Com base no critério das relações jurídicas, é um conjunto de normas que regulam a relação entre Administração e administrados. Também não é útil, pois essa relação também é regulada por outros ramos do Direito.
Pelo critério teleológico ou finalístico, é um sistema formado por princípios jurídicos que disciplinam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Padece de imperfeição, pois associa o Direito Administrativo aos fins do Estado.
Para o critério negativista ou residual, compreende o estudo de toda atividade do Estado que não seja a legalista e a jurisdicional. Por limitar o Direito Administrativo à sua atividade, não se faz o bastante.
Finalmente, o critério da administração pública preconiza a ideia de que o Direito Administrativo é um conjunto de normas que regulam a Administração Pública que trata de princípios e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público 1.
A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser desempenhada também pelos demais poderes, em caráter atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão de seus quadros e atividades.
OBJETO
O objeto de estudo do Direito Administrativo sofreu grande evolução ao longo do tempo, desde o momento em que era visto como um simples estudo das normas administrativas, passando pelo período do serviço público, da disciplina do bem público, até os dias atuais, quando se preocupa com os sujeitos que exercem e sofrem com a atividade do Estado, bem como das funções e atividades que a Administração Pública desempenha; o que leva a observar que o seu objeto de estudo é dinâmico e evolui, em consonância com a atividade administrativa e o desenvolvimento do Estado.
Destarte, seu objeto principal é o desempenho da função administrativa.
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Insta salientar que “Administrar” é quando um bem é colocado sob a posse de uma determinada pessoa a fim de que ela zele e cuide daquele bem posto sob a sua tutela e competência. Assim, acontece com a Administração Pública, tendo em vista que os bens de propriedade da coletividade são colocados sob a sua guarda para que ela exercite todas as faculdades de que necessita para o implemento da sua função, como dirigir, governar, prestar serviços para atingir um resultado positivo e executá-los.
Administração Pública na concepção de José Afonso da Silva é “o conjunto de meios institucionais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao Poder político; em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do Poder político e as operações, as atividades administrativas”. Hely Lopes Meirelles assinala que, numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e seus agentes.
Conceitua o autor que “em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo, a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos do Direito e da Moral, visando o bem comum. Continua ensinando que no Direito Público – do qual o Direito Administrativo é um dos ramos – a locução Administração Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à gestão mesma dos interesses da coletividade. Ademais adverte o autor, em nota de rodapé, que sempre que a expressão Administração Pública for escrita com maiúsculas está se referindo a pessoas e órgãos administrativos, e a expressão com letras minúsculas – administração pública – esta se referindo à atividade administrativa em si mesma.
A TEORIA DO ÓRGÃO 
          A teoria do órgão foi desenvolvida pelo alemão Otto Gierke, no início do século passado. Ela adota o critério de “imputação”, ou seja, a responsabilidade é imputada ao Estado. Em outras palavras, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Então é comum observar na doutrina a expressão: teoria da imputação (ou teoria volitiva) como sinônimo de teoria do órgão.
          Otto Gierke brilhantemente fez uma analogia entre órgão e corpo humano, onde a palavra “órgão” foi por ele retirada das ciências biológicas. É tão interessante essa analogia, que Gierke dizia que assim como nós, seres humanos, temos em nosso corpo, órgãos inferiores e superiores, o Estado também tinha em seu grande corpo, órgãos inferiores e superiores. É por isso que hoje temos no ordenamento jurídico órgãos de execução e direção.
          E apesar de já ter mais de 100 anos de existência, a teoria do órgão continua vigorando até hoje, sendo a grande vilã da substituição definitiva de outras duas teorias também importantes para a doutrina administrativa: teorias do mandato e da representação.
REFERÊNCIAS 
https://jus.com.br/artigos/34726/evolucao-historica-do-direito-administrativo-o-direito-administrativo-no-brasil-relacoes-do-direito-administrativo-com-outros-ramos-do-direito
https://centraldefavoritos.com.br/2016/08/03/direito-administrativo-conceito-fontes-e-principios-parte-2/
https://centraldefavoritos.com.br/2016/09/11/direito-administrativo-conceito-objeto-fontes-e-principios/
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9090
http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,a-importancia-da-teoria-do-orgao-dentro-da-sistematica-administrativa,35503.html
JOSÉ, Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28º edição. Editora Malheiros. São Paulo, 2007. P. 655
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros. 32º edição. São Paulo, 2006. p. 64-65.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros. 32º edição. São Paulo, 2006. p. 84