Ato administrativo

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UNIVERSIDADE NILTON LINS 
Curso: Direito - Direito Administrativo I 
Prof.: Lena Marina M. Puga Barbosa 
6º Período – Turno: vespertino/noturno 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
Enquadram-se na categoria dos atos jurídicos. Não são meros fenômenos da natureza e sim 
manifestações humanas. Com maior precisão, são manifestações unilaterais de vontade, sujeitas 
ao regime de direito público. 
1.1 Conceitos doutrinários. 
 “É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa 
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ou 
declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” (Hely Lopes 
Meirelles) 
“A declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com 
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário.” (Maria Sylvia Di Pietro) 
 “Manifestação ou declaração da Administração Pública, nesta qualidade, ou de particulares no 
exercício de prerrogativas públicas, que tenha por fim imediato a produção de efeitos jurídicos 
determinados, em conformidade com o interesse público e sob regime predominante de direito 
público.” (Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino) 
 
 Atos administrativos não se confundem com atos políticos ou de governo. 
 Há uma dissensão doutrinária acerca da noção de fatos administrativos, mas é certo que 
estes, não estão sujeitos à teoria dos atos administrativos. 
 
1.1.2 Fatos administrativos: conceitos doutrinários. 
“São eventos da natureza, não decorrentes de manifestação ou declaração humana, que 
produzam efeitos âmbito do direito administrativo, a exemplo da morte de um servidor 
público.” (Maria Sylvia Di Pietro) 
 
“Toda atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem 
prática para a Administração” (José dos Santos Carvalho Filho) 
 
 
1.2 Elementos ou requisitos do ato: 
 
a) Competência 
É o poder decorrente da lei conferido ao agente administrativo para o desempenho regular de 
suas atribuições. Somente a lei pode determinar a competência dos agentes na exata medida 
necessária para alcançar os fins desejados. É um elemento sempre vinculado. 
Celso Antônio Bandeira de Mello enumera as principais características do elemento: 
–– Exercício obrigatório para órgãos e agentes públicos; 
–– Intransferível. Vale lembrar que a delegação permitida pela lei não transfere a competência, 
mas sim a execução temporária do ato. 
–– Imodificável pela vontade do agente; 
–– Imprescritível, já que o não exercício da competência não gera a sua extinção. 
A Lei 9784/99 permite a delegação e a avocação dos atos administrativos. Contudo, em face do 
primeiro, a lei menciona no artigo 13, as hipóteses de vedação. 
 
b) Forma 
O ato deve respeitar a forma exigida para a sua prática. É a materialização, ou seja, como o ato 
se apresenta no mundo real. 
A regra na Administração Pública é que todos os atos são formais, diferentemente do direito 
privado que se aplica a liberdade das formas. 
É um elemento sempre vinculado, de acordo com a doutrina majoritária. Todos os atos, em 
regra, devem ser escritos e motivados. 
Excepcionalmente, podem ser praticados atos administrativos através de gestos e símbolos. 
 
c) Finalidade 
A finalidade, segundo os ensinamentos de Di Pietro, é o resultado que a Administração deve 
alcançar com a prática do ato. É aquilo que se pretende com o ato administrativo. 
De acordo com o princípio da finalidade, a Administração Pública deve buscar sempre o 
interesse público e, em uma análise mais restrita, a finalidade determinada pela lei. É um 
elemento sempre vinculado. 
Assim, o elemento pode ser considerado em seu sentido amplo (qualquer atividade que busca o 
interesse público) ou restrito (resultado específico de determinada atividade previsto na lei). O 
vício no elemento finalidade gera o desvio de finalidade, que é uma modalidade de abuso de 
poder. 
 
d) Motivo 
Consiste na situação de fato e de direito que gera a necessidade da Administração em praticar o 
ato administrativo. O pressuposto de direito é a lei que baseia o ato administrativo, ao passo que 
o pressuposto de fato corresponde as circunstâncias, situações, acontecimentos, que levam a 
Administração a praticar o ato. Não confundir motivo e motivação. Esta, por sua vez, é a 
demonstração dos motivos, ou seja, é a justificativa por escrito de que os pressupostos de fato 
realmente existiram. 
 
e) Objeto 
É a modificação fática realizada pelo ato no mundo jurídico. São as inovações trazidas pelo ato 
na vida de seu destinatário. Exemplos: Ato: licença para construir; Objeto: permitir que o 
interessado edifique legitimamente; Ato: Aplicação de multa; Objeto: efetivar uma punição. 
Segundo Fernanda Marinella, o objeto corresponde ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja, o 
resultado prático causado em uma esfera de direitos. Representa uma consequência para o 
mundo fático em que vivemos e, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um 
determinado direito. É um elemento vinculado e discricionário. 
 Competência =Vinculado; Forma = Vinculado; Finalidade = Vinculado; Motivo = 
Vinculado / Discricionário/ Objeto = Vinculado/ Discricionário 
 
1.3 ATRIBUTOS (características) 
1) Presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos: os atos administrativos são 
presumidos verdadeiros e legais até que se prove o contrário. 
2)Autoexecutoriedade: os atos administrativos podem ser executados pela própria 
Administração Pública diretamente, independentemente de autorização do Poder Judiciário. 
Exemplos: guinchamento de carro, fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; 
3) Imperatividade ou coercibilidade: os atos administrativos são impostos a todos, 
independentemente da vontade do destinatário. De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo, rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, 
unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhe restrições. 
4) Exigibilidade: atributo que permite à Administração aplicar punições aos particulares por 
violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. 
5) Tipicidade: é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras 
previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados efeitos. O presente atributo é 
uma verdadeira garantia ao particular que impede a Administração de agir absolutamente de 
forma discricionária. Para tanto, o administrador somente pode exercer sua atividade nos termos 
estabelecidos na lei. 
 Somente está presente nos atos unilaterais. Não existe tipicidade em atos bilaterais, já 
que não há imposição de vontade da Administração perante a outra parte. É o caso dos 
contratos, onde a sua realização depende de aceitação da parte contrária. 
 1.4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
1) Quanto a liberdade de ação : 
 
ATOS VINCULADOS - são aqueles nos quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua 
realização. As imposições legais absorvem quase por completo a liberdade do administrador, 
pois a ação, para ser válida, fica restrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal. 
 
ATOS DISCRICIONÁRIOS - são aqueles que a administração pode praticar com a liberdade de 
escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua oportunidade e do modo de sua realização. 
 
2) Quanto ao modo de execução 
 
ATO AUTO-EXECUTÓRIO - possibilidade de ser executado pela própria Administração. 
 
ATO NÃO AUTO-EXECUTÓRIO - depende de pronunciamento do Judiciário. 
 
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS (estudo baseado em Celso Antônio Bandeira de 
Mello) 
 
1) Quanto à forma de exteriorização : 
 
Decretos – são editados pelos Chefes do Poder Executivo, Presidente, Governadores e Prefeitos 
para fiel execuçãodas leis (CF/88, art. 84, IV); 
 
Resoluções – praticados pelos órgãos colegiados em suas deliberações administrativas, a 
exemplo dos diversos, Tribunais (Tribunais Judiciários, Tribunais de Contas) e Conselhos 
(Conselhos de Contribuintes, Conselho Curador do FGTS, Conselho Nacional da Previdência 
Social); 
 
Instruções, Ordens de serviço, Avisos - utilizados para Administração transmitir aos 
subordinados a maneira de conduzir determinado serviço; 
 
Alvarás - utilizados para a expedição de autorização e licença, denotam aquiescência da 
Administração no sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular. 
 
Ofícios - utilizados pelas autoridades administrativas para comunicarem-se entre si ou com 
terceiros. São as “cartas” ofícios, por meio delas expedem-se agradecimentos, encaminham-se 
papéis, documentos e informações em geral. 
 
Pareceres - manifestam opiniões ou pontos de vista sobre matéria submetida a apreciação de 
órgãos consultivos. 
 
2) Quanto ao conteúdo dos mesmos: 
 
Admissão – É o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta a alguém a inclusão 
em estabelecimento governamental para o gozo de um serviço público. Exemplo: ingresso em 
estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno; o desfrute dos serviços de uma 
biblioteca pública como inscrito entre seus usuários. O ato de admissão não pode ser negado 
aos que preencham as condições normativas requeridas. 
 
Aprovação – é o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta a prática de 
ato jurídico (aprovação prévia) ou manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado 
(aprovação a posteriori). 
 
Licença - é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração consente ao particular o 
exercício de uma atividade. Exemplo: licença para edificar que depende do alvará. Por ser ato 
vinculado, desde que cumpridas as exigências legais a Administração não pode negá-la. 
 
Autorização - ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração, analisando aspectos de 
conveniência e oportunidade faculta ao particular o exercício de atividade de caráter material. 
Numa segunda definição é o ato pelo qual a administração faculta ao particular o uso privativo 
de um bem público. Exemplos: autorização de porte de arma, autorização para exploração de 
jazida mineral (CF, art. 146, parágrafo único). A diferença em relação a Licença é que a 
Administração pode negar a autorização. 
 
Homologação – é o ato unilateral e vinculado de controle pelo qual a Administração concorda 
com um ato jurídico, ou série de atos (procedimento), já praticados verificando a consonância 
deles com os requisitos legais condicionadores de sua válida emissão. 
 
1.5 ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
ANULAÇÃO x REVOGAÇÃO: 
 
A lei 9.784, de 29.01.1999 dispõe que: "A Administração deve anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos" (art. 53). 
 
"O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé" (art. 54) 
 
"Quando importem anulação, revogação ou convalidação de ato administrativo os atos 
administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos " 
(art. 50, VIII). 
 
JURISPRUDÊNCIA: Súmula 473 do STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
 
A Administração com relação aos seus atos administrativos pode: 
 
ANULAR quando ILEGAIS. 
REVOGAR quando INCOVENIENTES ou INOPORTUNOS ao interesse publico. 
 
O Judiciário com relação aos atos administrativos praticados pela Administração pode: 
 
ANULAR quando ILEGAIS. 
Assim a Revogação é supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz realizada pela 
Administração - e somente por ela - por não mais lhe convir sua existência. 
Anulação é a invalidação de um ato ilegítimo e ilegal, realizada pela Administração ou pelo 
Judiciário. 
Portanto, a Administração controla seus próprios atos em toda plenitude, isto é, sob aspectos de 
legalidade, e de mérito (oportunidade e conveniência), ou seja, exerce a autotutela. 
O controle judicial sobre o ato administrativos se restringe ao exame dos aspectos de legalidade. 
 
EFEITOS DECORRENTES: 
 
A revogação gera efeitos - EX NUNC - ou seja, a partir da sua declaração. Não retroage. 
A anulação gera efeitos EX TUNC (retroage à data de início dos efeitos do ato). 
 
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 “A convalidação é o refazimento de modo válido e com efeitos retroativos do que fora 
produzido de modo inválido” (Celso Antônio Bandeira de Mello, 11ª edição, editora 
Melhoramentos, 336). 
 A lei 9.784, de 29.01.1999, dispõe que: "os atos que apresentem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração em decisão na qual se evidencie 
não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros." (art. 55). 
Só é admissível o instituto da convalidação para a doutrina dualista, que aceita possam os atos 
administrativos ser nulos ou anuláveis. 
Os vícios sanáveis possibilitam a convalidação, ao passo que os vícios insanáveis impedem o 
aproveitamento do ato. 
 Os efeitos da convalidação são ex tunc (retroativos). 
 
 
Bons estudos!