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Planejamento em 
saneamento básico: aspectos 
teórico-metodológicos
Léo Heller e Sonaly Rezende
Foto: © UNESCO/James Watt – Seapics
Publicado pela Fundação Vale.
© Fundação Vale 2013
Coordenação editorial: Setor de Ciências Humanas e Sociais da Representação da UNESCO no Brasil
Redação e supervisão técnica: Berenice de Souza Cordeiro
Revisão técnica: Fundação Vale, Ministério das Cidades, Setores de Ciências Naturais e Ciências Humanas e Sociais da Representação da 
UNESCO no Brasil
Revisão gramatical e editorial: Unidade de Comunicação, Informação Pública e Publicações da Representação da UNESCO no Brasil
Projeto gráfi co: Fundação Vale (Crama Design Estratégico)
Diagramação: Unidade de Comunicação, Informação Pública e Publicações da Representação da UNESCO no Brasil
Ilustrações: Fundação Vale e Ministério das Cidades
 
Esta publicação tem a cooperação da UNESCO no âmbito do projeto 570BRZ3002, Formando Capacidades e Promovendo o Desenvolvimento 
Territorial Integrado, o qual tem o objetivo de contribuir para a melhoria da qualidade de vida de jovens e comunidades.
Os autores são responsáveis pela escolha e apresentação dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opiniões nele expressas, que não são 
necessariamente as da UNESCO, do Ministério das Cidades (Brasil) e da Fundação Vale, nem comprometem as Organizações. As indicações 
de nomes e a apresentação do material ao longo desta publicação não implicam a manifestação de qualquer opinião por parte da UNESCO, 
do Ministério das Cidades (Brasil) e da Fundação Vale a respeito da condição jurídica de qualquer país, território, cidade, região ou de suas 
autoridades, tampouco da delimitação de suas fronteiras ou limites.
Esclarecimento: a UNESCO mantém, no cerne de suas prioridades, a promoção da igualdade de gênero, em todas suas atividades e 
ações. Devido à especifi cidade da língua portuguesa, adotam-se, nesta publicação, os termos no gênero masculino, para facilitar a leitura, 
considerando as inúmeras menções ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se 
igualmente ao gênero feminino.
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Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 1
 
Planejamento em saneamento básico: 
aspectos teórico-metodológicos1
Léo Heller2 e Sonaly Rezende3
1. Introdução
Planejar constitui um ato que o ser humano pratica, consciente ou inconscientemente, formalizada ou informalmente, desde 
quando a visão racional passou a predominar como visão hegemônica na sociedade. O mesmo pode ser afi rmado para as 
organizações, sejam públicas, privadas ou comunitárias. Minimamente, procura-se pensar o futuro, estabelecer algum tipo de 
objetivo e pensar meios para atingi-lo.
Em um serviço público, como o de saneamento básico, ainda que não exista um plano formalizado, dirigentes tomam decisões 
cotidianas, com base em alguma visão do presente ou de futuro, a fi m de assegurar coerência e direcionalidade ao conjunto 
de suas decisões. Mesmo que o processo de tomada de decisões adote um método participativo, com consultas aos membros 
da organização, ou mesmo aos usuários, as decisões podem ser resultantes meramente da visão de conjuntura dos decisores. 
Evidentemente, quanto mais democrático for o processo de tomada de decisões, maior a chance de serem contemplados os 
interesses dos usuários e menor a probabilidade de prevalecer uma visão pessoal e distorcida.
A inexistência de um plano formalizado, no entanto, traz diversos limites a esse processo: as decisões podem ser fortemente 
marcadas pela visão do decisor; as decisões podem ser muito infl uenciadas pela visão da conjuntura e não de futuro; as 
decisões podem não formar um conjunto coerente e estratégico, sendo pontuais e desconectadas; não se estabelecem 
objetivos e metas claros; não existem mecanismos de acompanhamento e de correções de rumo, face às mudanças 
conjunturais, o que pode produzir descontinuidades e fragmentação das ações, e contribuir para o desperdício de recursos 
e para a inefi ciência dos serviços. Em síntese, o processo de gestão da instituição responsável pela provisão dos serviços, na 
ausência de planejamento claro, passa a não se constituir processo estratégico, que vislumbre o futuro e se ajuste a diferentes 
realidades verifi cadas.
É necessário, contudo, ressaltar a diferença entre o método e o conteúdo do planejamento. Existem diversos métodos disponíveis 
para o planejamento público, entretanto, estes apenas fornecem diretrizes sobre como conduzir o processo. Por outro lado, 
o conteúdo não é ditado pelo método. Assim, métodos de corte mais normativo, e fracamente estratégicos, tanto podem 
servir para um planejamento que privilegie uma visão do saneamento como mercadoria e a provisão dos serviços como um 
negócio, quanto podem conter uma visão do saneamento como direito social e privilegiar o atendimento das populações mais 
vulneráveis. O mesmo pode ser dito sobre planejamentos com visão mais estratégica, que não necessariamente abordam o 
saneamento como um direito, rejeitando enfoques mais excludentes. Dessa forma, a matriz ideológica e os objetivos a serem 
alcançados não são ditados pelos métodos de planejamento, mas sim pela visão dos que orientam o planejamento. Entende-se, 
pois, que planejar não constitui um ato neutro.
2. Correntes teóricas e metodológicas
A partir da década de 1950, as ideias desenvolvimentistas expressas no consenso keynesiano, que defende a intervenção estatal 
como forma de viabilizar a industrialização, passaram a ser divulgadas pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 
(Cepal), que passou a desenvolver e disseminar métodos e técnicas de planejamento visando a fornecer suporte a planos de 
governo na região. No início da década de 1960, na Conferência de Punta del Este, cristalizou-se uma ortodoxia latino-americana 
1 Baseado em HELLER, L. et al. Planifi cación en saneamiento básico. In: HELLER, L. (Org.). Agua y saneamiento: en la búsqueda de nuevos 
paradigmas para las Américas. Washington, D.C.: Organización Panamericana de la Salud, 2012. p. 53-79; e na versão fi nal do Plano Nacional 
de Saneamento Básico (BRASIL, 2013).
2 Professor do Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
3 Professora do Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental da UFMG.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos2
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
de planejamento, quando o modelo normativo de planejamento esboçado originalmente pela Cepal foi estabelecido como o 
mais adequado para a superação dos problemas latino-americanos (MEDEIROS, 2002).
Tal modelo, adotado por vários países da América Latina, tem sido atualmente cunhado como a corrente do planejamento 
normativo e se caracteriza por uma lógica economicista e administrativa, baseada na ideia da eficiência na utilização dos 
recursos disponíveis, ou seja, na otimização da relação benefício/custo. Além disso, não se propõe a considerar a inter-relação 
entre os aspectos econômicos e políticos, e não permite que se compreenda a maneira pela qual são produzidas as estruturas 
de base no interior do sistema social. Não possibilita, portanto, que se planeje uma mudança social. Além disso, tem como 
característica entender o futuro como uma mera projeção do passado ou de sua trajetória, e supõe que o ator que planeja tem 
poder absoluto, sendo esse ator o Estado (MATUS, 1984, p.198-225).
No final da década de 1970, a metodologia normativa passou a ser questionada de forma contundente por escolas de pensamento 
emergentes, quando então surgiu o enfoque estratégico, apresentado como nova maneira de se desenvolver o planejamento 
público, ao incluir a questão social no seu foco e considerar a viabilidade política do planocomo uma importante variável no 
processo de planejamento e de sua implementação. Esses métodos, desenvolvidos inicialmente para o setor da saúde, foram 
sendo gradativamente incorporados em outros setores da administração pública, em diversos países latino-americanos. Na 
área da saúde, podem ser identificadas três vertentes para o planejamento estratégico: a programação em saúde, que encontra 
na escola de Medellín a sua fonte de inspiração, por meio do autor argentino Juan José Barrenechea e do colombiano Emiro 
Trujillo Uribe; o pensamento estratégico em saúde, do sanitarista argentino Mario Testa e o planejamento estratégico situacional, do 
economista chileno Carlos Matus (RIVERA, 1992).
Essas três abordagens têm em comum a ação estratégica e a ruptura com a normatividade, e apresentam cada uma um 
enfoque específico, com diferentes ênfases. Barrenechea e Trujillo tiveram como preocupação principal a instrumentalização do 
planejamento com foco no setor da saúde, e procuraram fornecer elementos que auxiliassem técnicos no nível operacional, não 
tendo a pretensão de propor um método de planejamento (BARRENECHEA; TRUJILLO URIBE, 1987 apud GIOVANELLA, 1991, p. 
26-44). Por seu turno, Testa aprofundou os estudos nas questões do poder, e Matus deu prioridade aos problemas de condução 
e governabilidade, procurando fornecer suporte para a condução do governo (GIOVANELLA, 1991).
Testa entendia não ser possível o tratamento de um problema setorial de maneira isolada do seu contexto social, e que o 
diagnóstico exerce papel fundamental na elaboração de um plano, uma vez que as razões pelas quais é realizado um diagnóstico 
introduzem vieses que se manifestarão nas categorias ordenadoras da informação a ser processada. Dessa forma, cada propósito 
do planejamento levaria a um viés particular do diagnóstico: o diagnóstico administrativo, o diagnóstico clássico que busca 
dimensionar os recursos, quantificar os objetivos e relacioná-los, visando à eficiência e excluindo qualquer conteúdo social; o 
diagnóstico estratégico, que indica as mudanças necessárias e as possíveis, e como está conformado o poder no setor analisado; e 
o diagnóstico ideológico, que busca uma proposta aceita pela maioria da sociedade, sendo seu fundamento a legitimação (TESTA, 
1992, p. 59-76). O autor interessou-se pelo comportamento dos atores sociais, conferindo ênfase à análise das relações de poder e 
à consideração das práticas de saúde, consideradas práticas ideológicas, conformadoras de seus sujeitos. O diagnóstico de saúde, 
integrante do método, inovou, ao considerar os saberes setoriais como acumulações ideológicas e ao reconstruir os indicadores 
epidemiológicos segundo critérios sociais, além de entender a análise dos fluxos de financiamento como acumulações sociais. 
Entretanto, sua aplicação encontra obstáculos operacionais, pois, além de não apresentar um enfoque situacional, o diagnóstico 
separa de maneira muito nítida o “administrativo” do “estratégico” e do “ideológico”, fato esse que, na prática, não é tão fácil de 
ser alcançado (GIOVANELLA, 1989).
Carlos Matus, idealizador do planejamento estratégico situacional (PES), tornou-se um crítico severo do planejamento normativo, 
ao defender que o planejamento não deve ser privilégio de uma força social dominante e controladora circunstancial do Estado, 
como no caso da escola normativa, mas que, ao contrário, deve ser um acúmulo das forças políticas que o constituem (RIVERA, 
1992). Na concepção do PES, o ator que planeja está dentro da realidade e coexiste com outros atores que participam do 
planejamento. Por outro lado, a “situação” passa a ser a “arena” onde se encontram os atores e suas ações, o que faz com que a 
contradição e o conflito sejam assumidos. Para a elaboração do PES, consideram-se quatro momentos: (i) o explicativo, equivalente 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 3
ao diagnóstico, quando são selecionados problemas e discutidas as suas causas, no nível dos fenômenos e das estruturas sociais 
básicas; o (ii) normativo-prescritivo, quando se faz o desenho do que “deve-ser”; o (iii) estratégico, que consiste em um momento 
de análise e construção da viabilidade política; e o (iv) tático-operacional, quando ocorre a tomada de decisões e a realização da 
ação concreta. Esses “momentos” do PES são distintos de “etapas”, uma vez que podem existir de forma simultânea durante todo 
o ciclo de um plano. 
Matus defende ainda que a elaboração de um plano estratégico situacional deve respeitar dez princípios: 
a) planeja quem governa; 
b) o planejamento refere-se ao presente; 
c) o planejamento exige um cálculo da situação; 
d) o planejamento refere-se a oportunidades e a problemas reais; 
e) o planejamento é inseparável da gerência; 
f ) o planejamento situacional é, por definição, necessariamente político; 
g) o planejamento nunca se refere à adivinhação do futuro; 
h) o plano é “modular”; 
i) o planejamento não é monopólio de quem o elabora; e
j) o planejamento não domina o tempo nem se deixa enrijecer por ele (MATUS, 1984; 1989). 
Assim, muito mais do que um método de planejamento, o PES tem caráter de instrumento público, que possibilita a articulação 
entre o governo e a sociedade. Dessa forma, sua elaboração e sua implementação são complexas, fato que tem levado muitos 
planejadores a desenvolverem simplificações ou adaptações metodológicas.
Outra corrente corresponde ao planejamento por meio de cenários, método que busca uma visão prospectiva de longo 
prazo, com base na visualização de distintos cenários futuros que orientam o planejamento. Tais técnicas, denominadas 
de técnicas de prospectiva, vêm sendo utilizadas para minimizar os riscos relacionados a incertezas, bem como propiciar 
ferramentas que facilitem a definição de estratégias, procurando superar o determinismo da futurologia e a mera 
extrapolação de tendências. Assim, essa escola visa a desenvolver atitudes pré e pró-ativas em relação ao futuro 
(GODET, 1994). Segundo António Alvarenga e Paulo Soeiro de Carvalho, entre os autores que desenvolveram essa 
técnica destacam-se Daniel Bell e Herman Kahn, defensores da importância de se proceder a uma identificação das 
alterações estruturais na sociedade com impactos potenciais significativos no longo prazo, bem como a importância de 
a decisão presente levar em conta “futuros alternativos”. Pierre Wack, Peter Schwartz e Kees van der Heijden direcionaram 
o planejamento por cenários para a interpretação das tendências e dos processos, e desenvolveram modelos possíveis 
para o futuro. Michael Porter apresentou um método para a elaboração de cenários industriais e para a definição de 
estratégias competitivas em condições de incerteza. Erich Jantsch, Ben Martin e Ian Miles participaram do movimento 
foresight, entendendo o planejamento como um instrumento com visão para o futuro de longo prazo, e com o objetivo 
de identificar áreas de investigação e as tecnologias capazes de produzir maiores benefícios. Gaston Berger e Michel 
Godet fazem parte da escola francesa La Prospective (representada principalmente pelo Laboratoire d’Investigation en 
Prospective, Stratégie et Organisation – Lipsor), que defende serem os cenários configurações de imagens de futuro, 
condicionadas e fundamentadas em jogos coerentes de hipóteses sobre os prováveis comportamentos das variáveis 
determinantes do objeto de planejamento (ALVARENGA; SOEIRO DE CARVALHO, 2007). 
Existem inúmeros métodos para o estudo dos cenários, alguns considerados flexíveis e intuitivos e outros formais e analíticos. 
No primeiro grupo, encontra-se a metodologia desenvolvida pela organização norte-americana Global Business Network (GBN) 
e, no segundo, a escola francesa vinculada ao Lipsor. Na perspectiva da GBN, os cenários são ferramentas destinadasa ordenar 
as percepções sobre os ambientes futuros alternativos, nos quais as consequências de uma decisão tomada acontecerão. 
Diferentemente das previsões tradicionais, os cenários apresentam imagens alternativas de futuro e vão muito além de simples 
extrapolações. Dessa forma, a multiplicidade de futuros realiza a distinção entre a lógica dos cenários e das previsões. Essa 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos4
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
escola entende o trabalho com cenários como sendo uma arte, não uma ciência, sendo que seu processo de elaboração parte 
do específico para o geral. Levantam-se questões sobre as decisões tomadas em uma organização que terão influência no 
longo prazo do seu destino, para posterior construção do ambiente. A metodologia prescreve a elaboração dos cenários 
em oito etapas: 
a) identificação da questão ou decisão central;
b) identificação das forças-chave no ambiente local; 
c) identificação das forças motrizes; 
d) hierarquização dos fatores-chave e das forças motrizes por importância e incerteza; 
e) seleção da lógica dos cenários; 
f ) enriquecimento dos cenários; 
g) implicações; e
h) seleção dos indicadores para monitoramento do plano (SCHWARTZ, 2006). 
No entanto, essa metodologia tem como desvantagem não apresentar técnicas formalizadas e padronizadas para a elaboração 
dos cenários, o que torna difícil a sua apropriação e replicação.
Na visão da escola francesa, cenários são conjuntos formados pela descrição de uma situação futura e dos acontecimentos que 
permitem passar da situação de origem para essa nova situação. Assim, considera-se que existem diversos futuros potenciais, 
e a descrição de um desses futuros, bem como as progressões necessárias para atingi-lo, constitui um cenário. No seu 
entendimento, existem dois grupos de cenários: os exploratórios, que partem das tendências passadas e presentes conduzindo a 
futuros verossímeis, e os normativos ou de antecipação, que são elaborados a partir de imagens alternativas do futuro, desejadas 
ou temidas, sendo concebidos de forma “retro-projetiva”. 
A metodologia da Lipsor comporta um conjunto de etapas para a elaboração dos cenários, sendo que cada uma 
delas apresenta instrumentos que facilitam a utilização da técnica (GODET, 1994; GODET et al., 2004; GODET, 2006). No 
processo, a elaboração de cenários não é um objetivo em si, mas apenas elemento que subsidia o processo da decisão 
no longo prazo. 
É interessante observar atualmente a ampla aplicação e suporte ao método de planejamento por cenários. A própria Cepal 
vem sendo uma promotora dessa estratégia e a tem disseminado (VÁSQUEZ; ORTEGÓN, 2006), sendo que vários países latino-
americanos vêm empregando o método em diversas áreas (SANTOS; FELLOWS FILHO, 2008). Um aspecto que merece atenção 
nesse método, mas que pode ser estendido aos demais, é o fato de ser altamente recomendável que a equipe que iniciou a 
elaboração do plano não seja substituída até a sua conclusão. Esse fato, aliado à longa duração do processo, caso seja respeitada 
a íntegra de todas as suas etapas, pode dificultar a elaboração do plano. Dessa forma, dependendo das circunstâncias, é 
necessário que se realizem algumas simplificações, tais como a limitação da quantidade de cenários possíveis, a redução da 
quantidade de variáveis-chave e/ou os tipos de instrumentos adotados.
Assim, esta seção abordou, de forma sintética, algumas correntes teóricas e metodológicas passíveis de emprego no 
planejamento em saneamento básico. Não se pretende, aqui, indicar métodos melhores ou piores, uma vez que a decisão 
sobre o modelo teórico-metodológico a ser adotado em cada caso específico depende de uma análise adequada sobre 
o objeto do planejamento, as condições segundo as quais se planeja, sua temporalidade e seus executores, dentre outros 
condicionantes. Evidentemente, o presente texto não apoia estruturas de planejamento de corte normativo, com planos muitas 
vezes elaborados visando apenas ao cumprimento de exigências burocrático-administrativas; e, ainda mais grave, estruturas 
que ingenuamente se norteiam pela visualização de um futuro idealizado, sem âncora na realidade e, sobretudo, sem a previsão 
de um monitoramento apropriado, que permita acompanhar a direção pela qual caminha a realidade e ajustar os planos em 
conformidade. A seguir, como exemplo de aplicação de um conjunto de métodos estratégicos, são apresentadas algumas das 
opções adotadas no Plansab.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 5
3. A experiência de elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico
3.1. Antecedentes
Em 2009, as universidades federais de Minas Gerais (UFMG), da Bahia (UFBA) e do Rio de Janeiro (UFRJ) foram selecionadas 
pelo Ministério das Cidades (MCidades) para o desenvolvimento de uma pesquisa visando à elaboração do Plano Nacional 
de Saneamento Básico (Plansab), conforme previsto na Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para esse 
setor. O Plansab busca a definição de diretrizes, objetivos e metas, nacionais e macrorregionais, para o saneamento básico, 
na direção da universalização dos serviços em todo o país, visando a constituir-se no eixo central da política federal para esse 
setor. O Plano pretende promover a articulação nacional dos entes federados, sendo um instrumento fundamental para a 
retomada da capacidade orientadora e planejadora do Estado na condução das políticas públicas de saneamento básico e, 
consequentemente, da definição das metas e estratégias de governo, para um período de 20 anos. 
O estudo desenvolvido pelas universidades abrange, entre outros objetivos, a formulação de uma visão estratégica para a política 
de saneamento básico no país, cujas etapas de elaboração encontram-se detalhadas no Quadro 1. 
Quadro 1. Etapas de elaboração do Plansab
1. Preparação do processo
1.1. Referencial teórico
1.2. Planejamento
�� Leitura das principais referências em planejamento estratégico.
�� Reuniões entre a coordenação geral e especialistas com experiência em práticas de 
planejamento, além de contratação de consultoria externa para a consolidação da 
proposta metodológica de elaboração da visão estratégica.
2. Elaboração da análise situacional
2.1. Estudo do déficit
2.2. Análise de programas e ações
2.3. Avaliação político-institucional
2.4. Análise dos investimentos
�� Conceito de déficit em saneamento / demandas quali-quantitativas.
�� Avaliação dos programas e das ações do governo federal.
�� Caracterização da situação institucional do setor, seus limites e potencialidades.
�� Análise das necessidades de investimentos no setor.
3. Identificação dos condicionantes críticos (oficina de Belo Horizonte – 10 de setembro de 2009)
3.1. Levantamento de variáveis
3.2. Análise estrutural (incertezas críticas)
�� Levantamento e consolidação de 35 variáveis nas dimensões social, político-institucional, 
econômica, tecnológica e ambiental.
�� Construção da matriz de impactos e incertezas produzindo 10 variáveis críticas (9 de alta 
incerteza e 1 de alto impacto).
4. Definição das hipóteses (oficina de Recife – 20 de setembro de 2009)
4.1. Validação dos condicionantes críticos
4.2. Hipóteses
�� Discussão dos condicionantes críticos selecionados, sendo 9 validados e um acrescido 
(matriz tecnológica) / a condicionante mudanças climáticas foi considerada invariante 
(tendência única de agravamento nos próximos anos).
�� Definidas as hipóteses que cada variável pode assumir em 20 anos.
5. Cenários alternativos (oficina de Belo Horizonte com especialistas em saneamento – 23 de outubro de 2009)
5.1. Elaboração de cenários
5.2. Análise morfológica (matriz de restrições)
5.3. Cenários alternativos
�� A combinaçãode todas as hipóteses produziu um total de 39.366 cenários.
�� Agrupamento dos 10 condicionantes críticos, resultando em 5 agrupamentos, para 
possibilitar a identificação das combinações incompatíveis ou inconsistentes de hipóteses. 
�� Redução para 11 cenários, sendo 6 selecionados na oficina de Belo Horizonte, em 23 de 
outubro de 2009.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos6
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
6. Seminários regionais 
6.1. Sudeste
6.2. Centro-Oeste
6.3. Nordeste
6.4. Norte
6.5. Sul
�� Espaço participativo de corte regional para discussão, a partir de questões reflexivas formuladas 
sobre as necessidades, os desafios e as proposições para o setor.
�� Levantamento das visões regionais das condições de saneamento em cada macrorregião.
7. Análise de atores (oficina de Brasília – 9 de dezembro de 2009)
7.1. Matriz de força entre atores
7.2. Matriz de sustentação 
 política dos cenários
7.3. Cenários plausíveis
�� Validação da planilha do grupo de atores levantada por meio de consulta eletrônica.
�� Avaliação do nível de influência direta entre os atores.
�� Análise da sustentação política dos atores sociais frente aos 6 cenários futuros do 
saneamento básico.
�� Do total de 6 cenários alternativos, 2 foram considerados sem apoio político pelos 
participantes da oficina de Brasília.
8. Seleção do cenário de referência (reuniões em Brasília – 4 e 5 de março de 2010)
8.1. Cenário de referência
�� Reuniões com especialistas em saneamento e em políticas públicas, com o Grupo de 
Trabalho Interinstitucional (GTI) e técnicos do governo federal em Brasília, para discussão 
dos cenários plausíveis e de referências para a Política Nacional de Saneamento.
9. Metas nacionais e regionais (consulta eletrônica a especialistas do setor, em duas rodadas – março e abril de 2010)
9.1. Seleção dos indicadores
9.2. Formulação do questionário
9.3. Consulta Delphi
9.4. Discussão das metas
9.5. Definição das metas
�� 23 indicadores selecionados para a definição de metas.
�� Questionário da pesquisa enviado para 158 especialistas do setor.
�� Consulta realizada em 2 rodadas com um total de 61 respondentes.
�� Reunião em Brasília, em 23 de abril de 2010, para discussão do resultado da consulta 
realizada.
�� Definição das metas para o país e para as macrorregiões.
10. Formulação de diretrizes e estratégias
10.1. Macrodiretrizes
10.2. Estratégias
�� Reuniões em Brasília com GTI e técnicos do governo federal para discussão e definição das 
macrodiretrizes e estratégias.
11. Definição dos programas
11.1. Seleção de três programas
�� Reuniões com especialistas em saneamento e técnicos do governo federal para discussão 
e definição dos programas e ações integrantes do Plansab, tendo em vista as diretrizes e as 
metas preestabelecidas.
12. Diretrizes para monitoramento, avaliação e revisão do Plano
12.1. Monitoramento e avaliação �� Proposição de diretrizes para monitoramento, avaliação e revisão do Plano.
13. Versão preliminar (VP) do Plansab
13.1. Redação da VP
13.2. Apresentação da VP
�� Redação da versão preliminar do Plano.
�� Apresentação da versão preliminar do Plano (consulta pública).
Fonte: Quadro elaborado pelos autores.
3.2. Análise situacional do saneamento básico
Compõem a análise situacional do saneamento básico quatro dimensões analíticas que envolvem: a) o dimensionamento do 
déficit em saneamento básico; b) a composição do histórico de investimentos realizados; c) a identificação dos programas 
desenvolvidos; e d) a análise institucional. As etapas de desenvolvimento dessas dimensões são apresentadas a seguir.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 7
População que usa 
o serviço coletivo
População que recebe 
serviço com qualidade 
(atendimento adequado)
População que 
tem solução 
sanitária adequada 
(atendimento adequado)
População que 
recebe serviço com 
qualidade inadequada 
(atendimento precário)
População que 
tem solução 
sanitária precária 
(atendimento precário)
População sem 
solução sanitária 
(sem atendimento)
População sem 
oferta de 
serviço coletivo
População que 
usa solução 
sanitária individual
População total
População com 
oferta de 
serviço coletivo
População que não 
usa o serviço coletivo
A concepção do déficit em saneamento básico no Brasil contempla os aspectos socioeconômicos e culturais da população, e a 
qualidade dos serviços ofertados ou da solução utilizada. A conceituação assumida pelo Plansab não se atem à ausência de 
infraestrutura implantada. A Figura 1 apresenta o detalhamento do conceito de déficit.
Figura 1. Conceito de déficit em saneamento básico adotado no Plansab
Fonte: BRASIL, 2013.
Apesar de conceitualmente adequada, a quantificação do déficit é de difícil operacionalização, por envolver a utilização de 
informações provenientes de variadas fontes, algumas relativas ao universo, outras a amostras, de pessoas, domicílios e entidades 
prestadoras de serviço, em diversos níveis de desagregação espacial e socioeconômica. Outro grande desafio em relação à 
operacionalização do conceito tem relação com a ausência de informações, nas pesquisas, que envolvem instituições atuantes 
no nível local. Esses fatores dificultam a criação de indicadores que qualifiquem a prestação dos serviços e a apropriação da 
tecnologia utilizada, e alguns pressupostos são assumidos para reduzir o impacto das referidas dificuldades. 
O Plansab se apoia nas informações trabalhadas a partir de dados do Censo Demográfico de 2010, da Pesquisa Nacional de 
Saneamento Básico (PNSB) de 2000 e de 2008, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001 a 2011, do 
Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) de 2010, do Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade 
da Água para Consumo Humano (Sisagua) de 2010 a 2012, e da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) do Ministério da 
Integração Nacional.
O Quadro 2 mostra o atendimento e o déficit em abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, 
na perspectiva de indicadores e variáveis existentes e passíveis de caracterizar o acesso domiciliar às diferentes formas de 
atendimento e, igualmente, a falta de acesso. 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos8
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
Quadro 2. Caracterização do atendimento e do déficit domiciliares de acesso ao abastecimento de água, 
esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos
Componente Atendimentoadequado
Déficit
Atendimento precário Sem atendimento
Abastecimento 
de água
�� Atendimento com água 
potável proveniente de rede 
de distribuição, poço ou 
nascente, com canalização 
interna, e não sujeito a 
intermitências prolongadas 
ou racionamento, e a 
desconformidades com os 
padrões de potabilidade.
�� Ausência de canalização 
interna, apesar de se receber 
água proveniente de rede 
de distribuição, poço ou 
nascente. 
�� Recebimento de água 
proveniente de rede de 
distribuição fora dos padrões 
de potabilidade e/ou sujeição 
a intermitências prolongadas 
ou racionamentos.
�� Utilização de cisterna para 
água da chuva, que forneça 
água sem segurança sanitária 
e/ou em quantidade 
insuficiente para a proteção 
à saúde.
�� Utilização de reservatório 
abastecido por carro-pipa. 
�� Utilização de água 
proveniente de cursos d’água 
ou poços a longa distância. 
Esgotamento 
sanitário
�� Atendimento por rede 
coletora de esgotos seguido 
de tratamento.
�� Utilização de fossa séptica 
seguida de unidade de pós-
-tratamento ou disposição 
final adequada. 
�� Presença de rede coletora 
de esgotos não seguida de 
tratamento.�� Utilização de fossa 
rudimentar. 
�� Ausência de sanitário; 
lançamento direto do esgoto 
em vala, rio, lago, mar ou 
outra forma considerada 
inadequada.
Manejo de 
resíduos 
sólidos 
�� Atendimento por coleta 
direta, com frequência 
diária ou em dias 
alternados, em área urbana, 
e com destinação final 
ambientalmente adequada.
�� Atendimento por coleta 
direta e indireta, em área 
rural, e com destinação final 
ambientalmente adequada.
�� Atendimento por coleta 
direta ou indireta, em área 
urbana, cuja frequência 
não ocorra pelo menos 
em dias alternados e/ou 
cuja destinação ou destino 
final dos resíduos não seja 
ambientalmente adequado.
�� Ausência de coleta; os 
resíduos sólidos são 
queimados, enterrados ou 
jogados em terreno baldio, 
logradouro, rio, lago, mar ou 
em outro destino.
Fonte: Adaptado de BRASIL, 2013.
Na caracterização do déficit em abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, segundo o 
modelo conceitual estabelecido no Plansab (Figura 1), assume-se o pressuposto de que as ações que caracterizam o atendimento 
precário compõem o déficit, pelo fato de os serviços não serem oferecidos em condições satisfatórias e de forma perene. Tal 
premissa dificulta a elaboração dos indicadores, porque as ações que compõem o atendimento precário são pautadas pela 
interação de fontes de dados distintas, portanto, mais difíceis de serem delinadas.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 9
Por exemplo, no caso da identificação dos domicílios com atedimento precário de abastecimento de água, que têm rede geral 
canalizada internamente e estão sujeitos a intermitências no fornecimento ou a desconformidades em relação ao padrão de 
potabilidade, é impossível identificar aqueles que, simultaneamente, apresentam intermitências e desconformidades. Existe 
também a questão da natureza dos dados, que revela aspectos que indicariam a má qualidade do serviço ou da solução, como 
o nível do tratamento dos esgotos coletados e das fossas sépticas, e a disposição adequada de resíduos sólidos. 
Quanto ao componente drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, considerando as suas especificidades, a lógica 
de composição do déficit é fundamentada, principalmente, na proporção de municípios participantes de pesquisas que 
declararam a ocorrência de problemas com enchentes e inundações nos últimos anos. O Plansab utilizou dados de ocorrências 
de inundações em um período de 5 (cinco) anos anteriores à data de aplicação do questionário da PNSB de 2008, bem como 
de demandas especiais para drenagem urbana visando à atenuação de problemas ocasionados pela ocupação em áreas não 
saneadas, de encostas e taludes sujeitos a deslizamento de terra, de áreas de lençol freático alto, encharcadas ou úmidas, e 
com ocorrência de processos erosivos no solo urbano. Outra fonte referenciada no Plansab é a Superintendência de Defesa 
Civil (Sudec), que classifica os eventos de inundações em enxurradas, enchentes e alagamentos. Porém, essa classificação não 
é observada com rigor pelos municípios que notificam as ocorrências dos desastres, o que leva a registros inconsistentes e que 
devem ser vistos com restrições.
Na análise situacional dos investimentos, o Plansab adota como referência temporal o período que se inicia no ínicio da década 
de 1970, com o advento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e vai até o início da década de 2010. São delineadas as 
principais fontes de investimento disponíveis para o setor de saneamento básico no Brasil nesse período, a saber: a) fundos 
financiadores, também denominados recursos onerosos (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS e Fundo de Amparo 
ao Trabalhador – FAT); b) recursos não onerosos, derivados da Lei Orçamentária Anual (LOA) e provenientes do Orçamento 
Geral da União (OGU) e dos orçamentos dos estados e dos municípios; c) recursos provenientes de empréstimos internacionais, 
contraídos junto às agências multilaterais de crédito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco 
Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD); e d) recursos próprios dos prestadores de serviços, resultantes de 
superávits de arrecadação. 
Os recursos onerosos constituem-se em empréstimos de longo prazo, operados principalmente pela Caixa Econômica Federal 
(CEF), com recursos do FGTS, e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com recursos próprios e 
do FAT. São praticadas taxas de juros e outros encargos com valores atrativos, se comparados a outras opções de financiamento, 
como, por exemplo, capitais de terceiros oferecidos no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais são compatíveis com 
as taxas de retorno da maioria dos serviços de saneamento básico, como o abastecimento de água e o esgotamento sanitário. 
As fontes não onerosas, por sua vez, não preveem o retorno financeiro direto dos investimentos, uma vez que os beneficiários 
de tais recursos não necessitam ressarcir os cofres da União. 
Assim, foram caracterizados os repasses com recursos não onerosos, somados às contrapartidas dos estados e dos municípios, 
para ações de saneamento básico, entre 1996 e 2002, no âmbito dos programas coordenados pela Secretaria de Política 
Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento (Sepurb/MPO) e pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano, ligada à 
Presidência da República (SEDU/PR). As contrapartidas dos estados e dos municípios também foram consideradas, bem com os 
recursos orçamentários direcionados para operações relacionadas ao saneamento básico. Além disso, a partir de 2003, com a 
criação do MCidades e de sua Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), estimou-se o montante total dos recursos 
orçamentários comprometidos e desembolsados com iniciativas de saneamento, relativos aos recursos onerosos e não onerosos 
aplicados no setor.
A fim de caracterizar os programas e as ações do governo federal, o Plansab tomou como eixo o Plano Plurianual (PPA) da 
União, que representa o instrumento de planejamento do país e tem como função estruturar objetivos, diretrizes e metas da 
administração pública federal para ciclos de 4 (quatro) anos. Os programas compõem a base da dimensão tático-operacional 
do PPA, visando a fornecer subsídios para o atendimento dos objetivos de longo prazo. Os diferentes programas são formados 
por um conjunto de ações orçamentárias (recursos não onerosos), projetos, atividades e operações especiais, e ações não 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos10
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
orçamentárias voltadas para um objetivo específico. Os programas estruturam o planejamento das ações governamentais para 
uma realidade concreta, com o intuito de promover mudanças permanentes; além disso, é imprescindível que funcionem como 
elementos integradores do processo de planejamento e orçamento.
A análise dos programas federais buscou iluminar a trajetória político-institucional das fontes financiadoras, envolvidas direta 
ou indiretamente com o saneamento básico. Os programas buscam prover soluções para problemas por meio do apoio à 
execução de ações diretas, específicas do saneamento básico, como também de ações indiretas, associadas a esse campo, 
como as de infraestrutura hídrica, revitalização de bacias, desenvolvimento urbano e urbanização. Do ponto de vista conceitual 
e metodológico, os programas necessitam de um detalhamento adequado de ações, que seja capaz de garantir estratégias para 
o enfrentamento dos problemas sanitários existentes, visando à identificação do foco de atuação de cada programa e ação, bem 
como a sua inter-relação. Permitem, ainda, evidenciar os problemas a serem enfrentados e as estratégias de resolução, tanto astecnológicas como as de gestão.
Os programas do governo federal na área de saneamento básico são agrupados em cinco classes. A primeira envolve programas 
voltados para a execução de ações diretas de saneamento básico e, em geral, seu objetivo visa à ampliação da cobertura e à 
qualidade dos serviços, com ênfase em obras físicas. As outras quatro classes abrangem ações relacionadas ao saneamento básico 
em áreas especiais, vulneráveis, com maiores déficits dos serviços e populações tradicionais; com o objetivo de enfrentar problemas 
relacionados à intensa urbanização e à necessidade de serviços e infraestrutura urbana; ao acesso à água e ao controle da poluição 
dos recursos hídricos para o enfrentamento de problemas de infraestrutura hídrica e degradação ambiental de bacias hidrográficas; 
e ao fortalecimento institucional, da gestão pública e da capacitação profissional. 
Na análise político-institucional do setor de saneamento, o foco encontra-se nas variáveis institucionais, políticas e estruturais que 
contribuem potencialmente para a elaboração de modelos diferenciados de políticas que assumem características próprias, 
pautadas pelas diferenças regionais e socioeconômicas, que podem revelar a verdadeira relação entre a União, as unidades da 
Federação e os municípios, e entre o Estado e a sociedade como um todo. Entender as reformas político-constitucionais, as 
conquistas sociais e as diretrizes e os valores que alinham o setor ao ambiente democrático e inclusivo, que tem o Estado no 
claro papel de agente promotor de direitos, permite a instrumentalização do Plansab, no que concerne à sua regulamentação.
Pode-se dizer, a despeito do grande avanço oriundo da aprovação da Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico e da Política 
Federal de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007 – LDNSB) e da sua regulamentação, que esta não constitui a Política Nacional de 
Saneamento Básico, mas sim a lei que determina, entre outros instrumentos, a criação do Plano Nacional. Assim, ainda que a LDNSB 
signifique um progresso importante ao definir um quadro normativo para o saneamento, sua conversão em agenda pública somente 
ocorrerá mediante a capacidade de gestão dos titulares dos serviços e do papel da União em sua implementação.
3.3. Cenários para a política de saneamento básico 
No percurso metodológico da elaboração de cenários, destacam-se: a análise estrutural, que possibilitou a hierarquização das 
variáveis selecionadas a partir da matriz de impactos e incertezas; a análise de atores, responsável pelo reconhecimento da 
relação de força entre os atores e pela avaliação da sustentação política dos cenários eleitos; a análise morfológica, em que foram 
assumidas restrições para as combinações de hipóteses consideradas inconsistentes e realizada uma oficina para levantamento 
das expectativas de ocorrência de cada hipótese, o que tornou possível reduzir os cenários a um número aceitável e selecionar 
aqueles considerados de maior probabilidade, sem prejuízo de serem adotadas situações distintas.
De posse dos condicionantes críticos selecionados e da definição de suas respectivas hipóteses, foram produzidos os cenários 
alternativos, sendo três deles considerados plausíveis, conforme ilustrado no Quadro 3. 
O Cenário 1, denominado “Paratodos”, foi eleito como o cenário nacional de referência para o Plansab. Ele parte da premissa de 
que a economia brasileira apresentará um crescimento razoável no período entre 2011 e 2020, durante o qual serão realizadas 
as reformas estruturais necessárias e superados alguns dos gargalos existentes – sobretudo na área de infraestrutura –, para que 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 11
ocorra um maior crescimento econômico no período entre 2021 e 2030 (média de 5,5% ao ano). Supõe-se a manutenção da 
estabilidade da moeda e da austeridade na gestão da macroeconomia. Neste cenário, o Estado assume seu papel de provedor 
dos serviços públicos e de condutor das políticas públicas essenciais, incentivando a garantia dos direitos sociais, com a 
incorporação da variável ambiental em seu modelo de desenvolvimento, e estimulando o consumo sustentável. Verifi ca-se 
também o aumento da capacidade de planejamento integrado, além de forte cooperação, consorciamento e coordenação 
entre os entes federativos, com o fortalecimento da participação social, o que propicia maior infl uência na formulação e na 
implementação das políticas públicas. Quanto aos investimentos públicos federais no setor, admite-se o crescimento do seu 
patamar em relação ao PIB, sendo também submetidos ao planejamento e ao controle social.
No Cenário 2, “Nada será como antes”, a economia apresenta crescimento menor do que no Cenário 1 (em torno de 4% ao 
ano, em média) e se verifi cam difi culdades na implementação de políticas e na realização de reformas estruturais moderadas. 
Assim como no Cenário 1, o Estado se consolida com avanços na capacidade de gestão de suas políticas e ações, favorecendo 
políticas com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes níveis federativos. Um dos aspectos básicos em que 
o Cenário 2 se diferencia do Cenário 1 é o papel do Estado na economia, pois ele prevê a redução da intervenção estatal, com a 
privatização da prestação de serviços de funções essenciais e a pequena aplicação de marcos regulatórios, além de considerar 
a baixa efetividade da cooperação e a fraca coordenação na esfera interfederativa. Em relação aos investimentos federais em 
saneamento básico, admite-se que os valores também se elevem, embora com maior difi culdade de execução.
No Cenário 3, “Apesar de você”, os pressupostos relativos à economia mundial e ao desempenho da economia brasileira são os 
mesmos do Cenário 2. De forma semelhante, os investimentos em saneamento básico comportam-se como descrito no Cenário 2. 
Com recursos moderados e uma máquina pública não muito efi ciente, as políticas tendem a apresentar uma efi cácia mais limitada 
nas suas áreas de atuação. De qualquer forma, amplia-se o acesso a serviços públicos sociais de qualidade, particularmente os de 
saneamento básico, com avanços moderados na qualidade de vida e a lenta redução da pobreza.
Quadro 3. Combinação de hipóteses dos condicionantes críticos para a confi guração dos 3 cenários do Plansab
Condicionantes 
críticos Hipótese 1 Hipótese 2 Hipótese 3
Política 
macroeconômica
Elevado crescimento em relação 
à dívida/PIB.
Política macroeconômica orientada 
para o controle da infl ação.
--
Papel do Estado 
(modelo de 
desenvolvimento) / 
marco regulatório / 
relação interfederativa 
Estado provedor e condutor 
dos serviços públicos com forte 
cooperação entre os entes 
federativos.
Redução do papel do Estado com 
privatização de funções essenciais 
e fraca cooperação entre os entes 
federativos.
Prevalência de políticas de governo.
Gestão, gerenciamento, 
estabilidade e 
continuidade de políticas 
públicas / participação e 
controle social
Avanços na capacidade de 
gestão com continuidade entre 
mandatos.
Políticas de estado contínuas e 
estáveis.
Prevalência de políticas de 
governo.
Investimentos no setor
Crescimento do patamar 
dos investimentos públicos 
submetidos ao controle social.
Atual patamar de investimentos 
públicos distribuídos com 
critérios de planejamento.
Diminuição do atual patamar de 
investimentos públicos aplicados 
sem critérios.
Matriz tecnológica / 
disponibilidade de 
recursos hídricos
Desenvolvimento de tecnologias 
apropriadas e ambientalmente 
sustentáveis.
Adoção de tecnologias 
sustentáveis de forma dispersa.
Soluções não compatíveis com as 
demandas e com as tendências 
internacionais.
 Fonte: Quadro extraído da versão preliminar do Plansab disponibilizada para consulta pública (BRASIL, 2011).pr
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Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos12
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
O Plansab tem como premissa que a garantia da universalização do acesso ao saneamento básico para toda a população, 
com base nos princípios da equidade e da integralidade, será alcançada somente por meio de uma visão sistêmica do setor. 
Uma abordagem técnica adequada garantirá boas soluções, se aliada à mobilização e à participação social necessárias ao 
reconhecimento da complexidade da realidade social, urbana, territorial, cultural e econômica na qual a técnica é aplicada. Por 
outro lado, a disponibilização de recursos financeiros garantirá a implantação das obras, mas, para a sua sustentabilidade no 
tempo – fator notoriamente crítico para os sistemas de saneamento básico –, impõe-se que o setor transponha seus obstáculos. 
Estes se encontram, sobretudo, no campo das políticas públicas adequadamente formuladas, implementadas e avaliadas, 
considerando-se a organização institucional, a gestão dos serviços, o planejamento estratégico, o marco regulatório, o controle 
social e a legitimação das reivindicações das populações sem acesso, além do reconhecimento da intersetorialidade necessária 
e da interdisciplinaridade capaz de fornecer respostas aos complexos desafios.
Para a concretização das estratégias do Plansab, com o pano de fundo do cenário de referência (“Paratodos”), foram propostos 
três programas, sintetizados no Quadro 4, que se orientam pelo equilíbrio entre medidas estruturais e estruturantes. As primeiras 
abrangem os investimentos tradicionais em obras, com intervenções físicas relevantes nos territórios, para a conformação das 
infraestruturas físicas de saneamento básico. As segundas correspondem às medidas que fornecem suporte político e gerencial 
para a sustentabilidade da prestação de serviços, tanto na esfera do aperfeiçoamento da gestão, quanto na esfera da melhoria 
cotidiana e rotineira da infraestrutura física. Defende-se que as medidas estruturais sejam consideradas importantes até o alcance 
da universalização, mas com o crescente fortalecimento das medidas estruturantes, que lhe dariam sustentação.
Planejam
ento em
 saneam
ento básico: aspectos teórico-m
etodológicos
13
Quadro 4. Síntese dos programas previstos no Plansab
Programa Concepção Objetivo Público-alvo Ações Critérios de priorização
Programa 1: 
Saneamento 
básico 
integrado
Investimento em ações 
estruturais que abrangem, 
preferencialmente, mais de um 
componente do saneamento 
básico.
Financiamento de medidas 
estruturais para cobrir o 
déficit em abastecimento 
de água, esgotamento 
sanitário, limpeza pública e 
manejo de resíduos sólidos, 
e drenagem urbana e 
manejo de águas pluviais. 
t� Titulares ou prestadores 
dos serviços públicos de 
abastecimento de água 
e esgotamento sanitário.
t� Estados e municípios, 
no caso do manejo 
de resíduos sólidos e 
de intervenções de 
drenagem urbana 
e manejo de águas 
pluviais.
Possíveis ações em:
t� Áreas metropolitanas, 
municípios de médio ou 
pequeno porte.
t� Favelas e ocupações 
espontâneas, áreas 
de risco e sujeitas a 
inundações.
t� Áreas indutoras do 
desenvolvimento 
turístico e bacias 
hidrográficas críticas. 
t� Existência de Planos Municipais de Saneamento 
Básico (PMSBs) e instâncias de controle social, para a 
fiscalização dos recursos públicos.
t� Existência de consórcios, parcerias entre entes 
federados ou arranjos institucionais para a gestão ou a 
prestação dos serviços.
t� Iniciativas que contemplem a integralidade dos 
componentes do saneamento básico.
t� Coordenação única das intervenções solicitadas.
t� Existência de um programa efetivo de redução de 
perdas no sistema de abastecimento de água.
t� Projetos de medidas estruturais articulado com 
aquelas de caráter estruturante.
t� Municípios com indicadores críticos de salubridade 
ambiental.
Programa 2: 
Saneamento 
rural
Atendimento da população 
rural, de povos indígenas e de 
comunidades tradicionais, no 
conjunto das necessidades dos 
componentes do saneamento 
básico, integrados com 
o Programa Territórios da 
Cidadania e com o Programa de 
Desenvolvimento Sustentável 
dos Territórios Rurais (Pronat), 
entre outros.
Financiar medidas para 
abastecimento de água, 
esgotamento sanitário e 
manejo de resíduos sólidos, 
e educação ambiental para 
o saneamento em áreas 
rurais e de comunidades 
tradicionais.
t� Administrações 
municipais.
t� Consórcios ou 
prestadores de serviços 
públicos.
t� Instâncias de gestão 
para o saneamento 
rural, como cooperativas 
e associações 
comunitárias.
Possíveis ações para:
t� População rural.
t� Povos indígenas.
t� Quilombolas.
t� Reservas extrativistas.
t� Existência de PMSBs e instâncias de controle social 
para a fiscalização dos recursos públicos.
t� Existência de consórcios, parcerias entre entes 
federados ou arranjos institucionais para a gestão e a 
prestação dos serviços.
t� Existência de um programa efetivo de redução de 
perdas no sistema de abastecimento de água.
t� Projetos de medidas estruturais articulado com 
aquelas de caráter estruturante.
t� Municípios com indicadores críticos de salubridade 
ambiental.
Programa 3: 
Saneamento 
estruturante
Apoio à gestão dos serviços, 
com vistas à sustentabilidade 
para o adequado atendimento 
populacional, e com atenção 
para o território municipal e para 
a integralidade das ações de 
saneamento básico.
Financiar medidas 
estruturantes, com vistas 
à melhora da gestão e 
da prestação de serviços, 
de forma a qualificar os 
investimentos em medidas 
estruturais.
t� Titulares, consórcios e 
outras modalidades de 
gestão.
t� Prestadores públicos.
t� Gestores.
t� Entidades de ensino e 
pesquisa.
t� Ações estruturantes de 
apoio à gestão.
t� Ações estruturantes de 
apoio à prestação de 
serviços.
t� Ações estruturantes de 
capacitação e assistência 
técnica.
t� Desenvolvimento 
científico e tecnológico.
t� Existência de PMSBs e instâncias de controle social 
para a fiscalização dos recursos públicos.
t� Existência de consórcios, parcerias entre entes 
federados ou arranjos institucionais para a gestão e a 
prestação dos serviços.
t� Existência de um programa efetivo de redução de 
perdas no sistema de abastecimento de água.
t� Cumprimento de metas locais e regionais.
t� Atendimento de metas de desempenho operacional.
t� Municípios com indicadores críticos de salubridade 
ambiental.
Fonte: Quadro elaborado pelos autores. 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos14
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
3.4. Necessidades de investimentos em saneamento básico no Brasil
O estudo das necessidades de investimentos do Plansab tem como pressuposto a elevação do nível de atendimento 
das populações urbana e rural, quanto ao abastecimento de água potável e ao esgotamento sanitário, à destinação final 
ambientalmente adequada dos resíduos sólidos urbanos (RSU) e à implantação e manutenção da drenagem urbana, no período 
de 2013 a 2033. 
O referencial de atendimento é fornecido pelas metas, e atingi-las pressupõe a aplicação de investimentos oriundos de 
diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal), bem como de prestadores e agentes internacionais. O cenário de 
evolução dos investimentos para atender às demandas de saneamento, no horizonte do Plansab, deve mostrar que o montante 
necessário para o atendimento das metas é compatívelcom os investimentos previstos, o que é revelado no Plansab, cujo 
cenário prognostica uma realidade que favorece a expansão dos serviços, em um contexto de crescimento econômico e de 
redução das desigualdades socioeconômicas e regionais do país.
As estimativas anuais da população dos municípios brasileiros, que tem como data de referência o dia 1° de julho dos anos de 
2010 a 2030, foram obtidas por meio do método AiBi (MADEIRA; SIMÕES, 1972), que projeta a participação relativa da área menor 
(município) no crescimento absoluto da área maior (unidade da Federação). Conhecendo-se a diferença entre as populações de 
um determinado lugar, em dois momentos do passado, calcula-se a participação relativa de cada área menor no crescimento 
da área maior. O produto dessa participação pelo crescimento absoluto da área maior resulta no crescimento esperado de cada 
área menor. O somatório das populações projetadas nas áreas menores é igual à população projetada da área maior, em um 
mesmo ano. 
Para a elaboração do modelo de estimativa de investimentos em abastecimento de água, esgotamento sanitário, e manejo e 
destinação final dos RSU, assumem-se alguns pressupostos. Em primeiro lugar, ressalta-se que a identificação e a caracterização 
da demanda de cada componente do saneamento básico, conforme diferentes recortes regionais, socioeconômicos e 
institucionais, pautaram-se em informações disponibilizadas pelas fontes oficiais de dados, em que predomina o Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com informações do Censo Demográfico de 2010 e da PNSB de 2008, além da SNSA 
do MCidades, com o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) de 2010.
As projeções de investimentos em expansão e reposição de sistemas, com vistas ao atendimento de metas que representam 
a demanda total cumulativa estimada para determinado ano-horizonte, a partir do ano-base, em um período de 20 anos, são 
pautadas por soluções tecnológicas fundamentadas na opinião de profissionais que atuam nas áreas específicas do saneamento 
básico. As referidas expansão e reposição dos serviços são caracterizadas da seguinte forma:
�� A expansão da produção e da distribuição de água consiste na ampliação ou na implantação de unidades de captação, adução, 
tratamento, reservação, redes de distribuição, estações elevatórias, dispositivos de controle de pressão e ligações prediais. 
�� A expansão da coleta e do tratamento dos esgotos é caracterizada pela instalação de ligações prediais e pela implantação de 
sistemas de redes coletoras, interceptores, emissários, estações elevatórias e de unidades de tratamento. 
�� A reposição da produção e da distribuição de água, da coleta e do tratamento dos esgotos, implica a substituição de partes 
dos sistemas existentes, a sua recuperação e as melhorias voltadas para a sua modernização tecnológica.
�� A expansão da destinação final adequada dos RSU é caracterizada pela implantação de soluções de destino final para 
os municípios que não dispõem dessa infraestrutura em 2013, ajustadas para ciclos de vida útil operacional de 20 anos, 
considerando os preços dos insumos e dos serviços integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da 
Construção Civil (Sinapi) 4. 
�� A reposição da destinação final dos RSU é caracterizada pela readequação ou ampliação da infraestrutura existente, ou pela 
implantação de novas unidades para os municípios que já dispõem de soluções para a disposição final antes do ano-base 
da análise (2013) e para os municípios que, em 2013, ainda dispõem seus resíduos em lixões e vazadouros, e inclui ainda os 
gastos necessários para as ações estruturantes de fechamento e recuperação dessas áreas. 
4 Os preços não disponíveis no Sinapi são atualizados com base na variação do Índice Nacional de Custo da Construção (INCC).
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 15
Ao modelo são acrescidas somente as estimativas de reposição das infraestruturas existentes no ano-base do planejamento 
ou de revisões, conforme metas quantitativas definidas para os horizontes considerados. Tais metas representam a parcela da 
infraestrutura existente no ano-base, que deverá ser reposta até o ano-horizonte predefinido.
A distribuição dos investimentos segue a lógica das ações estruturais e estruturantes, sendo os investimentos nas primeiras 
correspondentes aos totais aplicados em ações relativas à expansão da produção e da distribuição de água; da coleta, da 
interceptação, do transporte e do tratamento dos esgotos; de aterros sanitários e usinas de triagem e compostagem, e a uma 
parcela de 30% dos investimentos na reposição desses componentes. Os 70% restantes dos investimentos em reposição são 
destinados às medidas estruturais.
O período de análise (ano-base e ano-horizonte) e os anos-horizontes intermediários (para caracterizar, por exemplo, o curto e 
o médio prazos), considerados nas estimativas das demandas e dos investimentos, são variáveis definidas pelos gestores, o que 
possibilita diferentes análises de cenários e de sensibilidade. Para isso, são considerados quaisquer anos presentes na projeção 
populacional e as respectivas taxas de ocupação por domicílio. Todavia, para que o ano-base atenda às exigências do modelo de 
investimentos, é necessário que ele seja objeto de pesquisas que possibilitem a enumeração ou a estimativa de dados básicos 
da situação do atendimento.
No que diz respeito à estimativa dos custos unitários e globais para a expansão dos sistemas de abastecimento de água e 
esgotamento sanitário, e para a reposição da infraestrutura existente, o Plansab utiliza os preços de insumos e serviços adotados 
pelo Sinapi5. Quando não há disponibilidade de preços do Sinapi, são adotados preços de referência de orçamentos recentes 
de obras específicas de algumas regiões brasileiras ou preços básicos do estudo do Programa de Modernização do Setor de 
Saneamento (PMSS) (2003), ajustados pelos índices médios de variação de preços do Sinapi, desde junho de 2002, tendo sido 
todos os preços ajustados para dezembro de 2012.
O estudo das necessidades de investimentos na destinação final dos RSU atende aos pressupostos do modelo de estimativa de 
demanda e composição de custos de destinação final adequada, seguindo os mesmos passos teórico-metodológicos do modelo 
desenvolvido para o abastecimento de água potável e o esgotamento sanitário. Os outros custos são de responsabilidade dos 
próprios prestadores e estão relacionados a medidas estruturantes.
A estimativa dos custos de reposição dos investimentos segue as diretrizes da Lei nº 11.445/2007, e atende à premissa de 
que novos investimentos em infraestrutura, a partir do ano-base, têm vida útil operacional superior ao horizonte máximo de 
planejamento. São previstos apenas gastos pequenos com reposição de equipamentos e componentes, cuja participação no 
custo total não exceda 5%, sendo facilmente financiáveis por meio de recursos recuperados via tarifas.
Prevê-se um valor determinado para investimentos em reposição, diretamente proporcional ao custo de implantação de 
cada instalação, e inversamente proporcional à vida útil remanescente da infraestrutura existente no ano-base (2013) e dos 
componentes operacionais (equipamentos eletromecânicos e hidráulicos). Não estão previstos investimentos em reposição da 
infraestrutura básica dos novos sistemas (edificações, redes, estruturas de concreto), tendo em vista que sua vida útil é superior 
ao período da análise (20 anos). 
Ainda em relação à estimativa de custos, o Plansab assume que, em municípios de menor porte populacional, existe maior proporção 
de domicílios atendidos por fossas sépticas, e que o custo dessas unidades deve ser incluído na coleta e na interceptação de esgotos. 
Para as unidades de tratamento dos esgotos, os custosconsideram a conjugação de tecnologias relacionadas a reatores anaeróbios de 
fluxo ascendente, filtros biológicos percoladores, lagoas de estabilização e sistema de lodos ativados. 
No que diz respeito ao manejo dos RSU, o Plansab adota como destinação adequada os aterros sanitários, considerando a sua 
fase inicial de implantação, a infraestrutura física que eles devem ter – visando à obtenção da licença ambiental de operação –, 
5 O Sinapi é um sistema de pesquisa mensal, realizada pelo IBGE, que informa os custos e os índices da construção civil, e tem a Caixa 
Econômica e o próprio IBGE como responsáveis pela divulgação oficial dos resultados, manutenção, atualização e aperfeiçoamento do 
cadastro de referências técnicas, métodos de cálculo e controle de qualidade dos dados disponibilizados.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos16
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
e o funcionamento adequado em um período de 2 (dois) anos, contado a partir do início da sua utilização efetiva. Para efeito 
de definição e dimensionamento das soluções, bem como da composição dos respectivos custos, neste estudo, os municípios 
foram agrupados em sete faixas de porte populacional. Previu-se, para os municípios da primeira faixa populacional (até 20 
mil habitantes), a implantação de uma unidade de triagem e compostagem (UTC), com unidade de acumulação de materiais 
recicláveis. Em cada UTC foi prevista a implantação de aterros simplificados para a disposição final dos rejeitos.
Para atender aos preceitos da Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), cujo artigo 54 
prevê que “a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no parágrafo 1º do artigo 9º, deverá 
ser implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação desta Lei”, considerou-se que, até o ano de 2014, 100% da 
destinação final dos resíduos sólidos seriam ambientalmente adequados. No entanto, em termos globais, a diferença entre 
os valores previstos para 2018 e para 2033 é pequena, e pouco afetaria o conjunto dos investimentos em saneamento básico 
previstos no Plansab.
Para a definição dos investimentos necessários em drenagem urbana, quatro componentes básicos foram considerados: a) a 
implantação de sistemas de drenagem nas áreas de expansão urbana; b) a reposição desses sistemas ao longo do horizonte da 
simulação; c) a reposição dos sistemas de drenagem clássicos (macrodrenagem) existentes nos municípios, conforme descritos 
na PNSB (2000), ao longo do período, tendo como foco a redução do risco de inundações; e d) a adequação dos sistemas de 
drenagem em áreas urbanizadas que sofrem com inundações. Os investimentos estimados referem-se àqueles necessários para 
o controle de inundações, e não incluem os custos relacionados à desapropriação ou à aquisição de terrenos, nem às obras de 
microdrenagem.
Os custos da estimativa da expansão dos sistemas de drenagem urbana devido à expansão territorial (item a) foram definidos 
com base na escolha de cenários de implantação de sistemas de drenagem (CANÇADO; NASCIMENTO; CABRAL, 2006). Os 
custos de reposição desses sistemas (item b) foram estimados com base em índices anuais (MOURA, 2004). A parcela referente 
à reposição da infraestrutura atualmente existente (item c) está associada aos custos anuais de recuperação estrutural de canais 
de macrodrenagem, consistindo na recuperação do concreto e das armaduras desses canais, estimada em 10% de sua área 
total por ano. A infraestrutura existente considerou o patrimônio de macrodrenagem implantado em cada um dos municípios 
brasileiros, conforme a PNSB de 2000. Os dados da PNSB de 2008 não foram utilizados na estimativa dos investimentos em 
drenagem pluvial, pelo fato de que essa pesquisa não mais informa a área inundada dos municípios, dado relevante para o 
referido cálculo e que está contemplado somente na PNSB de 2000.
O investimento em readequação dos sistemas existentes nos municípios (item d) considera as carências de soluções 
adequadas de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas nas áreas que sofreram inundações. Para a quantificação 
dessas carências, o Plansab pressupõe que as intervenções corretivas terão custo equivalente ao valor dos prejuízos 
decorrentes de inundações, estimados segundo estudos de prejuízos diretos causados por esses fenômenos, expressos 
em curvas de prejuízos unitários versus profundidade da inundação (MACHADO, 2005) e danos à infraestrutura urbana 
(MILOGRANA, 2009). 
4. O planejamento em saneamento básico: particularidades e variações
As particularidades do saneamento básico, no contexto da sua integralidade, que contempla os componentes do 
abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais, determinam 
diferentes recortes para o seu planejamento. Diversos podem ser os propósitos, a abrangência temática, os condicionantes 
normativos, a escala geográfica, o alcance, o envolvimento da população, os objetivos, os planejadores, os constrangimentos 
financeiras e temporais para o planejamento nessa área. Assim, o planejamento em saneamento básico pode ser classificado 
de acordo com algumas dimensões:
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 17
a) Abrangência temática:
��Monotemática – quando se trata de planos que abrangem apenas um dos componentes do saneamento básico 
(abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, manejo de águas pluviais, controle de 
vetores etc.) ou dois deles, como no caso usual dos planos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Esse 
último caso tem sido frequente, considerando a abrangência usual do próprio provedor dos serviços, sendo que aí se 
encontra a maior parte das experiências em planejamento do setor. Nesse campo, bem como nos campos do manejo dos 
resíduos sólidos e de águas pluviais, têm sido mais frequentes os planos de natureza técnica, algumas vezes denominados 
de planos diretores, os quais diferem do objeto deste texto, embora possam conter alguns elementos comuns, como a 
visão de futuro, os objetivos e as estratégias de monitoramento do progresso do plano.
��Multitemática – são os planos que abrangem os diversos componentes do saneamento básico; nesse caso, acredita-se 
que a grande maioria das poucas experiências ocorreu sobretudo em função da nova legislação nacional de 2007, que 
incentiva os municípios a adotarem esse recorte temático.
b) Condicionante normativo:
��Condicionados – quando existe exigência legal ou normativa para a elaboração do plano, como requisitos para o acesso 
ao financiamento, conforme determinação da legislação local urbana ou de caráter nacional. Nesse caso, o próprio 
condicionante normativo pode estabelecer condições para o escopo e a metodologia do plano a ser elaborado.
��Espontâneos – quando o prestador do serviço, a entidade reguladora ou o governo decidem elaborar o plano, seja como 
instrumento de gestão – nesse caso, com duração aproximadamente coincidente com o mandato em questão –, seja 
visando à organização do serviço no longo prazo.
c) Escala geográfica:
��Planos locais ou municipais – nesse caso, existe uma possível superposição entre a abrangência geográfica do planejamento 
e a área de responsabilidade do prestador do serviço, o que transforma o plano, mesmo com uma abrangência temporal 
de mais longo prazo, em um possível instrumento de gestão para o prestador.
��Planos estaduais, provinciais, regionais ou nacionais – trata-se, na maior parte das vezes, de planos de longo prazo, nos quais 
pode existir uma distinção entre a entidade que planeja e a entidade responsável pela prestação do serviço, constituindo-se, 
portanto, em planos com o propósito principal de orientar políticas, inclusiveo financiamento de intervenções.
d) Alcance:
��Planos de gestão – tratam-se de planos que visam a orientar um mandato governamental, seja no nível local, seja com 
abrangência geográfica mais ampla. Nesse caso, seu prazo usualmente é de 4 (quatro) anos. Para essa abordagem, tem 
sido usual a utilização do Planejamento Estratégico Situacional (PES), por conter instrumentos poderosos para traçar 
objetivos e metas, identificar as possíveis restrições para a sua realização, visualizar estratégias para a superação dessas 
restrições e, sobretudo, acompanhar a realização do plano. No PES, o planejamento assume papel central na própria 
gestão da organização.
��Planos de longo prazo – são planos, em geral, com alcance superior a 10 anos e que, por isso, visam à orientação política 
nesse prazo. Para tal propósito, é recomendável a utilização de técnicas de elaboração de cenários, com uma visão 
estratégica sobre o futuro, sob a qual serão realizadas as ações de saneamento básico.
e) Nível participativo:
��Participativos – são planos que envolvem os principais atores no seu processo de discussão, podendo esse envolvimento 
ser da população usuária, de especialistas ou dos dirigentes e governantes, a depender do contexto. Considera-se que 
os processos participativos, sobretudo quando envolvem os usuários e seus representantes: asseguram legitimidade 
ao plano, ancorando politicamente suas decisões por meio do respaldo popular; possibilitam decisões mais refletidas; 
tendem a colocar os excluídos no centro das preocupações; asseguram a continuidade do plano, mesmo com mudanças 
de governo e das equipes gestoras.
��Verticais – são métodos mais próprios do planejamento normativo, por meio dos quais os técnicos se assumem como detentores 
de todos os elementos para a tomada qualificada de decisões. No entanto, esses planos correm o risco de se transformar em 
instrumentos de pouca viabilidade política e de baixo nível de adesão, por parte dos grupos sociais interessados.
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos18
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos
Evidentemente, não existe um modelo único, a ser adotado em todas as situações que se apresentam. Contudo, é importante 
que as entidades responsáveis pela elaboração do plano tenham clareza, previamente à sua elaboração, quanto a todos os 
formatos possíveis, para tomar decisões conscientes sobre o modelo a ser utilizado.
5. Considerações finais
No presente texto, parte-se da ideia de que o planejamento em saneamento básico, se adequadamente incentivado e tendo 
sua aplicação ampliada, produzirá um quadro diferente para a prestação dos serviços. A disseminação da prática, desde que 
desenvolvida com a metodologia adequada, poderá tornar menos arbitrárias as decisões cotidianas dos gestores e dos técnicos, 
tornando igualmente mais nítidos os propósitos dos prestadores, mais articulada a tomada de decisões com objetivos de mais 
longo prazo, e menos descontínuas as políticas, sobretudo quando da alternância de dirigentes políticos. 
É óbvio que, ao se discorrer sobre o planejamento em saneamento básico, estão sendo abarcadas situações muito distintas: 
planos nacionais e planos locais; planos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e planos de saneamento; alcances 
de curto e de longo prazos; saneamento inserido no contexto dos planos de bacia e planejamento exclusivamente setorial etc. 
Entrementes, o avanço desse tema será tanto maior quanto mais estratégica for a abordagem do planejamento, de tal forma 
que a prática se torne efetivamente um orientador da tomada de decisões, e não uma mera formalidade, que não consegue ser 
aplicada, devido ao descrédito quanto à sua eficácia. 
Planejamento em saneamento básico: aspectos teórico-metodológicos 19
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