Direito Administrativo Aulas 01 e 02

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Professor – Marcelo Sobral 
 
 
 
 
Papa Concursos – Grupo de Estudos TRT Brasil 2017 – Direito Administrativo – Aulas 
01 e 02 (01.04.2017) 
1. PODERES E DEVERES ADMINISTRATIVOS 
 1.1 Deveres Administrativos 
 1.1.1 Poder-dever de AGIR: no Direito Privado, o poder de agir é mera 
faculdade. Já no Direito Administrativo é uma IMPOSIÇÃO pois o interesse público deve ser 
alcançado. Duas principais consequências: 
 a) Irrenunciabilidade dos poderes administrativos. 
 b) A omissão do agente, quando a lei exige sua atuação, caracteriza abuso de 
poder. 
 1.1.2 Dever de EFICIÊNCIA: confunde-se com o princípio da eficiência, trazido ao 
Texto Constitucional através da EC 19/98. Duas principais consequências: 
 a) Exigência de elevado padrão de qualidade na atividade administrativa. 
 b) Imposição que a atuação administrativa seja pautada por celeridade, 
perfeição técnica, economicidade, coordenação, controle, entre outros. 
 1.1.3 Dever de PROBIDADE: agente público deve atuar com ética, honestidade 
e boa-fé, em sintonia com o princípio da moralidade. Este dever tem como principal 
consequência a Lei 8.429/92 (Improbidade Administrativa). 
 1.1.4 Dever de PRESTAR CONTAS: decorre do princípio da indisponibilidade do 
interesse público, alcança qualquer agente que, de alguma maneira, seja responsável pela 
gestão ou conservação de bens públicos. 
 1.2 Poderes Administrativos 
 Todas as citações feitas abaixo foram extraídas do livro do Professor Hely Lopes 
Meirelles. 
 2.2.1 Poder VINCULADO: o poder vinculado “ou regrado é aquele que o direito 
positivo confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, 
determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. Nesses atos a norma 
legal condiciona a sua expedição aos dados constantes de seu texto. Daí se dizer que tais atos 
são vinculados ou regrados, significando que, na sua prática, o agente público fica inteiramente 
preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificações. Nessa categoria de atos 
administrativos, a liberdade de ação do administrador é mínima, pois terá que se ater à 
enumeração minuciosa do direito positivo para realizá-los eficazmente”. 
 2.2.2 Poder DISCRICIONÁRIO: “poder discricionário é o que o direito concede à 
Administração, de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com 
liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo”. A discricionariedade, 
 
 
 
quando presente, aparece nos elementos motivo e/ou objeto do ato administrativo, traduzindo 
o chamado mérito administrativo. Como limites desse poder temos os princípios jurídicos, 
sobretudo os da razoabilidade e da proporcionalidade. 
***Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que discricionariedade e vinculação não são poderes 
administrativos, mas sim atributos de outros poderes e competências da Administração Pública. 
Entretanto, nas provas do CESPE/UNB e da FCC é comum a presença das expressões “poder 
vinculado” e “poder discricionário”, conforme anotado por Hely Lopes Meirelles. 
 2.2.3 Poder HIERÁRQUICO: “Poder hierárquico é o de que dispõe o Executivo 
para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus 
agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal. 
Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, mas andam juntos por serem os 
sustentáculos de toda organização administrativa como manifestação da hierarquia”. Neste 
ponto, importante salientar que encontramos níveis de subordinação entre órgãos e agentes 
públicos sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. 
Ou seja, não há subordinação entre a Administração Direta e as entidades da 
Administração Indireta (Autarquias – ex: INSS, Fundações Públicas – ex: FIOCRUZ, Empresas 
Públicas – ex: BNDES e Sociedades de Economia Mista – ex: Petrobras). 
Do poder hierárquico decorrem, ainda, a possibilidade de avocação (art. 15, Lei 
9.784/99) e delegação (art. 12, Lei 9.784/99) de competências. Vejamos os artigos: 
Lei 9.784/99 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
 Importante aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles: “Pela avocação 
substitui-se a competência do inferior pela do superior hierárquico, com todas as consequências 
dessa substituição, notadamente a deslocação do juízo ou da instância para ajustá-lo ao da 
autoridade avocante em caso de demanda”. Ou seja, é o mesmo raciocínio que foi utilizado 
pelo STF na edição da súmula 510, a qual fala sobre delegação: 
Súmula 510/STF: PRATICADO O ATO POR AUTORIDADE, NO EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA 
DELEGADA, CONTRA ELA CABE O MANDADO DE SEGURANÇA OU A MEDIDA JUDICIAL. 
 Toda distribuição de competências resulta numa estrutura hierárquica? Nas 
palavras de Di Pietro, “Há de se observar que a relação hierárquica é acessória da organização 
administrativa. Pode haver distribuição de competências dentro da organização 
administrativa, excluindo-se a relação hierárquica com relação a DETERMINADAS 
 
 
 
ATIVIDADES. É o que acontece, por exemplo, nos órgãos consultivos que, embora incluídos na 
hierarquia administrativa para fins disciplinares, por exemplo, fogem à relação hierárquica no 
que diz respeito ao exercício de suas funções. Trata-se de determinadas atividades que, por sua 
própria natureza, são incompatíveis com uma determinação de comportamento por parte do 
superior hierárquico. Outras vezes, acontece o mesmo porque a própria lei atribui uma 
competência, com exclusividade, a determinados órgãos administrativos, em especial os 
colegiados, excluindo, também, a interferência de órgãos superiores”. 
Existe poder hierárquico no Judiciário e no Legislativo? Conforme ensina Di 
Pietro, “Nos Poderes Judiciário e Legislativo não existe hierarquia no sentido de relação de 
coordenação e subordinação, no que diz respeito às suas funções institucionais. No primeiro, há 
uma distribuição de competências entre instâncias, mas uma funcionando com independência 
em relação à outra; o juiz da instância superior não pode substituir-se ao da instância inferior, 
nem dar ordens ou revogar e anular os atos por este praticados. Com a aprovação da Reforma 
do Judiciário pela Emenda Constitucional nº 45/2004, cria-se uma hierarquia parcial entre o STF 
e todos os demais órgãos do Poder Judiciário, uma vez que suas decisões sobre matéria 
constitucional, quando aprovadas como súmulas, nos termos do artigo 103-A, introduzido na 
Constituição, terão efeito vinculante para todos . O mesmo ocorrerá com as decisões definitivas 
proferidas em ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, § 2º) . No Legislativo, 
a distribuição de competências entre Câmara e Senado também se faz de forma que haja 
absoluta independência funcional entre uma e outra Casa do Congresso”. 
2.2.4 Poder DISCIPLINAR: cabe à Administração Pública apurar infrações e 
aplicar penalidades. Este poder se manifesta em duas esferas: 
 a) punição interna de infrações funcionais cometidas por agentes públicos. 
 b) punição de infrações administrativas cometidas por particulares ligados à 
Administração Pública por algum vínculo jurídico específico.Por exemplo, vínculo funcional ou 
contratual. Exemplos: empresas contratadas pelo Estado para executar obras públicas ou 
prestar serviços públicos; estudantes de escola pública. 
 Percebemos que, na hipótese “a”, o poder disciplinar decorre do poder 
hierárquico. O mesmo não ocorre na hipótese “b”. 
 Poder disciplinar não se confunde com a punição criminal. “Não se deve 
confundir o poder disciplinar da Administração com o poder punitivo do Estado, realizado através 
da Justiça Penal. 0 poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva interna da 
Administração, e, por isso mesmo, só abrange as infrações relacionadas com o serviço; a punição 
criminal é aplicada com finalidade social, visando a repressão de crimes e contravenções 
definidas nas leis penais e por esse motivo é realizada fora da Administração ativa, pelo Poder 
Judiciário”. 
 O poder disciplinar é DISCRICIONÁRIO – as leis administrativas, normalmente, 
estabelecem alguma margem de escolha na aplicação das sanções e no preenchimento dos tipos 
 
 
 
das infrações administrativas. Vejamos um exemplo extraído do Estatuto dos Servidores 
Públicos Civis da União: 
Lei 8.112/90 
Art. 117. Ao servidor é proibido: (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001) 
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da 
função pública; 
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: 
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117. 
 Perceba que, uma vez violado o art. 117, IX, o servidor será demitido. 
Entretanto, quais condutas do servidor configuram “valer-se do cargo para lograr proveito 
pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”? É um conceito aberto, 
que vai ser preenchido com DISCRICIONARIEDADE pelo superior hierárquico competente para 
aplicação da punição. 
 Entretanto, cumpre ressaltar que, cometida a falta, é DEVER da Administração 
apurá-la, e não apenas uma faculdade! 
 Contraditório e ampla defesa devem ser observados SEMPRE no processo 
administrativo punitivo! Importante lembrar que, nos termos da súmula vinculante n. 5/STF, a 
presença do advogado não é obrigatória no processo administrativo disciplinar. Vejamos: 
Súmula Vinculante 05/STF: A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo 
disciplinar não ofende a Constituição. 
 Duas observações importantes trazidas por Hely Lopes Meirelles: 
a) Não se aplica ao poder disciplinar o princípio da pena específica que domina 
inteiramente o Direito Criminal comum, ao afirmar a inexistência da infração penal sem prévia 
lei que a defina e apene: "nullum crimen, nulla poena sine lege". Esse princípio não vigora em 
matéria disciplinar. O administrador, no seu prudente critério, tendo em vista os deveres do 
infrator em relação ao serviço e verificando a falta, aplicará a sanção que julgar cabível, 
oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento para a 
generalidade das infrações administrativas. 
b) A motivação da punição disciplinar é sempre imprescindível para a validade 
da pena. O discricionarismo disciplinar circunscreve-se à escolha da penalidade dentre as várias 
possíveis, à graduação da pena, à oportunidade e conveniência de sua imposição. Mas, quanto 
à existência da falta e aos motivos em que a Administração embasa a punição, não podem ser 
omitidos ou olvidados no ato punitivo. 
Jurisprudência do STJ: 
Informativo 523: Não deve ser paralisado o curso de processo administrativo 
disciplinar apenas em função de ajuizamento de ação penal destinada a apurar criminalmente 
 
 
 
os mesmos fatos investigados. As esferas administrativa e penal são independentes, não 
havendo falar em suspensão do processo administrativo durante o trâmite do processo penal. 
Informativo 523: 
I – Não é obrigatória a intimação do interessado para apresentar alegações finais 
após o relatório final de processo administrativo disciplinar. Isso porque não existe previsão 
legal nesse sentido. 
II – É possível utilizar, em processo administrativo disciplinar, na qualidade de 
“prova emprestada”, a interceptação telefônica produzida em ação penal, desde que 
devidamente autorizada pelo juízo criminal e com observância das diretrizes da Lei 9.296/1996. 
III – É pacífica a jurisprudência do STJ no sentido de que o excesso de prazo para 
a conclusão do processo administrativo disciplinar não gera, por si só, qualquer nulidade no 
feito. O excesso de prazo só tem o condão de macular o processo administrativo se ficar 
comprovado que houve fundado e evidenciado prejuízo, pois não há falar em nulidade sem 
prejuízo (pas de nulité sans grief). 
IV – Deve ser aplicada a penalidade de demissão ao servidor público federal que 
obtiver proveito econômico indevido em razão do cargo, independentemente do valor auferido 
(no caso, eram apenas 40 reais). Isso porque não incide, na esfera administrativa, o princípio da 
insignificância quando constatada falta disciplinar prevista no art. 132 da Lei 8.112/1990. 
Informativo 559: Não há ilegalidade na imediata execução de penalidade 
administrativa imposta em PAD a servidor público, ainda que a decisão não tenha transitado 
em julgado administrativamente. 
Informativo 576: DIREITO ADMINISTRATIVO. MONITORAMENTO DE E-MAIL 
CORPORATIVO DE SERVIDOR PÚBLICO. As informações obtidas por monitoramento de e-
mail corporativo de servidor público não configuram prova ilícita quando atinentes a 
aspectos não pessoais e de interesse da Administração Pública e da própria coletividade, 
sobretudo quando exista, nas disposições normativas acerca do seu uso, expressa menção 
da sua destinação somente para assuntos e matérias afetas ao serviço, bem como 
advertência sobre monitoramento e acesso ao conteúdo das comunicações dos usuários 
para cumprir disposições legais ou instruir procedimento administrativo. RMS 48.665-SP, 
Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 15/9/2015, DJe 5/2/2016 (Informativo n. 576). 
 2.2.5 Poder regulamentar: “é a faculdade de que dispõem os Chefes de 
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicitar a lei para sua 
correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda 
não disciplinada por lei” - entendimento daDi Pietro + Hely Lopes - HÁ DIVEGERGÊNCIA com 
Carvalho Filho! 
Primeiro, vamos estudar com fundamento na Di Pietro. 
 O poder regulamentar configura espécie do gênero poder normativo da 
Administração! Vejamos Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Normalmente, fala-se em poder 
 
 
 
regulamentar; preferimos falar em poder normativo, já que aquele não esgota toda a 
competência normativa da Administração Pública; é apenas uma de suas formas de expressão, 
coexistindo com outras, conforme se verá. Além do decreto regulamentar, o poder normativo 
da Administração ainda se expressa por meio de resoluções, portarias, deliberações, 
instruções, editadas por autoridades que não o Chefe do Executivo. Note-se que o artigo 87, 
parágrafo único, inciso II, outorga aos Ministros de Estado competência para “expedir instruções 
para a execução das leis, decretos e regulamentos”. Há, ainda, os regimentos, pelos quais os 
órgãos colegiados estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno. Todos esses atos 
estabelecem normas que têm alcance limitado ao âmbito de atuação do órgão expedidor. Não 
têm o mesmo alcance nem a mesma natureza que os regulamentos baixados pelo Chefe do 
Executivo”. 
 Pela leitura do primeiro parágrafo percebemos dois tipos de manifestação do 
poder regulamentar: um ocorre quando o Chefe do Executivo, ao editar o decreto, busca 
elucidar o texto legal, de maneira a facilitar sua execução. É o chamado decretoREGULAMENTAR ou regulamento de execução. Segue um exemplo: 
Lei 7.418/1985 – Lei do vale transporte 
Art. 8º - Asseguram-se os benefícios desta Lei ao empregador que proporcionar, por meios 
próprios ou contratados, em veículos adequados ao transporte coletivo, o deslocamento integral 
de seus trabalhadores. 
 O Decreto 95.247/1987 complementou o artigo supracitado. Veja: 
Art. 4° Está exonerado da obrigatoriedade do Vale-Transporte o empregador que proporcionar, 
por meios próprios ou contratados, em veículos adequados ao transporte coletivo, o 
deslocamento, residência-trabalho e vice-versa, de seus trabalhadores. 
Parágrafo único. Caso o empregador forneça ao beneficiário transporte próprio ou fretado que 
não cubra integralmente os deslocamentos deste, o Vale-Transporte deverá ser aplicado para os 
segmentos da viagem não abrangidos pelo referido transporte. 
 Se o decreto ultrapassar seus limites e invadir matéria que esteja reservada ao 
Poder Legislativo, cabe ao Congresso Nacional suspender essa atuação. Vejamos: 
CRFB/88 
O Congresso Nacional tem competência para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem 
do poder regulamentar (CF, art. 49, V). 
Outro tipo se apresenta na edição de decreto não com fundamento na lei, mas 
sim diretamente na Constituição. É o chamado decreto AUTÔNOMO ou regulamento 
autônomo. Vejamos: 
CRFB/88 
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República: 
 
 
 
VI - dispor, mediante decreto, sobre:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 
32, de 2001) 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;(Incluída pela Emenda Constitucional 
nº 32, de 2001) 
 Abaixo, exemplo de um decreto com fundamento direto no art. 84, VI, “b”: 
DECRETO Nº 7.164, DE 29 DE ABRIL DE 2010. 
 
Dispõe sobre a extinção de cargos efetivos vagos nos 
quadros de pessoal do Ministério da Agricultura, 
Pecuária e Abastecimento e do Departamento de 
Polícia Federal do Ministério da Justiça. 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea 
“b”, da Constituição, 
DECRETA: 
Art. 1o Ficam extintos, no âmbito do Poder Executivo Federal, cargos efetivos vagos nos 
quantitativos relacionados no Anexo I, integrantes dos quadros de pessoal do Ministério da 
Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Departamento de Polícia Federal do Ministério da 
Justiça. 
 Perceba que, no caso acima, o Presidente da República, diretamente através de 
Decreto, extinguiu cargos públicos, os quais em regra são criados e extintos por lei! 
 REGULAMENTO AUTORIZADO X DESLEGALIZAÇÃO 
• Regulamento autorizado - Nas palavras de Marcelo Alexandrino, seria uma 
“situação análoga a das denominadas normas penais em branco, nas quais 
o legislador traça o tipo penal, como, por exemplo, o tráfico de substâncias 
entorpecentes ilícitas, e deixa a competência de ato administrativo elaborar 
a lista taxativa das substâncias que se enquadrem no delineamento legal”. 
Entretanto, quando o Poder Executivo edita um regulamento autorizado 
não está autorizado a disciplinar temas relacionados à reserva 
constitucional de lei neste ato regulamentar. O traço marcante do 
regulamento autorizado é que a lei traz CONCEITOS JURÍDICOS 
INDETERMINADOS. Exemplo: quando é necessário que se forneça modelo 
de receituário, de notas fiscais, quando há elaboração de lista com 
medicamentos sujeitos à retenção, dentre outros. 
• Deslegalização – Conforme José dos Santos Carvalho Filho, 
“Modernamente, contudo, em virtude da crescente complexidade das 
atividades técnicas da Administração, aceitar-se o fenômeno da 
 
 
 
deslegalização, pelo qual a competência para regular certas matérias se 
transfere da lei (ou ato análogo) para outras fontes normativas por 
autorização do próprio legislador: a normatização sai do domínio da lei 
(domaine de la loi) para o domínio de ato regulamentar (domaine de 
l’ordonnance)”. 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto explicita a diferença entre a técnica da 
deslegalização e a utilização de conceitos jurídicos indeterminados: 
“A deslegalização opera ampliação e flexibilização decisionais, de modo mais 
extenso do que o fazem as técnicas clássicas congêneres, como a do conceito jurídico 
indeterminado e a da discricionariedade, ou seja, promovem a abertura de um espaço de amplas 
opções autônomas de administração, no qual podem definir um mérito regulatório, que, em 
razão dessa modalidade de delegação, não poderá ser objeto de reapreciação pelos tribunais 
para efeito de substituir as decisões administrativas, que lhes são próprias, embora plenamente 
sujeitos a controle de juridicidade quanto à sua validade. 
Com efeito, enquanto nas duas referidas hipóteses tradicionais de ampliação de 
escolhas administrativas a autonomia administrativa está restrita ou apenas uma definição 
cabível, a que resultará da interpretação dos fatos (conceito jurídico indeterminado), ou se 
estende a algumas escolhas possíveis, dentro de um âmbito predefinido pela lei 
(discricionariedade), no caso de uma deslegalização, se abre para a Administração um amplo 
espaço de opções para criação do que Hartmut Maurer figurativamente denomina de um 
“quadro de missão”. 
Agora, com fundamento em Carvalho Filho. Vejamos: 
"Sob o enfoque de que os atos podem ser originários e derivados, o poder 
regulamentar é de natureza derivada (ou secundária): somente é exercido à luz de lei 
preexistente. Já as leis constituem atos de natureza originária (ou primária), emanando 
diretamente da Constituição. 
 Nesse aspecto, é importante observar que só se considera poder regulamentar típico 
a atuação administrativa de complementação de leis, ou atos análogos a elas. Daí seu caráter 
derivado. Há alguns casos, todavia, que a Constituição autoriza determinados órgãos a 
produzirem atos que, tanto como as leis, emanam diretamente da Carta e têm natureza 
primária; inexiste qualquer ato de natureza legislativa que se situe em patamar entre a 
Constituição e o ato de regulamentação, como ocorre com o poder regulamentar. Serve como 
exemplo o art. 103-B, da CF, inserido pela EC nº45/2004, que, instituindo o Conselho Nacional de 
Justiça, conferiu a esse órgão atribuição para“expedir atos regulamentares no âmbito de sua 
competência, ou recomendar providências”. A despeito dos termos da expressão (“atos 
regulamentares”), tais atos não se enquadram no âmbito do verdadeiro poder regulamentar; 
como terão por escopo regulamentar a própria Constituição, serão eles autônomos e de natureza 
primária, situando-se no mesmo patamar em que se alojam as leis dentro do sistema de 
hierarquia normativa." 
 
 
 
Conclusão: Carvalho Filho admite poder regulamentar com fundamento na CF? 
NÃO! 
 Outro ponto a ser destaco do mesmo autor: "A formalização do poder regulamentar 
se processa, basicamente, por decretos e regulamentos. Nesse sentido é que o art. 84, IV, da 
Constituição Federal dispõe que ao Presidente da República compete expedir decretos e 
regulamentos para a fiel execução das leis. Pelo princípio da simetria constitucional, o mesmo 
poder é conferido a outros Chefes do Poder Executivo (governadores, prefeitos, interventores) 
para os mesmos objetivos. 
 Há também atos normativos que, editados por outras autoridades 
administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no poder regulamentar. É o caso de 
instruções normativas, resoluções, portarias etc. Tais atos têm frequentemente um círculo de 
aplicação mais restrito, mas,veiculando normas gerais e abstratas para a explicitação das leis, 
não deixam de ser, a seu modo, meios de formalização do poder regulamentar." 
 Conclusão: para Carvalho Filho, o Poder Regulamentar é privativo do Chefe do 
Poder Executivo? Não!! - Entendimento já adotado no CESPE! 
 O Poder Regulamentar depende de expressa autorização legal? NÃO!! 
Conforme Hely Lopes Meirelles, “No poder de chefiar a Administração está implícito o de 
regulamentar a lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem na 
alçada do Executivo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e 
qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar conveniente fazê-lo”. 
 Qual é a diferença entre atos regulamentares de primeiro grau e de segundo 
grau? Para José dos Santos Carvalho Filho. “Por esse motivo é que, considerando nosso sistema 
de hierarquia normativa, podemos dizer que existem graus diversos de regulamentação 
conforme o patamar em que se aloje o ato regulamentador. Os decretos e regulamentos podem 
ser considerados como atos de regulamentação de primeiro grau; outros atos que a eles se 
subordinem e que, por sua vez, os regulamentem, evidentemente com maior detalhamento, 
podem ser qualificados como atos de regulamentação de segundo grau, e assim por diante. 
Como exemplo de atos de regulamentação de segundo grau, podemos citar as instruções 
expedidas pelos Ministros de Estado, que têm por objetivo regulamentar as leis, decretos e 
regulamentos, possibilitando sua execução”. 
Três hipóteses interessantes citadas por Hely Lopes Meirelles: “As leis que 
trazem a recomendação de serem regulamentadas não são exeqüíveis antes da expedição do 
decreto regulamentar, porque esse ato é conditio juris da atuação normativa da lei. Em tal caso, 
o regulamento opera como condição suspensiva da execução da norma legal, deixando seus 
efeitos pendentes até a expedição do ato do Executivo. Mas, quando a própria lei fixa o prazo 
para sua regulamentação, decorrido este sem a publicação do decreto regulamentar, os 
destinatários da norma legislativa podem invocar utilmente seus preceitos e auferir todas as 
vantagens dela decorrentes, desde que possa prescindir do regulamento, porque a omissão do 
Executivo não tem o condão de invalidar os mandamentos legais do Legislativo. Todavia, se o 
regulamento for imprescindível para a execução da lei, o beneficiário poderá utilizar-se do 
mandado de injunção para obter a norma regulamentadora (CF, art. 5.º, LXXI)”. 
 
 
 
 2.2.6 Poder de polícia: é o poder que mais cai em provas. Muito importante o 
seu estudo! 
 “Poder de polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a Administração 
Pública em geral, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou direitos individuais, em 
benefício da coletividade ou do próprio Estado”. 
 Veremos os principais pontos acerca do poder de polícia. 
 a) Como saber qual ente deve exercer? Nas palavras de Hely Lopes Meirelles: 
“Para esse policiamento há competências exclusivas e concorrentes das três esferas estatais, 
dada a descentralização político-administrativa decorrente do nosso sistema constitucional. Em 
princípio, tem competência para policiar a entidade que dispõe do poder de regular a matéria. 
Assim sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a regulamentação e policiamento 
da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual, e os 
assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento 
administrativo municipal. Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente às três 
entidades estatais, pela sua extensão a todo o território nacional (v. g., saúde pública, trânsito, 
transportes etc.), o poder de regular e de policiar se difunde entre todas as Administrações 
interessadas, provendo cada qual nos limites de sua competência territorial. A regra, entretanto, 
é a exclusividade do policiamento administrativo; a exceção é a concorrência desse 
policiamento”. 
 b) Poder de polícia X serviço público. O primeiro restringe a esfera individual do 
administrado, enquanto o segundo amplia esta mesma esfera. 
 c) Poder de polícia em sentido amplo X poder de polícia em sentido estrito. Essa 
distinção é trazida pela professora Di Pietro: “Em razão dessa bipartição do exercício do poder 
de polícia, Celso Antônio Bandeira de Mello dá dois conceitos de poder de polícia: 1. em sentido 
amplo, corresponde à “atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-
as aos interesses coletivos”; abrange atos do Legislativo e do Executivo; 2. em sentido restrito, 
abrange “as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e 
específicas (tais como as autorizações, as licenças, as injunções) do Poder Executivo, destinadas 
a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares 
contrastantes com os interesses sociais”; compreende apenas atos do Poder Executivo”. 
 d) Polícia administrativa X polícia judiciária. 
A primeira é 1) preventiva; 2) incide sobre atividades, bens ou direitos; 3) 
exercida por toda a Administração Pública. 
A segunda é 1) repressiva; 2) incide sobre pessoas; 3) privativa dos órgãos 
auxiliares da Justiça (Ministério Público e Polícia em geral). 
Melhor critério de distinção: a primeira atua na área da infração administrativa, 
enquanto a segunda atua na área do ilícito penal! 
 
 
 
 e) Poder de polícia originário X poder de polícia derivado. O primeiro é aquele 
exercido pela administração direta, ou seja, diretamente pelos entes políticos. O segundo é 
aquele exercido por entidades de direito público integrantes da administração indireta (STF, ADI 
1.717/DF). Ou seja, EM REGRA, pessoa jurídica de direito privado não pode exercer poder de 
polícia! OBS: ler tópico “h”, logo abaixo! 
 Conforme Hely Lopes Meirelles, “O poder de polícia originário é pleno no seu 
exercício e consectário, ao passo que o delegado é limitado aos termos da delegação e se 
caracteriza por atos de execução. Por isso mesmo, no poder de polícia delegado não se 
compreende a imposição de taxas, porque o poder de tributar é intransferível da entidade 
estatal que o recebeu constitucionalmente. Só esta pode taxar e transferir recursos para o 
delegado realizar o policiamento que lhe foi atribuído. Mas no poder de polícia delegado está 
implícita a faculdade de aplicar sanções aos infratores, na forma regulamentar, pois que isto é 
atributo de seu exercício”. 
 
 f) Poder de polícia preventivo X poder de polícia repressivo. O primeiro se 
consubstancia, por exemplo, através de medidas como fiscalização, vistoria, ordem, 
notificação, autorização e licença. 1) licença: ato administrativo vinculado, no qual a 
Administração reconhece um direito subjetivo ao particular. 2) autorização: ato administrativo 
discricionário, precário, no qual a Administração autoriza atividade privada no interesse do 
particular ou uso de bem público. 
O segundo se manifesta através das seguintes medidas: dissolução de reunião, 
interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoa com 
doença contagiosa – finalidade de COAGIR o infrator ao cumprimento da lei 
 g) Atributos do poder de polícia. 
 g.1) Discricionariedade: razoável liberdade de atuação do agente 
público na valoração da oportunidade e conveniência da prática do ato, no estabelecimento do 
motivo e na escolha do conteúdo. De acordo com Hely Lopes Meirelles, “Para efetiv ar essas 
restrições individuais em favor da coletividade o Estado utiliza-se desse poder discricionário, que 
é o poder de polícia administrativa. Tratando-se de umpoder discricionário, a norma legal que 
o confere não minudeia o modo e as condições da prática do ato de polícia”. 
 Poder de polícia é sempre discricionário? Não! Por vezes a atuação de 
polícia é vinculada, quando a lei já houver estabelecido a única solução possível para o caso 
concreto. 
 g.2) Autoexecutoriedade: “...possibilidade que certos atos 
administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, 
independentemente de ordem judicial”. 
 Todas as medidas de polícia são autoexecutórias? Não! Ex: aplicação de 
multa – autoexecutória. Isto porque, por exemplo, para o guarda de trânsito aplicar uma multa 
a quem avança o sinal vermelho, não é necessária a autorização judicial. 
 
 
 
 Entretanto, a cobrança da multa NÃO É autoexecutória! Se o indivíduo 
que recebeu uma multa não pagá-la, o Poder Público deverá buscar a cobrança do valor através 
do Poder Judiciário – execução fiscal. 
 Se a questão de concurso mencionar apenas a palavra “multa”, aplique-
se o entendimento de Hely Lopes Meirelles: “Excluem-se da auto-executoriedade as multas, 
ainda que decorrentes do poder de polícia, que só podem ser executadas por via judicial, como 
as demais prestações pecuniárias devidas pelos administrados à Administração”. 
Este atributo pode ser desmembrado em dois: 
1) exigibilidade: prerrogativa de a administração pública utilizar MEIOS INDIRETOS de coação. 
2) executoriedade: possibilidade de a administração realizar diretamente a execução forçada da 
medida que ela impôs ao administrado – ou seja, MEIOS DIRETOS de coação. 
Di Pietro traz dois exemplos: “Pelo atributo da exigibilidade, a 
Administração se vale de meios indiretos de coação. Cite-se, como exemplo, a multa; ou a 
impossibilidade de licenciamento do veículo enquanto não pagas as multas de trânsito. Pelo 
atributo da autoexecutoriedade, a Administração compele materialmente o administrado, 
usando meios diretos de coação. Por exemplo, ela dissolve uma reunião, apreende mercadorias, 
interdita uma fábrica”. 
Em quais hipóteses o poder de polícia estará coberto pelo atributo da 
autoexecutoriedade? a) quando a lei expressamente autorizar; b) quando se tratar de medida 
urgente, sem a qual poderá ocasionar prejuízo maior para o interesse público. 
 g.3) Coercibilidade: significa que os atos do poder de polícia podem ser 
impostos aos particulares, mesmo que, para isso, seja necessário o uso da força para cumpri-
los. Di Pietro elucida que não existe uma distinção precisa entre coercibilidade e 
autoexecutoriedade: “A coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade. O ato de polícia 
só é autoexecutório porque dotado de força coercitiva. Aliás, a autoexecutoriedade, tal como a 
conceituamos não se distingue da coercibilidade, definida por Hely Lopes Meirelles (1989:117) 
como ‘a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração’.”. 
 h) Delegação do poder de polícia. De acordo com o STJ, devem ser consideradas 
as quatro atividades relativas ao poder de polícia: legislação, consentimento, fiscalização e 
sanção. Neste sentido, legislação e sanção constituem atividades típicas da Administração 
Pública e, portanto, indelegáveis. Consentimento e fiscalização, por outro lado, não realizam 
poder coercitivo e, por isso podem ser delegados. Veja trecho dos Embargos de Declaração no 
Resp 817.534/MG, Segunda Turma do STJ, DJe 16.06.2010: 
“16. Tanto no voto condutor, como no voto-vista do Min. Herman Benjamin, ficou claro que as 
atividades de consentimento e fiscalização podem ser delegadas, pois compatíveis com a 
personalidade privadas das sociedades de economia mista. (...) 
 
 
 
18. Mas, ao contrário, permanece o teor da fundamentação e, para sanar a contradição, é 
necessária a reforma do provimento final do recurso, para lhe dar parcial provimento, 
permitindo os atos de fiscalização (policiamento), mas não a imposição de sanções.” 
 i) Exercício como fato gerador de taxa. Art. 77 CTN 
CTN 
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, 
no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder 
de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado 
ao contribuinte ou posto à sua disposição. 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em 
razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade 
e aos direitos individuais ou coletivos. 
 j) Prazo para punição em âmbito federal – 5 ANOS! Lei 9.873/99: 
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e 
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, 
contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia 
em que tiver cessado. 
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, 
pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante 
requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional 
decorrente da paralisação, se for o caso. 
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a 
prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 
 k) Exemplos de poder de polícia recorrentes em provas: 
- concessão de licença para construir em imóveis. 
- fiscalização sanitária em estabelecimentos 
- interdição de restaurante em face de risco à saúde pública 
- controle do trânsito de veículos automotores e concessão de alvarás de funcionamento. 
- apreensão de mesas de cadeiras de estabelecimento comercial que usava indevidamente a 
calçada. 
- embargo de obra e consequente demolição, quando a edificação é irregular ou quando oferece 
perigo à coletividade. 
 
 Exemplos trazidos por Hely Lopes Meirelles: “As sanções do poder de polícia, 
como elemento de coação e intimidação, principiam, geralmente, com a multa e se escalonam 
em penalidades mais graves como a interdição de atividade, o fechamento de estabelecimento, 
 
 
 
a demolição de construção, o embargo administrativo de obra, a destruição de objetos, a 
inutilização de gêneros, a proibição de fabricação ou comércio de certos produtos; a vedação de 
localização de indústrias ou de comércio em determinadas zonas e tudo o mais que houver de 
ser impedido em defesa da moral, da saúde e da segurança pública, bem como da segurança 
nacional, desde que estabelecido em lei ou regulamento”. 
 l) Requisitos específicos do poder de polícia: “A proporcionalidade entre a 
restrição imposta pela Administração e o benefício social que se tem em vista, sim, constitui 
requisito específico para validade do ato de polícia, como, também, a correspondência entre a 
infração cometida e a sanção aplicada, quando se tratar de medida punitiva”. 
 m) Meios de atuação do poder de polícia. Para Di Pietro, “Considerando o poder 
de polícia em sentido amplo, de modo a abranger as atividades do Legislativo e do Executivo, os 
meios de que se utiliza o Estado para o seu exercício são: 
1 . atos normativos em geral, a saber: pela lei, criam-se as limitações administrativas ao exercício 
dos direitos e das atividades individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas 
indistintamente às pessoas que estejam em idêntica situação; disciplinandoa aplicação da lei 
aos casos concretos, pode o Executivo baixar decretos, resoluções, portarias, instruções. 
2. atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, 
compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, 
licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei, e medidas repressivas 
(dissolução de reunião, interdição de atividade. Apreensão de mercadorias deterioradas, 
internação de pessoa com doença contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a 
lei”. 
 n) Súmula Vinculante 21 STF: É inconstitucional a exigência de depósito ou 
arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
 Jurisprudência do STF 
Guarda municipal e fiscalização de trânsito 
É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, 
inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas. 
(...) 
A Corte destacou que o poder de polícia não se confundiria com a segurança pública. O exercício 
daquele não seria prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a Constituição 
outorgara, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. 
Ademais, a fiscalização do trânsito com aplicação das sanções administrativas legalmente 
previstas, embora pudesse se dar ostensivamente, constituiria mero exercício de poder de 
polícia. Não haveria, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais. (Informativo 
793). 
 1.3 Abuso de Poder 
 
 
 
 Ocorre quando os poderes administrativos são utilizados ilegitimamente pelos agentes 
públicos. Importante ressaltar que pode assumir tanto a forma comissiva (por ação) ou omissiva 
(por omissão). São duas categorias de abuso de poder: 
 A) Excesso de poder: aqui o agente atua fora dos limites da sua competência. Por 
exemplo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe 
penalidade mais grave, que não é de sua atribuição. Outro exemplo seria quando a autoridade 
policial se excede no uso da força para praticar ato de sua competência 
 B) Desvio de poder ou desvio de finalidade: aqui o agente, apesar de atuar dentro de 
sua competência, afasta-se do interesse público que deve nortear a atuação administrativa. 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo trazem o exemplo clássico dado pela Doutrina: “...remoção 
de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a 
localidade para a qual ele foi removido necessite realmente de pessoal; isso porque o ato de 
remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir um servidor, mas, unicamente, o de 
adequar o número de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes 
unidades administrativas em que esses agentes sejam lotados”. 
Súmula 510/STJ: A liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros 
não está condicionada ao pagamento de multas e despesas.