ADI APOSTILA

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Ação Direta de Inconstitucionalidade 
A ADI é ação típica do controle abstrato, de competência do Supremo Tribunal Federal. A finalidade dessa ação é o reconhecimento da invalidade de uma lei ou ato normativo.
Ou seja, ao perceber que determinada lei ou ato normativo está desrespeitando a Constituição, o autor provoca o Supremo Tribunal Federal. Confirmada a incompatibilidade da lei, a Suprema Corte declarará sua nulidade, retirando-a do ordenamento jurídico. 
E quem são as autoridades competentes para provocar esse controle de constitucionalidade?
A lista dos legitimados à interposição de ADI está expressa no art.103 da CF/88:
“Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.” 
Continuando nossa análise, você precisa lembrar que isso não significa que qualquer legitimado possa propor ADI sobre qualquer norma. Com efeito, a jurisprudência estabeleceu diferenciações: há os legitimados universais e os legitimados especiais. 
Os legitimados universais não sofrem restrição quanto à interposição de ADI no Supremo. É dizer: podem propor a ação independentemente do assunto sobre o qual trate a norma, desde que ela esteja entre os objetos da ADI. 
Em suma, se uma lei pode ser impugnada por ADI, ela pode ser proposta pelos legitimados universais, independentemente do tema de que trate a norma. 
Os legitimados universais são: o Presidente da República; as Mesa do Senado e da Câmara; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da OAB; e os partidos políticos com representação no Congresso Nacional. 
Diversamente, os legitimados especiais devem cumprir o requisito da pertinência temática, ou demonstração do interesse de agir. Ou seja, para ser cabível a ação, a norma impugnada deve ter alguma relação de pertinência com a função desempenhada pelo órgão ou entidade. 
Nesse caso, pode ocorrer de ser cabível a ADI de determinada norma, mas não estar o legitimado especial apto a propor essa ação, por não apresentar a referida pertinência temática. 
E quais são esses legitimados especiais?Os governadores, as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional e as Mesas de Assembléia Legislativa (ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal).
Ou seja, esses legitimados especiais só podem impugnar em ADI uma norma que esteja relacionada com a sua função. Assim, por exemplo, o governador de Estado só poderá impugnar uma norma que afete os interesses daquele estado-membro (mesmo que essa norma seja editada por outro estado- membro). 
Vale ressaltar que a ampliação da legitimação ativa em ADI foi uma inovação da CF/88. Na Constituição anterior, a interposição dessa ação era de competência única e exclusiva do Procurador Geral da República. 
A seguir, quatro entendimentos jurisprudenciais relevantes sobre o assunto.
I) Os legitimados possuem capacidade processual plena e capacidade postulatória no âmbito da ADI, podendo praticar quaisquer atos privativos de advogado.
Essa regra não se aplica apenas: (i) aos partidos políticos e (ii) às confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional. 
II) Para fazer jus à legitimidade ativa em ADI, os partidos políticos precisam demonstrar pelo menos um único representante em uma das Casas Legislativas. 
Ademais, esse requisito deve ser verificado no momento da propositura da ADI. Significa dizer que a perda superveniente de representação não prejudica a ação direta iniciada. 
III) São legitimadas apenas as confederações sindicais (âmbito nacional), e não qualquer sindicato ou federação sindical. E nem mesmo as centrais sindicais podem propor ADI.
Isso porque na organização sindical brasileira podemos falar em sindicato (entidade local), federação (entidade regional), confederação (entidade nacional) e ainda em central sindical (entidade de maior grau). E, segundo o STF, só as confederações sindicais dispõem de legitimação para a propositura de ADI.
Quanto às ações de inconstitucionalidade no âmbito dos estados-membros (tendo a Constituição Estadual como parâmetro), segundo o § 2o do art. 125 da CF, compete aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municípios em face da Constituição estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. 
Assim, os Estados-membros podem instituir a representação de inconstitucionalidade.E não precisa ser respeitada simetria ao modelo Federal no que tange à legitimidade ativa da ação.
Entretanto, a Constituição veda a atribuição de legitimação para agir a um único órgão. 
 - Objeto 
Que tipos de norma podem ser impugnados por meio de ADI? 
Bem, antes de responder a essa questão, vale comentar que o controle abstrato ocorre não só em âmbito federal (perante o STF), mas também em âmbito estadual (perante do TJ). 
I) STF → controle abstrato em face da Constituição Federal 
II) TJ → controle abstrato em face da Constituição Estadual 
Assim, a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal tem por objeto as leis ou atos normativos federais e estaduais. 
Em segundo plano, a ADI impetrada perante os tribunais de justiça tem por objeto as leis estaduais e municipais. 
Assim, as normas municipais (inclusive a Lei Orgânica do Município) não podem ser impugnadas em sede de ADI perante o STF. O direito municipal somente poderá ser declarado inconstitucional pelo Supremo em sede de controle difuso, quando determinada contenda é remetida ao tribunal mediante recurso extraordinário, ou, por meio de argüição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF, nos casos previstos em lei. 
Em suma, só constituem objeto de ADI perante o STF leis e atos normativos federais, estaduais ou distritais.
Entretanto, não são todas as leis e atos normativos federais e estaduais, que poderão ser objeto de ADI perante o Supremo, conforme a jurisprudência daquela Corte. Para que uma norma possa ser objeto de ADI, deverá ela atender às seguintes exigências: 
a) ter sido editada na vigência da CF/88; 
b) ser dotada de abstração, generalidade e impessoalidade; 
c) possuir natureza autônoma (não regulamentar); e 
d) estar em vigor. 
Assim, somente podem ser objeto de ADI normas que tenham sido editadas sob a vigência da Constituição Federal de 1988, e que estejam em vigor. 
O direito pré-constitucional pode ainda ter sua validade aferida frente à Constituição de 1988 no âmbito do controle difuso, para o fim de reconhecimento de sua recepção ou revogação, diante de casos concretos. 
Vale comentar ainda que só podem ser impugnados mediante ADI, perante o Supremo, atos que possuam normatividade (generalidade e abstração). Ou seja, aqueles que se aplicam a número indefinido de pessoas e de casos (todos que se enquadrem na situação hipotética abstratamente descrita no ato normativo). 
Diante disso, os atos de efeitos concretos, desprovidos de generalidade, impessoalidade e abstração, não se prestam ao controle abstrato de normas. No entender da Suprema Corte, a Constituição adotou como objetos desse processo somente os atos tipicamente normativos, dotados de um mínimo de generalidade e abstração. 
De se destacar que somente podem ser impugnados em ADI os atos normativos que disponham de caráter autônomo, ou seja, desrespeitem diretamente a Constituição (não sejam meramente regulamentares).
Assim, decretos do Presidente da República e do Governador de Estado podem ser objeto de ADI, desde que sejam autônomos e não apenas regulamentares. 
Então, é cabível ADI contra normas que ofendamdiretamente à Constituição. Mas não seria cabível essa mesma ação contra um decreto que, editado para regulamentar uma lei, desrespeite essa norma (pois, nesse caso, há ofensa à lei e não à Constituição). 
Por fim, cabe comentar que não se discute em sede de ADI a validade de normas revogadas, ainda que flagrantemente contrárias à Constituição. E como o objetivo da ADI é justamente a retirada da norma inconstitucional do ordenamento, a revogação da norma torna a ação sem objeto. 
Desse modo, se a ADI for proposta após a revogação da lei, a ação não será conhecida pelo STF (por ausência de objeto); se a revogação ocorrer após a propositura da ação, a ação perde seu objeto na data em que a lei foi revogada. 
De qualquer forma, vale destacar que, se a revogação da norma ocorrer quando já em pauta a ADI (ou seja, já na pauta de julgamento do STF), excepcionalmente não haverá prejuízo à ação direta, que será julgada regularmente. 
Objetivamente, podem ser objeto de ADI: 
- emendas constitucionais (normas originárias da Constituição não); 
- Constituições estaduais; 
- tratados e convenções internacionais; 
- normas primárias federais e estaduais (medidas provisórias, decretos autônomos, decretos legislativos, regimentos internos de tribunais); 
Podem ainda ser objeto de ADI resoluções e decisões administrativas dos tribunais do Poder Judiciário; atos normativos de pessoa de direito público (emanados de autarquias e fundações, por exemplo); pareceres normativos do Poder Executivo. 
Entretanto, não se admite ADI contra súmulas do Poder Judiciário, contra sentenças normativas da Justiça do Trabalho e nem contra convenções e acordos do trabalho. 
 – Procedimentos 
A lei estabelece quórum mínimo para a instalação da sessão de julgamento (oito ministros) e um número mínimo de votos para que seja proferida a decisão de mérito (seis ministros, que representam a maioria absoluta). 
O controle abstrato tem natureza objetiva. 
Assim, uma vez proposta a ação direta, não poderá o autor dela desistir. Afinal, no controle em abstrato, o legitimado pela Constituição Federal não atua na defesa de interesse próprio, mas sim na defesa da Constituição. Portanto, não poderá dispor sobre a ação, desistindo dela, inclusive quanto ao pedido de medida cautelar formulado. 
Outro aspecto relevante diz respeito à alegação de impedimento ou suspeição. Segundo o STF, não cabe arguição de suspeição de Ministro nos processo de controle abstrato, dado o caráter objetivo da ação. 
Entretanto, é possível a alegação de impedimento de Ministro, nos casos em que o Ministro do STF tenha atuado anteriormente no processo na condição de Procurador-Geral da República, Advogado-Geral da União, requerente ou requerido. 
Vale comentar ainda que a propositura de ADI não se sujeita a prazo prescricional ou decadencial e a qualquer tempo poderá ser ajuizada a ação direta, pois a inconstitucionalidade não se convalida com o tempo. 
Em ação direta de inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal vincula-se ao pedido, mas não à causa de pedir, pois esta é aberta. 
I) Vinculado ao pedido → isso significa que o Supremo está condicionado à análise daqueles artigos que estão sendo impugnados pelo autor. Ou seja, a atuação do STF restringe-se àqueles dispositivos questionados pelo autor; não pode a Corte declarar a inconstitucionalidade de outros artigos não impugnados na inicial. 
II) Causa de pedir aberta → isso significa que o STF não se vincula à causa de pedir, ao parâmetro. Nesse sentido, pode o Supremo declarar a inconstitucionalidade de um artigo de uma lei, mas por motivo totalmente diverso daquele manifestado pelo autor na inicial. 
Em primeiro lugar, o autor (legitimado) fundamentará juridicamente a alegação de inconstitucionalidade. Entretanto a análise do Supremo será sobre a compatibilidade daquele dispositivo impugnado com toda a Constituição, podendo até mesmo declará-lo inconstitucional, mas por motivo diverso daquele alegado inicialmente. 
A natureza ambivalente da ação direta de inconstitucionalidade.
É que ao analisar a ADI, a decisão do Supremo pela sua procedência indica a invalidade da norma, uma vez que ela foi declarada em desconformidade com a Constituição. 
De outro lado, a decisão pela improcedência indica a validade da norma. Ou seja, pelo fato de a causa de pedir ser aberta, ao analisar determinada lei (ou um dispositivo em particular) o Supremo a estará confrontando com todo o ordenamento constitucional. E se a ADI foi improcedente, isso quer dizer que não há ofensa a nenhuma norma ou princípio constitucional, o que significa a constitucionalidade da norma. 
Em suma, 
I) se a ação direta é julgada procedente, estará sendo declarada a inconstitucionalidade da norma impugnada; 
II) se a ação direta é julgada improcedente, estará sendo declarada a constitucionalidade da norma impugnada. 
Daí a ideia de caráter dúplice ou ambivalente da ADI. Ela surte efeitos num e noutro sentido (tanto na procedência, quanto na improcedência).
– Participação do PGR e do AGU 
Tanto o Procurador-Geral da República quanto o Advogado-Geral da União desempenham papéis fundamentais no controle de constitucionalidade em sede de ADI.
No caso do PGR, além de ser um dos legitimados universais para propor ADI (e demais ações), ele deve ser previamente ouvido em todas as ações do controle em abstrato perante o STF. 
Nesse caso, sua manifestação deverá ser imparcial, podendo opinar tanto pela constitucionalidade, como pela inconstitucionalidade da norma. 
Seu parecer é opinativo, e não vincula os Ministros do STF. Poderá o PGR opinar até mesmo nas ações diretas por ele propostas (inclusive poderá propor ADI requerendo a declaração da inconstitucionalidade e, no parecer, pronunciar-se pela improcedência da ação). Não poderá, entretanto, desistir da ação direta por ele proposta.
Já o Advogado-Geral da União deve ser citado para defender o ato ou texto impugnado, conforme o art. 103, § 3o da CF/88, cabendo a ele defendê-lo. 
§ 3o - Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado. 
Segundo o STF, o Advogado-Geral da União não atuará nos processos de ação declaratória de constitucionalidade (ADC), afinal, nessa ação não há norma impugnada (o autor requer a constitucionalidade da norma, como veremos). 
 – Amicus curiae 
Segundo o parágrafo 2° do art. 7° da Lei n.° 9.868/99, o relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades. 
Esse é o chamado amicus curiae (amigo da corte), entidades ou órgãos cuja manifestação possa contribuir com a qualidade da decisão do Supremo sobre determinado assunto, notadamente quando se tratar de tema técnico, complexo ou altamente controverso. 
Observe que, a rigor, não é caso de intervenção de terceiros. Aliás, o próprio art. 7° da Lei n.° 9.868/99 não admite intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade (a intervenção de terceiros é figura existente no direito processual civil, mas que visa a assegurar o direito de terceiros interessados na causa ingressarem na lide). 
Interessante observar que não há direito subjetivo de associações e entidades interessadas em participar como amicus curiae de determinado processo. Essa decisão compete ao relator do processo levando em conta a representatividade da entidade e a relevância da matéria. 
Segundo o Supremo Tribunal Federal, a admissão da figura do amicus curiae não lhe assegura o direito de interpor recursos no âmbito do processo. Afinal, ele não é parte.
Cabe registrar que o STF já admitiu sustentação oral por parte do amicus curiae; ou seja, admite-se que sua participação ocorra na fase de julgamento e não necessariamente por escrito. 
 – Efeitos da Decisão 
Podemos considerar que as decisões de mérito em ADI serão dotadas dos seguintes efeitos: 
I) eficáciacontra todos ou erga omnes (na medida em que alcança a todos, não apenas as partes de um determinado processo); 
II) efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal (pois nenhum outro órgão do Poder Judiciário ou da Administração Pública poderá desrespeitar a decisão); 
III) efeitos retroativos ou ex tunc (uma vez que alcança a lei desde a sua edição); 
IV) efeitos repristinatórios (pois retoma a validade da legislação anteriormente revogada). 
Quanto ao efeito vinculante, se o STF declarou a inconstitucionalidade, não poderão os demais órgãos do Poder Judiciário ou a Administração Pública dar aplicação à lei. Se a manifestação foi pela constitucionalidade, eles não poderão negar aplicação à lei.
Observe que o efeito vinculante dessas decisões do STF não alcança: o próprio STF, nem o Poder Legislativo, no tocante à função legislativa. 
Ou seja, em tese, o próprio STF poderá posteriormente rever o seu entendimento sobre a respectiva matéria. Ademais, a declaração da inconstitucionalidade de uma lei pelo STF nas ações do controle abstrato não impede que o Poder Legislativo edite posteriormente nova norma de igual conteúdo. 
E se não for respeitado esse efeito vinculante? Caso haja desrespeito à decisão proferida em sede de ADI, o prejudicado poderá valer-se do instrumento processual denominado reclamação, proposta diretamente perante o STF, para que este garanta a autoridade de sua decisão, determinando a anulação do ato da administração ou a cassação da decisão judicial reclamada. 
Quanto ao uso da reclamação, vale destacar que razões de segurança jurídica impedem a utilização da ação reclamatória para desconstituir decisão que transitou em julgado: 
“Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal. (Súmula 734)” 
No que se refere à retroatividade da decisão, já vimos que a Lei no 9.868/1999 possibilitou a modulação dos efeitos temporais da decisão de inconstitucionalidade. Nesse sentido, presentes os pressupostos exigidos pela lei (razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público), poderá o STF por dois terços de seus membros conferir à decisão efeitos ex nunc (não retroativos) ou mesmo fixar outro momento para o início da eficácia da sua decisão. 
Vimos, inclusive, a possibilidade dessa modulação dos efeitos no âmbito do controle incidental. 
Por outro lado, na análise do direito pré-constitucional frente à Constituição vigente, não se admite a modulação temporal dos efeitos. Nesse caso, a revogação da lei antiga pela nova Constituição não poderá ter seus efeitos diferidos após pronunciamento definitivo do STF. 
Por fim, vale destacar o caráter de definitividade da decisão do Supremo no âmbito do controle abstrato. 
Nesse sentido, a decisão é irrecorrível. Não cabe nem mesmo a interposição de ação rescisória a fim de desconstituí-la (a decisão do STF nesse caso transitaem julgado). São admitidos, entretanto, embargos de declaração a fim de suprir eventual omissão, obscuridade ou contradição contida no acórdão.
– Medida Cautelar em ADI 
Estabelece a CF/88, em seu art. 102, I, "p", que compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar o pedido de medida cautelar nas ações diretas de inconstitucionalidade. 
A medida cautelar (concedida mediante liminar) é aquela concedida antes da apreciação do mérito do pedido principal e consiste no provimento judicial imediato, visando garantir a utilidade da futura decisão definitiva. Assim, aplica-se a situações em que o transcorrer do tempo entre o pedido e a decisão definitiva poderá acarretar a ineficácia da prestação jurisdicional. 
Nesse caso, intenta-se sustar, desde logo e até o exame do mérito da ação, a eficácia da norma impugnada. Comprovada a fumaça do bom direito (fumus boni iuris) e a existência de perigo da demora (periculum in mora) é cabível a medida cautelar que dê provimento imediato e provisório ao pedido do autor, enquanto se aguarda o julgamento definitivo. 
Pois bem, a medida cautelar ou liminar será concedida mediante voto da maioria absoluta dos ministros do Supremo, havendo necessidade da presença de pelo menos oito ministros na seção. 
Outros aspectos da cautelar: 
I) a regra de concessão da cautelar por maioria absoluta não se aplica nos casos de urgência e no período de recesso do STF, em que será concedida monocraticamente (decisão sujeita à confirmação do Plenário); 
II) ao contrário da decisão de mérito, a medida cautelar terá, em regra, efeitos ex nunc ou prospectivos (dali pra frente); mas caberá a modulação dos efeitos temporais (outorgando-se a ela eficácia retroativa), como na decisão de mérito; 
III) a medida cautelar também é dotada de alcance geral (erga omnes) e efeito vinculante. 
É interessante observar que, concedida a medida cautelar, suspende-se a eficácia da norma até o julgamento do mérito da ação direta, e esta decisão vincula os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública direta e indireta. 
Por outro lado, se for negada a medida cautelar, a norma permanece em plena eficácia até o julgamento de mérito da ação direta, mas essa decisão não vincula os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública direta e indireta. 
A medida cautelar tem efeitos repristinatórios e torna provisoriamente aplicável a legislação anterior acaso existente que tenha sido revogada pela norma impugnada, salvo manifestação em contrário do STF. 
Dessa forma, a concessão da medida cautelar em ADIN tem efeito repristinatório em relação ao direito anterior, que havia sido revogado pela norma impugnada na ação direta. Com o afastamento da eficácia da lei impugnada até o julgamento do mérito da ação direta, a lei original, que havia sido revogada pela lei impugnada, torna-se automática e provisoriamente aplicável nesse período, salvo manifestação em contrário do Supremo.