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Técnico Judiciário – Área Administrativa
Administração
Prof. Granjeiro
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Administração
Professor Granjeiro
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CONTEÚDO
ADMINISTRAÇÃO: Convergências e diferença entre gestão pública e privada. Evolução dos 
modelos de Gestão Pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. Excelência no serviço 
público. Administração de Recursos Materiais – visão geral. Gestão de Estoques: conceitos 
básicos, classificação de materiais, previsão, custos, níveis, avaliação, curva ABC. Atividades 
de almoxarifado: recebimento, armazenagem, movimentação, inventário. Noções de Gestão 
Patrimonial: tombamento de bens, controle de bens, alienação de bens, alterações e baixa de 
bens.
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Módulo 1
1. CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE 
GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA
Gestão pública e gestão privada apresentam algumas convergências importantes, mas também 
diferenças significativas em decorrência da natureza e do regime jurídico aplicável a cada qual. 
Os conceitos de eficácia (alcance dos resultados – refere-se aos fins), eficiência ( busca de uma 
relação ótima entre qualidade e custo dos serviços – refere-se aos meios) e efetividade (alcance 
dos resultados, otimizando os meios e alcançando o aspecto social, ou seja, a satisfação do 
cidadão) são encontrados nos dois modelos de gestão; sendo que na gestão pública se aplica o 
princípio da supremacia do interesse público.
O princípio da legalidade aplicável à gestão pública não possui o mesmo significado do aplicável 
à gestão privada. Nesta se pode fazer tudo que a lei não proíbe ou veda, e naquela somente se 
pode fazer o que a lei expressamente e previamente permite ou autoriza.
O cliente da iniciativa privada paga apenas pelos serviços que utiliza, enquanto o cliente da 
Administração Pública paga compulsoriamente , através de impostos , por serviços que não os 
utiliza.
As organizações públicas assemelham-se às organizações privadas na medida em que aplicam 
processos administrativos como planejamento, organização, direção e controle; diferenciando-
se, porém, na forma de aplicação desses processos.
O setor privado visa ao lucro, enquanto que a administração pública visa ao bem comum. O 
lucro apurado pelo setor privado vai para os donos (cotistas, acionistas, stakeholders etc), 
enquanto que o apurado com a arrecadação de tributos deverá ser investido em prol do bem-
estar da coletividade.
O setor privado pode adotar ESTRUTURA organizacional vertical e burocratizada, assim como 
a administração pública; porém ,neste caso, menos flexível devida a sujeição às normas e 
procedimentos padronizados. 
Na administração pública não se faz diferenciação entre pessoas, o que é regra na gestão 
privada, a exemplo da segmentação de públicos e mercados. O conceito de partes interessadas 
não é, pois, semelhante entre os dois modelos.
A administração possui maior agilidade na área privada – em que é licito fazer tudo o que 
a lei não proíbe -, dado que os servidores – como já dissemos – só podem fazer o que a lei 
previamente e expressamente permite. 
No setor público, funcionamento e resultados, bons ou maus, têm impacto político; enquanto 
no setor privado, o impacto político é bem menor.
 
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Do ponto de vista econômico, as organizações do setor público são orientadas para o bem estar 
social; as organizações do setor privado são orientadas para o lucro e devem ser sempre muito 
competitivas. 
Do ponto de vista organizacional, no setor público, existem órgãos com funções múltiplas 
e concomitantes; no setor privado, existem órgãos com funcionalidade específica e bem 
discriminadas. 
As organizações públicas, em sua gestão, não podem e não devem utilizar estratégias de 
segmentação do mercado iguais às adotadas pelas organizações privadas, estabelecendo 
diferenças específicas de tratamento para os grupos diferenciados de cidadãos.
A organização pública que pretende ter uma postura empreendedora deve buscar inovações 
por meio de ações similares às organizações privadas, desde realize tudo que a lei permita.
A atuação da organização pública alinhada ao paradigma do cliente na gestão pública procura 
dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma 
empresa privada. Tanto um modelo quanto o outro deverá buscar a superação da expectativa 
do cliente, o seu encantamento.
Na gestão de organizações privadas, utilizam-se estratégias de segmentação do mercado, 
definindo-se diferenciais de tratamento para grupos. Na gestão pública, por outro lado, não se 
deve, por uma questão de isonomia, discriminar grupos de pessoas. Os casos de tratamento 
diferenciado, nas organizações públicas, devem-se restringir aos previstos em lei, como o dado 
aos PNE’s.
O modelo de gestão pública deve adotar o critério resultados, ainda que o interesse público 
seja o seu foco principal, assim como a gestão privada persegue a alta performance.
Os clientes só pagam às empresas se comprarem seus produtos, mas pagam ao governo mesmo 
que não estejam “consumindo” seus serviços.
Os cidadãos controlam o governo por meio das eleições, já as empresas privadas são controladas 
pelo mercado.
A gestão privada possui mais autonomia decisória relativamente à gestão pública. A gestão 
pública sofre mais ingerência política relativamente à gestão privada. Para a gestão pública, 
a lucratividade pode ser prescindível. Na gestão privada o lucro é a razão de ser do negócio, é 
imprescindível.
Um dos fatores que tornam o setor governamental menos ágil do que o privado é que na gestão 
pública tudo o que não for juridicamente determinado está juridicamente proibido.
As organizações formais, privadas ou públicas, representam uma espécie de arranjo entre os 
variáveis objetivos, atividades e recursos, num processo ou ciclo de gestão conhecido como 
PODC (Planejamento, Organização, Direção e Controle), em que os paradigmas ou modelos de 
organização pública difere da organização privada devido ao poder extroverso do Estado.Poder 
que somente o ESTADO tem de constituir - UNILATERALMENTE – obrigações para terceiros. 
Diferentemente das organizações privadas, as organizações públicas são regidas pela 
supremacia do interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço 
público.
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O interesse mobilizador da gestão privada é a lucratividade; o da gestão pública é a efetividade.
Diferentemente da gestão privada, cabe à gestão pública a PUBLICIDADE dos seus atos a fim de 
demonstrar transparência de suas ações para a coletividade.
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Questões de Concursos
LISTA 1
CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE 
GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA
Professor GRANJEIRO
1. Os processos de tomada de decisão, na es-
fera pública, geralmente, são mais lentos 
que na iniciativa privada, pois esses proces-
sos sofrem a influência de variáveis de or-
dem política.
( ) Certo   ( ) Errado
2. O ciclo PDCA pode ser aplicado tanto na 
gestão pública quanto na gestão privada.
( ) Certo   ( ) Errado
3. A busca pela eficiência, eficácia e efetivida-
de é um exemplo de como as gestões públi-
ca e privada convergem em termos de filo-
sofia de gestão e prestação de serviços na 
atualidade.
( ) Certo   ( ) Errado
4. Na Gestão Pública, diferentemente da Ges-
tão em Empresas Privadas, o gestor deve 
obedecer rigorosamente a legislação exis-
tente quanto aos recursos financeiros pre-
vistos anualmente
( ) Certo   ( ) Errado
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5. Diferentemente das organizações privadas, 
as organizações públicas são regidas pela 
supremacia do interesse público e pela obri-
gação da continuidade da prestação do 
serviço público.
( ) Certo   ( ) Errado
6. Uma convergência entre as organizações 
privadas e as organizações públicas é a uti-
lização de estratégias de segmentação de 
mercado com o estabelecimento de dife-
renciais de tratamento para clientes prefe-
renciais.
( ) Certo   ( ) Errado
7. O setor privado visa ao lucro, ao passo que 
a administração pública visa ao bem-estar 
da coletividade.
( ) Certo   ( ) Errado
8. A Administração Pública só pode fazer o 
que estiver autorizado em lei, enquanto o 
gestor privado pode fazer tudo que não es-
tiver proibido.
( ) Certo   ( ) Errado
9. Os cidadãos controlam o governo por meio 
das eleições, já as empresas privadas são 
controladas pelo mercado.
( ) Certo   ( ) Errado
10. Os clientes só pagam às empresas se com-
prarem seus produtos, mas pagam ao go-
verno mesmo que não estejam “consumin-
do” seus serviços.
( ) Certo   ( ) Errado
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11. Um dos fatores que tornam o setor gover-
namental menos ágil do que o privado é que 
na gestão pública aquilo que não está juridi-
camente proibido está juridicamente facul-
tado.
( ) Certo   ( ) Errado
12. O interesse mobilizador da gestão privada é 
o lucro social; o da gestão pública é a efetivi-
dade.
( ) Certo   ( ) Errado
13. Em consonância com o princípio da legalida-
de, na gestão pública, em oposição à gestão 
privada, é lícito fazer apenas o que se deter-
mina em lei.
( ) Certo   ( ) Errado
14. Semelhantemente à gestão privada, cabe à 
gestão pública a publicidade de todos seus 
atos a fim de demonstrar accountability de 
suas ações para a coletividade.
( ) Certo   ( ) Errado
15. A adoção de modelos de gestão privada por 
organizações do setor público evidencia a 
atuação do cidadão-cliente como acionista 
em relação ao governo, exigindo maior ca-
pacidade de resposta das organizações pú-
blicas.
( ) Certo   ( ) Errado
16. A administração pública só pode fazer o que 
a lei permite, enquanto a iniciativa privada 
pode fazer tudo o que não estiver proibido 
por lei.
( ) Certo   ( ) Errado
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17. A obtenção de recursos para sustentar o 
funcionamento da organização privada dife-
re das organizações públicas devido ao uso 
intenso da vantagem competitiva da prefe-
rência do consumidor.
( ) Certo   ( ) Errado
18. Por ser possível ao Estado financiar-se de 
maneira ilimitada, quer pela emissão de 
moeda quer pelo aumento de tributação, o 
planejamento financeiro na Administração 
Pública é pouco relevante.
( ) Certo   ( ) Errado
19. O controle dos cidadãos sobre as ações le-
gais dos burocratas é indireto e se dá quan-
do, pelo voto, avaliam o desempenho da 
burocracia ao estabelecer quais políticos 
devem ser eleitos ou reeleitos.
( ) Certo   ( ) Errado 
20. Embora sejam espécies do mesmo gênero, 
a Administração Pública e Administração 
Privada possuem peculiaridades específicas. 
Por isso mesmo, quando contrapostas, con-
vergências e divergências se revelam.
( ) Certo   ( ) Errado
21. Diferentemente do que ocorre na gestão 
pública, a boa prática recomenda ao admi-
nistrador privado sentir-se livre para decidir 
sem considerar as demandas de quaisquer 
grupos de interesse.
( ) Certo   ( ) Errado
22. O fato de pagar impostos habilita o contri-
buinte a demandar, da Administração Pú-
blica, tratamento idêntico ao de quando 
realiza uma transação comercial junto à ini-
ciativa privada.
( ) Certo   ( ) Errado
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23. O princípio da legalidade aplicável à ges-
tão pública possui a mesma conotação do 
aplicável à gestão privada, tendo, contudo, 
maior prevalência na gestão pública.
( ) Certo   ( ) Errado
24. O cliente da iniciativa privada paga, apenas, 
pelos serviços que utiliza, enquanto o clien-
te da Administração Pública os financia atra-
vés de tributos , mesmo sem usá-los.
( ) Certo   ( ) Errado
25. Os conceitos de eficiência, eficácia e efeti-
vidade são próprios da gestão privada, apli-
cando-se à gestão pública apenas de forma 
subsidiária ao princípio do interesse públi-
co.
( ) Certo   ( ) Errado
26. A organização pública que pretende ter uma 
postura empreendedora deve buscar inova-
ções por meio de ações similares às organi-
zações privadas, como, por exemplo, reali-
zar tudo que não for proibido em lei.
( ) Certo   ( ) Errado
27. Embora haja muitas diferenças entre gestão 
pública e a privada, ambas, só podem ser 
criadas por meio de instrumentos contratu-
ais ou societários.
( ) Certo   ( ) Errado
28.Tanto a gestão pública quanto a gestão pri-
vada baseiam suas decisões em critérios de 
racionalidade instrumental.
( ) Certo   ( ) Errado
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29. Ambas, administração pública e administra-
ção privada, podem realizar tudo o que não 
está juridicamente proibido.
( ) Certo   ( ) Errado
30. A gestão pública sofre mais ingerência polí-
tica relativamente a gestão privada.
( ) Certo   ( ) Errado
31. Um dos fatores que tornam o setor governa-
mental menos ágil do que o privado é que 
na gestão pública tudo o que não está juri-
dicamente determinado está juridicamente 
proibido.
( ) Certo   ( ) Errado
32. Os órgãos públicos devem operar sem levar 
em conta princípios típicos da gestão priva-
da, como economicidade e a eficiência.
( ) Certo   ( ) Errado
33. Os órgãos públicos existem para servir a to-
dos igualmente, independentemente, da ca-
pacidade de pagar pelo serviço prestado, o 
que pode dificultar alcançar a agilidade e a 
eficiência das empresas privadas.
( ) Certo   ( ) Errado
34. Deve-se gerir um órgão público como quem 
administra uma empresa, isto é, buscando 
compatibilizar custos e resultados, atuar 
com os olhos no cliente- consumidor e to-
mar decisões rápidas para aproveitar opor-
tunidades de mercado.
( ) Certo   ( ) Errado
35. A gestão pública, ao contrário da gestão pri-
vada, é obrigada a oferecer seus serviços 
gratuitamente.
( ) Certo   ( ) Errado
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36. A gestão pública, ao contrário da gestão pri-
vada,é obrigada a agir apenas de acordo 
com o que a lei permite.
( ) Certo   ( ) Errado
37. Na Administração Pública, ao contrário da 
Administração Privada, há autonomia deci-
sória e baixos impactos de ingerências polí-
ticas no processo de gestão.
( ) Certo   ( ) Errado
38. A rentabilidade é vital para a Administração 
Pública, enquanto para a Administração Pri-
vada a rentabilidade dos produtos e serviços 
não é vital para o seu crescimento.
( ) Certo   ( ) Errado
39. Na Administração Pública um bom ou mau 
funcionamento não tem impacto político 
maior que na Administração Privada.
( ) Certo   ( ) Errado
40. A principal diferença entre gestão privada e 
a gestão pública é que a segunda é obriga-
da a atender a todos, independentemente 
da capacidade financeira dos cidadãos e de 
suas demandas idiossincráticas.
( ) Certo   ( ) Errado
41. Na gestão do setor público, a incorporação 
do paradigma do cidadão como cliente deve 
ser compatibilizada com o dever de atender 
a todos os cidadãos, independentemente de 
sua condição financeira, e com as limitações 
de recursos orçamentários públicos.
( ) Certo   ( ) Errado
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42. Enquanto a gestão privada, visando o inte-
resse da sociedade, procura satisfazer os in-
teresses de indivíduos e grupos que conso-
mem seus produtos e(ou) serviços, a gestão 
pública, em uma concepção pós-burocrá-
tica, busca o lucro em suas atividades para 
que possa obter recursos para satisfazer o 
interesse e promover o bem-estar geral dos 
cidadãos por meio da prestação de serviços 
públicos de qualidade.
( ) Certo   ( ) Errado
43. No Brasil, a gestão privada, em relação à 
gestão pública, é mais flexível no que se 
refere ao tratamento de questões adminis-
trativas no âmbito das funções de planeja-
mento, organização, direção e controle. No 
setor público, o tratamento dessas questões 
é determinado, principalmente, pelas pecu-
liaridades da burocracia sistêmica predomi-
nante nesse setor.
( ) Certo   ( ) Errado
44. Gestão privada sustenta-se na autonomia 
de vontade, ao passo que a gestão pública 
baseia-se no princípio da estrita legalidade.
( ) Certo   ( ) Errado
45. Em todos os setores em que o Estado atu-
ar, a gestão pública estará dotada de pode-
res de império que o colocará em situação 
de superioridade em relação ao particular e 
aos demais competidores inseridos no mer-
cado.
( ) Certo   ( ) Errado
46. Visando dar maior celeridade e efetividade 
à ação pública, a gestão pública deve adotar 
os mesmos pressupostos gerenciais de efici-
ência e eficácia da gestão privada.
( ) Certo   ( ) Errado
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47. Inexiste a possibilidade de obtenção de lu-
cro nas empresas públicas e sociedade de 
economia mista, devendo todo o valor obti-
do ser reinvestido na própria organização.
( ) Certo   ( ) Errado
48. Devido ao princípio administrativo da lega-
lidade, o qual estabelece que ao gestor pú-
blico compete fazer o que a lei determina, a 
inovação é uma característica indesejada na 
administração pública.
( ) Certo   ( ) Errado
49. Embora muitos princípios aplicados na mo-
dernização da administração pública sejam 
oriundos de modelos típicos da gestão pri-
vada, esta continua, de forma geral, visando 
ao lucro, enquanto a gestão pública tem por 
objetivo cumprir sua função social e atender 
ao interesse público.
( ) Certo   ( ) Errado
50. O gestor público presta serviços à sociedade 
em prol do bem comum e o gestor privado 
está sujeito à venda de produtos e serviços.
( ) Certo   ( ) Errado
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Módulo 2
2. EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA
A dominação tradicional ocorre quando sua legitimidade repousa na crença na santidade de 
ordens e poderes senhoriais tradicionais (‘existentes desde sempre’). Trata-se da crença na 
legitimidade do poder de quem exerce a dominação pelo fato de que sua “investidura” decorre 
de longa tradição, de um costume inveterado, a partir de uma autoridade que sempre existiu. É 
o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que também garante 
a legitimidade do exercício da dominação.
 • Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente 
de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição instável e íntima derivada 
do direito consuetudinário – “porque assim sempre ocorreu”.
O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de 
sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual do 
governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios 
pessoais, exerce o poder político sob um determinado território.
Weber associou o patrimonialismo a uma forma de patriarcalismo, em que o senhor depende 
da boa vontade dos demais no cumprimento dos deveres e da conservação de sua capacidade 
de prestar-lhe serviços. Por outro lado, também o senhor “deve” alguma coisa ao submetido, 
não juridicamente, mas de acordo com o costume, como, por exemplo, proteção a perigos 
externos ou ajuda em caso de necessidade, além de um tratamento “humano”, particularmente 
no respeito a suas limitações de capacidade, ou seja, não explorar demasiadamente seu 
trabalho. Não é uma dominação com o objetivo de conseguir dinheiro, mas para satisfazer as 
necessidades pessoais do senhor.
Neste sentido, o patrimonialismo caracteriza-se pela falta de uma nítida divisão entre a “esfera 
privada” e a “oficial”. A administração política é tratada pelo senhor como assunto puramente 
pessoal, bem como o patrimônio adquirido por meio de emolumentos e tributos não se 
diferencia dos bens privativos do senhor. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da 
corte – públicos segundo a acepção moderna – de forma eminentemente privada, posto que 
o patrimônio pessoal do governante e a coisa pública são misturados como se fossem apenas 
uma esfera.
No patrimonialismo, o governante confere poderes a seus funcionários, caso a caso, 
selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles 
deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. Os funcionários, por 
 
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sua vez tratam o trabalho administrativo que executam para o governante como um serviço 
pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito.
Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão arbitrária quanto aquela 
adotada pelo governante em relação a eles, contanto que não violem a tradição e o interesse 
do mesmo na manutenção da obediência e da capacidade produtiva de seus súditos. Em outras 
palavras, a administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso por 
caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida 
pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos.
Daí, o termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominação política 
em que não há distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, 
são usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras 
públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos passam a ser considerados bens 
pessoais, podendo servendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações baseavam-
se em critérios pessoais, trocas de favores.
São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos, já que 
significam ocupação rendosa de pouco trabalho. 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-
democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou 
a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens 
privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. A coisa pública (res publica) se confunde com a coisa privada 
(res principis).
A administração patrimonialista é caracterizada pela confusão entre o 
patrimônio público e o privado, o que permite a proliferação do nepotismo 
e da corrupção. Historicamente, este tipo de administração corresponde ao 
Estado absolutista – superado a partir do século XIX, com a consolidação do 
Estado democrático.
2.2 Modelo Racional-Legal OU BUROCRÁTICO
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a 
administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, 
na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo 
de administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O 
nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo 
de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as 
democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o 
capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só 
pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do 
Estado ao mesmo tempo em que o controla.
Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial 
e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais racional e 
impessoal.
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Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada de 
acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo e a 
industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso, mas que 
obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitário 
perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no 
atendimento aos administrados. É preciso que a administração siga critérios legais, racionais, e 
não pessoais.
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos 
moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia 
é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do 
trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.
Detalhando melhor o critério que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em 
relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais 
adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação 
a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses 
objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência 
nas organizações.
 Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu 
cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. 
A burocracia é, pois, um modelo ideal de organização baseado na eficiência e padronização dos 
procedimentos.
Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de muitas 
tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do 
sistema, ou ao que damos o nome de “disfunções” da burocracia.
Outro ponto que pode causar estranheza aqui é o fato de falarmos que a burocracia olha para o 
resultado, os fins visados. Sempre ouvimos dizer que o modelo burocrático focava no processo, 
enquanto a administração gerencial foca no resultado. Esta é outra disfunção da burocracia, 
que, na realidade, surgiu justamente para melhorar a eficiência e os resultados.
Na definição de burocracia temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer sistema social 
elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a especialização das funções. 
A estrutura organizacional pode apresentar uma especialização vertical – a hierarquia – e uma 
especialização horizontal, a divisão do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, 
esta divisão deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente.
A partir deste detalhamento, os autores chegam a outra definição de burocracia: “É o sistema 
social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os 
fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se 
atingir os objetivos”.
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é aquele 
que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o mínimo de esforços, 
mínimo de custos, para um máximo de resultados. 
As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder patriarcal, 
patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da burocracia? Como se 
distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o poder racional-legal? São três 
 
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as características básicas que traduzem o seu caráter racional: São sistemas sociais (1) formais, 
(2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada 
vez mais completamente”.
Formalidade
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema 
de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e 
subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em 
vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução 
se realiza por meio de documentos escritos.
Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais, em vez 
de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime,mas porque, 
sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem 
à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua 
disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina.
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente limitada pela 
norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai sobre o filho, do 
senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático não tem nenhuma autoridade 
sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está 
definido pelas suas funções e as funções do subordinado.
Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir todas as 
relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem escrevê-las. A 
norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através 
de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se 
aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos colimados 
da forma mais eficiente e econômica possível.
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda mais 
devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as áreas da 
organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um comportamento definido. 
Desta forma, tanto a alta administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o 
âmbito dedecisão dos administradores subordinados,como também facilita o trabalho destes, 
que não precisam estar a cada momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas 
de um ato antes de agir.
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por um 
sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, mediante 
supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a 
possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma autoridade superior. A 
organização toma, assim, uma forma de pirâmide. 
Cada superior tem sob suas ordens um determinado (e geralmente pequeno) número de 
subordinados, Dizemos que há uma pequena amplitude de controle, que significa o número de 
empregados que devem se reportar a um administrador. Este conceito determina quanto um 
administrador deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto maior a amplitude 
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de controle, maior será o número de pessoas para supervisionar e menor será o número de 
supervisores, ou seja, menor será o controle. Uma vantagem é que o custo é menor. 
O modelo racional-legal de Max Weber tinha como característica o alto controle dentro da 
organização. Por isso, a amplitude de controle nas organizações burocráticas é baixa, ou seja, 
menos gente um chefe tem sob sua supervisão. Já a administração gerencial muda o foco do 
controle do processo para o resultado, aumentando a amplitude de controle. O resultado, é 
que nas organizações burocráticas a estrutura será vertical, já que teremos muitos níveis 
hierárquicos, enquanto nas organizações pós-burocráticas teremos estruturas horizontais, ou 
seja, achatadas.
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é ‘monocrática”, 
ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o princípio da unidade de 
comando. 
Em quarto lugar, além da forma hierárquica, que divide o trabalho e define os níveis de 
autoridade verticalmente, a burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em 
que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. 
É o processo de departamentalização, que representa a divisão do trabalho horizontalmente. 
Portanto, quando vemos que a organização burocrática apresenta uma divisão horizontal do 
trabalho, não estamos dizendo que sua estrutura será achatada, horizontal. Ela será bastante 
verticalizada, em função do grande número de níveis hierárquicos e pequena amplitude de 
controle.
Impessoalidade
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua 
racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia 
significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por 
uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na 
medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder 
de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na dominação 
carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria 
o cargo e define suas atribuições.
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que 
obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. 
Segundo Weber:
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, 
quanto mais completamente alcança as características específicas que são 
consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os 
elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se 
à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores 
são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais.
 
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Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já 
nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do 
conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial.
Administradores profissionais
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário 
burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. 
As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, nos quais o uso do 
conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. 
São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo 
de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. 
Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las 
perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua especialização, 
quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos administradores de topo, 
sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, 
produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que 
outro. 
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal 
atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres 
dentro da administração palaciana.
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e 
produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata 
de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma 
sociedade anônima.
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional desenvolver 
o espírito de fidelidade ao cargo, e não a pessoas. Ele passa a se identificar com a organização. 
Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, 
gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior 
hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e 
não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, 
despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no 
patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser 
vendido, trocado, passado como herança.
Controle do sistema pelos administradores
Bresser afirma, junto com as características, que os administradores “tendem a controlá-
los cada vez mais completamente”. O crescente controle dos administradores profissionais 
sobre as burocracias, que tendem a ser completamente dominadas por eles, seria uma 
quarta característica das organizações, ao lado do formalismo, da impessoalidade e dos 
administradores profissionais.
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O que ocorreu ao longo do século XX é que as organizações deixaram de ser controladas pelos 
proprietários, para serem controladas por administradores profissionais. Isso é resultado de um 
processo em que podemos identificar diversas fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento 
do sistema corporativo, com a criação das grandes companhias que concentram boa parte da 
riqueza. Ao mesmo tempo, houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou 
na separação do controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em função de 
sua riqueza, que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os 
burocratas.
Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Segundo Weber, com a maior complexidade 
e a burocratizaçãoda sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. 
O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança 
política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores.
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a formulação 
das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos políticos: se o 
aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, será preciso falar de 
um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe 
transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia 
venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo entre 
dominadores e dominados?
2.3 Administração gerencial
Para resumirmos estes fatores que levaram à crise da burocracia e emergência da administração 
gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira.
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, 
como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; 
como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração 
dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para 
proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da 
corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, 
desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente 
disseminada, em relação à administração pública burocrática.
Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal 
de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação estreita com a adoção 
de práticas da administração privada na gestão das organizações públicas. É com esse espírito 
que o setor público assume o discurso da modernização, da orientação para os clientes, da 
flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada, e as modernas ferramentas de gestão, 
como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking 
e terceirização, invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do 
momento.
Contudo, apesar da insatisfação com o modelo burocrático, não podemos entender que a 
administração gerencial seja um rompimento total com relação a ele. Segundo o Plano Diretor 
da Reforma do Aparelho do Estado:
 
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A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo 
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não 
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a 
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, 
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a 
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema 
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante 
de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está 
na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-
se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração 
pública, que continua um princípio fundamental.
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Questões de Concursos
LISTA 2
EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA: 
PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO E GERENCIAL.
Professor GRANJEIRO
1. A administração pública burocrática subs-
tituiu a administração patrimonialista, na 
qual o Estado era entendido como proprie-
dade do rei e em que não havia clara distin-
ção entre o patrimônio público e o privado.
( ) Certo   ( ) Errado
2. O modelo de administração pública no Bra-
sil que se baseia nos princípios da formali-
dade, da impessoalidade e do profissionalis-
mo, é conhecido como modelo burocrático.
( ) Certo   ( ) Errado
3. A nova gestão pública reúne características 
positivas dos modelos patrimonial e geren-
cial de administração pública.
( ) Certo   ( ) Errado
4. O que se pretende com as reformas é imple-
mentar o modelo de administração pública 
gerencial baseado, dentre outros princípios, 
na focalização da ação do Estado no cida-
dão, no controle social, na valorização do 
servidor e orientação por resultados.
( ) Certo   ( ) Errado
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5. A administração pública gerencial é autorre-
ferente, assim como a administração públi-
ca burocrática, visto que ambas reafirmam 
o poder do Estado sobre o cidadão.
( ) Certo   ( ) Errado
6. O modelo racional-legal tem como caracte-
rística limitar o número de regras e normas 
de modo a deixar a organização desenvol-
ver suas atividades de forma mais racional e 
otimizada.
( ) Certo   ( ) Errado
7. A administração pública evoluiu historica-
mente através de três modelos básicos: o 
patrimonialismo, a burocracia e o gerencial. 
O primeiro caracteriza-se pela permissão do 
nepotismo e da corrupção.
( ) Certo   ( ) Errado
8. A administração pública burocrática surge 
como forma de combate a corrupção e o 
nepotismo patrimonialista.
( ) Certo   ( ) Errado
9. A última reforma administrativa que se têm 
notícia no Brasil foi aquela baseada nos 
princípios burocráticos estabelecidos pelo 
presidente VARGAS.
( ) Certo   ( ) Errado
10. A administração pública gerencial é multi-
funcional, define indicadores, mede e ana-
lisa resultados, foca no cidadão e procura 
flexibilizar as relações de trabalho.
( ) Certo   ( ) Errado
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11. A reforma administrativa resultante da in-
dependência do Brasil apresentou o patri-
monialismo como modelo de administração 
pública, que, apesar de superado, ainda re-
vela grande importância no governo do país.
( ) Certo   ( ) Errado
12. No patrimonialismo o aparelho do Estado 
funciona como uma extensão do poder so-
berano e os servidores percebem status de 
nobreza real.
( ) Certo   ( ) Errado
13. Patrimonial corresponde ao modelo de ad-
ministração pública cujo clientelismo é ca-
racterística predominante.
( ) Certo   ( ) Errado
14. O paradigma pós-burocrático, ao romper 
radicalmente com o modelo racional-legal, 
procurou orientar o aparelho do Estado para 
o cidadão-cliente, fundamentando a gestão 
no controle dos resultados.
( ) Certo   ( ) Errado
15. O nepotismo e a corrupção são dois traços 
inerentes à burocracia, que caracteriza a ad-
ministração patrimonialista nas sociedades 
pré-capitalistas.
( ) Certo   ( ) Errado
16. A administração pública gerencial abando-
nou os critérios com base na avaliação de 
resultados, pela inviabilidade da adoção de 
indicadores aplicáveis às políticas sociais.
( ) Certo   ( ) Errado
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17. De acordo com o modelo patrimonialista, o 
gestor público deve ter autonomia para ge-
rir os recursos humanos, materiais e finan-
ceiros colocados à sua disposição, a fim de 
que os objetivos contratados e a finalidade 
pública sejam atingidos.
( ) Certo   ( ) Errado
18. O gestor público que se pauta pelo modelo 
patrimonialista age de acordo com o princí-
pio que preconiza ser o Estado aparelho que 
funciona em prol da sociedade.
( ) Certo   ( ) Errado
19. No que se refere à evolução da administra-
ção pública no Brasil após 1930, o mode-
lo da administração pública