G2 Administrativo e Ambiental por subpontos

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DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL
GRAAL DA PROVA ORAL DO 29º CPR – 10/2018
Organizado por Valdir Monteiro Oliveira Júnior
1A. Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo Constitucional.
Isadora Carvalho
Conceito: a) Para José dos Santos Carvalho Filho, Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, compreendendo o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir; b) Para Odete Medauar: conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública; c) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: “direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem” (p. 37, 2007).
Outros critérios: 1 - Critério do serviço público. 2 - Critério do Poder Executivo. Disciplina a atuação do Poder Executivo, cuja crítica é que despreza o fato de que os outros poderes do Estado também exercem a atividade administrativa. 3 Critério das relações jurídicas. Conjunto de regras que disciplinam as relações entre a Administração e os administrados. 4 - Critério teleológico. Sistema de princípios jurídicos que regula as atividades concretas do Estado, para cumprimento de seus fins, na busca do interesse público. 5 - Critério negativo ou residual. O Direito Administrativo deve ser observado em dois sentidos diferentes: no sentido positivo (representa os institutos jurídicos pelos quais o Estado busca a realização dos seus objetivos) e no sentido negativo (representa uma forma de definição de seus objetos, o que se faz por exclusão, afastando-se as demais funções do Estado, a legislativa e a jurisdicional, além das atividades regidas pelo direito privado). 6 - Critério da administração pública: o Direito Administrativo é o conjunto de princípios que regem a Administração Pública.
Objeto do Direito Administrativo: Com fundamento no critério funcional, estudo da disciplina normativa da função administrativa e da organização e estrutura da Administração Pública. Objeto imediato: princípios e normas que regulam a função administrativa, enquanto objeto mediato é a disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública.
Administração burocrática x administração gerencial: Enquanto a administração pública burocrática (ou racional) é centrada na legalidade, relações hierarquizadas, controle de fins, ênfase em processos e meios, a administração gerencial atribui maior agilidade e eficiência na atuação administrativa, foca no resultado em detrimento de processos e ritos, bem como na participação popular, com fundamento constitucional na EC 19/98. Exemplos: contrato de gestão, agencias executivas e princípio daeficiência.
Fontes do Direito Administrativo: (a) Lei - abrangendo as normas constitucionais, a legislação infraconstitucional, os regulamentos administrativos e os tratados internacionais; (b) Costumes – repetição de condutas (elemento objetivo) com convicção de sua obrigatoriedade (elemento subjetivo). Parte da doutrina nega a qualidade de fonte do direito aos costumes, considerando que sua observância depende do seu acolhimento pela lei, tal qual ocorre no direito tributário (art. 100 do CTN). Para Lúcia Valle Figueiredo, os costumes não são fontes; (c) Jurisprudência – seu papel é reforçado pelo fenômeno da judicialização do Direito e pelo reconhecimento da força vinculante de determinadas decisões; (d) Doutrina; (e) Princípios; (f) Precedentes Administrativos – prática reiterada e uniforme de atos administrativos em situações similares, sendo necessário garantir a segurança jurídica. Há hipóteses nas quais o caráter vinculante dos precedentes administrativos tem previsão legal expressa, como ocorre no art. 40, §1º, da LC 73/93 (Lei Orgânica da AGU), ao dispor que o parecer aprovado e publicado com o despacho presidencial vincula a Administração Federal.
Direito administrativo x Ciência da Administração: Ciência da Administração é o estudo das técnicas e estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental (não é ramo jurídico, não é lei).
Administração Pública Introversa (Conjunto relação jurídica entre o Poder Público e seus agentes, órgãos e entidades administrativas = Intra) x Administração Pública Extroversa: Nesta é o conjunto de relações jurídicas externas, entre o Poder Público e os administrados.
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito com maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parâmetros do Direito Administrativo, tais como Princípios, normas gerais sobre servidores públicos, competências dos poderes, normas sobre desapropriação, concessões e permissões de serviços públicos, dos contratos administrativos e licitações, bem como a responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional é o Ramo do Direito Administrativo com fundamento na Constituição.
Nesse ponto, também merece destaque o fenômeno da constitucionalização do direito administrativo, que abalou alguns dogmas deste ramo, gerando (Rafael Carvalho, 2015, p. 8): a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado e a ascensão do princípio da ponderação de direitos fundamentais; b) a superação da concepção do princípio da legalidade como vinculação positiva do administrador à Lei e a consagração da vinculação direta à Constituição; c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos princípios constitucionais, deixando-se de lado o paradigma da insindicabilidade do mérito administrativo; d) a releitura da legitimidade democrática da Administração, com a previsão de instrumentos de participação dos cidadão na tomada de decisões administrativas (consensualidade na Administração).
Relação com outros ramos: Direito constitucional, civil, processual civil, trabalho, penal, processo penal, tributário, financeiro, econômico, urbanístico, ambiental, empresarial, internacional público.
1B. Improbidade administrativa: sujeitos e atos. Lei nº 8.429/1992.
	
Vanessa Andrade
Sujeitos passivos da improbidade (vítimas do ato): principais: entes da Administração Pública Direta; entidades da Administração Pública Indireta; empresa incorporada ao patrimônio público; pessoa para cuja criação ou custeio o erário haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual, a exemplo das pessoas de cooperação governamental (serviços sociais autônomos), que são destinatárias de contribuições parafiscais instituídas por lei; secundários: entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público; entidades para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual. No caso dos sujeitos passivos secundários, a tutela incide apenas sobre o patrimônio e a sanção patrimonial se limita à repercussão do ilícito sobre a parcela oriunda do erário.
	Sujeitos ativos da improbidade (responsáveis pela prática do ato ímprobo): (a) agentes públicos de direito (agentes políticos, servidores públicos estatutários, celetistas e temporários, bem como particulares em colaboração) ou de fato (putativos e necessários). “Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração , por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior” (art. 2º da LIA). Notários e registradores estão abrangidos no amplo conceito de "agentes públicos", na categoria dos "particulares em colaboração com a Administração". (REsp 1186787/MG). O estagiário que atua no serviço público, ainda que transitoriamente, remunerado ou não, está sujeito a responsabilização por ato de improbidadeadministrativa. (REsp 1352035-RS). Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade (STF, Pet 3240 AgR); (b) terceiros: Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Somente é possível a análise da responsabilização de particular, por ato de improbidade administrativa, se este for atribuído, concomitantemente, a agente público, restando inviável o ajuizamento de ação civil pública de improbidade administrativa exclusivamente em face do eventual terceiro beneficiário. (AgInt no REsp 1442570/SP). Inexiste litisconsórcio necessário entre o agente público e os terceiros beneficiados com o ato ímprobo. A pessoa jurídica tem legitimidade para figurar no polo passivo de ação de improbidade, ainda que desacompanhada de seus sócios (REsp 1186389/PR).
	Atos ímprobos. A Lei nº 8429/92 agrupou os atos de improbidade em três categorias, de acordo com os bens jurídicos afetados pela conduta, em ordem decrescente de gravidade: atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que causem prejuízo ao erário (art. 10º) e atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). No caput de cada um desses dispositivos, está descrita a conduta genérica configuradora da improbidade e, em seus incisos, condutas específicas, exemplificadoras da conduta do caput. O legislador utilizou a técnica legislativa dos conceitos jurídicos indeterminados, e não das tipificações cerradas do direito penal.
Elemento subjetivo: a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (AgInt nos EAREsp 178.852/RS). *Opinião divergente de Rothenburg: a culpa grave também deveria ser responsabilizada em qualquer modalidade de improbidade. Fundamento: Lei de Improbidade, art. 5º (“ocorrendo lesão ao patrimônio público, dolosa ou culposa, dar-se-á o integral ressarcimento do dano”); (i) como o dispositivo está na parte geral da Lei, deveria valer para todas as espécies de improbidade; (ii) “patrimônio público” deveria ser interpretado amplamente, e não apenas como “erário”, previsto no art. 10 da LIA. Ex: sujeito que, por culpa grave, deixe chegar a terceiro informação sobre medida política ou econômica que influencie preços (LIA, art. 11, VII) deveria responder por improbidade.
	Recebimento da inicial: Existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados como improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser recebida pelo juiz, pois, na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º da Lei nº 8.429/92, vale o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público (AgRg no REsp 1.317.127-ES).
	Indisponibilidade de bens. A indisponibilidade pode recair sobre bens adquiridos tanto antes quanto depois da prática do ato de improbidade (REsp 1301695/RS). É desnecessária a individualização dos bens sobre os quais se pretende fazer recair a indisponibilidade (AgRg no REsp 1307137/BA). A decretação da indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é possível antes do recebimento da ação (AgRg no REsp 1317653/SP). A medida constritiva deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma (REsp 1176440/RO).
	Penalidades: O magistrado não está obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas do art. 12 da LIA, podendo fixá-las e dosá-las segundo a natureza, a gravidade e as consequências da infração. As sanções por improbidade independem da aprovação ou rejeição das contas por controle interno ou Tribunal de Contas (art. 21, II, LIA). Ainda que não haja dano ao erário, é possível a condenação por ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/92), excluindo-se, contudo, a possibilidade de aplicação da pena de ressarcimento ao erário (REsp 1412214-PR). Não existe autorização na lei para estipular sanções abaixo do patamar legal (REsp 1582014-CE). A demissão por ato de improbidade administrativa de membro do Ministério Público não só pode ser determinada pelo trânsito em julgado de sentença condenatória em ação específica, cujo ajuizamento foi provocado por procedimento administrativo e é da competência do Procurador-Geral, como também pode ocorrer em decorrência do trânsito em julgado da sentença condenatória proferida em ação civil pública prevista na Lei n. 8.429/1992 (REsp 1191613/MG). As penalidades aplicadas em decorrência da prática de ato de improbidade administrativa podem ser revistas em recurso especial desde que esteja patente a violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. (EREsp 1.215.121-RS). Em se tratando de matéria de Direito Sancionador e revelando-se patente o excesso ou a desproporção da sanção aplicada, pode o Tribunal reduzi-la, ainda que não tenha sido alvo de impugnação recursal. (REsp 1293624-DF).
	Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título remanescente. (REsp 1413674-SE)
	Competência legislativa: a União tem competência privativa para legislar sobre atos de improbidade, porque as sanções previstas têm natureza civil e eleitoral (art. 22 da CF/88). Além disso, a Lei 8.429/92 traz disposições de natureza processual. Haveria apenas três dispositivos da lei que tratam de Direito Administrativo e, por isso, somente se aplicariam à União: o art. 13, caput (a posse dos servidores é condicionada à declaração de seus bens); art. 14, § 3º (no caso de servidores federais os fatos serão apurados administrativamente na forma da Lei 8.112); art. 20, parágrafo único (Administrador pode afastar o funcionário público de sua função, para facilitar a instrução processual).
O princípio da insignificância é aplicável à improbidade, na fase de investigação (arquiva-se o inquérito civil) ou na fase judicial (em parecer ou alegações finais, propugna-se pelo desprovimento da ação).
	Aplicação: a Lei 8.429 não pode alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988 (REsp 1129121/GO). Nesse caso, o o controle dos atos lesivos ao erário deve ser feito com fundamento no art. 159 do CC/16 ou nas Leis 4.717/65 e 7.347/85 (REsp 1197330).
	Transação. Na ação civil pública é comum termo de ajustamento de conduta. Na literalidade da LIA tal acordo não é possível na ação de improbidade. A MP 703/2015 revogou a previsão do art. 17, §1º, da LIA (§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput) Ocorre que tal MP perdeu sua eficácia, de modo que a redação anterior da LIA foi reestabelecida. A vedação, todavia, tem sido flexibilizada. No MPF já foram celebrados TAC em AIA. O Conselho Nacional do Ministério Público, por meio da Resolução CNMP nº 179, de 26 de julho de 2017, ao regulamentar o termo de compromisso de ajustamento de conduta, expressamente autorizou a composição em relação aos atos de improbidade administrativa, sem prejuízo doressarcimento ao erário e da aplicação de uma ou algumas das sanções previstas em lei, de acordo com a conduta ou o ato praticado (artigo 1º, §2º).
	Prescrição: Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014). Art. 23, inciso I: o prazo prescricional previsto no art. 23, I, da Lei 8.429/92, começa a fluir a partir do dia subsequente ao encerramento do vínculo do agente com a Administração Pública (AgRg no AREsp 686.390/MG). Em se tratando de reeleição de prefeito municipal para mandatos sucessivos, o prazo prescricional previsto no inc. I do art. 23 da Lei n.º 8.429/92 começa a fluir a partir da extinção do segundo mandato (AgRg no AREsp 23.443/SP). Art. 23, inciso II: L8.112/90, Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão. § 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. § 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime. § 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente. § 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção. Interrupção da contagem do prazo prescricional. Na instauração de sindicância, interrompe-se a contagem do prazo de prescrição pelo período do processamento do procedimento disciplinar, desde que não exceda a 140 dias, ao termo do qual volta a correr pela íntegra (REsp 1407249/PB). Apenas a sindicância instaurada com caráter punitivo tem o condão de interromper o prazo prescricional, e não aquelas meramente investigatórias ou preparatórias de um processo disciplinar. (STJ, MS 12.153/DF). Aplicação do prazo do Código Penal. Deve ser considerada a pena em abstrato para o cálculo do prazo prescricional, a um porque o ajuizamento da ação civil pública por improbidade administrativa não está legalmente condicionado à apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das esferas no ponto. A dois porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição estar relacionada ao vetor da segurança jurídica (EDv nos EREsp 1656383/SC). Cumulação de cargo efetivo e cargo comissionado: caso sejam exercidos cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado, ao tempo do ato reputado ímprobo, deve prevalecer o primeiro para fins de contagem da prescrição, em razão do vínculo mantido pelo agente com a Administração Pública (AgRg no REsp 1500988/RS, julgado em 12/02/2015). Interrupção com o ajuizamento da ação. O prazo de prescrição, na ação de improbidade administrativa, interrompe-se com a propositura da ação, independentemente da data da citação, que, mesmo efetivada em data posterior, retroage à data do ajuizamento da ação (REsp 1374355/RJ). Prescrição intercorrente. O art. 23 da Lei 8.429/1992, que regula o prazo prescricional para propositura da ação de improbidade administrativa, não possui comando a permitir a aplicação da prescrição intercorrente nos casos de sentença proferidas há mais de 5 (cinco) anos do ajuizamento ou do ato citatório na demanda (REsp 1289993/RO). Particulares. Aplica-se a mesma sistemática atribuída aos agentes públicos para fins de fixação do termo inicial da prescrição (AgRg no AREsp 161.126/SP). Em caso de concurso de agentes, a prescrição da ação de improbidade é contada individualmente. O art. 23 é claro no sentido de que o início do prazo prescricional ocorre com o término do exercício do mandato ou cargo em comissão, sendo tal prazo computado individualmente, mesmo na hipótese de concurso de agentes, haja vista a própria natureza subjetiva da pretensão sancionatória e do instituto em tela (REsp 1230550/PR). Imprescritibilidade. São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (STF. Plenário. RE 852475/SP).
	Reexame necessário. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação subsidiária do CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65. (STJ. 1ª Seção. EREsp 1220667-MG).
	5ª CCR: Enunciado 13: ARQUIVAMENTO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS POR AJUIZAMENTO DE AÇÃO. Proposta ação penal e/ou ação de improbidade administrativa, é desnecessária a remessa do Procedimento Administrativo correlato à 5ª CCR, com vistas à homologação do seu arquivamento, exceto quando restar matéria ou imputação não incluída na pretensão deduzida no processo judicial. Referência: L.C. 75/93, art. 62, IV, e 6º, XX; L. 7.347/85, art. 9º. Enunciado 23: PROMOÇÃO DE ARQUIVAMENTO POR PRESCRIÇÃO QUANDO INVESTIGADO PREFEITO MUNICIPAL OU GOVERNADOR DE ESTADO. A promoção de arquivamento, de procedimento administrativo ou inquérito civil público, em que apurada eventual improbidade administrativa atribuída a prefeito municipal ou governador de Estado, em razão de prescrição, deve registrar a ocorrência ou não de reeleição. Enunciado 24: ATUAÇÃO MINISTERIAL NAS AÇÕES POR ATO DE IMPROBIDADE PROPOSTAS POR ENTE NÃO FEDERAL. Nas ações por ato de improbidade administrativa propostas por entidades não federais por lesão a bens ou interesses federais, se a petição inicial atender aos pressupostos legais e não houver outro defeito processual, deve o Ministério Público Federal ingressar no polo ativo, para garantir a tramitação do feito na Justiça Federal. Enunciado 25: ATUAÇÃO MINISTERIAL NAS AÇÕES POR ATO DE IMPROBIDADE PROPOSTAS POR ENTE NÃO FEDERAL. Nas ações por ato de improbidade administrativa propostas por entidades não federais por lesão a bens ou interesses federais, havendo inépcia ou outro defeito processual grave, compete ao Procurador oficiante: a) se sanável o defeito, ingressar no polo ativo; b) se insanável o defeito, manifestar-se como custos legis pela extinção e ajuizar nova ação ou instaurar procedimento administrativo no MPF. Enunciado 29: SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. RESPONSABILIDADE PENAL, POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E DA LEI ANTICORRUPÇÃO. PREJUÍZO AO CAPITAL DE ENTE FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO MPF. O Ministério Público Federal tem atribuição para promover medidas tendentes à responsabilização penal e por improbidade administrativa e, também, as previstas na Lei 12.846, de 2013, em face de atos lesivos a sociedade de economia mista cuja acionista majoritária seja a União, sempre que evidenciado o interesse direto desta, como no caso em que o prejuízo sofrido pela sociedade empresarial repercuta ou possa repercutir no capital do ente político federal. Enunciado 35: SONEGAÇÃO E NÃO REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. A persecução dos atos de improbidade administrativa relativos à sonegação de contribuições previdenciárias ou não repasse destas à Previdência Social, quando imputados a agente público das esferas estadual e municipal, é da atribuição do Ministério Público Estadual se efetivado o pagamento ou se existir parcelamento dos respectivos débitos. 	Enunciado 41: A prática de assédio moral por agente público federalpode configurar ato de improbidade administrativa. Enunciado 42: O representante legal do estabelecimento credenciado no Programa Farmácia Popular do Brasil é equiparado a agente público para os efeitos da Lei Improbidade Administrativa.
1C. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.
Laiz Mello
I. Meio ambiente e direitos fundamentais
	O esverdeamento das Constituições (“greening”) constitui fenômeno político decorrente do caráter cada vez mais analítico da maioria das constituições sociais, assim como da importância da elevação das regras e princípios do meio ambiente ao ápice dos ordenamentos, a fim de conferir maior segurança jurídico-ambiental. 
	Os benefícios da constitucionalização do Direito Ambiental podem ser subdivididos da seguinte forma: 
	1) Subjetivamente: i) estabelecimento de um dever constitucional genérico de não degradar; ii) base do regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii) ecologização da propriedade e da sua função social; iv) a proteção ambiental como direito fundamental; v) a legitimação constitucional da função estatal reguladora; vi) a redução da discricionariedade administrativa e a ampliação da participação pública;
	2) Formalmente: i) máxima preeminência (superioridade) e proeminência (perceptibilidade) dos direitos ambientais; ii) deveres e princípios ambientais; iii) a segurança normativa; iv) a substituição do paradigma da legalidade ambiental para a constitucionalidade ambiental; v) controle de constitucionalidade da lei e o reforço exegético pró-ambiente das normas infraconstitucionais. 
	O legislador constituinte reconheceu expressamente o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental (art. 225, caput), de terceira dimensão, pois coletivo, transindividual, com aplicabilidade imediata, vez que sua incidência independe de regulamentação. [1: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.]
	Consoante Frederico Amado, o bem ambiental é autônomo, imaterial e de natureza difusa, transcendendo à tradicional classificação dos bens em públicos (das pessoas jurídicas de direito público) e privados, pois toda a coletividade é titular desse direito (bem de uso comum do povo). Assim, o meio ambiente ecologicamente equilibrado foi afetado ao uso comum do povo, não podendo ser desafetado, sob pena de violação constitucional. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é, ainda, condição para a realização da dignidade da pessoa humana, base dos demais direitos fundamentais. Por ser direito fundamental, há vedação ao retrocesso ecológico.
	No artigo “Jurisdição Constitucional Ambiental no Brasil” (p. 829 e seguintes), Walter Claudius Rothenburg afirma que o tema do ambiente deve ser considerado materialmente constitucional por se tratar de direito humano, seja por sua vinculação à saúde, à cultura, à democracia (participação e informação), seja como bem jurídico autônomo. A ligação do meio ambiente com a dignidade do ser humano é evidente. O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado é considerado um direito social, de marcante feição prestacional, dito de terceira dimensão. Sua positivação nas constituições e em equivalentes internacionais, bem como sua afirmação por tribunais que realizam jurisdição constitucional, tudo isso mostra seu fortalecimento, sua possível passagem de direito humano frágil para direito humano forte.
	Édis Milaré também coloca o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito constitucional fundamental e explica sua evolução: 
	“(...) ainda que sem previsão expressa, os diversos países, inclusive o nosso, promulgaram (e promulgam) leis e regulamentos de proteção do meio ambiente. Isso acontecia porque o legislador se baseava no poder geral que lhe cabia para proteger a “saúde humana”. Aí está, historicamente, o primeiro fundamento para a tutela ambiental, ou seja, a saúde humana, tendo como pressuposto, explícito ou implícito, a saúde ambiental.
	Nos regimes constitucionais modernos, como o português (1976), o espanhol (1979) e o brasileiro (1988), a proteção do meio ambiente, embora sem perder seus vínculos originais com a saúde humana, ganha identidade própria, porque é mais abrangente e compreensiva. 	Nessa nova perspectiva, o meio ambiente deixa de ser considerado um bem jurídico per accidens e é elevado à categoria de bem jurídico per se, isto é, com autonomia em relação a outros bens protegidos pela ordem jurídica, como é o caso da saúde humana.
	De fato, a Carta brasileira erigiu-o à categoria de um daqueles valores da ordem social, dedicando-lhe, a par de uma constelação de regras esparsas, um capítulo próprio que, definitivamente, institucionalizou o direito ao ambiente sadio como um direito fundamental do indivíduo.
	Deveras, a Constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e lhe dá a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo a corresponsabilidade do cidadão e do Poder Público pela sua defesa e preservação (art. 225, caput).
	Ao proclamar o meio ambiente como “bem de uso comum do povo”, foi reconhecida a sua natureza de “direito público subjetivo”, vale dizer, exigível e exercitável em face do próprio Estado, que tem também a missão de protegê-lo.
(…)
	Lembrando que a proteção do meio ambiente é pressuposto para o atendimento de outro valor fundamento – o direito à vida –, cuidou o ordenamento constitucional de prescrever uma série de garantias ou mecanismos capazes de assegurar a cidadania os meios de tutela judicial daquele bem (dentre outros: ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, ação civil pública, ação popular constitucional; mandado de segurança coletivo; mandado de injunção)” (Édis Milaré, 2007, p. 142/143).
	Em suma, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é formalmente direito fundamental (previsão normativa) e materialmente direito fundamental (condição indispensável para a realização da dignidade da pessoa humana, fonte da qual provêm todos os direitos fundamentais). Dessa forma, possui todas as características dos direitos fundamentais: a) historicidade (decorre de conquistas por lutas dos povos em prol da defesa do meio ambiente); b) universalidade (dirige-se a toda a população mundial); c) irrenunciabilidade (o povo não pode abrir mão do direito ao equilíbrio ambiental); d) inalienabilidade (está fora do comércio); e) limitabilidade (são direitos relativos, pois nenhum direito fundamental é absoluto); e f) imprescritibilidade (não prescrevem pelo não exercício).
	Ademais, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é presente no Brasil na dimensão objetiva e na subjetiva. A objetiva impõe diretrizes ambientais aos poderes constituídos e a toda a coletividade no sentido de respeitar a normatização para a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável. Logo, houve a irradiação desse direito fundamental às relações privadas, bem como a sua elevação à categoria de princípio constitucional. Da mesma forma, deflagrou-se a eficácia vinculante aos três Poderes da República, a sua aplicabilidade direta e eficácia imediata, inclusive entre terceiros, ou seja, entre seus pares, e não só entre particular e Estado. Por conseguinte, é possível concluir pela eficácia dirigente do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (pois este vincula os três Poderes do Estado na busca de sua efetivação) e pela eficácia irradiante (que norteia a interpretação e aplicação das disposições infraconstitucionais), da qual decorre a eficácia horizontal que alonga tal direito ao plano privado. Já a dimensão subjetiva fez nascer um direito prestacional positivo e negativo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em que todos os integrantes da sociedade brasileira são simultaneamentecredores e devedores, obrigando-se a prestações de fazer ou não fazer, conforme prescrito pelas leis ambientais.
	São efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i) imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano ambiental, em decorrência da imprescritibilidade dos direitos fundamentais; ii) vedação ao retrocesso ecológico e previsão de um mínimo existencial ecológico; iii) criação de deveres ambientais por simples ato regulamentar: efeito da eficácia imediata dos direitos fundamentais.[2: O STF já reconheceu, na ADPF n° 101, a existência dos “Princípios constitucionais (art. 225) a) do desenvolvimento sustentável e b) da equidade e responsabilidade intergeracional”, bem como que “a busca de desenvolvimento econômico sustentável” é um preceito fundamental. No julgamento, ratificou-se o entendimento manifestado na ADI 3.540-MC, no sentido de que a preservação do meio ambiente goza de regime de proteção especial, decorrente de sua própria expressão constitucional, enquanto direito fundamental que assiste à generalidade das pessoas. Ao final, o STF entendeu que a importação de pneus usados ou remoldados afronta os preceitos constitucionais de saúde e do meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 170, inc. I e VI e seu parágrafo único, 196 e 225 da Constituição do Brasil).]
II. Bens Ambientais
	Os bens ambientais são de uso comum do povo e têm como características serem autônomos, imateriais e de natureza difusa. A doutrina os classifica em: a) Meio Ambiente Natural (ou físico): são os elementos que existem mesmo sem a influência do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, água, ar, fauna, flora; b) Meio Ambiente Artificial: são os elementos criados pelo homem, na interação com a natureza. Ex.: casa, prédio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: são os elementos criados ou utilizados pelo homem, mas que detém valor especial para a sociedade. Ex.: valor científico, turístico, cultural, arqueológico, ligado à cultura, à memória arts. 215 e 216, da CRFB/88; d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no ambiente de trabalho onde o homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um espaço fechado ou aberto. Esse meio ambiente está previsto na CF no artigo 220, inciso VIII, tendo sido expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540; e) Meio ambiente genético (controverso): o meio ambiente genético é composto pelos organismos vivos do planeta Terra, que formam a sua diversidade ecológica. A maioria da doutrina o entende abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antônio Pacheco Fiorillo e Terence Trennepohl.
	Discorrendo sobre bens ambientais, Édis Milaré destaca o seguinte:
	“a) O meio ambiente, bem de uso comum do povo, é bem público essencial considerado communes omnium, consistente no equilíbrio ecológico e na higidez do meio e dos recursos naturais. É bem comum, geral, difuso, indissociável da qualidade dos seus constitutivos e, por conseguinte, indivisível, indisponível e impenhorável. Esse bem é alvo necessário da solicitude do Poder Público e da coletividade, que devem, em conjunto, zelar continuamente por ele.
	b) Os recursos naturais de origem biótica ou abiótica, que ordinariamente mantêm inter-relações se inseridos num determinado ecossistema, são bens ambientais considerados res communes omnium; significa que são bens tangíveis, reificados ou “coisificados”, vale dizer, são “coisas”. E, na medida em que se inserem no bem maior, que, no caso, é a qualidade ambiental decorrente do equilíbrio entre as partes, eles são objetos de legislação específica, no que tange à propriedade, à preservação, à manutenção, ao domínio, ao usufruto, à sustentabilidade e a outros itens mais. Da proteção desses bens depende a qualidade geral do meio ambiente.
	c) Os bens chamados de culturais, que, sem dúvida, integram o patrimônio ambiental nacional, devem ser definidos como tais por meio de atos jurídicos e de gestão ambiental e, por isso, protegidos, mantidos e perpetuados. Sem embargo, devem ser tratados como res communes omnium, na medida em que traduzem criações especiais do espírito humano e da sociedade, representam a memória nacional, alimentam valores de ordem cultural e espiritual e contribuem para a qualidade de vida tomada como fato biológico ou como fato existencial.
	d) Em virtude da visão holística do meio ambiente, é necessário rever o conceito de “bens ambientais”: são os que integram o Patrimônio Ambiental Nacional, não apenas os “naturais”. Assim, todo recurso ou bem natural é ambiental; porém, nem todo bem ambiental é natural. De fato, o patrimônio ou os bens culturais não figuram no elenco dos elementos naturais, embora constituam objeto do Direito e da Gestão do Ambiente, sendo também alvo das políticas ambientais e da avaliação de impactos (...)”.
2A. Proteção jurídica da fauna
Elaborado por Robert Rigobert Lucht.
Fonte: Direito Ambiental. Frederico Amado, 2017, 5ª ed.
Conceito de fauna: conjunto de animais próprios de uma região ou de um período geológico (Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa). CF protege a fauna no art. 225, § 1º, VII, mas não a definiu. O inciso VII é de inspiração biocêntrica, com a proteção da fauna e da flora contra as intervenções humanas que coloquem em risco sua existência ou provoquem crueldade.
STF adota teoria do antropocentrismo mitigado ou moderado: desenvolvimento sustentável (utilização dos recursos naturais sem comprometer as gerações futuras) + bem-estar dos animais.
	Visão antropocêntrica
	Visão biocêntrica
	Visão ecocêntrica
	Bem ambiental está voltado para a satisfação das necessidades humanas, protegendo “indiretamente” outras formas de vida.
	Animais não devem ser usados apenas com a finalidade do lucro. Deve-se proteger os seres vivos, analisando a natureza dos pontos de vista filosófico, econômico e jurídico.
	A natureza existe em si mesma e deve prevalecer sobre o homem. Trata da proteção da natureza do ponto de vista da Lei Espiritual que não pode ser tratada como um objeto útil em benefício do homem. Natureza não pode servir como meio de lucro, porque o valor intrínseco do mundo natural não nos pertence. Visão absolutamente contrária à antropocêntrica.
	CF, art. 225
Não impede que haja proteção de qualquer outra forma de vida, pois a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado protege o próprio ser humano.
	CF, art. 225, § 1°, VII
+
Lei 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente)
	
Competência administrativa (material): comum (art. 23, VII, CF).
Competência legislativa: concorrente, com legislação suplementar municipal, cfe interesses locais.
(arts. 24, VI e 30, I e II, CF)
STF (Pleno, jun/2017): Município tem competência para legislar sobre meio ambiente e controle da poluição, quando se tratar de interesse local. A competência para legislar sobre o meio ambiente é concorrente, cfe. art. 24, VI e VIII.
Competências cfe LC 140/11:
→ União (art. 7º)
XVI - listar espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
XVII - controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas;
XVIII - aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frágeis;
XIX - controlar a exportação de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes ou produtos deles derivados;
XX - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas;
XXI - proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no inciso XVI.
→ Estados/DF (art. 8º)
XVII - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção no respectivo território, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;XVIII - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa científica, ressalvado o disposto no inciso XX do art. 7º;
XIX - aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre;
Obs.: no que diz respeito à fauna, não houve previsão expressa de competência administrativa municipal, o que não impede a atuação dos Municípios, pois se trata de competência comum.
Composição da fauna: 
	Animais silvestres
	Aqueles de quaisquer espécies, em qualquer fase de desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do seu cativeiro (art. 1°, Lei 5.197/67), sendo de propriedade do Estado, por disposição legal. Ainda que haja indivíduos domesticados em determinada espécie, os outros da mesma espécie não perderão o atributo de silvestre.
Prevalece o entendimento de que são bens da União.
	Animais exóticos
	Aqueles cuja distribuição geográfica não inclui o território brasileiro.
	Animais domésticos
	Aqueles que vivem em cativeiro e dependentes do convívio humano.
Lei de Proteção à Fauna (Lei 5.197/67): restringiu tutela da fauna à silvestre e não à fauna doméstica. Logo, não é toda a fauna objeto de tutela. Tal limitação encontra guarida na CF, já que art. 225, § 1º, VII, protege a fauna na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei 5.197/67. CF afirma que é lei ordinária quem define o conceito de fauna, sendo possível ampliar-se o conceito atual.
Justifica-se a tutela da fauna quando:
1) as espécies estão ameaçadas de extinção;
2) imprescindível à sua proteção ecológica; e
3) a lesão for praticada por meio de tratamento cruel.
É proibida a crueldade contra animais (CF não trouxe nenhuma exceção) mesmo em:
- rinhas de galo
- farra do boi
- vaquejadas (STF, Pleno, 6 x 5, out/2016 – apenas para lei do Ceará)
- manifestações religiosas
- benefício da ciência e da evolução do ser humano
- práticas alimentares (foie gras).
Após a declaração de inconstitucionalidade da lei cearense pelo STF, o Congresso aprovou a EC 96/2017. Esta é um claro exemplo de efeito backlash: reação conservadora de parcela da sociedade ou das forças políticas (em geral, do parlamento) diante de uma decisão liberal do Judiciário em um tema polêmico.
EC 96/2017 é inconstitucional?
Polêmico. Sim, se a EC ofender cláusula pétrea ou processo legislativo para edição de EC.
	
A proibição de que animais sofram tratamento cruel é considerada como uma garantia individual (art. 60, § 4º, IV)?
Sim, segundo o Prof. Márcio, do “Dizer o Direito”. Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental de 3ª geração, não podendo ser abolido nem restringido, ainda que por EC.
Caça:
No Brasil, a caça profissional é proibida (Lei 5.197/67, art. 2º), sendo possível a autorização de:
1) caça amadorista (finalidade esportiva): argumenta-se que este tipo de caça deveria ser proibido, pois a CF veda práticas que submetam os animais à crueldade, adotando um viés biocentrista. Atualmente, só Rio Grande do Sul regulamentou a caça esportiva, mas seu exercício está suspenso desde 2005.
2) caça de controle: visa à destruição de animais silvestres nocivos à agricultura ou à saúde pública.
Por sua vez, o art. 14 da Lei 5.197/67 permite a caça científica (esta se subdivide em letal ou não letal).
A caça de subsistência ou de sobrevivência não está prevista explicitamente pela lei. Praticam-na as populações indígenas nas reservas reconhecidas, como as populações interioranas que não têm acesso fácil aos produtos oriundos da fauna domesticada, sendo também permitida.
Comercialização da fauna silvestre: 
É proibido o comércio de espécimes da fauna silvestre e de seus produtos e objetos, exceto os provenientes de criadouros previamente legalizados (Lei 5.197/67, art. 3º).
Também é proibida a inserção de espécie no Brasil sem licenciamento ambiental, de competência do IBAMA, bem como proibida a exportação de peles e couros de anfíbios e répteis, em bruto.
Utilização de animais em ensino e pesquisa:
É possível uso de animais em pesquisas científicas. Deve haver minimização da dor e do sofrimento. Deve obedecer aos critérios estabelecidos na Lei 11.794/2008, que restringe a utilização em atividades educacionais em estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educação profissional técnica de nível médio da área biomédica.
Pesca: depende de autorização do órgão ambiental competente. Há proibição:
I – em épocas e locais definidos pelo órgão competente;
II – quanto às espécies que devam ser preservadas ou com tamanhos não permitidos pelo órgão competente;
III – sem licença, permissão, concessão, autorização ou registro expedido pelo órgão competente;
IV – em quantidade superior à permitida pelo órgão competente;
V – em locais próximos ao lançamento de esgoto nas águas, com distância estabelecida em norma específica;
VI – em locais que causem embaraço à navegação;
VII – mediante a utilização de explosivos ou técnicas com efeito semelhante, substâncias tóxicas e métodos não permitidos ou predatórios (Lei nº 11.959/09, art. 5º, §1º).
Obs.: também é proibida a pesca de cetáceos no Brasil, a exemplo das baleias, botos e golfinhos (Lei 7.643/87).
Práticas vedadas: colocam em risco a função ecológica ou provocam extinção de espécies da fauna.
(a) caça profissional;
(b) pesca clandestina com explosivos; e
(c) introdução de espécies exóticas ou alienígenas (atualmente, esta é a 2ª causa mais significativa de perda de biodiversidade, superada somente pelo desmatamento).
2B. Classificação dos Atos Administrativos. A Responsabilização por Atos Lesivos à Administração Pública Nacional e Estrangeira de Acordo com a Lei nº 12.846/2013.
Renata Souza
Materiais consultados: Graal do 28º CPR; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2017; Aulas de Matheus Carvalho do curso Carreira Jurídica 2015 – CERS.
I. Classificação dos Atos Administrativos
1. Classificação pelo Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: 
a) Atos Simples: emanam da vontade de um só órgão ou agente. 
b) Atos Complexos: segundo CARVALHO FILHO, “são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo único, CF)”. Nesse caso, os órgãos concorrem para a formação de um único ato, sendo outro exemplo a aposentadoria dos servidores públicos, que depende de manifestação da entidade administrativa e do tribunal de contas. 
Obs.: Súmula Vinculante nº 03: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. Explicação: sendo o ato de aposentadoria um ato complexo, ele apenas se perfectibiliza com a manifestação do Tribunal de Contas. Por isso, o prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas começa a fluir com a publicação dessa manifestação (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008). Registre-se que, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, o STF fixou o entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o contraditório nos casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e pensões, quando for ultrapassado o período de cinco anos da chegada do processo administrativo no TCU sem que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011). Cabe pontuar também que, “tratando-se, na impetração, de ato complexo, já aperfeiçoado, tem- se, como autoridade coatora, aquela que atuou na última etapa,formalizando-o” (STF, MS 24.872/DF). 
c) Atos Compostos: também são formados pela manifestação de dois órgãos, contudo um define o conteúdo do ato e o outro órgão verifica sua legitimidade - “Enquanto a vontade do primeiro órgão é a responsável pela elaboração do ato, a manifestação do segundo órgão possui caráter instrumental ou complementar (ex.: parecer elaborado por agente público que depende do visto da autoridade superior para produzir efeitos)”, consoante leciona Rafael Carvalho (p. 292, 2015). CARVALHO FILHO: “não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, na verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente instrumentais, porque se limitam à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. Exemplo: um ato de autorização sujeito a outro ato confirmatório, um visto”. Vale salientar que Celso Antônio Bandeira de Mello e Diógenes Gasparini não fazem referência aos atos compostos. 
2. Classificação quanto à Formação: 
a) Ato Unilateral: é aquele que se forma com a manifestação de vontade de uma única parte (ex.: demissão de um funcionário, multas, autorizações, o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República). Não afeta a unilateralidade a circunstância de o ato depender, para a sua produção ou para os seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-lhe a prática, seja aceitando os seus efeitos (p. ex.: um pedido de alvará de licença para edificar ou de autorização para o porte de arma ou de aceitação da outorga de um prêmio, de uma comenda etc.).
b) Ato Bilateral: é aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. São os atos convencionais (ex.: contrato administrativo, concessão de serviço público); 
c) Ato Multilateral: é aquele formado pela manifestação de vontade de várias partes (ex.: convênio). 
3. Classificação pelo Critério dos Destinatários: 
a) Atos Individuais (concretos): destinam-se a um ou vários sujeitos determinados. Havendo apenas um destinatário, trata-se de ato individual único. Sendo dois ou mais destinatários, temos um ato individual plúrimo. Ex.: decreto que declara a utilidade pública de imóvel para fins de desapropriação). 
b) Atos Gerais (normativos): “possuem como destinatários pessoas indeterminadas que se encontram na mesma situação jurídica (ex.: decreto que regulamenta a legislação ambiental)” (Rafael Carvalho, 2015, p. 292). 
II. A Responsabilização por Atos Lesivos à Administração Pública Nacional e Estrangeira de Acordo com a Lei nº 12.846/2013
1. Noções Gerais
A Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) disciplina os ilícitos praticados por pessoas jurídicas contra a Administração Pública nacional ou estrangeira.
A referida lei traz uma responsabilização objetiva da pessoa jurídica nos âmbitos administrativo e civil. Os dirigentes, administradores, bem como qualquer pessoa natural autora, coautora ou partícipe do ato ilícito, respondem subjetivamente.
As pessoas jurídicas que funcionam como sujeitos ativos do ato lesivo podem ser nacionais ou estrangeiras, sendo sociedades empresárias, sociedades simples, personificadas ou não, independentemente da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras que tenham sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as empresas estatais que prestam atividade econômica também estão sujeitas à lei, embora esta não preveja isto expressamente.
Importante destacar que a responsabilidade da pessoa jurídica subsiste mesmo nas hipóteses de alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão societária. No entanto, nas hipóteses de fusão e incorporação, a responsabilidade da sucessora será restrita à obrigação de pagamento de multa e reparação integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido, não lhe sendo aplicáveis as demais sanções previstas na lei decorrentes de atos e fatos ocorridos antes da data da fusão ou incorporação, exceto no caso de simulação ou evidente intuito de fraude, devidamente comprovados.
Além disso, as sociedades controladoras, controladas, coligadas ou, no âmbito do respectivo contrato, as consorciadas serão solidariamente responsáveis pela prática dos atos previstos na Lei nº 12.846/2013, restringindo-se tal responsabilidade à obrigação de pagamento de multa e reparação integral do dano causado.
No que se refere ao sujeito passivo do ato lesivo, este pode ser a Administração Pública nacional ou estrangeira. Segundo a lei, consideram-se Administração Pública estrangeira os órgãos e entidades estatais ou representações diplomáticas de país estrangeiro, de qualquer nível ou esfera de governo, bem como as pessoas jurídicas controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público de país estrangeiro. Para os efeitos da lei, equiparam-se à Administração Pública estrangeira as organizações públicas internacionais.
Saliente-se que a aplicação das sanções da Lei nº 12.846/2013 não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992) nem de atos ilícitos alcançados pela Lei nº 8.666/1993 ou outras normas de licitações e contratos da administração pública, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC instituído pela Lei nº 12.462/2011.
2. Atos Lesivos
O art. 5º, da Lei Anticorrupção, traz os atos lesivos passíveis de sancionamento. As duas hipóteses de responsabilização (civil e administrativa) são decorrentes da prática das infrações previstas em tal rol. 
Art. 5o  Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1o, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada; II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei; III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados; IV - no tocante a licitações e contratos: a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público; b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório público; c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo; d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente; e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação pública ou celebrar contrato administrativo; f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a administração pública; V - dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional.
3. Responsabilização Administrativa e Processo Administrativo de Responsabilização
A Lei 12.846/13 regulamenta duas sanções a serem aplicadas à pessoa jurídica na esferaadministrativa. 
Nesta linha, na esfera administrativa, é possível a aplicação da sanção de multa, sendo que essa multa vai ser de 0,1% a 20% do faturamento bruto no último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos. 
Contudo, consoante a lei, quando não for possível aferir o faturamento bruto da pessoa jurídica nos moldes requeridos pela Lei nº 12.846/2013, serão substituídos os valores percentuais por valores fixos e aí, nesse caso, a sanção de multa vai variar de 6.000 reais a 60 milhões de reais.
Além da multa, a lei prevê a sanção de publicação extraordinária da condenação. 
A lei define que compete ao administrador público, fundamentadamente e justificadamente, dentro do livre convencimento motivado, determinar a aplicação dessas sanções administrativas de multa e publicação extraordinária da condenação de forma isolada ou cumulativa. 
Saliente-se que essas sanções de multa e de publicação extraordinária da condenação não impedem o dever reparação do dano.
A responsabilidade administrativa depende de um processo administrativo, que é regulamentado pela própria Lei nº 12.846/2013. 
A autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário tem a competência para instaurar e julgar o processo administrativo, admitindo a lei a possibilidade de delegação e vedando a subdelegação. A Lei nº 12.846/2013 atribui igual competência à Controladoria-Geral da União, no âmbito do Poder Executivo, podendo a CGU avocar processos instaurados por outras autoridades, para análise de sua regularidade ou para corrigir seu andamento. 
O processo é conduzido por comissão, composta por dois ou mais servidores estáveis, designada pela autoridade instauradora. Deve ser concluído no prazo de 180 dias, prorrogável mediante ato fundamentado da autoridade instauradora. O processo administrativo segue o seguinte trâmite: instauração (fase de competência da autoridade instauradora), defesa, apresentação de relatório sobre os fatos, com sugestão de responsabilização da pessoa jurídica e das sanções a serem aplicadas e julgamento (fase de competência da autoridade instauradora). 
Após o julgamento, as sanções administrativas podem ser aplicadas de imediato, sem prejuízo da instauração de processo administrativo para reparação integral do dano. Concluído o processo e não havendo pagamento, o crédito apurado será inscrito em dívida ativa da fazenda pública.
A lei regulamenta também a possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica todas as vezes que a pessoa jurídica tiver sido criada como uma forma de fraudar, de abusar do direito. Saliente-se que não é possível desconsiderar a pessoa jurídica pura e simplesmente pelo ato lesivo à Administração Pública. Para que seja possível a desconsideração da personalidade jurídica, é preciso que a pessoa jurídica tenha sido criada com o propósito de fraudar a lei.
4. Responsabilização Judicial
A Lei 12.846/13 também regulamenta a responsabilização judicial da pessoa jurídica. A responsabilização judicial é uma responsabilização civil.
Necessariamente, para que haja a responsabilização civil dessa pessoa jurídica, tem que haver uma ação judicial. A lei prevê a competência da União, Estados, DF e Municípios para, por meio das respectivas Advocacias Públicas ou órgãos de representação judicial ou equivalente, bem como do Ministério Público, ajuizar tal ação, que seguirá o rito da Lei nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública). 
Além da reparação do dano (que é possível tanto na esfera administrativa, como na esfera civil), a lei regulamenta, no art. 19, algumas sanções civis que podem ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, por meio de decisão judicial. São elas: 
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé;
II - suspensão ou interdição parcial de suas atividades;
III - dissolução compulsória da pessoa jurídica;
IV - proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.
A sanção de dissolução compulsória da pessoa jurídica somente poderá ser aplicada quando comprovado: a) ter sido a personalidade jurídica utilizada de forma habitual para facilitar ou promover a prática de atos ilícitos; ou b) ter sido constituída para ocultar ou dissimular interesses ilícitos ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados.
Importante mencionar que é possível a aplicação das sanções administrativas (vistas no tópico 3) em sede de ação civil. Se, na esfera administrativa, não forem aplicadas as sanções administrativas (multa e publicação extraordinária da decisão condenatória) em razão de uma inércia da Administração, o juiz pode aplicar essas sanções, caso a ação judicial tenha sido proposta pelo Ministério Público.
5. Acordo de Leniência
A Lei Anticorrupção traz a possibilidade de ser firmado um acordo de leniência. No entanto, tal temática é objeto do subponto 4.b.
6. Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP
O art. 22, da Lei nº 12.846/2013, cria, no âmbito do Executivo Federal, o Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP, que tem o propósito de dar publicidade às sanções impostas às pessoas jurídicas infratoras. 
Depois de decorrido o prazo estabelecido no ato sancionador ou do cumprimento integral do acordo de leniência e da reparação do dano causado, os registros das sanções e acordos de leniência serão excluídos. 
7. Prescrição
Tanto na esfera administrativa, como na esfera judicial, o prazo prescricional para apuração das infrações é de cinco anos, contados da ciência da infração ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que houver cessado. A interrupção da prescrição, também nas duas searas, acontece com a instauração de processo que tenha como objeto a apuração da infração. 
2C. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição. Servidão. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Caroline Araújo
Limitações administrativas são limitações impostas por ato administrativo genérico, não destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse público por meio de obrigações de não fazer. Atingem o caráter absoluto do direito de propriedade (o poder de usar, gozar e dispor da coisa). A limitação não acarreta o direito de indenização, salvo se indevida ou ilegal, gerando a apuração da responsabilidade civil e o consequente dever de indenizar o prejuízo causado. Exemplo: as limitações de altura de edifícios. José dos Santos Carvalho Filho afirma que limitações administrativas são determinações de caráter geral, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social. Exemplo: obrigação de limpar terrenos (positiva) e proibição de construir além de determinado número de andares (negativa). A propósito, “a pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941” (STJ, AgRg no REsp 1.317.806-MG, j. 6.11.12).
Ocupação temporária corresponde ao aproveitamento de propriedade imóvel particular para utilização temporária pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público. Tem previsão no art. 36 do Decreto-Lei nº 3.365/41, o qual determina que somente imóveis não edificados poderão ser ocupados. A indenização é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário. A instituição ocorre pelo ato pela autoridade administrativa competente, que deverá fixar, desde logo a indenização devida (se for o caso). Sua extinção se dácom a conclusão da obra ou serviço. Pode ser transferida para a Administração indireta. Para José dos Santos Carvalho Filho, a ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos (ex.: utilização de terrenos particulares contíguos a estradas). Difere da requisição pelo fato de que nesta há uma situação emergencial de perigo público. Na ocupação vinculada à desapropriação haverá indenização (art. 36, Decreto-lei 3.365/41) e o ato não terá autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo comprovado prejuízo.
Requisição “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa “in natura”, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado” (JSCF, p. 912). Todos os entes poderão efetivar a requisição administrativa, desde que presentes os requisitos constitucionais e legais. No entanto, somente a União pode sobre ela legislar (art. 22, III, CR). É possível nos casos de iminente perigo público, tempo de guerra, ou quando haja outra autorização legal. O STJ considerou como requisição a retenção das quantias depositadas em cadernetas de poupança, quando da implementação do Plano Collor (Lei nº 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1ª T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124). Somente haverá indenização ulterior e condicionada à existência de prejuízo. Ela pode ser decretada de imediato, não dependendo de prévia autorização judicial. Sua extinção se dá assim que desapareça a situação de perigo público iminente ou a situação que ensejou a requisição. Ela é um ato de império do Poder Público, discricionária quanto ao objeto e oportunidade, mas condicionada à existência de perigo público iminente e vinculada à lei quanto à competência da autoridade requisitante, à finalidade do ato e ao procedimento adequado. É possível a requisição a título definitivo de bens móveis fungíveis. No caso da requisição definitiva de bens móveis infungíveis há, em verdade, desapropriação.
Servidão administrativa “é o direito real que assujeita um bem [imóvel] a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo” (CABM). Na servidão há um verdadeiro sacrifício, embora parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e especificamente determinados. Nas servidões administrativas há um ônus real, de tal modo que o bem gravado fica em um estado de especial sujeição à utilidade pública, proporcionando um desfrute direto, parcial, do próprio bem (singularmente fruível pela Administração ou pela coletividade em geral). Nelas há uma obrigação de suportar. Por ser direito real, deverá ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis a fim de produzir eficácia erga omnes. Seguindo procedimento semelhante ao da desapropriação (art. 40 do DL 3365/41), as servidões exigem prévia declaração de utilidade pública e podem ser instituídas por acordo administrativo entre o Poder Público e o particular (por escritura pública), ou por sentença judicial, no caso de dissenso. Caso o Poder Público instale a servidão sem acordo prévio (servidão manu militari), caberá ao proprietário pleitear judicialmente o reconhecimento da servidão, pedindo a indenização cabível. Deverão ser citados nessa ação os proprietários e os eventuais possuidores, já que suas esferas jurídicas serão afetadas. As servidões devem ser indenizadas sempre que impliquem real declínio da expressão econômica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que frua. A indenização será prévia nunca poderá corresponder ao valor do imóvel, já que a servidão não é causa de perda da propriedade; entretanto, poderá ocorrer que o Poder Público dissimule a desapropriação como se servidão fosse, esvaziando o proveito econômico proporcionado pela propriedade. Nesse caso, caberá indenização integral, já que configurada a desapropriação indireta. Pontue-se que, conforme Súmula 56/STJ, “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade. Carvalho Filho entende que, por força do art. 40 do DL 3365/41, aplica-se às servidões, o art. 2, § 2, do referido Decreto-lei, que diz que “Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”. Havendo concomitâncias, deve prevalecer a servidão da União. O artigo adota o critério da abrangência do interesse, havendo um escalonamento: nacional, regional e local (assim, município não pode instituir servidão sobre bem da União). A servidão é permanente, e se mantém até a consecução definitiva dos objetivos originários de sua criação. Entretanto, caso o bem se perca, caso seja incorporado ao patrimônio público ou desapareça o interesse público, a servidão se extinguirá.
O tombamento busca proteger o patrimônio cultural, artístico, estético, histórico e paisagístico. Poderá recair tanto sobre bens móveis quanto imóveis. Pode ser geral (ex: Ouro Preto) ou de um bem específico. Em regra, não enseja indenização. Se acarretar a impossibilidade total de exercício dos poderes inerentes ao domínio, será ilegal e implicará desapropriação indireta, dando direito à indenização integral dos prejuízos sofridos. O tombamento pode ser voluntário (o proprietário consente ou solicita o tombamento), compulsório (há resistência do proprietário) ou de ofício (sobre bem público – processa-se mediante notificação à entidade proprietária). Pode, ainda, ser definitivo (após a conclusão do processo administrativo) ou provisório (no curso do processo administrativo, a partir da notificação da Administração Pública). O tombamento definitivo será inscrito no Registro de Imóveis. “Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado” (STJ, RMS 18.952/RJ). Após efetivado o tombamento (que se aperfeiçoa com o registro no livro de tombamento, pois, de acordo com o TRF1, o registro no cartório de imóveis está relacionado apenas à segurança jurídica de terceiros), o proprietário: não pode destruir o bem; somente poderá repará-lo com autorização da Administração; deverá conservar o bem tombado, salvo se não tiver recursos, devendo, em tal caso, comunicar ao Poder Público, que custeará a obra ou desapropriará a coisa (se não o fizer, o particular pode requerer o cancelamento do tombamento). Em caso de transferência de propriedade, o adquirente deve averbar o ato de transmissão no prazo de 30 dias de sua ocorrência e a comunicá-la à Autoridade responsável, sob pena de multa. Havendo interesse em alienar onerosamente o bem tombado, o proprietário deverá oferecê-lo à União, ao Estado e ao Município, nessa ordem, para que exerçam, pelo mesmo preço, o direito de preferência na aquisição da coisa. Se o bem não for ofertado, a alienação será nula. O tombamento não impede o proprietário de gravar seu bem com ônus real. É proibida a realização de construções no entorno que prejudiquem visibilidade do bem. No RE 219.292, o STF afirmou que o chamado tombamento de uso (restringir a utilização do imóvel apenas à atividade cultural) deve ser considerado desapropriação. Cabe registrar que, para Celso Antônio Bandeira de Mello, o tombamento é espécie de servidão, porque “sempre que seja necessário um ato específico da Administração impondo um gravame, por conseguinte criando uma situação nova, atingiu-se o próprio direito e, pois, a hipótese é de servidão. Por este motivo entendemos que tanto o tombamento pelo Patrimônio Histórico quanto a declaração de que uma determinada área particular é de reserva florestal sãocasos de servidão e não de limitação administrativa, como normalmente se afirma”.
Por fim, o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórias são espécies de limitações administrativas. Incidem apenas sobre imóveis situados em área inclusa no plano diretor de desenvolvimento urbano do Município para a qual haja lei municipal específica autorizando exigir que os proprietários promovam adequada utilização do bem. Os referidos proprietários serão notificados pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação – que se pode fazer por edital – ser averbada no cartório de Registro de Imóveis. Os prazos para o cumprimento de tais obrigações não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de quaisquer prazos. Deve ser cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificação compulsória; b) IPTU progressivo; c) desapropriação, que só pode ocorrer cinco anos após a cobrança do ITPU progressivo (arts. 5o, 6o e 8o, Lei 10.257/01).
3A. Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de regulação. Função de controle. Função de fomento
Caroline Araújo
A Função Consultiva da administração abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e sugerir providências a serem adotadas. Ela é exercida mediante a elaboração de pareceres prévios e individualizados, de caráter essencialmente técnico. Na esfera federal, esta tarefa cabe à AGU (art. 131, CF) e nos Estados e DF, a incumbência é das respectivas Procuradorias (art. 132, CF). O STF classificou os pareceres quanto à sua obrigatoriedade da seguinte maneira: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. Na ocasião, decidiu que o parecer meramente opinativo não é capaz de gerar responsabilização do parecerista, a não ser que se prove culpa ou erro grosseiro. Por outro lado, no parecer vinculante, há responsabilidade, pois a manifestação é parte do ato administrativo. No caso do atraso, o processo terá seguimento sem o parecer não-vinculante e deverá aguardar o parecer vinculante. Di Pietro sustenta que o parecer que aprova as minutas de editais e contratos tem caráter vinculante, para fins de responsabilidade, por força da Lei 8.666.
A Função de Regulação, segundo Marçal Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella di Pietro, “[...] consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar as políticas de governo”(DI PIETRO, 2011, p. 55). Após, a autora define como “conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econômica pública e privada e das atividades sociais não exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse público”. A função abrange as atividades de normatizar, julgar (obviamente sem prejudicar o direito de acesso ao Poder Judiciário) e executar. Afirma, ainda, que a regulação pode ser dirigir à ordem econômica ou à ordem social. José dos Santos Carvalho Filho aponta que as expressões “regulamentar” e “regular” não guardam sinonímia: aquela significa complementar, especificar, e pressupõe sempre que haja norma de hierarquia superior suscetível de complementação; esta, de sentido mais amplo, indica disciplinar.
A Função de Fomento, por outro lado, é a “atividade de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os auxílios financeiros ou subvenções através dos orçamentos públicos, os financiamentos, os favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benéficas ao progresso material do país e as desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições beneficentes.” (DI PIETRO, 55/56).
A Função de Controle é “[...] o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos da legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação” (DI PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se vê, do controle administrativo. O controle pode ser tanto da legalidade dos processos internos, como de sua eficiência.
3B. Vícios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anuláveis e inexistentes.
Caroline Araújo
VÍCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. De acordo com DI PIETRO, “os vícios podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando os vícios quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade.” (p. 246). O vício de competência ocorre quando o ato é praticado por agente sem atribuição. O vício de objeto ocorre quando o objeto do ato é ilícito, impossível ou indeterminado. O vício de forma decorre da inobservância da formalidade exigida para o ato. O vício de finalidade, também chamado desvio de finalidade, ocorre quando o ato, em vez de buscar a satisfação de um interesse público, é praticado com o fim de atender a um interesse particular. Por fim, o vício de motivo ocorre quando: i) inexistir o motivo exigido para o ato; ii) o motivo alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.
TEORIA DAS NULIDADES: a) Teoria Monista: entende que o vício acarreta sempre a nulidade do ato. É a posição de Hely Lopes Meirelles, Diógenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Sérgio Ferraz, por exemplo. b) Teoria Dualista: sustenta que os atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis. É a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, Cretella Júnior, Lucia Valle Figueiredo e José dos Santos Carvalho Filho. c) Teoria Tricotômica: Seabra Fagundes defende a divisão em nulos, anuláveis e irregulares;
Todos negam relevância jurídica à espécie de atos inexistentes, indicando que, de direito, equivalem aos atos nulos.
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES.
Se uma destas espécies for declarada, todos os efeitos da invalidação se operam. A maior distinção destas modalidades de invalidação está nas suas causas.
INEXISTÊNCIA: ocorre quando se está diante de condutas puramente criminosas, dando ensejo à legítima defesa (resistência manu militari). Tal ato é ineficaz, porque a existência é condição da eficácia; não gera obrigatoriedade, podendo ser ignorado; não tem presunção de legitimidade, sendo possível a mencionada reação de particulares contra a tentativa de execução; não admite convalidação; não se submete a prazo prescricional ou decadencial. “Consistem em comportamentos que correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados à sua personalidade ou dignidade intrínseca e, como tais, resguardados por princípios gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico dos povos civilizados” (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorização para abrir casa de prostituição;
NULIDADE: embora não corresponda a uma conduta criminosa, em razão de seus efeitos, não pode ser convalidada. Entretanto, poderão os atos nulos, em certas situações,