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VERSÃO - JAN/2018 TEORIA E EXERCÍCIOS ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA AFO PROFESSOR LEANDRO RAVYELLE ✔ TEORIA ✔ QUESTÕES ✔ ESQUEMAS ✔ MAPAS MENTAIS ✔ LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (AFO) ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E Prof. Leandro Ravyelle @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 3 SUMÁRIO Capítulo 1- Introdução .............................................................................................. 4 Capítulo 2 – Princípios Orçamentários ........................................................... 20 Capítulo 3 – Leis Orçamentárias ........................................................................ 33 Capítulo 4 – Ciclo Orçamentário ........................................................................ 56 Capítulo 5 – Receitas Públicas ............................................................................ 66 Capítulo 6 – Despesa Pública............................................................................. 110 Capítulo 7 – Créditos Adicionais ...................................................................... 143 Capítulo 8 – Restos a Pagar ................................................................................ 158 Capítulo 9 – Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) .......................... 173 Capítulo 10 – Suprimento de Fundos (regime de aditamento) ........... 180 Capítulo 11 – Descentralização de Créditos e Recursos......................... 191 Capítulo 12 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ................................ 207 Capítulo 13 – Novo Regime Fiscal ................................................................... 283 Legislação Aplicada ............................................................................................... 297 @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 4 @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 5 Capítulo 1 Introdução @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 6 O Direito financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado, envolvendo receita, despesa, orçamento e crédito público. Ele disciplina a organização e a administração das finanças públicas, ou seja, disciplina a atividade financeira do Estado: é mais amplo que o Direito tributário. Já o Direito tributário trata da disciplina jurídica apenas dos tributos (receitas tributárias: impostos, taxas e contribuições). Compreende o conjunto de normas que regulam a instituição e arrecadação desses tributos e a relação jurídica do Estado com os contribuintes. A atividade pública é aplicada no âmbito Federal, estadual e municipal, e, segundo Aliomar Baleeiro (1973), consiste em: Dimensão jurídica- o Orçamento Público tem caráter e força de lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos, no tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do Orçamento Público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e sanção presidencial como qualquer outra lei. Dimensão econômica - o Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o Governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os • obter recursos: receita pública; • despender os recursos: despesa pública; • gerir e planejar os recursos: Orçamento Público; • criar crédito: empréstimo público. 1.1Dimensões do Orçamento Segundo a Consultoria de Orçamento do Senado Federal, o Orçamento Público apresenta três importantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade: @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 7 incentivos microeconômicos e setoriais quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão orçamentária. Dimensão política- é corolário da dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do orçamento embute, necessariamente, perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais. Atualmente, o orçamento deixou de ser mera peça orçamentária e tornou -se um poderoso instrumento de intervenção na economia e na sociedade. O orçamento tem aspecto político, porque revela ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem também características econômicas, porque manifesta a realidade da economia. É técnico, porque utiliza cálculos de receita e despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, porque atende às normas da Constituição Federal e de leis infraconstitucionais. 1.2 Natureza jurídica A Lei Orçamentária Anual é uma lei formal ou material? Não há consenso entre os doutrinadores com relação à natureza jurídica do orçamento. Segundo Paludo (2017), a o orçamento é uma lei no que se refere ao aspecto formal, visto que passa por todo o processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material. Esse posicionamento é coerente com a maioria dos autores e com o entendimento do próprio STF, assim resumido: "o orçamento é lei formal que apenas prevê receitas e autoriza gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras". 1.3 Orçamento autorizativo x impositivo No Brasil, o Orçamento Público tem caráter autorizativo, e não impositivo. Quando o orçamento anual é aprovado, transformando -se na Lei Orçamentária Anual (LOA), apenas contém a autorização do Poder Legislativo para que, no decorrer do exercício financeiro, o gestor público verifique a real necessidade e @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 8 utilidade de realização da despesa autorizada, e, sendo ela necessária, proceda a sua execução. Portanto, ele não é obrigatório, visto que compete ao gestor público analisar a conveniência e oportunidade de realização da despesa autorizada pela LOA. Com relação às despesas obrigatórias estabelecidas pela Constituição ou mediante lei, no entanto, não há falar em caráter autorizativo do orçamento. Para essas, o caráter será sempre obrigatório, e, portanto, impositivo. Mas com relação às despesas não obrigatórias, a sua execução insere -se na discricionariedade do gestor. Cuidado!!! No geral, mesmo depois da EC-86/2015 (execução obrigatória de 1,2% da RCL), o Orçamento Público brasileiro ainda é considerado autorizativo. 1.4 Funções do orçamento público Por meio do Orçamento Público e das funções orçamentárias o Governo intervém na economia para conseguir estabilidade, crescimento e correção das falhas de mercado. As três funções orçamentárias clássicas apontadas pelos autores (PALUDO, 2013) são: 1) Função alocativa 2) Função distributiva 3) Função estabilizadora A função alocativa está ligada àalocação de recursos por parte do Governo, que oferece bens e serviços públicos puros (ex.: rodovias, segurança, justiça), os quais não seriam oferecidos pelo mercado, ou o seriam em condições ineficientes. Oferece também bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde). E ainda cria condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, corrige imperfeições no sistema de mercado (como oligopólios) e corrige os efeitos negativos relacionados a externalidades. Esta função diz respeito a promover ajustamentos na alocação de recursos e se justifica quando o funcionamento do mecanismo de mercado (sistema de ação privada) não garante a necessária eficiência na utilização desses recursos. Portanto, a utilização desse instrumento de atuação se efetiva em situações de falha de mercado, como, por exemplo, na presença de externalidades ou de bens públicos. A função alocativa é motivada quando não há oferta eficiente de infra-estrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios por parte do setor privado. Os investimentos na infra-estrutura econômica, tais como energia, transportes e comunicações, impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessários, aliados ao longo período para obtenção de retorno do investimento, @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 9 desestimulam a iniciativa do setor privado nesses setores. Já a demanda por bens públicos e bens meritórios possui características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Os bens meritórios são bens que, apesar de possuírem natureza de bem privado, predomina a sua característica de possuírem utilidade social, justificando assim sua provisão (financiamento) pelo Governo. É o caso dos subsídios ao trigo e ao leite, serviços de saúde e educação, etc. A função distributiva objetiva promover ajustamentos (correções) na distribuição de renda devido às falhas de mercado (desigualdades sociais, monopólios empresariais, etc.), inerentes ao sistema econômico capitalista. É uma função que busca tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, por meio da tributação e de transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população etc. (ex.: Fome Zero, Bolsa Família, destinação de recursos para o SUS, que é utilizado por indivíduos de menor renda). Assim, o governo tributa e arrecada de quem pode pagar e os distribui (ou redistribui) a quem tem pouco ou nada tem, através de programas sociais. Como exemplo de medidas distributivas, temos o imposto de renda progressivo para financiar programas de alimentação, transporte e moradia populares. Ou ainda, concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiado por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda. Justifica-se seu emprego nos casos em que o resultado distributivo do mecanismo de ação privada não seja considerado socialmente justificável ou desejado. Mais uma vez a justificativa está ligada à correção das falhas de mercado. A função estabilizadora trata da aplicação das diversas políticas econômico- financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços, melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limitação etc.). É uma função associada à manutenção da estabilidade econômica, justificada como meio de atenuar o impacto social e econômico na presença de inflação ou depressão. Portanto, seu emprego gera estabilidade dos níveis de preço (combate às pressões inflacionárias), diminui os potenciais efeitos da depressão e mantém o nível de emprego (combate ao desemprego). A função estabilizadora adquiriu especial importância como instrumento de combate à depressão dos anos 30 e a partir daí esteve sempre em cena contra pressões inflacionárias e contra o desemprego, fenômenos estes recorrentes nas economias capitalistas do pós-guerra. Em qualquer economia, os níveis de preços e de emprego resultam dos níveis da demanda agregada, isto é, da disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos capitalistas, enfim, de qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior à capacidade nominal (potencial) da produção, os preços tenderão a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é, portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme as necessidades. Assim, o orçamento público atua fortemente na estabilização econômica. Por exemplo, as compras do governo produzem grande impacto sobre a demanda agregada, assim como o poder de consumo da grande massa de funcionários públicos. Já as mudanças nas alíquotas tributárias produzem reflexos na quantidade de recursos disponíveis junto ao setor privado. Logo, ajustando os níveis de demanda agregada e de recursos, o governo promove a política de estabilização. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 10 1.5 Técnicas Orçamentárias / Tipos de Orçamento O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abrange a previsão da receita e a fixação de despesa para determinado período de tempo. Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população - o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as receitas e despesas públicas. Numa visão moderna, o orçamento é um programa de governo proposto pelo Executivo à aprovação do Legislativo. É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte. É um espaço de debate e decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas preferências, definem as realizações pretendidas e reservam os recursos para a execução. 1.5. 1. Orçamento Tradicional/Clássico O Orçamento Tradicional era um documento de previsão de receitas e autorização de despesas com ênfase no gasto, no que se comprava. É um processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Esse orçamento refletia apenas os meios que o Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua finalidade era ser um instrumento de controle político do Legislativo sobre o Executivo , sem preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população. O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e quanto seria gasto, e não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe - se que o aspecto jurídico do orçamento era mais valorizado que o aspecto econômico. O critério utilizado para a classificação dos gastos era a Unidade Administrativa (classificação institucional) e o elemento de despesa (objeto do @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 11 gasto), e as projeções eram feitas em função dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas falhas e na perpetuação dos erros. O professor James Giacomoni (2013) ensina que, no Orçamento Tradicional, "o aspecto econômico tinha posição secundária e as finanças públicas caracterizavam-se por sua 'neutralidade', pois o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume dos gastos públicos não chegava a pesar significativamente em termos econômicos". “Foi baseado no Orçamento Tradicional que surgiu o rótulo de “lei de meios”, haja vista que o orçamento era classificado como um inventário dos meios” com os quais o Estadocontava para levar a cabo suas tarefas- sem preocupação com os fins (resultados). 1.5. 2. Orçamento de Desempenho/Funcional O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento Tradicional; buscava saber o que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não apenas o que comprava (elemento de despesa). Havia também forte preocupação com os custos dos programas. A ênfase era no desempenho organizacional, e avaliavam-se os resultados (em termos de eficácia, não de efetividade). Procurava - se medir o desempenho por meio do resultado obtido, tornando o orçamento um instrumento de gerenciamento para a Administração Pública. Era um processo orçamentário que se caracterizava por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de trabalho, contendo as ações a serem desenvolvidas. Ainda não havia, no entanto, a estreita vinculação com o planejamento, e o critério de classificação foi alterado para incorporar o programa de trabalho e a classificação por funções. Segundo James Giacomoni (2013), o "Orçamento de Desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa". 1.5.3. Orçamento Programa Esse orçamento foi determinado pela Lei nº 4.320/1964, reforçado pelo Decreto-lei nº 200/1967, e teve a primeira classificação funcional-programática em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto nº 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se tornou realidade. O Orçamento Programa é o atual e mais moderno Orçamento Público. Está intimamente ligado ao planejamento, e representa o maior nível de classificação das ações governamentais: ele expressa o compromisso e as ações do governo para a sociedade, pois indica com clareza os objetivos da nação. O Orçamento Programa é um plano de trabalho que integra – numa concepção gerencial - planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A ênfase do orçamento-programa é nas realizações, e a avaliação de resultados abrange a eficácia (alcance das metas) e a efetividade (análise do impacto final das ações). É a única técnica que integra planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela definição de objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos de união" entre planejamento e orçamento. Levem para a prova que, atualmente diz-se que o Orçamento Programa é o elo entre planejamento, orçamento e gestão, portanto, no Orçamento Programa a ênfase é no que se realiza e não no que se gasta. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 12 Segundo James Giacomoni (2013), são características do Orçamento Programa: • o orçamento é o elo entre o planejamento e o orçamento; • a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas; • as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas de alternativas possíveis; • na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício; • a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento; • o principal critério de classificação é o funcional-programático; • utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e de resultados; • o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. Os programas são organizados no PPA, após a etapa de elaboração da "Dimensão Estratégica'' que define diretrizes, objetivos e metas. No orçamento anual poderá haver revisão da estrutura programática no âmbito de programas e ações, desde que seja autorizado pelo Poder Executivo a revisão do PPA. O PPA 2016-2019 manteve apenas dois programas, mas alterou suas nomenclaturas e conceitos: • Programas Temáticos: retratam no Plano Plurianual a agenda de Governo organizada pelos Ternas das Políticas Públicas e orientam a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em objetivos e iniciativas. • Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas iniciativas. 1.5.4. Orçamento Base-Zero Orçamento Base-Zero surgiu no Texas, Estados Unidos, na década de 1970, e nele não há direito adquirido no orçamento. Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa de despesa, e a cada ano é necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras prioridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do "zero" - daí o nome Orçamento Base-Zero. Memorizem que no orçamento Base Zero toda despesa é considerada uma despesa nova , independentemente de tratar-se de despesa continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/ nova. O Orçamento Base-Zero exige que o administrador justifique, a cada ano, todas as dotações solicitadas em seu orçamento, incluindo alternativas, análise de custo, finalidade, medidas de desempenho, e as consequências da não aprovação do orçamento. A ênfase é na eficiência, e não se preocupa com as classificações @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 13 orçamentárias, mas com o porquê de se realizar determinada despesa. O Orçamento Base-Zero surgiu para combater o aumento dos gastos e a ineficiência na utilização/alocação dos recursos. Sua filosofia é romper com o passado: ele deixa de lado os dados históricos de receitas e despesas e exige nova análise e justificativa para os gastos, de forma a não perpetuar erros históricos. O Orçamento Base-Zero proporciona informações detalhadas quanto aos recursos necessários para atingir os fins desejados, além de identificar os gastos excessivos e as duplicidades: permite selecionar as melhores alternativas, estabelece uma hierarquia de prioridades, reduzir despesas e aumentar a eficiência na alocação dos recursos. No entanto, sua elaboração é trabalhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a experiência acumulada pela organização. Exige maior comprometimento do gestor e proporciona mais chances de atingir objetivos e metas - visto que seleciona as melhores alternativas e equilibra as realizações pretendidas com os recursos disponíveis. Essas alternativas agrupam um conjunto de gastos denominados "pacotes de decisão", relacionados em ordem de prioridade, de forma a facilitar a tomada de decisão. Pacotes de decisão são alternativas que contêm custos, benefícios e metas. Cada pacote deve ter seu dono/gestor, que deverá justificar, executar e se responsabilizar pelos resultados, sem extrapolar os custos autorizados. Pacotes de decisão são criados para facilitar a análise das alternativas e a tomada de decisão pela autoridade superior. São criados diversos pacotes de decisão, que devem conter: objetivos/metas, custos, medidas de avaliação, alternativas, análise custo-benefício. Cuidado!!! Esse tipo de orçamento é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazos. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 14 1.5.5 Orçamento Participativo O Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participaçãodireta da população, ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de moradores. Até o momento, sua aplicação restringe-se ao âmbito municipal, e, excepcionalmente, estadual. É um importante espaço de debate e decisão político-participativa. Nele, a população interessada decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados, a cada ano, com os recursos do orçamento. Essa técnica orçamentária estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público, e gera @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 15 corresponsabilização entre Governo e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos. O principal benefício do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado-sociedade com fortalecimento da democracia. Nesse processo, o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública. 1.5.6 Orçamento Incremental Segundo o glossário da STN, Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis. Quem utiliza essa técnica rudimentar, por meio de negociação política, procura aumentar o orçamento obtido no ano anterior. Compõe-se de elementos como receitas e gastos de anos anteriores, que serão ajustados por algum índice oficial para se chegar aos valores atuais. Pode haver pequenas alterações quanto às metas. Como aspecto positivo, esse orçamento exige pouco tempo e pouco esforço para sua elaboração, pois basta comparar os itens atuais com as informações do exercício anterior. Como aspecto negativo, ele impossibilita a correção de falhas existentes no processo, repetindo, assim, os mesmos erros. É possível identificar algumas características desse tipo de orçamento: as ações não são revisadas anualmente, logo não se compara com alternativas possíveis; é baseado no orçamento do último ano, contendo praticamente os mesmos itens de despesa, com aumentos e diminuições de valores; o incremento de valores ocorre mediante negociação política; é uma técnica rudimentar que foca itens de despesas em vez de objetivos de programas. Analisamos esse orçamento somente no final do item porque não consideramos o Orçamento Incrementai uma técnica orçamentária – visto que um servidor inexperiente, com pequeno treinamento, poderia elaborar esse tipo de orçamento com a mesma precisão de um profissional experiente. ATENÇÃO!!! Exceto os orçamentos Tradicional e Incremental, os demais são considerados orçamentos/técnicas modernos. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 16 @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 17 Exercícios 1. Inédita 2017 Marque a alternativa incorreta dentre as afirmações relacionadas ao Presidente da República e à lei orçamentária anual. a) A competência do Presidente da República para enviar a lei orçamentária anual pode ser considerada privativa, de acordo com a Constituição Federal. b) A competência do Presidente da República para enviar a lei orçamentária anual pode ser considerada exclusiva por ser indelegável. c) Os projetos de lei do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual são de iniciativa vinculada. d) A competência do Presidente da República para enviar a lei orçamentária anual pode ser considerada concorrente. e) Se um Presidente da República atentar contra a lei orçamentária estará cometendo crime de responsabilidade. 2. (FCC – Analista Judiciário – Contabilidade – TRT/11 - 2017) Sobre o Orçamento-Programa é INCORRETO afirmar que a) o orçamento é o elo de interação entre o planejamento e as funções executivas da organização. b) a ênfase está nos meios (o que se compra) e não nas diretrizes, prioridades, objetivos e metas. c) o controle visa avaliar a eficiência, eficácia e efetividade das ações governamentais. d) a Lei nº 4.320/1964 contém determinações para a elaboração da Lei Orçamentária Anual que são típicas do Orçamento- Programa. e) o principal critério de classificação está contido na Portaria STN e MOG nº 42/1999. 3. (FCC – Analista Legislativo – Contabilidade – Assembleia Legislativa/PE – 2014) Em relação ao Orçamento Programa, considere: I. O orçamento é elo entre o planejamento e as funções executiva da organização. II. A alocação dos recursos visa o atendimento ao plano político de governo definido pelo gestor público. III. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. IV. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos do programa, inclusive os que extrapolam o exercício. V. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos financeiros e de planejamento. É correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) I, III e IV. (C) II, III e IV. (D) II, IV e V. (E) III, IV e V. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 18 4. (FCC – Analista Judiciário – Judiciária - TRT/16 - Maranhão –2014) O orçamento corresponde ao principal instrumento da Administração pública para traçar programas, projetos e atividades para um período financeiro. Sobre orçamento público é INCORRETO afirmar: (A) É dividido em três aspectos pela doutrina contábil: financeiro, econômico e jurídico. (B) É o documento no qual é previsto o valor monetário que, num período determinado (geralmente 1 ano), deve “entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais relevantes”. (C) É o demonstrativo orgânico da economia pública, representando o retrato real da vida do Estado onde o governo terá de decidir quanto, em que e como vai gastar o dinheiro que arrecadará dos contribuintes. (D) É a lei da iniciativa do Poder Legislativo e, aprovada pelo poder Executivo, que estima receita e fixa despesa para o exercício financeiro. (E) Sistema orçamentário é a estrutura formada por organizações, pessoas, informações, tecnologia, normas e procedimentos necessários ao cumprimento das funções fixadas para a Administração pública. 5. (FCC – Analista de Planejamento e Orçamento – SEAD/PI - 2013) No processo de elaboração da proposta orçamentária, um governo estadual, para distribuição dos recursos disponíveis entre as unidades orçamentárias, parte dos níveis atuais de operações e despesas de cada uma delas e analisa os acréscimos solicitados e suas respectivas justificativas, tendo por base a classificação por elementos de despesa. Neste caso, o governo estadual utiliza o (A) Orçamento Tradicional. (B) Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. (C) Orçamento Programa. (D) Orçamento de Base Zero. (E) Orçamento de Desempenho. 6. (FCC – Técnico Judiciário - Administrativa – TRT 4ª – 2011) Em relação a conceito de Orçamento Público, considere as afirmativas abaixo: I. O Orçamento Público é uma lei formal, isto é, ela obriga o Poder Público a realizar uma despesa autorizada pelo Legislativo. II. O Orçamento Público é uma lei temporária, pois tem vigência limitada a quatro anos. III. O conceito tradicional ou clássico de Orçamento Público compreende apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. IV. O Orçamento Público é uma lei especial que possui processo legislativo diferenciado e trata de matéria específica. V. O orçamento-programaé um plano de trabalho que estabelece objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos a ele relacionados. Estão corretas, SOMENTE: (A) II e IV. (B) I, II e IV. (C) III, IV e V. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 19 (D) I, II, III e IV. (E) II, III, IV e V. 7. (FCC - Analista de Controle Externo – TCE/AP - 2012) Um plano de governo como instrumento de gestão no qual não se adota programa de trabalho, projetos, atividades, nem objetivos a atingir e cujo principal critério de distribuição dos recursos a disposição do governo é o montante de gastos do exercício financeiro anterior, ajustado em algum percentual discricionário, é conhecido como orçamento: a) clássico ou tradicional. b) programa. c) de desempenho. d) base zero. e) variável. 8. (FCC – Analista Judiciário - Administrativa – TRF 1ª – 2011) Com relação aos tipos de orçamentos, considere as afirmativas abaixo: I. No orçamento de tipo tradicional há grande preocupação com a clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária. II. O orçamento base-zero exige a reavaliação de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. III. O orçamento-programa considera os objetivos que o Governo pretende atingir, num prazo pré-determinado. IV. O orçamento de desempenho não pode ser considerado um orçamento - programa, pois não incorpora o controle contábil do gasto e o detalhamento da despesa. V. No orçamento-programa a alocação dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores. Está correto o que se afirma SOMENTE em: (A) I e IV. (B) I, III e IV. (C) II, III e V. (D) I, III, IV e V. (E) II e III. 9. CESPE – TCE/PA 2016 Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público. Cabe ao governo executar as funções econômicas exercidas pelo Estado, as quais se dividem em alocativa, distributiva e estabilizadora. Certo Errado 10. CESPE – TCE(SC) 2016 Acerca das funções, dos princípios e dos principais documentos relacionados ao orçamento público, julgue o próximo item. O orçamento público viabiliza a intervenção do governo na atividade econômica com vistas à geração de emprego e renda. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 20 Certo Errado 11. CESPE – DPU 2016 A respeito de orçamento público, julgue o item que se segue. A função alocativa do orçamento visa à intervenção do governo na economia, com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais no que se refere ao acesso a renda, bens e serviços públicos e benefícios da vida em sociedade. Certo Errado 12. CESPE – TCE (PR) 2016 A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com isso, corrigir falhas do mercado é denominada função a) controladora. b) alocativa. c) distributiva. d) estabilizadora. e) econômica. Gabarito 1 2 3 4 5 6 D B B D A C 7 8 9 10 11 12 A E C C E C @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 21 Capítulo 2 Princípios orçamentários @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 22 Segundo o MCASP, Os Princípios Orçamentários visam estabelecer diretrizes norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios – são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina. 2.1. UNIDADE OU TOTALIDADE Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei no 4.320/1964, determina existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, estados, Distrito Federal e municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política. Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual (LOA). O que configura esse princípio é a esfera de Governo/ Unidade da Federação (que deve ter apenas um único orçamento anual), e não órgão/Unidade Orçamentária. Luiz Rosa Junior (2005) explica que "a concepção tradicional do princípio da unidade significava que todas as despesas e receitas do Estado deveriam estar reunidas em um só documento". Também é denominado princípio da totalidade por ser composto pelos: Orçamento Fiscal; Orçamento de Investimento; Orçamento da Seguridade Social - e ao mesmo tempo consolidar os orçamentos dos diversos órgãos e Poderes de forma que permita a cada Governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas. 2.2. UNIVERSALIDADE Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/ 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição Federal, determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Ele determina que o orçamento deve considerar todas as receitas e todas as despesas, e nenhuma instituição governamental deve ficar afastada do orçamento. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 23 Amplamente aceito pelos tratadistas, esse princípio, segundo James Giacomoni (2013), [ ... ] permite ao legislativo: a) conhecer a priari todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las. Exceção: Orçamento operacional das Empresas Estatais INDEPENDENTES; e ingressos/ dispêndios extraorçamentários (ver Súmula 66 do STF). 2.3. ANUALIDADE OU PERIODICIDADE Estipulado, de forma literal, pelo caput do art. 2º da Lei no 4.320/1964, delimita o exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir. Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. Exceção: A autorização e abertura de créditos especiais e extraordinários se promulgados nos últimos quatro meses do ano, conforme art. 167, § 2, da CF: "os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses, casos em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente". 2.4. EXCLUSIVIDADE Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de crédito suplementar e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei. A Lei de Orçamento deverá tratar apenas de matéria financeira, excluindo-se dela qualquer outro dispositivo estranho. Assim, não pode o texto da lei orçamentária instituir tributo, @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 24 por exemplo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa. Exceção: Autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita (ARO ou outra operação de crédito). A autorização da LOA não se aplica a todos os créditos adicionais; aplica-se somente a uma de suas espécies: os créditos suplementares. 2.5. ORÇAMENTO BRUTO Previsto pelo art. 6º da Lei no 4.320/ 1964, obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções. Procura -se com esta norma impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio da universalidade. Tanto o princípio da universalidade como o do Orçamento Bruto contêm "todas as receitas e todas as despesas". A diferença consiste em que apenas o Orçamento Bruto contém a expressão pelos seus totais. 2.6. LEGALIDADE Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, subordina -se aos ditames da lei. O orçamento anual materializa-se numa lei, a Lei Orçamentária Anual (LOA), e nenhuma despesa poderá ser realizada se não for autorizada pela LOA ou mediante créditos adicionais. Portanto, o gestor público somente poderá realizar as despesas autorizadas pela lei. Cuidado!!! Há autores e professores que colocam a edição de Medida Provisória para abertura de créditos extraordinários como uma exceção ao princípio da legalidade. 2.7. PUBLICIDADE Princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático, está previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica -se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas. É um dos princípios fundamentais que @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 25 regem a Administração Pública (art. 37 da CF /1988). Tem o objetivo de levar os atos praticados pela Administração ao conhecimento de todos. A publicidade legal faz-se através do Diário Oficial, podendo também abranger jornais, internet etc. Foi reforçado como princípio orçamentário pela CF/1988, amparado pelo art. 165, § 3º: "O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária"; e do art. 165, §6º,que exige que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de "demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia". A partir do ano 2000 foi fortalecido por vários dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2.8. TRANSPARÊNCIA Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa. 2.9. NÃO-VINCULAÇÃO (NÃO-AFETAÇÃO) DA RECEITA DE IMPOSTOS O inciso IV do art. 167 da CF/1988 veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal, in verbis: Art. 167. São vedados: [...] IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o, bem como o disposto no §4o deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003); [...] §4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra garantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993). Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação científica e tecnológica e a inovação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015) § 5º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 26 São exemplos de ressalvas estabelecidas pela própria Constituição as relacionadas à repartição do produto da arrecadação dos impostos aos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Fundos de Participação dos Municípios (FPM), Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro - Oeste (FCO), bem como à destinação de recursos para as áreas de saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas. Ressalta-se, que há diversas receitas que são excetuadas à regra constitucional, e que não foram citadas neste capítulo. Esse princípio refere-se apenas aos impostos – não inclui taxas e contribuições. O princípio da não afetação de receitas determina que as receitas de impostos não sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as prioridades públicas. 2.10. Princípio da especificação, especialização ou discriminação Essa regra opõe-se à inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação, e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA; e exige o detalhamento das projeções de receitas e despesas. Esse princípio está consagrado no§ Iº do art. 15 da Lei nº 4.320/1964: "Na lei de orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos; § 1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a Administração Pública para consecução dos seus fins". Também encontra amparo legal no art. 5º da Lei nº 4.320/1964: "a lei de orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único". @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 27 Exceção: 1 - art. 20, parágrafo único, da Lei nº 4.320/1964: "Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir -se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais,classificadas entre as Despesas de Capital. Exceção: 2- art. 5 , lll, b, da LRF, que trata da reserva de contingência, que é uma dotação global para atender a passivos contingentes e outras despesas imprevistas. 2.11. Quantificação dos Créditos Orçamentários Alguns autores citam como princípio a Quantificação dos Créditos Orçamentários, amparados no art.l67, VII, da CF /1988 e no art. 59 da Lei nº 4.320/1964. Ocorre que, quando se faz a especificação/discriminação obrigatoriamente os créditos estão sendo quantificados. Dessa forma, a "quantificação" tanto pode ser cobrada dentro desse princípio da "especificação, especialização, discriminação", ou como princípio separado, da "quantificaçã o dos créditos", cuja finalidade é vedar a concessão de créditos ilimitados. 2.12. Princípio da Transparência Os novos Manuais da STN/SOF incluíram o princípio da transparência apoiado nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao Governo divulgar o Orçamento Público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa. Assim, os itens da LRF tanto podem ser cobrados dentro do princípio da publicidade ou separadamente como princípio da transparência - e visam criar condições para o exercício do controle social sobre os gastos públicos. 2.13. Princípio do equilíbrio Este princípio está consagrado no art 4º-, inciso I, alínea a, da LRF que determina que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre receita e despesa. Ele estabelece que a despesa fixada não pode ser superior à receita prevista, ou seja, deve ser igual à receita prevista. A finalidade desse princípio é deter o crescimento @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 28 desordenado dos gastos governamentais e impedir o déficit orçamentário. Praticamente em todos os anos esse princípio é apenas formalmente atendido nas LOAs, visto que o "equilíbrio" é mantido com as operações de crédito nele contidas e autorizadas - que são na verdade empréstimos que escondem o déficit existente. O princípio do equilíbrio é aferido no momento da aprovação do orçamento, e não durante sua execução. Durante a execução o equilíbrio será perseguido, mas não será exato porque a execução comporta variações envolvendo receitas e despesas. 2.14. Princípios do planejamento e da programação Esses princípios são modernos e recentes. O princípio do planejamento, de acordo com a Constituição Federal de 1988, art. 165, § 1", refere-se à obrigatoriedade de elaboração do Plano Plurianual (PPA), e a obrigatoriedade de todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serem elaborados em consonância com ele (art. 165, § 4º), reforçado pela LRF, art. 1º, § 1º, que exige a ação planejada: "a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas". Haja vista a importância do planejamento plurianual para a Administração Pública, ele obrigatoriamente deverá ser aprovado mediante lei, não sendo admitida sua formalização mediante Medida Provisória (CF /1988, art. 62, § 1º, d). O principio da programação surgiu a partir da instituição do orçamento -programa, e apregoa que o orçamento deve evidenciar os programas de trabalho, servindo como instrumento de administração do Governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e planejamento. Todas as despesas são inseridas no Orçamento sob a forma de programa. Programa é o instrumento que o Governo utiliza para organizar suas ações de maneira lógica e racional, a fim de otimizar a aplicação dos recursos públicos e maximizar os resultados para a sociedade. Como o "programa" é o elo entre planejamento e orçamento, esses princípios são apresentados juntos. 2.15. Princípio do não estorno Esse princípio encontra-se expressamente previsto no art. 167, VI, da CF: "é vedado: a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa". O administrador público não pode, portanto, remanejar ou transferir verbas de um órgão para outro nem alterar a categoria de programação sem prévia autorização legislativa. Se houver insuficiência orçamentária ou carência de novas dotações, deve-se recorrer à abertura de crédito suplementar ou especial, mediante autorização do Poder Legislativo, contida na própria LOA ou em lei específica de crédito adicional. A exceção é apenas de uma categoria de programação para outra, não sendo válida de um órgão para outro. Exceção: 1. O § 5" do art. 167 permite a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria para outra para atividades de ciência, tecnologia e inovação, mediante ato direto do Poder Executivo. Exceção: 2. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 29 O Poder Executivo pode transpor, remanejar, transferir- se decorrente de extinção, transformação, transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos/ entidades (ou alterações de suas competências/atribuições), mantida a categoria de programação. 2.16. Principio da clareza ou Inteligibilidade De caráter meramente formal. o princípio da clareza exige que a linguagem orçamentária seja clara e de fácil entendimento; exige que as informações orçamentário-financeiras sejam divulgadas em linguagem facilitada, de forma que as pessoas comuns consigam entendê-las. Traz implícita a finalidade de facilitar o controle social, proporcionando a todos sua compreensão mediante uma linguagem facilitada. O prof. Lino Martins da Silva ( 1996) utilizou o conceito de princípios substanciais para identificar os seguintes princípios: anualidade, unidade, universalidade, equilíbrio e exclusividade. Exercícios 1 (FCC – Técnico Judiciário – Administrativa – TRT/RS - 2015) De acordo com o princípio orçamentário da universalidade, a Lei Orçamentária Anual deve conter todas as receitas e despesas do Estado, não alcançando, contudo, as (A) receitas provenientes de operações de crédito. (B) despesas e receitas operacionais das empresas estatais. (C) despesas dos poderes judiciário e legislativo. (D) despesas correntes. (E) despesas decorrentes de projetos inseridos no Plano Plurianual. 2 (FCC – Analista Judiciário – Administrativa – TRE/SP - 2017) A Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2017, de determinado ente público previu receitas e fixou despesas no valor de R$ 2.750.600.000. Não constou na Lei Orçamentária as despesas com pessoal a serem realizadas pelo respectivo Poder Legislativo, sob a alegação de que muitos servidores seriam demitidos a partir de @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 30 janeiro de 2017, portanto, não seria possível fixar o montante exato de tais despesas. Nestas condições, a Lei Orçamentária NÃO atendeu ao princípio orçamentário da (A) exclusividade. (B) unidade. (C) universalidade. (D) moralidade. (E) transparência. 3 (FCC – Analista Judiciário – Contabilidade – TRT/11 - 2017) Sobre os princípios orçamentários, é correto afirmar que o princípio a) do orçamento bruto determina que, na lei orçamentária, deverá existir equilíbrio entre os montantes totais de receitas e despesas. b) da universalidade estabelece que devem constar na lei orçamentária todas as receitas e todas as despesas. c) do equilíbrio orçamentário estabelece que tanto as receitas quanto as despesasdevem ser apresentadas pelos seus valores totais, sem deduções ou compensações. d) da anualidade estabelece a inexistência de orçamentos paralelos dentro de uma mesma esfera de governo. e) da periodicidade estabelece que é vedada a inclusão de assuntos não relacionados à previsão de receita e à fixação de despesas nas leis orçamentárias, isto é, são vedadas as caudas orçamentárias. 4 (FCC – Analista Judiciário – Contabilidade – TRE/SP - 2017) Na Lei Orçamentária Anual - LOA, para o exercício de 2017, de determinado ente público, as receitas e despesas foram discriminadas de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo obedecendo aos princípios orçamentários. Com relação aos princípios orçamentários é correto afirmar: a) Unidade − o orçamento deve ser uno, ou seja, cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) deve ter sua Lei Orçamentária Anual específica. b) Universalidade - determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. c) Exclusividade − estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para contratação de pessoal, para área da saúde e educação. d) Orçamento Bruto − obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções. Ressalvam-se dessa proibição os valores que se referirem às transferências constitucionais. e) Anualidade − delimita a execução das receitas e despesas de capital a um período de doze meses, a contar da aprovação da LOA pelo Poder Legislativo. 5 (FCC - Analista Judiciário – Administrativa – TRF/3 – 2016) Um analista judiciário examinou o orçamento previsto para o Poder Judiciário referente ao exercício de 2015 e verificou que a peça orçamentária abordou aspecto relacionado ao cumprimento do princípio orçamentário da exclusividade. Ele chegou a essa conclusão porque a peça orçamentária @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 31 (A) incluiu todas as receitas e todas as despesas. (B) foi elaborada para um período determinado. (C) autorizou a contratação de operação de crédito. (D) conteve dotações específicas para despesas com pessoal. (E) foi autorizada pelo Poder Legislativo. 6 (FCC - Analista Judiciário – Contadoria – TRF/3 – 2016) Um Analista Judiciário − Especialidade Contadoria verificou a peça orçamentária do Poder Judiciário Federal e constatou que foi incluída a concessão de isenção para determinadas taxas judiciais. Esse aspecto feriu o princípio orçamentário da (A) especificação. (B) programação. (C) universalidade. (D) exclusividade. (E) clareza. 7 (FCC - Analista Judiciário – Administrativa – TRE/SE– 2016) Na elaboração do orçamento público da União, que inclui o TRE/SE, foram adotadas as seguintes medidas: I. Não houve consignação de dotação global destinada a atender indiferentemente a despesa de pessoal. II. Somente constou matéria relacionada à previsão de receita e fixação de despesa. III. Do orçamento constaram todas as receitas e despesas. Essas medidas correspondem, respectivamente, ao atendimento aos princípios orçamentários da (A) exclusividade, orçamento bruto e universalidade. (B) especificação, exclusividade e universalidade. (C) exclusividade, especificação e anualidade. (D) especificação, exclusividade e anualidade. (E) especificação, anualidade e universalidade. 8 (FCC – Analista do Tesouro Estadual – SEFAZ/PI – 2015) Ao estudar o orçamento anual do Estado do Piauí, um Analista do Tesour o Estadual verificou que foram selecionados os objetivos a serem alcançados, bem como determinadas as ações para o alcance de tais fins. Tais aspectos evidenciam o atendimento ao princípio orçamentário da (A) programação. (B) clareza. (C) exclusividade. (D) universalidade. (E) legalidade. 9 (FCC – Consultor Legislativo – Tributário, Financeiro e Cidadania – Assembleia Legislativa/PE – 2014) Um determinado Estado brasileiro aumentou, de 17% para 20%, a alíquota do ICMS incidente sobre operações internas de circulação de mercadorias. A lei @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 32 ordinária estadual que majorou esse tributo, durante um ano, estabeleceu expressamente que o aumento da receita proveniente dessa majoração seria investido, necessariamente, em obras públicas de infraestrutura para os jogos da Copa do Mundo de 2014. Considerando as informações acima e as normas constitucionais que estabelecem regras orçamentárias, é (A) permitida essa vinculação, desde que a lei que majorou o tributo especifique as causas do aumento e desde que ele seja feito por prazo de tempo determinado. (B) permitida essa vinculação, desde que haja anuência expressa dos Municípios localizados nesse Estado, aos quais cabem 25% da receita do ICMS. (C) vedada a vinculação de receita de imposto a uma determinada despesa, ressalvados os casos expressamente previstos no texto constitucional. (D) permitida essa vinculação, desde que 75%, pelo menos, dos Municípios localizados nesse Estado concordem em não receber a quota parte de 25% que lhes pertence na arrecadação desse imposto. (E) vedada essa vinculação, pois não foi feita mediante a edição de lei complementar, como determina a Constituição Federal, mas por lei ordinária. 10 (FCC – Analista Judiciário – Administrativa –TRT/9ª- 2013) Ao assumir o cargo de prefeito, o Sr. José Silva não conseguia compreender por que o orçamento da Fundação de Amparo à Criança e ao Adolescente, fundação instituída e mantida pelo poder público municipal, deveria estar contido na Lei Orçamentária Anual do Município. O princípio orçamentário que deve ser utilizado para justificar a inclusão do orçamento da fundação na Lei Orçamentário Anual do Município é o (A) da unidade. (B) da anualidade. (C) da exclusividade. (D) do orçamento bruto. (E) da não-vinculação das receitas de impostos. 11 (CESPE – Auditor de Contas Públicas – TCE/PB – 2018) A CF prevê, expressamente, o princípio orçamentário a) da uniformidade. b) da exclusividade. c) do orçamento bruto. d) da programação. e) da participação. 12 (CESPE – Auditor de Contas Públicas – TCE/PB – 2018) Com relação aos princípios que regem a atividade financeira do Estado, assinale a opção correta. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 33 contemple a possibilidade de que a despesa não esteja antecipadamente prevista. d) Segundo o princípio da não vinculação da receita derivada dos impostos, lei específica não poderá tratar de várias espécies de incentivos fiscais relativas a tributos diversos e ao mesmo tempo cuidar de matérias afins. e) A anualidade orçamentária exige que o orçamento deva ser aprovado antes do início do exercício financeiro, evitando que a lei nova possa atingir fatos passados. a) De acordo com o princípio da unidade, os programas e projetos devem ser estabelecidos em um único sistema ou método orçamentário, ainda que não haja unidade documental. b) A vedação à inclusão das chamadas caudas orçamentárias na lei que fixa as receitas e despesas decorre do princípio da universalidade. c) Os programas de duração continuada devem constar do plano plurianual e são regidos pelo princípio da programação, embora, quanto à liberação de recursos, Gabarito 1 2 3 4 5 B C B B C 6 7 8 9 10 D B A C A 11 12 B A @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com LeandroRavyelle Leandro Ravyelle 34 Capítulo 3 Leis orçamentárias @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 35 3.1 Lei Orçamentária Anual (LOA) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o produto final do processo orçamentário coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Ela abrange apenas o exercício financeiro a que se refere e é o documento legal que contém a previsão de receitas e autorização de despesas a serem realizadas no exercício financeiro. A Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária formal, pois percorre todo o processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material, pois dela não se origina nenhum Direito Subjetivo. A Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas contidos no Plano Plurianual. O projeto de Lei Orçamentária Anual contempla, conforme selecionado pela LDO, as prioridades contidas no Plano Plurianual (PPA) e as metas que deverão ser atingidas no exercício financeiro. A lei orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal. É com base nas autorizações da Lei Orçamentária Anual que as despesas do exercício são executadas. A LOA é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e deve estar compatível com a CF/1988, com a LRF, com a Lei nº 4.320/1964, com o PPA e com a LDO. O projeto de Lei Orçamentária Anual deve ser enviado pelo Presidente da República ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano e deve ser aprovado até o final da sessão legislativa (22 de dezembro). A vigência da LOA abrange somente o exercício financeiro a que se refere: 1 ºde janeiro a 31 de dezembro. 3.1.1 Composição e estrutura do Orçamento Público Atual A Constituição Federal de 1988, art. 165, determina que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o Orçamento Fiscal, o de Investimento das Empresas Estatais e o da Seguridade Social, explicando cada tipo de orçamento: 1. Orçamento Fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Por sua abrangência e dimensão, o Orçamento Fiscal é considerado o mais importante dos três orçamentos. Alguns autores consideram um "exagero" a amplitude concedida pela Constituição Federal ao conteúdo do Orçamento Fiscal, haja vista incluir empresas públicas e sociedades de economia mista dependentes. Atenção!!! O Orçamento das Empresas Estatais independentes não faz parte do Orçamento Fiscal nem do Orçamento da Seguridade Social. O Orçamento Operacional das Empresas Estatais independentes faz parte do Programa de Dispêndios Globais, cuja aprovação ocorre diretamente por decreto do Poder Executivo. 2. Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Estatal independente é aquela que não depende de recursos do ente público controlador, ou seja, é uma empresa autossustentável (as estatais dependentes são as que recebem algum tipo de recurso para garantir suas despesas). Não perdem a denominação de estatal independente, no entanto, aquelas empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebam recursos da União apenas para: participação acionária; fornecimento de bens ou prestação de serviços; pagamento de empréstimos e @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 36 financiamentos concedidos; e transferência para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro - Oeste, ou para financiar programas de desenvolvimento econômico através do BNDES. Esse orçamento abrange tão somente as empresas estatais independentes. As estatais dependentes estão inclusas no Orçamento Fiscal. As sociedades de economia mista, em regra, são estatais independentes: integram o orçamento de investimentos; se forem dependentes, integrarão o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Além disso, memorizem que uma empresa estatal pode ser independente num ano e se tornar dependente em outro - e vice-versa. 3. Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos a ele vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Esse orçamento compreende as despesas relativas à Saúde, à Previdência e à Assistência Social. Embora pertençam a esferas orçamentárias diferentes, o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social integram um mesmo conjunto de programas e ações orçamentárias, denominado Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Esse orçamento compreende as despesas relativas à saúde, previdência e assistência social de todos os órgãos, entidades e fundos a ela vinculados, e não apenas as despesas daqueles que fazem parte da seguridade social. Assim, os órgãos, entidades, fundos e empresas dependentes estarão recebendo dotação do orçamento da Seguridade Social para as despesas com saúde, previdência e assistência; e dotações do orçamento fiscal para as demais despesas. Poderes/Órgãos Entidades Fundos Empresas Dependentes Inclusos nos dois Orçamentos Orçamento da Seguridade Social Orçamento Fiscal Para as Despesas com: Saúde, Previdência e Assistência Social Para Todas as Demais Despesas Atenção!!! Não integram a LOA os orçamentos das Autarquias Regionais (Conselhos: CREA, CRM, CRA etc.) Conforme a Constituição Federal, somente o Orçamento Fiscal e o de Investimentos é que objetivam reduzir desigualdades inter-regionais - o Orçamento da Seguridade Social não tem essa função. Além disso, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 37 sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. No aspecto jurídico, a LOA ocupa papel inferior, visto que deve obedecer a vários instrumentos legais, alguns de mesma hierarquia, outro com status de lei complementar, além da LRF e da própria Constituição Federal vigente. O processo de elaboração do projeto de Lei Orçamentária Anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. Ele envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e a elaboração de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente especificadas e produtos definidos e configurados, além da divulgação de informações/ orientações- e compreende a participação dos órgãos central, setoriais e das Unidades Orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões em seus vários níveis. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 38 3.1.2 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E DE ORÇAMENTO FEDERAL Conforme a Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001: Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade: I - formular o planejamento estratégico nacional; II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social; III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais; IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal; V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a compatibilização de normase tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal. Art. 3o O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas. Art. 4o Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal: @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 39 I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central; II - órgãos setoriais; III - órgãos específicos. Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (órgão central) Órgãos setoriais Órgãos específicos § 1o Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. § 2o Os órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento. § 3o Os órgãos setoriais e específicos ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados. § 4o As unidades de planejamento e orçamento das entidades vinculadas ou subordinadas aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão setorial. § 5o O órgão setorial da Casa Civil da Presidência da República tem como área de atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República, ressalvados outros determinados em legislação específica. Art. 5o Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes, as unidades responsáveis pelos seus orçamentos ficam sujeitas à orientação normativa do órgão central do Sistema. Art. 6o Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes e órgãos da Administração Pública Federal, os órgãos integrantes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e as unidades responsáveis pelo planejamento e orçamento dos demais Poderes realizarão o acompanhamento e a avaliação dos planos e programas respectivos. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 40 3.1.3 SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL (SOF) O trabalho desenvolvido pela SOF, no cumprimento de sua missão institucional, tem sido norteado por um conjunto de competências, descritas no art. 9o do Anexo I do Decreto no 9.035, de 20 de abril de 2017, e amparado no art. 8o da Lei no 10.180, de 2001, assim relacionadas: Art. 9º À Secretaria de Orçamento Federal compete: I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União, compreendidos os orçamentos fiscal e da seguridade social; II - estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais sob sua responsabilidade; III - acompanhar a execução orçamentária, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos; IV - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário federal; V - orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de orçamento; VI - exercer a supervisão da Carreira de Analista de Planejamento e Orçamento, em articulação com a Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos, observadas as diretrizes do Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; VII - estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa; VIII - acompanhar e avaliar o andamento da despesa pública e de suas fontes de financiamento e desenvolver e participar de estudos econômico-fiscais voltados ao aperfeiçoamento do processo de alocação de recursos; IX - acompanhar, avaliar e realizar estudos sobre as políticas públicas e a estrutura do gasto público; e X - acompanhar e propor, no âmbito de suas atribuições, normas reguladoras e disciplinadoras relativas às políticas públicas em suas diferentes modalidades. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 41 3.1.4. ÓRGÃO SETORIAL O órgão setorial desempenha o papel de articulador no âmbito da sua estrutura, coordenando o processo decisório no nível subsetorial (UO). Sua atuação no processo orçamentário envolve: - estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração e alterações orçamentárias; - definição e divulgação de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração e alteração orçamentária; - avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias; - coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de programas e ações; - fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias e dos limites de movimentação e empenho e de pagamento de suas respectivas UO; - análise e validação das propostas e das alterações orçamentárias de suas UOs; e - consolidação e formalização da proposta e das alterações orçamentárias do órgão. @leandroravyelle leandro.ravyelle@gmail.com Leandro Ravyelle Leandro Ravyelle 42 3.1.5. UNIDADE ORÇAMENTÁRIA As UOs, apesar de não integrarem o Sistema de Planejamento e Orçamento previsto no caput do art. 4º da Lei nº 10.180, de 2001, ficam sujeitas à or ientação normativa e à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão setorial, e desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, tendo em vista a consistência da programação de sua unidade. As UOs são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo. Sua atuação no processo orçamentário compreende: - estabelecimento de diretrizes no âmbito da UO para elaboração da proposta e alterações orçamentárias; - estudos de adequação da estrutura programática; - formalização, ao órgão setorial, da proposta de alteração da estrutura programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas; - coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de ações orçamentárias; - fixação dos referenciais monetários para apresentação das proposta s orçamentárias e dos limites de movimentação e empenho e de pagamento de suas respectivas unidades administrativas; - análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; e - consolidação e formalização de sua proposta orçamentária. 3.1.6. Análise final e consolidação da proposta orçamentária Após os ajustes feitos pelos Órgãos Setoriais, as propostas consolidadas por programas são enviadas à Secretaria de Orçamento Federal, via SIOP. A SOF realiza a verificação da compatibilidade das propostas encaminhadas pelos Órgãos Setoriais com os limites orçamentários estabelecidos- condição básica para se iniciar a fase de análise no âmbito daquela Secretaria. Caso sejam constatadas incompatibilidades, o Órgão Setorial é acionado para proceder aos ajustes necessários. Requisitos de atendimento ãs normas legais também
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