planejamento e políticas públicas da educação.

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Autores: Profa. Maria Aparecida Ventura Fernandes
 Prof. Wanderlei Sergio da Silva
Colaboradoras: Profa. Cielo Festina
 Profa. Valéria de Carvalho
Planejamento e Políticas 
Públicas da Educação
Professores conteudistas: Maria Aparecida Ventura Fernandes e Wanderlei Sergio da Silva
Maria Aparecida Ventura Fernandes é licenciada em Pedagogia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita 
Filho – Unesp, com especialização em Metodologia e Didática, e licenciada em Matemática pela Unipaulistana, com 
especialização em Estatística pela Universidade de São Paulo – USP e mestrado em Comunicação pela Universidade 
Paulista - UNIP. Trabalhou durante 27 anos na área da educação, na Prefeitura Municipal de São Paulo, como: 
professora do Ensino Fundamental e Médio, coordenadora pedagógica, diretora de escola, supervisora de ensino e 
assessora técnica e de planejamento na Secretaria Municipal de Educação. Atuou também como professora da rede 
estadual e particular de ensino.
Na Universidade Paulista - UNIP ministrou aulas de estatística e de disciplinas didático-pedagógicas nos cursos 
de: Pedagogia, Educação Física e Ciências Biológicas (Licenciatura). Foi também coordenadora auxiliar do curso de 
Pedagogia, nos anos de 2000 e 2001. A partir de 2005 até o presente momento, como professora adjunta, faz parte 
da equipe da Coordenadoria de Estágios em Educação da UNIP. É coautora do livro: Manual do secretário de escola e 
legislação anexa, distribuído para todas as escolas da rede municipal de ensino de São Paulo. 
Wanderlei Sergio da Silva é formado em Geografia pela Universidade de São Paulo – USP, Mestre em Ciências 
(Geografia Humana) pela Universidade de São Paulo – USP e Doutor em Geociências e Meio Ambiente pela Universidade 
Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – Unesp.
Trabalhou durante 15 anos no Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo – IPT, em pesquisas 
relacionadas com as geociências e o meio ambiente. Também atuou como consultor em trabalhos relacionados com 
meio ambiente durante 6 anos. Na Universidade Paulista – UNIP, lecionou disciplinas relacionadas à geografia, ao 
meio ambiente e ao planejamento no curso de Turismo, bem como as disciplinas didático-pedagógicas no curso de 
Psicologia (Licenciatura). Atualmente é professor titular da UNIP, atuando como membro da Coordenadoria de Estágios 
em Educação, e como professor na UNIP Interativa, nos cursos de Letras e Matemática, responsável pelas disciplinas 
relacionadas com a Prática de Ensino, Didática Geral, Estrutura e Funcionamento da Educação Básica e Planejamento 
e Políticas Públicas da Educação. É autor de cinco livros e 13 trabalhos de congresso, e foi entrevistado em programas 
de rádio e TV sobre a temática ambiental.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
S363p Fernandes, Maria Aparecida Ventura
Planejamento e políticas públicas da educação / Maria Aparecida 
Ventura Fernandes; Wanderlei Sérgio da Silva. – São Paulo, 2013.
 100 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2-078/13, ISSN 1517-9230.
1. Educação - planejamento. 2. Educação – políticas públicas. 3. 
Gestão da educação I. Título.
CDU 37.01
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Sueli Brianezi Carvalho
 Amanda Casale
Sumário
Planejamento e Políticas Públicas da Educação
APRESENTAçãO ......................................................................................................................................................7
INTRODUçãO ...........................................................................................................................................................7
1 CONTEXTO SOCIAL GERAL...............................................................................................................................9
2 ASPECTOS CONCEITUAIS – PLANEJAMENTO, POLÍTICA E PÚBLICA ............................................. 10
2.1 Planejamento ......................................................................................................................................... 10
2.2 Política ...................................................................................................................................................... 12
2.3 Público ...................................................................................................................................................... 13
2.4 Políticas públicas e a política nacional de educação ............................................................. 14
3 ORGANIZAçãO ADMINISTRATIVA DA EDUCAçãO NACIONAL ..................................................... 15
3.1 Entes federados e sistemas de ensino ......................................................................................... 15
3.1.1 Sistema Federal de Ensino ................................................................................................................... 16
3.1.2 Sistema de Ensino Estadual e do Distrito Federal ..................................................................... 17
3.1.3 Sistema Municipal de Ensino ............................................................................................................. 18
3.2 A organização dos Conselhos de Educação ............................................................................... 19
3.2.1 Conselho Nacional de Educação (CNE) .......................................................................................... 20
3.2.2 Conselho Estadual de Educação (CEE) ........................................................................................... 21
3.2.3 Conselho Municipal de Educação (CME) ....................................................................................... 21
4 PLANO NACIONAL DE EDUCAçãO ........................................................................................................... 22
4.1 Plano Nacional de Educação - PNE (2001-2010) .................................................................... 23
4.2 O novo Plano Nacional de Educação (2011-2020) ................................................................. 24
4.3 O Sistema Nacional de Educação .................................................................................................. 27
5 A GESTãO DA EDUCAçãO ............................................................................................................................ 28
5.1 Concepção de gestão .......................................................................................................................... 28
5.2 Diferentes modalidades de gestão da educação ..................................................................... 29
5.2.1 Características principais das diferentesconcepções de gestão escolar ......................... 31
5.3 Estrutura organizacional de uma escola no processo de gestão participativa ........... 32
5.3.1 O papel do diretor/gestor da escola ................................................................................................ 37
5.4 A participação como fundamento da gestão democrática ................................................ 43
5.4.1 Os órgãos colegiados da escola ........................................................................................................ 46
6 O PROJETO POLÍTICO-PEDAGÓGICO E A GESTãO DA ESCOLA ...................................................... 48
6.1 A gestão democrática como fator determinante da melhoria
da qualidade da educação ....................................................................................................................... 51
7 O SISTEMA NACIONAL DE AVALIAçãO E OS PADRÕES DE QUALIDADE ................................... 56
7.1 A Avaliação Nacional da Educação Básica ................................................................................. 57
7.2 Política nacional de avaliação articulada com o subsistema ............................................. 61
8 FINANCIAMENTO DA EDUCAçãO BÁSICA ............................................................................................. 62
8.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério (Fundef) ............................................................................................ 68
8.2 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) ................................................................ 69
8.3 Os Programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FNDE) ....................................... 77
8.3.1 Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) ............................................................................... 78
8.3.2 Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) ................................................................ 79
8.3.3 Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) ....................................................................... 80
8.3.4 Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) ............................................................................. 80
8.3.5 Programa Nacional Saúde do Escolar (PNSE).............................................................................. 81
8.3.6 Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE) .................................................................. 81
8.4 Financiamento e controle social: elementos fundamentais
para a educação com qualidade ............................................................................................................ 82
7
APrESEntAção
De modo geral, a disciplina Planejamento e Políticas Públicas da Educação visa a esclarecer conceitos 
e propiciar as condições para que você compreenda o embasamento institucional e legal para a sua 
atuação como professor e as políticas a ele associadas, reconheça o sistema escolar como um elemento 
de reflexão sobre a realidade educacional brasileira e se sinta estimulado a acompanhar as atualizações 
constantes que vêm sendo realizadas por intermédio dos membros do Conselho Nacional de Educação, 
do Ministério da Educação e dos parlamentares afeitos a este assunto.
Visa, também, a propiciar para você o entendimento da política educacional no contexto das demais 
políticas públicas e as articulações existentes entre elas, identificando os principais aspectos legais 
referentes à organização, à gestão e ao financiamento da educação básica.
Introdução
Este livro-texto aborda questões fundamentais da política educacional, principalmente no que 
se refere à organização, gestão e financiamento da educação básica, buscando apresentar um novo 
olhar sobre a escola. Está dividido em oito tópicos, incluindo, no primeiro, um demonstrativo que 
aponta a situação problemática em que se insere o tema, bem como sua importância no contexto 
social geral.
O segundo tópico aponta aspectos conceituais necessários à compreensão dos termos aqui utilizados, 
com ênfase nos conceitos dos termos “planejamento”, “política” e “pública”.
O terceiro tópico aborda a organização da educação nacional, que contempla as esferas administrativas 
ou entes federados, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, os seus sistemas de ensino, bem 
como órgãos da administração como os Conselhos Nacional, Estadual e Municipal, com suas respectivas 
competências.
O quarto tópico é dedicado ao Plano Nacional de Educação (2001-2010), e ao Novo Plano (2011-
2020), com suas diretrizes, metas e estratégias, e cujo projeto de lei encontra-se em discussão, abordando 
também o Sistema Nacional de Educação.
O quinto tópico apresenta a Gestão da Educação, concepções, tipos de gestão, a nova concepção de 
estrutura organizacional de uma escola e a participação como fundamento da gestão democrática. A 
ênfase é dada à gestão participativa.
O sexto tema refere-se ao projeto político-pedagógico e a gestão da escola especificamente, e expõe 
a gestão participativa e democrática como fator determinante da melhoria da qualidade da educação.
O sétimo tópico trata do Sistema Nacional de Avaliação e dos Padrões de Qualidade, com ênfase nos 
programas de avaliação do governo para a Educação Básica.
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Finalmente, o oitavo e último tópico aborda o Financiamento da Educação, focando nos recursos 
financeiros aplicados à educação básica, com destaque para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento 
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef, e no Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, além 
dos Programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE.
Ao final do tópico, apresenta-se a conclusão da Conferência Nacional da Educação – Conae – para 
a construção de um Sistema Nacional de Educação, focalizando especificamente o Financiamento da 
Educação e o Controle Social como elementos fundamentais para a construção de uma Educação com 
Qualidade Social.
Vários desafios devem ser superados por nossos sistemas de ensino, notadamente nos aspectos 
legais de sua estrutura, organização e funcionamento.
O sistema escolar não pode ignorar o contexto econômico e político, ao qual se vincula os princípios 
educacionais contemplados na Constituição Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 
(Lei 9394/96) – LDB. O conteúdo deve ser tratado não somente como programa de governo, mas como 
programa de Estado, o que é bem diferente, pois possibilita a continuidade da política educacional para 
que se tenha uma escola de qualidade e universalizada, organizada democraticamente, com recursos 
suficientes, professores bem pagos e previamente preparados para exercerem com dignidade sua função.
Espera-se que esse livro-texto contribua efetivamente para a sua formação e de seus colegas de 
curso, futuros educadores que, como se espera, sejam de ótima qualidade.
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Planejamento e Políticas Públicas da educação
1 contExto SocIAl gErAl
Imagine que, assim que se formar neste curso e iniciar seus trabalhos como professor numa escola 
de educação básica, você seja convocado a participar da elaboração do projeto político-pedagógico do 
curso em que estiver trabalhando. O quê fazer? Como começar? Em que documentos legais você deve se 
apoiar? Imagine ainda outra situação na qual você seja arguido e pressionado a dar a sua opinião sobre 
a política educacional queestá sendo conduzida pelas três esferas de governo, seja na mídia, na sala dos 
professores ou mesmo na sala de aula. O que responder? Com que base de apoio? O entendimento dessas 
e de outras questões possíveis tem tudo a ver com o que será estudado neste livro-texto e é crucial para 
a sua atuação profissional no futuro.
Figura 1
O tema desta disciplina é de fundamental importância para você, futuro professor, pois complementa 
seu entendimento sobre a estrutura e o funcionamento da educação básica, “pano de fundo” de toda a sua 
atuação profissional no futuro. Há assuntos correlatos que permeiam o tema. Por isto, aqui e ali será necessário 
recorrermos a eles, com o intuito de esclarecer esta questão de tanta importância para a sua formação.
A disciplina está intimamente relacionada com as demais disciplinas da formação pedagógica do 
curso, oferecendo-lhe suporte para a compreensão do sistema escolar brasileiro de modo a proporcionar 
subsídios para o seu engajamento na luta por uma escola de qualidade.
Nos últimos anos, mudanças profundas ocorreram e estão ocorrendo em todos os setores da 
sociedade e, na medida em que transformações econômicas, sociais e políticas acontecem, a educação 
deve ser repensada, uma vez que essas mudanças têm reflexo direto em toda a dinâmica das organizações 
educacionais. Recorrentemente, as políticas educacionais existentes até então não mais atendem às 
necessidades do sistema educacional como um todo.
Atualmente, para acompanhar as transformações da sociedade, são requeridas mudanças não só na 
estrutura organizacional, mas, acima de tudo, nos paradigmas que fundamentam a construção de uma 
nova proposta educacional. É fundamental o desenvolvimento de uma gestão escolar mais dinâmica, 
diferente da hoje vivenciada, uma gestão participativa em que o poder não esteja centralizado em uma 
única pessoa, mas sim nas diferentes esferas de responsabilidade, possibilitando relações cooperativas, 
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horizontais, com o poder de decisão construído coletivamente, por meio da participação dos vários 
segmentos da comunidade escolar e local, nos órgãos colegiados existentes na escola. Você vai notar 
que este é o tipo de gestão que defendemos em nossa disciplina.
Cabe, então, ao gestor, a responsabilidade de coordenar a construção, acompanhar e avaliar o 
Projeto Político-pedagógico da escola, que é um processo contínuo, coletivo e que traduz a autonomia 
e a identidade daquela escola individualmente.
São grandes, portanto, os desafios das escolas no sentido de colocar em prática as políticas de educação 
que norteiam os planos, e compete à gestão democrática implementar a proposta, com ações coerentes 
para nortear os objetivos estabelecidos, num processo de avaliação contínua e permanente. Para que essa 
ação se processe de forma eficiente e eficaz é fundamental a vinculação de recursos à manutenção e 
desenvolvimento do ensino, pois financiamento e gestão são indissociáveis. De nada adianta elaborar 
planos e programas “infalíveis” se não estiver associados a eles a origem dos recursos necessários.
A transparência da gestão de recursos financeiros e seu controle social impõem-se hoje não só como 
prioridade conferida à educação pública, mas também como condição para uma gestão mais eficaz.
A gestão da educação, seja na escola ou no sistema de ensino, provém de uma política de educação 
que traça as direções a serem trilhadas.
2 ASPEctoS concEItuAIS – PlAnEJAMEnto, PolÍtIcA E PÚBlIcA
O entendimento do conteúdo desta disciplina passa necessariamente pela compreensão de alguns 
conceitos, que são sucintamente apresentados neste tópico. São eles: planejamento, política e pública. 
Além disso, é necessário situar a política educacional no contexto geral das políticas públicas, uma vez que 
a educação não ocorre isoladamente na sociedade, mas de modo articulado com seus demais componentes.
2.1 Planejamento
Figura 2
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Do ponto de vista conceitual, o planejamento é visto como um processo mental que supõe 
análise, reflexão e previsão. Previsão significa que ele visa sempre ao futuro e busca estabelecer 
um conjunto coordenado de ações visando à consecução de determinados objetivos nele 
estabelecidos.
Um planejamento não precisa necessariamente se consubstanciar num documento, mas, quando 
isto acontece, ele resulta num plano, programa ou projeto. Neste sentido, diferenciam-se os conceitos 
de planejamento e de plano, que é um dos possíveis resultados do planejamento. Os demais resultados 
possíveis são os programas e os projetos. O planejamento é um processo. Plano, programa ou projeto são 
resultados possíveis deste processo.
Há diferentes tipos de planejamento, que podem ser classificados, entre outros, sob os seguintes 
pontos de vista:
•	 do	tempo	(longo,	médio	e	curto	prazo);
•	 do	espaço	(local,	municipal,	regional,	estadual,	nacional,	continental	ou	mundial);
•	 administrativo	(público,	privado	ou	misto);
•	 econômico	(macroeconômico	ou	microeconômico);
•	 setorial	(setorial,	intersetorial,	global);
•	 de	 abrangência	 (estratégico,	 tático	 ou	 operacional).	 Neste	 nível,	 o	 planejamento	 engloba	 os	
aspectos do tempo, espaço, objetivos e diretrizes, cuja relação pode ser percebida no quadro a 
seguir:
Quadro 1 – Aspectos englobados no planejamento classificado segundo a abrangência
Variável
Tipo de Planejamento
Estratégico Tático Operacional
Tempo Longo prazo Médio prazo Curto prazo
Espaço Território todo Parte do território Ação a desenvolver em 
determinado espaço
Objetivos Define os gerais Define os específicos ...
Diretrizes Para o plano todo 
– indica a direção a 
seguir
Transforma-as em 
ações – dá suporte às 
decisões que indicam a 
direção a seguir
Operacionaliza o plano 
tático
De acordo com Ignarra (2003), adaptado pelo autor, planejar, grosso modo, significa responder a oito 
perguntas:
•	 o	quê?	–	onde	se	define	o	objeto	do	planejamento;
•	 por	quê?	–	onde	se	definem	as	justificativas	do	planejamento;
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•	 para	quê?	–	onde	se	definem	os	objetivos	do	planejamento;
•	 quem?	–	onde	se	definem	os	agentes	e	os	destinatários	do	planejamento;
•	 como?	–	onde	se	definem	os	meios	para	se	alcançar	os	objetivos	propostos;
•	 onde?	–	onde	se	define	espacialmente	a	localização	daquilo	que	se	quer	implantar	ou	transformar;
•	 quando?	–	onde	se	estabelece	um	cronograma	de	ações	visando	a	atingir	os	objetivos	propostos;
•	 quanto?	–	onde	se	define	e	dimensiona	os	recursos	humanos,	materiais	e	financeiros	necessários	
para implementar-se o objeto do planejamento.
Sucintamente, pode-se afirmar que a resposta a essas perguntas compõe o conteúdo de um 
plano, programa ou projeto, que são os resultados possíveis do processo de planejamento, quando 
ele se consubstancia em um documento, como é de praxe ocorrer nos processos de planejamento 
educacional.
2.2 Política
Figura 3
Política é um termo que pode ser entendido de diversos modos, porém, o que mais se aplica aos 
objetivos desta disciplina é o que entende o termo como a habilidade no trato dos temas referentes 
às relações humanas, com vistas à obtenção de resultados desejados em qualquer área pertinente ao 
convívio em sociedade.
Fazer política é dispor, ao redor de uma mesa, pessoas com objetivos diferentes para tratar de 
temas de interesse comum. No caso da educação, significa debatero tema com representantes de 
todos os elementos da sociedade que se interessam por ele, como os donos das escolas particulares, 
o setor público ligado ao tema, os alunos, os funcionários das escolas, os pais de alunos, os 
professores e qualquer outro interessado. Cada um defende seu ponto de vista, apresenta sua 
sugestão e participa do debate segundo os seus interesses. Ao final, o que se pretende é chegar 
a um resultado consensual, uma política, a ser adotada e consubstanciada em diplomas legais, 
planos, programas e projetos.
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2.3 Público
Figura 4
Do ponto de vista conceitual, o termo “público” significa: do, relativo, pertencente ou destinado ao 
povo ou à coletividade. O interesse público sempre prevalece sobre o interesse particular e, num regime 
democrático, a sociedade designa alguns representantes para fazer valer a sua vontade, compondo o 
chamado Setor Público.
O Setor Público é composto pelos órgãos destinados a representar a comunidade, ou seja, o 
interesse público como um todo. Supostamente, cabe a tais órgãos agirem em nome da totalidade da 
população.
Por definição, o Setor Público não deve visar ao lucro, ao contrário, deve aplicar a renda obtida com 
impostos e taxas na implantação de políticas públicas em benefício de toda a população, ou seja, se 
existe uma necessidade social e dinheiro para supri-la, a função do setor público é aplicar os recursos na 
implementação de políticas públicas neste sentido.
Há razões suficientes para considerar-se adequado que o Setor Público desempenhe um papel de 
liderança no processo político educacional, pois dentre todos os agentes interessados na questão, ele é 
o único que apresenta as seguintes características:
•	 tem	poder	para	representar	toda	a	população;
•	 a	princípio,	é	considerado	imparcial;
•	 não	necessariamente	está	 limitado	a	objetivos	financeiros	de	curto	prazo,	ou	seja,	é	 livre	para	
adotar uma visão de longo prazo na implementação de suas políticas.
Assim, o que é público é do povo e a ele se destina, e este povo designa alguns representantes 
para a defesa de seus interesses. As políticas resultantes dos debates são designadas “políticas 
públicas”, que tem por objetivo refletir o equilíbrio desta balança de interesses em discussão. Ao 
Setor Público cabe implementar essas políticas, em consonância com os interesses da sociedade 
que o constituiu.
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2.4 Políticas públicas e a política nacional de educação
O sucesso de uma política pública depende da sua inserção no contexto geral das demais políticas 
adotadas, pois todas existem de modo integrado. Há uma hierarquia de importância entre elas, onde a 
política educacional ocupa certamente papel de destaque, embora esteja submetida à política econômica, 
como de resto todas as demais políticas.
No Brasil, mesmo considerando-se o crescimento do número de escolas particulares nas últimas 
décadas, as escolas públicas ainda concentram a grande maioria das vagas oferecidas, principalmente 
na educação básica. Não é por acaso, portanto, que sobre elas se concentra a maior parte das políticas 
públicas de apoio à atividade.
Do mesmo modo, se considerarmos o território brasileiro como parte de uma rede, os nós dessa 
rede serão, invariavelmente, as cidades, e essas concentram cerca de 85% da população. Diante dessa 
realidade, é coerente pensar que a política educacional deve estar articulada de modo muito próximo 
com as políticas urbanas.
Historicamente, no Brasil, as políticas urbanas envolvem concepções errôneas, omissão e 
participação equivocada do Poder Público, embora envolva, também, intervenções pontuais 
acertadas. Revela, no entanto, muito mais erros do que acertos. A realidade urbana é a 
confirmação incontestável dessa afirmativa e, no contexto urbano, o quadro deteriorado da 
educação pública.
As políticas urbanas, bem como a educacional, sujeitam-se à política econômica, orbitando em seu 
redor. No entanto, tanto uma quanto outra só alcançarão sucesso dependendo da sua concatenação 
com várias outras políticas setoriais.
O quadro de deterioração qualitativa da educação básica pública, em que pesem as melhorias pontuais 
gradativas dos últimos anos, é fruto, também, da exiguidade de recursos diante das necessidades reais, 
bem como do emprego inescrupuloso dos recursos a ela destinados e da ausência de concatenação com 
outras políticas setoriais.
Historicamente, a intervenção estatal sobre a educação pública no país sempre foi apoiada 
sobre fundamentações puramente técnicas, por vezes elitistas e subtraídas de conteúdo social. Em 
consequência, suas políticas restringiram-se a intervenções setoriais parciais, privilegiando as camadas 
sociais mais abastadas e marginalizando os mais pobres, ao desqualificar sua formação inicial. A 
educação, principalmente nas grandes cidades, sempre sofreu, por exemplo, com a descontinuidade 
político-administrativa.
A atual Constituição Federal transfere para os Estados e Municípios grande parte da 
responsabilidade da política educacional, o que é bom, pois é no nível local que as coisas 
acontecem e ninguém melhor que os administradores locais para identificar as prioridades de 
ação. No entanto, nosso país esbarra em Estados e Municípios falidos e despreparados, técnica 
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e administrativamente, para exercer a função que lhes é atribuída. Um melhor desempenho da 
educação pública no Brasil passa necessariamente por uma boa consonância com políticas urbanas 
e regionais, o que, infelizmente, inexiste.
Tradicionalmente, a maior preocupação da educação pública nas cidades e metrópoles tem sido 
administrar a pressão por vagas para um grande número de alunos que precisa ingressar no sistema 
a cada ano. Este acréscimo quantitativo, no entanto, via de regra, resulta num decréscimo qualitativo 
por vários motivos, dentre os quais se destaca, para fins deste texto, a contratação de professores 
malformados, por vezes sem a qualificação necessária para o exercício de uma função social tão 
elevada.
Paralelamente às necessidades urbanas, e não menos importantes, observam-se necessidades 
também nas áreas rurais. Os cerca de 15% da população brasileira que vivem nessas áreas também 
merecem o mesmo tratamento e respeito.
Toda sociedade, por mais sofisticada e urbanizada que tenha se tornado, teve início como 
uma sociedade rural agrária. O ruralismo representa a gênese de todas as civilizações, e não 
é diferente no caso do Brasil. Nas últimas décadas, essas áreas têm sofrido muitas pressões 
que resultam na diminuição contínua da população, com destaque para o desenvolvimento 
constante das tecnologias agrícolas. Grandes máquinas são utilizadas para executar um trabalho 
que substitui, por vezes, centenas de trabalhadores rurais. O emprego escasseia e a população 
termina por se deslocar para as cidades, em busca de melhores condições para trabalhar e 
viver. Percebe-se, portanto, que as políticas educacionais no campo devem estar devidamente 
atreladas, também, com as políticas educacionais nas áreas urbanas, procurando diminuir os 
problemas pelos quais a maior parte da população brasileira passa, seja nas áreas rurais ou nas 
periferias das grandes cidades. A diminuição desses problemas depende, em grande parte, da 
melhoria da qualidade da educação básica pública, o que irá requerer políticas adequadas em 
todos os sentidos.
3 orgAnIZAção AdMInIStrAtIVAdA EducAção nAcIonAl
Neste tópico, será tratada a forma como a educação nacional se organiza administrativamente, 
particularmente as atribuições e inter-relações existentes entre as diversas esferas de governo.
3.1 Entes federados e sistemas de ensino
No âmbito da disciplina Estrutura e Funcionamento da Educação Básica, você tomou conhecimento 
sobre a organização da educação nacional, particularmente tratada no Título IV da Lei de Diretrizes 
e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei 9394/96). Alguns aspectos serão aqui retomados para 
uma melhor compreensão do conteúdo a ser desenvolvido em Planejamento e Políticas Públicas da 
Educação.
A organização da educação escolar nacional faz-se por meio de esferas administrativas, 
ou seja, pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, que mantêm seus 
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respectivos sistemas de ensino, ou seja: Sistema Federal, Sistema Estadual ou Distrital e Sistema 
Municipal.
O artigo 8º da LDB vigente estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios organizarão em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino, cabendo 
à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e 
sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias 
educacionais. Torna-se necessário, portanto, uma explicação mais detalhada sobre tais sistemas 
de educação.
Figura 5
3.1.1 Sistema Federal de Ensino
Refere-se às instituições, aos órgãos, às leis e às normas, que se concretizam nos Estados e Municípios, 
sob a responsabilidade do governo federal.
O Sistema Federal de Ensino, sob a responsabilidade da União, compreende as instituições de ensino 
mantidas pelo governo federal, as instituições de Ensino Superior, criadas e mantidas pela iniciativa 
privada e os órgãos federais de educação, segundo a LDB (art. 16).
As instituições mantidas pela União e que compõem o Sistema Federal de Ensino são:
•	 universidades	federais;
•	 instituições	isoladas	de	Ensino	Superior;
•	 Centros	Federais	de	Educação	Tecnológica;
•	 estabelecimentos	de	educação	básica	(colégios	de	aplicação);
•	 Colégio	Pedro	II;
•	 instituições	de	educação	especial.
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Além dessas instituições, o governo federal, por meio do Ministério da Educação, supervisiona e 
inspeciona as diversas instituições privadas de educação superior.
As incumbências da União, de acordo com o artigo 9º da LDB são:
I. elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios;
II. organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do Sistema Federal de Ensino e 
dos territórios;
III. prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o 
desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, 
exercendo sua função redistributiva e supletiva;
IV. estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências 
e diretrizes para a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, que nortearão os 
currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar a formação básica comum;
V. coletar, analisar e disseminar informações sobre educação;
VI. assegurar o processo nacional de avaliação do rendimento escolar, no Ensino Fundamental, 
Médio e Superior, em colaboração dos sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades 
e a melhoria da qualidade do ensino;
VII. baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós-graduação;
VIII. assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a 
cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino;
IX. autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições 
de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. Essas atribuições poderão 
ser delegadas aos Estados e ao Distrito Federal, desde que mantenham instituições de educação 
superior.
Nota-se que a União tem um papel fundamental na manutenção das instituições e na organização 
e funcionamento dos demais sistemas.
3.1.2 Sistema de Ensino Estadual e do Distrito Federal
Existem no Brasil 26 sistemas de ensino estaduais e um do Distrito Federal. Por definição legal, eles 
devem atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e Médio, compreendendo:
•	 as	instituições	de	ensino	mantidas,	respectivamente,	pelo	Poder	Público	Estadual	e	pelo	Distrito	
Federal;
•	 as	instituições	de	Educação	Superior	mantidas	pelo	Poder	Público	Municipal;
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•	 as	instituições	de	Ensino	Fundamental	e	Médio	criadas	e	mantidas	pela	iniciativa	privada;
•	 os	órgãos	de	educação	estaduais	e	do	Distrito	Federal,	respectivamente.
•	 no	Distrito	Federal,	as	instituições	de	Educação	Infantil,	criadas	e	mantidas	pela	iniciativa	privada,	
integram seu sistema de ensino.
Para se ter uma ideia aproximada do gigantismo desses sistemas, de acordo com o Censo da Educação 
Básica de 2009, os poderes públicos estaduais mantinham 32.247 escolas, com aproximadamente 20,7 
milhões de matrículas, em um total nacional de 197.468 escolas com mais de 52 milhões de alunos 
matriculados. Já as instituições particulares de Ensino Fundamental e Médio, em 2009, contavam com 
mais de sete milhões de alunos matriculados em 35.695 escolas.
Os Estados e o Distrito Federal, conforme previsto na Constituição Federal de 1988, no artigo 24, 
podem legislar sobre a educação, a cultura, o ensino e o desporto. A LDB, no seu artigo 10, estabelece as 
incumbências dos Estados. São elas:
I- organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de 
ensino;
II- definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do Ensino Fundamental, as quais 
devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população 
a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder 
Público;
III- elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos 
nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios;
IV- autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das 
instituições de Ensino Superior e os estabelecimentos dos seus sistemas de ensino;
V- baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
VI- assegurar o Ensino Fundamental e oferecer, com prioridade, o Ensino Médio;
VII- assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual.
Ressalta-se que, ao Distrito Federal, aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e, também, 
aos Municípios.
3.1.3 Sistema Municipal de Ensino
O Município, como instância administrativa em termos educacionais, teve este reconhecimento na 
Constituição de 1988, que possibilitou a organização de seus sistemas de ensino em colaboração com a 
União e Estados. A Constituição prescreve que os Municípios devem manter, com a cooperação técnica 
e financeira da União e dos Estados, programas de educação pré-escolar, priorizando o atendimento às 
crianças de 0 a 5 anos, nas creches e pré-escolas e no Ensino Fundamental.
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Os Sistemas Municipais de Ensino compreendem:
•	 as	instituições	de	Ensino	Fundamental,	Médio	e	Educação	Infantil	mantidas	pelo	Poder	Público	
municipal;
•	 as	instituições	de	Educação	Infantil	criadas	e	mantidas	pela	iniciativa	privada;
•	 os	órgãos	municipais	de	educação.
No contexto do sistema escolar brasileiro, os sistemas municipais são os que abrangem o 
maior número de instituições e de alunos. Em 2010, existiam no Brasil aproximadamente 5.650 
Sistemas Municipais de Ensino. Segundo o Censo da Educação Básica 2009, eram 129.046 escolas, 
com pouco mais de 24 milhões de alunos, mantidas pelos poderes públicos municipais. As escolas 
de Educação Infantil, segundo o mesmo Censo, totalizavam 27.799 escolas com 1.774.115 alunos 
matriculados.
As competências do sistema municipal de educação, de acordo com a LDB, são as seguintes:
I- organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, 
integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
II- exercer a ação redistributiva em relação às suas escolas;
III- baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV- autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V- oferecer Educação Infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, Ensino Fundamental, 
permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente 
as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos 
vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
VI- assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com 
ele um sistema único de educação básica.
3.2 A organização dos conselhos de Educação
O que vem a ser um Conselho? O termo Conselho vem do latim Consilium que significa ouvir alguém, 
submeter algo a uma deliberação de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom senso, 
parecer, juízo, opinião.
Da estrutura educacional, fazem parte alguns órgãos de administração que exercem funções 
normativas, deliberativas, fiscalizadoras e de planejamento e que são denominados de Conselhos 
de Educação. São eles: Conselho Nacional, Conselho Estadual e Conselho Municipal, segundo sua 
dependência político-administrativa.
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Figura 6
3.2.1 Conselho Nacional de Educação (CNE)
A LDB, no seu § 1º do artigo 9º, define que na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional 
de Educação, com funções normativas e de supervisão, e atividade permanente. Na verdade, o CNE foi 
instituído pela Lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, que alterou os dispositivos da Lei 4024/61 (1ª LDB) 
e veio substituir o Conselho Federal de Educação, que existiu entre 1962 e 1994.
O Conselho Nacional de Educação foi criado inicialmente como medida provisória e depois definido 
de forma permanente e tem atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de 
Estado da Educação, a fim de assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação 
nacional. É composto por duas câmaras autônomas, a Câmara de Educação Básica (CEB) e a Câmara 
de Educação Superior (CES). Este Conselho se reúne ordinariamente, a cada dois meses, e suas Câmaras 
reúnem-se mensalmente.
Criado pela Lei 9131/95, foi confirmado no artigo 9º, § 1º da LDB, o qual estabelece que, na estrutura 
educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e 
atividade permanente, criado por lei.
Compete ao Conselho Nacional de Educação, segundo o § 1º do art. 7º da lei 9.131/95:
•	 subsidiar	a	elaboração	e	acompanhar	a	execução	do	Plano	Nacional	de	Educação;
•	 manifestar-se	sobre	questões	que	abranjam	mais	de	um	nível	ou	modalidade	de	ensino;
•	 assessorar	 o	 Ministério	 da	 Educação	 no	 diagnóstico	 de	 problemas	 e	 deliberar	 sobre	 medidas	
para aperfeiçoar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito à integração dos seus 
diferentes níveis e modalidades;
•	 emitir	parecer	sobre	assuntos	da	área	educacional,	por	iniciativa	dos	seus	conselheiros	ou	quando	
solicitado pelo Ministro da Educação;
•	 manter	intercâmbio	com	os	sistemas	de	ensino	dos	Estados	e	do	Distrito	Federal;
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•	 emitir	parecer	sobre	questões	relativas	à	aplicação	da	legislação	educacional,	no	que	diz	respeito	
à integração entre os diferentes níveis e modalidades de ensino;
•	 elaborar	o	seu	regimento,	a	ser	aprovado	pelo	Ministro	da	Educação.
3.2.2 Conselho Estadual de Educação (CEE)
É um órgão da estrutura da Secretaria da Educação do Estado, exercendo as funções normativas, 
deliberativas, fiscalizadoras, consultivas e de controle de qualidade dos serviços educacionais.
Dentre as competências dos Conselhos Estaduais, destacam-se:
•	 manter	intercâmbio	com	o	Conselho	Nacional	de	Educação	e	com	os	demais	Conselhos	Estaduais	
e Municipais, visando à consecução dos seus objetivos;
•	 formular	 políticas	 educacionais	 e	 baixar	 normas	 complementares	 para	 o	 Sistema	 Estadual	 de	
Ensino;
•	 articular-se	com	órgãos	e	entidades	federais,	estaduais	e	municipais,	para	assegurar	a	coordenação,	
a divulgação e a execução de planos e programas educacionais;
•	 deliberar	e	emitir	parecer	sobre	assuntos	da	área	educacional	que	 lhes	forem	submetidos	pelo	
Governador do Estado, pelo Secretário da Educação, pela Assembleia Legislativa e pelas Unidades 
Escolares;
•	 subsidiar	a	elaboração	e	acompanhar	a	execução	do	Plano	Estadual	de	Educação.
Também são suas atribuições credenciar instituições, autorizar funcionamento de cursos, reconhecer 
cursos superiores ministrados pelas universidades estaduais, viabilizar a regularização da vida escolar, 
apurar denúncias envolvendo estabelecimentos de ensino, fornecer orientação, dentre outras.
3.2.3 Conselho Municipal de Educação (CME)
É um órgão com funções consultiva, deliberativa, normativa, fiscalizadora e de planejamento. Um 
colegiado que reúne representantes da comunidade escolar e da sociedade civil, para decidir os rumos 
da educação do município.
Ao ser instituído, o CME pode decidir sobre diversas matérias, desde autorizar o funcionamento de 
escolas e de cursos até propor normas pedagógicas e administrativas. Cabe, também, aos Conselhos 
Municipais de Educação, regulamentar as questões ligadas à rede de ensino municipal e à rede particular 
que tenha apenas Educação Infantil.
Uma das atribuições dos Conselhos Municipais de Educação é participar da elaboração do Plano 
Municipal de Educação, acompanhar e avaliar a política educacional, fiscalizar as ações implementadas 
e mobilizar a sociedade.
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Fazem parte de qualquer CME representantes da própria secretaria da Educação, dos professores, 
diretores, funcionários da rede municipal, da rede estadual e da particular, e do Ensino Superior, se 
houver, ou seja, representantes dos diversos segmentos da sociedade.
O CME tem como finalidades estimular a participação da sociedade civil no processo de definição 
das políticas educacionais do município e consolidar planos municipais de educação, acompanhando, 
fiscalizando e avaliando sua aplicação.
Pode-se considerar, portanto, que os Conselhos são órgãos colegiados de caráter normativo,deliberativo e consultivo, que interpretam e resolvem, segundo suas competências e atribuições, a 
aplicação da legislação educacional. Conta com recursos favoráveis à cobrança do direito à escola de 
qualidade, ou seja, à vinculação constitucional de recursos para a manutenção e desenvolvimento do 
ensino, a gratuidade do Ensino Fundamental nos estabelecimentos oficiais, o Ensino Fundamental como 
direito público e subjetivo de todos, além da chamada à participação da comunidade na escola.
Aos Conselhos de Educação, seja nacional, estadual, distrital ou municipal, dentro de suas atribuições, 
cabe a busca incessante do diálogo entre o Estado e todos os setores implicados, interessados e 
compromissados com a qualidade da educação escolar em nosso país, ou seja, cabe a elaboração prática 
do desenvolvimento de políticas públicas relacionadas com a educação, de modo participativo.
4 PlAno nAcIonAl dE EducAção
Na medida em que a Constituição Federal de 1988 e a LDB de 1996 definem a abrangência e a 
responsabilidade de cada um dos sistemas de ensino quanto à autorização, credenciamento e supervisão 
de todas as instituições de ensino sob sua jurisdição, assim como a organização, manutenção e 
desenvolvimento dos órgãos e instituições dos seus sistemas de ensino, isso implica no envolvimento 
de todas as instituições públicas e privadas de ensino no contexto do Sistema Nacional de Educação.
De acordo com LDB (artigo 9º, inciso I) é incumbência da União elaborar o Plano Nacional de 
Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Segundo Libâneo (2008), várias foram as tentativas de elaboração e implementação de um plano 
de educação para o país, desde 1932, com o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, quando houve 
a tomada de consciência da educação como problema nacional, com a reivindicação dos diferentes 
movimentos sociais pela ampliação do atendimento escolar. O manifesto defendia uma escola pública 
obrigatória, laica e gratuita, aberta a todas as classes sociais.
A Constituição Federal de 1934, por sua vez, definiu como principal função do Conselho Nacional de 
Educação a elaboração do Plano Nacional de Educação, que não foi implementado em virtude do golpe 
de 1937, que manteve Vargas no poder até 1945.
A Lei 4024/61 (1ª LDB), estabeleceu as coordenadas para a elaboração do primeiro Plano Nacional 
de Educação. Em 1962, por iniciativa do Ministério da Educação, foi elaborado um plano, aprovado pelo 
Conselho Federal de Educação - CFE, constituído de metas a serem alcançadas em oito anos, além de 
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Planejamento e Políticas Públicas da educação
estabelecer os critérios para a aplicação dos recursos destinados à educação. Este plano, porém, não 
constituiu uma lei que determinasse os objetivos e metas da educação no país.
Além desse, outros planos foram elaborados após 1962, mas devido à descontinuidade administrativa 
e a falta de integração entre os ministérios, não foram realmente efetivados.
Com a promulgação da Constituição de 1988, foi instituído por lei o Plano Nacional de Educação, 
caracterizado como autônomo em relação ao que estabelece a nova LDB.
No governo Collor, em 1993, outro plano foi editado – o Plano Decenal de Educação para Todos - 
mas, foi abandonado com a posse de Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Como este governo tinha 
como projeto reformular toda a educação brasileira, apresentou o seu Plano Nacional de Educação como 
continuidade do Plano Decenal de 1993 (artigo 87, parágrafo 1º, da Lei 9394/96). O projeto de lei do 
governo e mais o construído pela sociedade civil – por meio de entidades científicas, acadêmicas, sindicais 
e estudantis - deram entrada na Câmara dos Deputados em fevereiro de 1998, contribuindo para o avanço 
na participação democrática na construção de leis no país. Devido à realização das eleições de 1998, houve 
um atraso na discussão das propostas, e somente depois de alguns anos foi aprovado pelo Congresso 
Nacional o Plano Nacional de Educação, por meio da Lei 10.172 de 9 de janeiro de 2001.
4.1 Plano nacional de Educação - PnE (2001-2010)
O primeiro Plano Nacional de Educação foi elaborado para um período de 10 anos e vigorou de 2001 
a 2010. Este Plano se referiu a todos os níveis e modalidades de ensino. Foi o primeiro a ser submetido 
à aprovação pelo Congresso Nacional, por ser exigência tanto da Constituição Federal de 1988 (artigo 
214) como da LDB/1996 (artigo 87).
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, de acordo com as características e especificidades locais, 
tinham a incumbência de fazer as adequações necessárias e elaborar os seus respectivos planos decenais.
Pelo fato de este plano ter sido elaborado para vigorar por 10 anos, independentemente do governo 
que estivesse no poder, isto possibilitou a continuidade das políticas educacionais, uma vez que ficou 
caracterizado como um plano de Estado mais do que governamental.
Os principais objetivos do Plano foram:
I- elevação global do nível de escolaridade da população;
II- melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis;
III- redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso à escola pública e à 
permanência, com sucesso, nela;
IV- democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos 
princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico 
da escola e da participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares e equivalentes.
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Várias metas foram estabelecidas para este Plano, dentre as mais importantes referentes à educação 
básica, pode-se destacar:
•	 alcançar	a	taxa	de	80%	de	crianças	de	quatro	a	seis	anos	matriculadas	em	escolas;
•	 universalizar	o	Ensino	Fundamental;
•	 colocar	50%	das	crianças	de	até	três	anos	em	creches;
•	 erradicar	o	analfabetismo;
•	 diminuir	a	evasão	no	Ensino	Médio	em	5%	ao	ano.
Essas metas foram cumpridas?
Segundo estudo elaborado por pesquisadores (PINHO; GUIMARãES, 2010a):
•	 em	2008,	apenas	18%	das	crianças	de	até	três	anos	recebiam	atendimento	em	creches;
•	 entre	2000	e	2008	o	analfabetismo	caiu	de	13,6%	para	10%;
•	 entre	2006	e	2008,	a	evasão	no	Ensino	Médio	subiu	de	10%	para	13,2%.
Pode-se afirmar, portanto, que as metas estabelecidas não foram totalmente alcançadas, em que 
pese o fato das duas primeiras metas terem sido praticamente alcançadas.
4.2 o novo Plano nacional de Educação (2011-2020)
Em 2010 foi apresentada pelo Conselho Nacional de Educação a proposta de um novo Plano 
Nacional de Educação para o período 2011-2020. Essa proposta foi discutida na Conferência Nacional 
de Educação (Conae), que é um espaço de discussão sobre os rumos que o país deve tomar em todos os 
níveis de ensino. Foram discutidas e indicadas diretrizes e estratégias de ação para a configuração deste 
novo Plano Nacional de Educação.
A participação dos movimentos sociais e da sociedade civil, bem como da sociedade política, sob a 
coordenação de uma comissão nacional, instituída pelo Ministério da Educação, propiciou as condições 
necessárias para que o novo PNE se consolidasse como política de Estado e não apenas de governo, com 
o propósito de conceber a educação de forma sistêmica, sem hierarquias ou fragmentações entre os 
níveis, etapas e modalidades de ensino.
Em 2011, entrou em discussão o novo Plano Nacional de Educação - PNE. O exame das diretrizes, 
metas e estratégias nele contidas começa a ser feito na Comissão de Educação e Cultura da Câmara 
dos Deputados, onde os parlamentares poderão apresentar emendas ao Projeto de Lei nº 8035/2010,enviado ao Congresso Nacional em 15/12/2010. Pelas regras do Parlamento, depois de examinado na 
Comissão da Câmara, o projeto segue para a análise da Comissão de Constituição e Justiça. Se aprovado 
nas duas instâncias legislativas, será enviado às comissões correspondentes do Senado Federal.
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Planejamento e Políticas Públicas da educação
O novo Plano Nacional de Educação (2011-2020) apresenta dez diretrizes, que preveem:
I- erradicação do analfabetismo;
II- universalização do atendimento escolar;
III- superação das desigualdades educacionais;
IV- melhoria da qualidade do ensino;
V- formação para o trabalho;
VI- promoção da sustentabilidade socioambiental;
VII- promoção humanística, científica e tecnológica do país;
VIII- estabelecimento de metas de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do 
produto interno bruto;
IX- valorização dos profissionais da educação;
X- difusão dos princípios da equidade, do respeito à diversidade e a gestão democrática da educação.
O plano define metas e prazos para que elas sejam alcançadas, sendo que a consecução das metas 
e a implementação das estratégias deverão ser realizadas em regime de colaboração entre a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Dentre as metas e prazos, destacam-se:
•	 Meta 1 – Universalizar, até 2016, o atendimento escolar da população de 4 e 5 anos, e ampliar, 
até 2020, a oferta de Educação Infantil de forma a atender a 50% da população de até 3 anos.
•	 Meta 2 – Universalizar o Ensino Fundamental de nove anos para toda a população de 6 a 14 anos.
•	 Meta 3 – Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos 
e elevar, até 2020, a taxa líquida de matrículas no Ensino Médio para 85%, nesta faixa etária.
•	 Meta 4 – Universalizar, para a população de 4 a 17 anos, o atendimento escolar aos estudantes 
com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação na 
rede regular de ensino.
•	 Meta 5 – Alfabetizar todas as crianças até, no máximo, os oito anos de idade.
•	 Meta 6 – Oferecer educação em tempo integral em 50% das escolas públicas de educação básica.
•	 Meta 7 – Aumentar as médias nacionais para o Ideb, segundo o quadro 2, a seguir:
Quadro 2 – Projeção das metas para as médias nacionais do Ideb
Ideb 2011 2013 2015 2017 2019 2021
Anos iniciais do Ensino Fundamental 4,6 4,9 5,2 5,5 5,7 6,0
Anos finais do Ensino Fundamental 3,9 4,4 4,7 5,0 5,2 5,5
Ensino Médio 3,7 3,9 4,3 4,7 5,0 5,2
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•	 Meta 8 – Elevar a escolaridade média da população de 18 a 24 anos de modo a alcançar mínimo 
de 12 anos de estudo para as populações do campo, da região de menor escolaridade do país e dos 
25% mais pobres, bem como igualar a escolaridade média entre negros e não negros, com vistas 
à redução da desigualdade educacional.
•	 Meta 9 – Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 anos ou mais para 93,5% até 
2015 e erradicar, até 2020, o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo 
funcional.
•	 Meta 10 – Oferecer, no mínimo, 25% das matrículas da educação de jovens e adultos na forma 
integrada à educação profissional nos anos finais do Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
•	 Meta 11 – Duplicar as matrículas na educação profissional técnica de nível médio, assegurando 
a qualidade da oferta.
•	 Meta 12 – Elevar a taxa bruta de matrícula na Educação Superior para 50% e a taxa líquida para 
33% da população de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da oferta.
•	 Meta 13 – Elevar a qualidade da Educação Superior pela ampliação da atuação de mestres e 
doutores nas instituições de Educação Superior para 75%, no mínimo do corpo docente em 
efetivo exercício, sendo, do total, 35% doutores.
•	 Meta 14 – Elevar gradualmente o número de matrículas na pós-graduação stricto sensu de modo 
a atingir a titulação anual de 60 mil mestres e 25 mil doutores.
•	 Meta 15 – garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, que todos os professores da educação básica possuam formação específica de nível 
superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.
•	 Meta 16 – Formar 50% dos professores de educação básica em nível de pós-graduação lato e 
stricto sensu, e garantir a todos formação continuada em sua área de atuação.
•	 Meta 17 – Valorizar o magistério público da educação básica a fim de aproximar o rendimento 
médio do profissional do magistério com mais de 11 anos de escolaridade, do rendimento médio 
dos demais profissionais com escolaridade equivalente.
•	 Meta 18 – Assegurar, no prazo de dois anos, a existência de planos de carreira para os profissionais 
do magistério em todos os sistemas de ensino.
•	 Meta 19 – Garantir, mediante lei específica aprovada no âmbito dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, a nomeação comissionada de diretores de escola vinculada a critérios técnicos 
de mérito e desempenho e à participação da comunidade escolar.
•	 Meta 20 – Ampliar progressivamente o investimento público em educação até atingir, no mínimo, 
o patamar de 7% do produto interno bruto do país.
Para cada meta existem várias estratégias, com o objetivo de operacionalizar e atingir as metas 
propostas, dentro do prazo da vigência do PNE (2011/2020), desde que não haja prazo inferior definido 
para as metas específicas.
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Planejamento e Políticas Públicas da educação
As metas previstas deverão ter como referência os censos nacionais da educação básica e superior 
mais atualizados, disponíveis na época da aprovação deste plano como lei.
Esse novo Plano Nacional de Educação, por estabelecer uma política de Estado, deverá ser 
tratado como principal prioridade pelo Estado nacional e pela sociedade brasileira. Deverá, 
também, propiciar a correção das deficiências e lacunas do atual Plano, bem como contribuir 
para o aprimoramento e avanço das políticas educacionais em curso no país, e muito contribuirá 
para a superação da visão fragmentada que tem marcado a organização e a gestão da educação 
nacional.
Diante deste contexto, a construção de um Sistema Nacional de Educação se faz urgente, 
objetivando garantir uma visão articulada da educação, dentro do regime de colaboração dos entes 
federados, com a devida responsabilidade quanto à garantia de padrões de qualidade social e de gestão 
democrática da educação.
4.3 o Sistema nacional de Educação
Na verdade, o Brasil ainda não apresenta um Sistema Nacional de Educação formalmente articulado. 
Na LDB o sistema nacional de educação foi substituído pela organização da educação nacional.
Sabe-se que a educação é direito do cidadão e cabe ao Estado a sua oferta, assim, cabe ao Estado 
organizar-se para garantir o cumprimento desse direito, da mesma forma como ocorreu em quase todos 
os países do mundo, universalizando o ensino básico público como direito de todos, garantido por meio 
de um Sistema Nacional de Educação.
Infelizmente, no entanto, o Poder Público no Brasil ainda não garantiu esse direito para todos dessa 
forma, uma vez que não se tem institucionalizado um sistema nacional de educação como instrumento 
para a concretização dos seus deveres. Isto se revela pela não universalização da educação básica, 
pelo alto índice de analfabetismo, pela pouca escolaridade dos brasileiros, pelo desempenho fraco dos 
estudantes e pela não democratização do acesso à educação superior.
OEstado brasileiro não construiu ainda uma forma de organização que possibilite o alcance 
dos fins da educação e o regime de colaboração entre os sistemas de ensino federal, estadual, 
distrital e municipal, o que tornaria viável a garantia de acesso à cultura, à educação e à ciência, 
em todas as esferas do Poder Público. Apesar de o Brasil ter uma Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional, um órgão legislativo, que é o Congresso Nacional, um órgão que normatiza 
todos os sistemas, que é o Conselho Nacional de Educação e um órgão que estabelece e executa 
as políticas de governo, que é o Ministério da Educação, o acesso à cultura, à educação e à 
ciência ainda é precário.
As metas do Plano Nacional de Educação deverão ser levadas em consideração na construção de 
um Sistema Nacional de Educação, articulando os sistemas municipais, estaduais, distrital e federal de 
ensino, bem como os princípios explícitos no artigo 206 da Constituição Federal, que estabelece:
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Art. 206 – O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I- igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II- liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III- pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e 
privadas de ensino;
IV- gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V- valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos e carreira, 
com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI- gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII- garantia de padrão de qualidade;
VIII- piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos 
da lei federal.
A construção de um Sistema Nacional de Educação de modo formal ainda constitui-se um desafio 
para a educação brasileira. O regime de colaboração entre os entes federados deve respeitar as realidades 
verificadas nos Estados e nos Municípios. Esse regime de colaboração deve existir para assegurar a 
elaboração e a implementação de planos estaduais e municipais de educação, articular a construção 
de projetos político-pedagógicos e planos de desenvolvimento institucional, promover autonomia 
pedagógica, administrativa e financeira às instituições de ensino, apoiar a criação e a consolidação de 
conselhos estaduais e municipais e estabelecer mecanismos democráticos que assegurem a participação 
de estudantes, funcionários, professores, pais e comunidade nas instituições e nas políticas adotadas 
(Conae, 2010).
As instituições particulares fazem parte do Sistema Nacional de Educação, estão subordinadas ao 
conjunto de normas gerais de educação e devem se harmonizar com as políticas públicas. Portanto, 
o Estado deve normatizar, controlar e fiscalizar todas as instituições, sob os mesmos parâmetros e 
exigências aplicados às instituições do setor público.
5 A gEStão dA EducAção
5.1 concepção de gestão
O termo gestão significa o ato de gerir, gerência, administração (HOLANDA FERREIRA, 1999). Gestão 
é, em outras palavras, tomada de decisão, organização, direção.
A gestão pode ocorrer de vários modos, dentre eles o da chamada “gestão democrática”, que representa 
um novo modo de administrar uma realidade, e se traduz pela comunicação, pelo envolvimento coletivo 
e principalmente pelo diálogo.
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Especificamente a gestão da escola é realizada com base nas políticas educacionais definidas pelo 
Poder Público, e o seu conhecimento e compreensão são fundamentais, pois a gestão concretiza aquilo 
que foi definido e projetado nos documentos oficiais.
Até recentemente falava-se apenas em “administração escolar” e não em “gestão escolar”. Na verdade, 
de acordo com as concepções atuais, a gestão engloba a administração. Vejamos, sinteticamente, o que 
diferencia uma da outra:
O termo “administração” corresponde ao processo que compreende as atividades de planejamento, 
organização, direção, coordenação e controle. Gestão envolve necessariamente essas atividades, mas 
incorpora também a filosofia e a política, que vêm antes e acima da administração, ou seja, é um 
termo mais abrangente. A gestão democrática caracteriza-se, também, pela participação das pessoas na 
tomada de decisão, fortalecendo a ideia de democratização do processo pedagógico, por meio de uma 
ação coletiva e do espírito de equipe.
Há algum tempo, tem-se observado uma crise na teoria da administração tradicional. Os teóricos 
apontam como motivo o fato de terem tomado consciência de que ninguém gosta de obedecer a ordens. 
Como consequência, cai por terra o conceito de autoridade, sobre o qual repousa a teorias da administração.
Uma das principais diferenças conceituais entre os termos, diz respeito ao fato de, em administração, 
o líder ser o principal responsável pelo êxito das ações do grupo sob seu comando Já em gestão, sua 
figura tende a ser enfraquecida ou, até mesmo, eliminada. O destaque vai para as decisões grupais e o 
consenso. Pode-se afirmar, portanto, que “gestão” é uma expressão mais ampla do que “administração”, 
que é uma das suas formas.
5.2 diferentes modalidades de gestão da educação
Gerir é conduzir os destinos de um empreendimento, levando-o a alcançar os seus objetivos. Isto se 
faz de diferentes modos, dentre os quais os mais conhecidos são:
•	 administração;
•	 cogestão;
•	 autogestão.
Em “administração” há uma preocupação com a eficiência, ou seja, como obter o máximo de resultados. 
Com o tempo foi se impondo o conceito de eficácia, ou seja, como alcançar os objetivos propostos com o 
menor dispêndio de energia. A diferença entre os conceitos, segundo Simon (in DIAS, 1998, p. 269) pode 
ser sucintamente explicada pela seguinte comparação: “a metralhadora é uma arma bastante eficiente – é 
capaz de disparar muitos tiros por segundo. No entanto, ela somente será eficaz se atingir o alvo”.
A “cogestão” apresenta de modo mais marcante o princípio da participação, ou seja, permanece a 
figura do administrador, mas com autoridade mais limitada. As decisões só são consideradas legítimas 
quando tomadas com a colaboração dos demais elementos sob o seu comando.
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Na “autogestão”, observa-se ausência de autoridade, sem que isto signifique ausência de ordem. As 
pessoas ou grupos agem com autonomia, não por obediência, mas por convicção. Não se conhece, ainda, 
uma experiência bem-sucedida e duradoura de autogestão. Ela jamais conseguiu sair do discurso ideológico 
para firmar-se na prática. Por isso, a escola ainda precisa de um diretor, ou administrador escolar.
De modo mais detalhado, pode-se afirmar que existem diferentes modalidades de gestão, 
conforme a concepção que se tenha das finalidades sociais e políticas da educação em relação à 
sociedade e à formação dos alunos, que vão desde o modelo mais burocrático até o mais democrático. 
Isto está atrelado às influências socioeconômicas, políticas e culturais, em cada momento histórico 
e em cada lugar no espaço. As modalidades e suas características principais são apresentadas a 
seguir:
•	 Gestão baseada no modelo burocrático: o modelo burocrático de gestão tem suas origens 
nas teorias organizacionais clássicas e científicas, oriundas da cultura positivista, voltada para 
a produtividade. A concepção técnico-científicaaí se situa, prevalecendo uma visão burocrática 
e tecnicista da escola, onde a direção é centralizada em uma pessoa e as decisões seguem uma 
hierarquia, vêm “de cima para baixo”, portanto, são verticalizadas. O dirigente tem o perfil definido 
pelos princípios da autoridade e competência técnica, comprometido apenas com a eficiência da 
organização, perfil este coerente com os paradigmas da gestão técnico-burocrática.
Na escola burocrática há apenas o seguimento de uma rotina. Observa-se uma ausência de desafios 
e vitórias. O conhecimento é fragmentado tanto nas funções técnicas quanto nas funções docentes. 
Infelizmente, este processo de gestão, que grande parte das escolas aplica, baseia-se na concepção de 
educação derivada do paradigma racional positivista, segundo o qual a relação sujeito versus objeto é 
vista de forma fragmentada, verticalizada. Daí a postura de dominação presente nas relações de poder 
que se estabelece no interior dessas instituições. A verticalidade das relações se assenta no princípio da 
autoridade do chefe, propiciando a formação de indivíduos como sujeitos passivos na relação social e 
não como sujeitos ativos e participantes de seu tempo.
•	 Gestão baseada no modelo democrático: a concepção de educação contemporânea exige 
a mudança de paradigmas e, com isso, visa a garantir responsabilidades nas diferentes esferas 
da organização, onde as relações de poder se deslocam da verticalidade para a horizontalidade, 
considerando os espaços de decisão como coletivos e acontecendo por meio do diálogo e da 
negociação. Os conflitos são mediados e não eliminados, pois têm a visão do todo.
Para Libâneo (2008) essa concepção de organização é denominada de concepção sociocrítica, 
onde o processo de tomada de decisões dá-se coletivamente, com a discussão e deliberação de forma 
colaborativa. Para o autor, a abordagem sociocrítica desdobra-se em diferentes concepções de gestão:
— Concepção autogestionária: baseia-se na responsabilidade coletiva, na ausência de direção 
centralizada e na participação de todos os membros da instituição nesta tarefa. Valoriza a 
capacidade do grupo de criar e instituir suas próprias normas e procedimentos;
— Concepção interpretativa: sua característica principal é o fato de considerar como elemento 
prioritário dentro da organização os significados subjetivos, as intenções e as interações das pessoas;
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— Concepção democrático-participativa: defende uma forma coletiva de tomada de decisão e 
a responsabilidade de cada um na coordenação e avaliação das tarefas, na busca de objetivos 
comuns assumidos por todos. Valoriza os elementos internos do processo organizacional, 
pois é preciso que as decisões tomadas sejam colocadas em prática para garantir as melhores 
condições de viabilização do processo de ensino e aprendizagem.
Diferentemente da concepção técnico-científica, que valoriza o poder e a autoridade exercidos 
unilateralmente, as concepções democráticas têm em comum uma visão de gestão que se opõe às 
formas de dominação e subordinação dos indivíduos, uma gestão que garanta a construção de relações 
sociais mais humanas e justas, bem como a valorização do trabalho coletivo e participativo.
O processo participativo propõe e promove a garantia de participação de todos os agentes interessados, 
pois o conjunto de relacionamentos entre eles é que define as políticas públicas, notadamente em 
educação. Este processo se diferencia qualitativamente, pois tem características com potencial para:
•	 equilibrar	a	balança	do	perde/ganha	do	processo;
•	 equilibrar	as	metas	econômicas	com	as	sociais;
•	 gerar	resultados	mais	justos	às	partes	interessadas.
O processo participativo não somente contribui para o desenvolvimento mais justo da educação, mas também:
•	 cumpre	o	conceito	de	democracia;
•	 dá	 voz	 às	 partes	 mais	 afetadas	 pelos	 modelos	 desenvolvimentistas	 baseados	 unicamente	 na	
questão econômica – a população das classes sociais mais pobres;
•	 assegura	que	a	fundamentação	das	decisões	leve	em	conta	os	anseios	da	maior	parte	da	população;
•	 tende	a	 reduzir	 o	 conflito	potencial	 entre	 as	 classes	mais	 e	menos	privilegiadas,	 em	 razão	da	
possibilidade de diálogos e debates.
A gestão participativa é um direito de cidadania, implicando deveres e responsabilidades, bem como 
ações coordenadas e controladas. Essa nova concepção organizacional tem maior potencial para garantir 
a construção de uma escola cidadã, por meio de uma gestão democrática, voltada para a inclusão 
social, com clareza de propósitos, ações transparentes e processos autoavaliativos cujos fundamentos 
são a autonomia, a participação e a emancipação. Construir a cidadania é condição essencial para a 
efetivação da verdadeira democracia, conceitos esses indissociáveis.
Neste contexto, o gestor é o coordenador com conhecimento técnico e percepção política, o 
incentivador dos processos, o mediador das vontades e conflitos.
5.2.1 Características principais das diferentes concepções de gestão escolar
O Quadro 3, a seguir, aponta as principais características das diferentes concepções de organização 
e gestão escolar abordadas anteriormente.
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Quadro 3 - Concepções de organização e gestão escolar
Técnico-científica Autogestionária Interpretativa Democrático-participativa
· O poder está centralizado na 
figura do diretor, valoriza o 
poder e a autoridade exercidos 
unilateralmente.
· Baseia-se na hierarquia de cargos 
e funções.
· As decisões vêm de cima para 
baixo, enfatizando o poder de 
subordinação.
· A organização escolar é uma 
realidade neutra, técnica e 
objetiva.
· Pouca participação das pessoas, 
com enfraquecimento da 
autonomia e do envolvimento 
profissional.
· Prescrição detalhada de funções 
e tarefas, acentuando a divisão 
técnica do trabalho escolar.
· Rígido sistema de normas, regras, 
procedimentos burocráticos de 
controle das atividades.
· Mais ênfase nas tarefas do que 
nas pessoas.
· Ausência de direção 
centralizada.
· Baseia-se na 
responsabilidade 
coletiva.
· As decisões são coletivas 
(assembleias, reuniões).
· Eliminação de todas as 
formas de exercício de 
autoridade e de poder.
· Ênfase na 
auto-organização do 
grupo de pessoas da 
instituição, por meio de 
eleições e de alternância 
no exercício de funções.
· Recusa as normas e 
sistemas de controles, 
acentuando a 
responsabilidade 
coletiva.
· Ênfase nas 
inter-relações, mais do 
que nas tarefas.
 · A escola é uma realidade 
social subjetivamente 
construída.
· Prioriza os significados 
subjetivos, as intenções e 
a interação das pessoas.
· Privilegia menos o ato 
de organizar e mais a 
“ação organizadora”, 
com valores e práticas 
compartilhados.
· Destaca o caráter 
humano, preterindo o 
caráter formal, estrutural 
e normativo.
· A equipe escolar define os 
objetivos sociopolíticos e 
pedagógicos da escola.
· Articulação das atividades da 
direção e da participação da 
comunidade escolar e local.
· Valoriza os elementos 
internos do processo 
organizacional: 
planejamento, organização, 
direção, avaliação.
· Relações humanas e 
participação nas decisões 
são ações para se atingir 
os objetivos da escola com 
êxito.
· Todos dirigem e são 
dirigidos, todos avaliam e 
são avaliados, o que implica 
deveres e responsabilidades.
· Ênfase tanto nas tarefas 
quanto nas relações.
Fonte: adaptado de LIBÂNEO, J. Educação escolar: políticas, estrutura e organização. São Paulo: Cortez, 2008, p. 327.