Direito Constitucional - Aula 15 - Processo Legislativo

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AULA 15: PROCESSO LEGISLATIVO 
 
 
1) ESPÉCIES LEGISLATIVAS 
 
O art. 59 da Constituição apresenta o rol de atos normativos primários 
que integram nosso processo legislativo federal. Nos seus termos, o 
processo legislativo é composto de: 
1) emendas à Constituição; 
2) leis complementares; 
3) leis ordinárias; 
4) leis delegadas; 
5) medidas provisórias; 
6) decretos legislativos; 
7) resoluções. 
Desde logo, vale destacarmos que este artigo não enumera todos os atos 
normativos primários que integram nosso ordenamento. Entendendo-se 
por atos normativos primários aqueles que têm por fonte normativa 
direta a Constituição e que possuem aptidão para inovar na ordem 
jurídica, criando Direito novo. Aos atos normativos do art. 59, temos que 
acrescentar os decretos autônomos, previstos no art. 84, VI, da 
Constituição, e os regimentos de Tribunais, previstos no art. 96 da Carta. 
Ambos são atos que retiram sua força normativa diretamente no texto 
constitucional e que, nos seus termos, possuem aptidão para inovar na 
ordem jurídica. Logo, são atos normativos primários. 
Além destes atos normativos, temos os atos normativos secundários, 
também ditos infralegais, pois retiram sua força jurídica não da 
Constituição, mas de um dos atos normativos primários (leis 
complementares, leis ordinárias, medidas provisórias etc.), não gozando 
de aptidão para inovar na ordem jurídica. Enfim, são atos de hierarquia 
inferior aos atos normativos primários, não podem ultrapassar os seus 
limites, podendo-se aqui citar, exemplificativamente, os decretos 
regulamentadores, os regulamentos e os atos administrativos normativos, 
em geral, a exemplo das instruções normativas e das portarias 
normativas. O processo legislativo não compreende os atos normativos 
secundários. 
Nessa unidade, trataremos apenas dos atos normativos primários listados 
no art. 59 da Carta, deixando para examinar os decretos autônomos, 
quando do estudo do Poder Executivo, e os regimentos de Tribunais, 
quando da análise do Poder Judiciário. 
À exceção das emendas à Constituição, que se encontram em patamar 
hierárquico superior ao dos demais atos listados no art. 59, pois, quando 
regularmente editadas, têm peso de norma constitucional, todos os outros 
atos normativos citados no art. 59 da Carta localizam-se no mesmo 
patamar hierárquico, não havendo precedência entre eles. A utilização 
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dessas espécies normativas se dá pelo critério da aptidão material, ou 
seja, a Constituição estabelece quais as matérias que cabe a cada uma 
dessas espécies disciplinar, e é dentro desse critério que se deve dar seu 
uso, sob pena de incostitucionalidade. 
Desse modo, leis complementares e ordinárias; medidas provisórias e leis 
delegadas; decretos legislativos e resoluções são atos normativos de 
idêntica hierarquia jurídica, definindo-se seu uso pelo conteúdo a ser 
disciplinado, a partir das regras postas na Constituição. 
Nessa parte inicial da unidade apresentaremos rapidamente as 
características básicas dessas espécies normativas, reservando-nos para 
aprofundar o tema, na oportunidade em que tratarmos de seus 
respectivos processos legislativos. 
Num primeiro plano, encabeçando a lista do art. 59, temos as emendas à 
Constituição, atualmente o único instrumento previsto na Constituição 
para a alteração de seus dispositivos. São obra do poder constituinte 
derivado reformador, e seu processo legislativo está previsto no art. 60 da 
Carta Política. A tramitação é bicameral, uma vez que a proposta de 
emenda deve ser aprovada em dois turnos em cada Casa do Congresso 
Nacional, pelo voto de três quintos de seus membros; ao seu processo 
aplicam-se uma série de limitações circunstanciais, formais e materiais, 
como será visto oportunamente. 
Em seguida, temos as leis complementares, cujos casos de aplicação 
estão taxativamente prescritos na Constituição, tendo já o STF decidido 
que é exaustivo o rol das hipóteses constitucionais que exigem 
disciplinamento por lei complementar. Sua tramitação, na esfera federal, 
é bicamera, e estão sujeitas à sanção do Presidente da República. Como 
principais diferenças da lei ordinária, as leis complementares exigem 
maioria absoluta para sua aprovação e, como já indicado, devem 
obrigatoriamente ser utilizadas apenas nas taxativas hipóteses em que a 
Constituição exige expressamente essa espécie normativa. Se uma lei 
complementar eventualmente tratar de matéria típica de lei ordinária, o 
STF entende que o ato normativo, apesar de válido, é lei complementar 
apenas em termos formais, pois em termos materiais tem natureza de lei 
ordinária, de modo que pode ser alterado por lei ordinária. 
As leis ordinárias devem ser vistas como o ato legislativo típico, mais 
genérico da Constituição, pois aplicável ao regramento da grande maioria 
das matérias tratadas na Carta. Representa a espécie legislativa a ser 
utilizada em todas as hipóteses em que a Constituição exige simplesmente 
"lei" para regular certa matéria, ou para se criar obrigações de fazer ou 
não fazer (CF, art. 5°, II). Sua tramitação, na esfera federal, é bicameral 
e está sujeita à sanção do Presidente da República, tendo como principais 
diferenças, relativamente à lei comlementar, além da sua maior 
incidência, o fato de que sua aprovação exige apenas maioria relativa. 
Não devemos conferir uma amplitude excessiva ao âmbito de aplicação da 
lei ordinária, uma vez que há hipóteses constitucionalmente definidas de 
utilização dos outros atos normativos primários, como, por exemplo, o art. 
49 da Carta, que traz matérias a serem disciplinadas por decreto 
legislativo, ou os art. 51 e 52, que trazem temas a serem tratados por 
resolução. Nessas hipóteses, entre outras prescritas na Constituição, 
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eventual regulação da matéria por lei ordinária caracterizaria vício formal 
de constitucionalidade. Por outro lado, a doutrina afirma que há um 
domínio constitucionalmente reservado às leis ordinárias, ou seja, um rol 
de matérias que devem ser disciplinadas somente por esta espécie 
legislativa (ou mediante medida provisória, ressalvadas as vedações do 
art. 62, § 1°, da CF), que se encontra prescrito no art. 68, § 1°, I, II e III 
da Constituição, que traz as matérias para as quais não se admite o uso 
da lei delegada. 
A lei delegada é o ato normativo primário editado pelo Presidente da 
República em virtude de expressa delegação de competência feita pelo 
Congresso Nacional, por resolução. Representa efetivo exercício de 
atividade legislativa pelo Presidente da República, a partir de uma 
delegação externa corporis do Congresso, que fixa os termos e limites 
para sua edição. Temos a delegação própria ou incondicionada, que se 
verifica quando a lei delegada não está sujeita à aprovação do Congresso 
Nacional; e a delegação imprópria ou condicionada, quando há 
necessidade dessa aprovação pelo Congresso, em votação conjunta e em 
turno único. Essa espécie legislativa é disciplinada no art. 68 da 
Constituição, e pode ser utilizada para todas as matérias em que se 
admite o uso de lei ordinária, à exceção das listadas no art. 68, § 1°. 
As medidas provisórias, que têm seu regramento constitucional no art. 
62, são atos normativos editados, na esfera federal, pelo Presidente da 
República, em situações de relevância e urgência. Uma vez editadas 
entram desde já em vigor, com força de lei, devendo ser imediatamente 
levadas à apreciação das Casas do Congresso. Seu prazo de vigência é de 
60 dias, admitindo-se sua prorrogação,uma única vez, por igual período. 
São idôneas para tratar das mesmas matérias que podem ser 
disciplinadas por lei ordinária, à exceção daquelas especificadas no art. 
62, § 1° e no art. 246 da Constituição. 
Os decretos legislativos são atos normativos de competência exclusiva 
do Congresso Nacional. Tramitam de forma bicameral, por suas duas 
Casas, não estando sujeitos à sanção do Presidente da República. Para 
sua aprovação, é suficiente maioria relativa, e devem ser utilizados para 
tratar das matérias enumeradas no art. 49 da Constituição. 
As resoluções são atos normativos editados pelo Congresso Nacional, na 
hipótese do art. 68, § 2°; pela Câmara dos Deputados, nas matérias do 
art. 51; pelo Senado Federal, nas matérias do arts. 52; 155, § 1º, IV; 
155, § 2°, IV e V; 155, § 6º, I, todos da Constituição. Tramitam 
exclusivamente nas respectivas Casas, não se sujeitando à sanção do 
Presidente da República. Para sua aprovação, basta maioria relativa. 
O art. 59, após apresentar o rol não-taxativo de atos normativos 
primários, encerra-se em um parágrafo único, segundo o qual caberá à lei 
complementar dispor sobre a elaboração, redação, alteração e 
consolidação das leis. Esse comando constitucional já foi efetivado pelo 
legislador, tendo originado as leis complementares 95/98 e 107/2000. 
 
 
2) PROCESSO LEGISLATIVO: NOÇÕES GERAIS 
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Segundo Alexandre de Moraes, em sentido jurídico, o processo legislativo 
"consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam o 
procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção das 
leis e atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição". 
Em termos teóricos, a doutrina vislumbra quatro espécies de processo 
legislativo: (a) o autocrático; (b) o direto; (c) o indireto ou 
representativo e (d) o semidireto. 
O processo legislativo autocrático é aquele em que os atos normativos 
primários (daqui por diante designados simplesmente por leis) são 
elaborados pelo próprio governante, não havendo qualquer participação 
direta ou indireta do povo no processo. 
O processo legislativo direto é aquele em que as leis são discutidas e 
votadas pelo próprio povo, sem a intermediação de representantes. O 
povo, reunido em assembléias públicas, diretamente delibera sobre o 
projeto de lei e procede à sua votação. 
O processo legislativo semidireto é aquele em que a lei é elaborada por 
um órgão composto de representantes do povo, mas está sujeita à 
posterior aprovação popular, por meio de referendo. 
E o processo legislativo indireto ou representativo é aquele em que 
povo participa diretamente apenas da escolha dos seus representantes, 
cabendo a estes elaborar a lei. A lei é assim, produzida pelo órgão 
legislativo, havendo participação popular direta somente na escolha de 
seus membros. É este o modelo adotado no Brasil. 
Nossa Constituição prevê três modalidades de processo legislativo: o 
processo legislativo ordinário, o processo legislativo sumário e o 
processo legislativo especial. 
O processo legislativo ordinário ou comum tem previsão nos art. 61 e 
63 a 67 da Constituição, sendo detalhado nos Regimentos Internos das 
Casas Legislativas. É o processo adotado para a elaboração das leis 
ordinárias e, em linhas gerais, das leis complementares. Essencialmente, 
ele é composto dos atos de iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, 
promulgação e publicação. Tais atos são produzidos no âmbito de três 
fases, a introdutória, a constitutiva e a complementar, como 
veremos oportunamente. O conjunto dessas fases, dentro das quais são 
produzidos os atos acima citados, corresponde ao processo legislativo 
ordinário. 
O processo legislativo sumário tem previsão do art. 64 da Constituição. 
Os atos e fases que o compõem são idênticos ao do processo legislativo 
ordinário, com a diferença de que seu trâmite está sujeito a um regime 
constitucional de urgência, por determinação do Presidente da República, 
pelo qual são impostos prazos peremptórios para a tramitação. 
E os processos legislativos especiais são aqueles que, em maior ou 
menor grau, afastam-se do modelo prescrito pela Constituição para a 
elaboração das leis ordinárias. Em outros termos, são os processos que 
seguem regramento distinto do processo legislativo ordinário. Submetem-
se a processo legislativo especial as emendas à Constituição, as leis 
delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos, as resoluções 
e, para alguns, as leis complementares. 
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O desrespeito a qualquer das regras constitucionais relativas ao processo 
legislativo federal caracteriza inconstitucionalidade formal do ato 
legislativo assim editado, passível de reconhecimento em sede de controle 
difuso ou de controle concentrado de constitucionalidade. Todavia, tais 
regras não constituem cláusula pétrea, sendo suscetíveis de alteração no 
âmbito do poder constituinte derivado, a exemplo do que ocorreu em 
2001, quando foi modificado drasticamente o art. 62 da Constituição, que 
regula as medidas provisórias. 
Isto posto, passemos à análise do processo legislativo ordinário. 
 
 
3) PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO OU COMUM 
 
O processo ou procedimento (usaremos indistintamente as duas 
expressões) ordinário ou comum é aquele que se destina à produção de 
leis ordinárias. Como acima afirmamos, em linhas gerais, podemos 
considerá-lo aplicável também às leis complementares. 
O que caracteriza esse processo legislativo, comparativamente aos 
demais, é sua maior amplitude. Trata-se do processo legislativo mais 
extenso e completo, motivo pelo qual ele é analisado em primeiro lugar, 
sendo os demais analisados a partir da sua compreensão. 
São três as fases em que este se decompõe: (a) a fase introdutória; (b) a 
fase constitutiva e (c) a fase complementar. 
A introdutória, que é a fase inicial do processo, consiste na apresentação 
do projeto de lei ordinária, e neste ponto se exaure. É a fase dentro da 
qual destaca-se a iniciativa para a apresentação de projeto de lei em 
função da matéria nele tratada. 
A fase constitutiva é composta pela votação e discussão do projeto de 
lei, em ambas as Casas do Congresso, e pela manifestação do Presidente 
da República, mediante sanção ou veto. Em caso de sanção, encerra-se 
no ato a fase constitutiva. Em caso de veto, essa fase é composta por 
mais uma etapa, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional. 
A fase complementar é formada pela promulgação e pela publicação da 
lei. Embora possa se criticar o enquadramento da promulgação e da 
publicação como fases do processo legislativo, pois aqui já temos uma lei 
pronta, é usual o trato da matéria desta forma, que será, em função 
disso, mantida nessa unidade. 
 
3.1) FASE INTRODUTÓRIA 
A fase introdutória corresponde à fase em que se desecadeia o processo 
legislativo, em que se incia o processo de formação das leis ordinárias. 
Sobreleva, nesta fase, o estudo da iniciativa legislativa, a qual pode ser 
definida como o poder conferido pela Constituição a certo órgão, 
autoridade ou grupo de indivíduos para a apresentação de projetos de lei 
ao Poder Legislativo. 
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É no art. 61 da Constituição que encontramos a disposição mais genérica 
da matéria. Nos termos da norma, "a iniciativa das leis 
complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da 
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao 
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais 
Superiores, ao Procurador-Geral da Repúblicae aos cidadãos, na forma e 
nos casos previstos nesta Constituição". 
A partir desta norma, e de outras dispostas ao longo do texto 
constitucional, podemos especificar as diversas hipóteses de iniciativa 
legislativa adotadas na Constituição. 
Inicialmente, há a iniciativa parlamentar e a extraparlamentar. A 
iniciativa é dita parlamentar, quando a competência para a apresentação 
de projetos de lei é outorgada indistintamente a qualquer membro ou 
comissão do Poder Legislativo Federal. Por outro lado, a iniciativa é dita 
extraparlamentar, quando tal competência é conferida a pessoas ou 
órgãos não integrantes do Poder Legislativo. 
Nos termos do art. 61, a nível federal, a iniciativa parlamentar alcança 
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal ou do Congresso Nacional; ao passo que a iniciativa 
extraparlamentar tem por destinatários o Presidente da República, o 
Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da 
República, os cidadãos e, apesar de não relacionados no artigo, os 
Tribunais de Justiça (CF, art. 96, II). 
Numa análise apressada do artigo, ora analisado, poderíamos concluir que 
todos os listados na norma teriam competência para apresentar projetos 
de lei sobre quaisquer matérias. Mas, se atentarmos, na sua parte final 
consta a expressão "na forma e nos casos previstos nesta Constituição", o 
que indica claramente que o dispositivo contempla uma outorga geral de 
competência, sendo necessária a análise das demais disposições 
constitucionais sobre a matéria, para que só então, ao final, possamos 
definir a amplitude da iniciativa legislativa em cada caso. 
A análise desses diversos dispositivos permite que estabeleçamos quatro 
modalidades de competência em matéria de inciativa legislativa. 
A iniciativa é dita geral quando se outorga a certa autoridade, órgão ou 
grupo de indivíduos competência para a apresentação de projetos de lei 
sobre matérias indeterminadas. A Constituição outorgou essa modalidade 
de competência ao Presidente da República, a qualquer Deputado ou 
Senador, a qualquer comissão das Casas do Congresso Nacional e aos 
cidadãos, estes, atuando coletivamente. Não devemos entender que a 
iniciativa geral significa que seus destinatários podem apresentar projetos 
de lei sobre quaisquer assuntos, embora não exista um rol taxativo de 
matérias sobre as quais eles possam exercer sua competência. Em 
síntese, não devemos entender geral com o significado de irrestrita, pois 
há matérias sujeitas à competência reservada, em que só se admite a 
atuação de certo órgão ou autoridade. 
 
A iniciativa é restrita quando se outorga a determinado órgão ou 
autoridade competência para iniciar o processo legislativo só em certas 
matérias, especificamente indicadas no texto constitucional. É a que 
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ocorre com o Procurador-Geral da Republica, o qual só tem competência 
para elaborar e apresentar ao Legislativo projetos de lei tratando das 
matérias indicadas no art. 128, § 5°, da CF; com o STF, quanto às 
matérias prescritas no art. 93 e 96, II, da CF; e com os Tribunais 
Superiores e os Tribunais de Justiça, com relação às matérias 
especificadas no art. 96, II, da Constituição. 
A iniciativa é reservada, também chamada de exclusiva ou privativa 
quando somente determinado órgão ou autoridade tem poder para 
apresentar projetos de lei sobre certas matérias, especificamente 
indicadas na Constituição. Exemplificativamente, como hipóteses 
constitucionais de iniciativa legislativa reservada, podemos citar o art. 61, 
§ 1° e o art. 165, I, II e III, que outorgam tal competência ao Presidente 
da República; o art. 93, que atribui tal poder ao Supremo Tribunal 
Federal; o art. 96, II, que confere esta faculdade ao STF, aos Tribunais 
Superiores e aos Tribunais de Justiça e o art. 127, § 2°, que confere tal 
competência ao Procurador-Geral da República. 
A iniciativa é concorrente quando a matéria só pode ser tratada em 
projeto de lei apresentado por determinados órgãos ou autoridades. Não 
se confunde com a iniciativa reservada, que é atribuída a certo órgão ou 
autoridade, pois aqui temos mais de um legitimidado. Em uma hipótese, 
esta modalidade de iniciativa legislativa decorreu do trabalho 
hermenêutico do STF sobre os arts. 61, § 1°, II, d, e 128, § 5°, ambos da 
CF, daí resultando o entendimento de que tanto o Presidente da República 
quanto o Procurador-Geral da República têm legitimidade para apresentar 
projeto de lei complementar que disponha sobre a organização do 
Ministério Público da União. Como ambas as autoridades têm o mesmo 
grau de competência, não havendo, aqui, qualquer precedência de uma 
delas sobre a outra, estamos perante uma hipótese de iniciativa legislativa 
concorrente. Outra hipótese que pode ser destacada refere-se às leis 
sobre matéria tributária, que na esfera federal são de iniciativa 
concorrente do Presidente e dos membros do Congresso. 
Nesse ponto, podemos destacar também a iniciativa popular, a qual, 
apesar de não ser considerada pela doutrina uma modalidade especial de 
iniciativa legislativa, é inegavelmente uma hipótese peculiar de iniciativa 
legislativa. Essa hipótese é prevista no art. 61, § 2°, da CF, nos termos do 
qual, na esfera federal, a "a iniciativa popular pode ser exercida pela 
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no 
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por 
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de 
cada um deles". Facilmente, percebe-se que, apesar de o art. 61, em seu 
caput, ter mencionado genericamente os cidadãos, estes, individualmente, 
não gozam de legitimidade para a apresentação de projetos de lei 
ordinária ou complementar, em visto do regramento específico do art. 61, 
§ 2°, da CF. 
Na esfera dos Estados-membros e do Distrito Federal, a Constituição 
Federal limitou-se a prever que caberá à lei dispor sobre a iniciativa 
popular no processo legislativo estadual (CF, art. 27, § 4°, e art. 32, § 
3°). 
No que toca aos Municípios, a Constituição foi mais minuciosa, prevendo a 
possibilidade de iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico 
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do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo 
menos, cinco por cento do eleitorado (CF, art. 29, XIII). 
 
3.1.1) Iniciativa reservada do Presidente da República 
O § 1º do art. 61 arrola as matérias sob iniciativa legislativa reservada do 
Chefe do Poder Executivo Federal. 
Nos seus termos: 
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis 
que: 
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; 
II - disponham sobre: 
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e 
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos 
Territórios; 
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; 
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da 
União, bem como normas gerais para a organização do Ministério 
Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Territórios; 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração 
pública, observado o disposto no art. 84, VI; 
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de 
cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e 
transferência para a reserva. 
Conforme entendimento pacífico do STF, o dispositivo constitucionalem 
questão é de observância obrigatória pelos demais entes federados, por 
representar manifesta aplicação do princípio da separação dos Poderes, já 
que elenca um rol exaustivo de matérias sob iniciativa legislativa 
reservada ao Chefe do Poder Executivo. 
Portanto, é obrigatório aos Estados, ao DF e aos Municípios, que, ao 
disporem sobre seus processos legislativos, reservem aos respectivos 
chefes do Poder Executivo a iniciativa legislativa privativa nas mesmas 
matérias que a Constituição Federal reserva ao Presidente da República. 
Ademais, o caráter vinculatório do § 1º, do art. 61, da CF veda também 
que as matérias nele contidas sejam tratadas exaustivamente nas 
Constituições estaduais e nas Leis Orgânicas do DF e dos Municípios, pois 
isso representaria ofensa à competência do Chefe do Poder Executivo para 
iniciar o processo legislativo a elas pertinente. 
 
3.1.2) Iniciativa reservada do STF, dos Tribunais Superiores e dos 
Tribunais de Justiça 
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Dispõe a Constituição Federal que é de iniciativa privativa do Supremo 
Tribunal Federal lei complementar que disporá sobre o Estatuto da 
Magistratura (CF, art. 93), ou seja, nos termos deste artigo, compete 
exclusivamente ao STF elaborar o projeto de lei complementar que 
conterá as normas relativas ao Estatuto da Magistratura. 
E, segundo o art. 96, II, da CF, compete reservadamente ao Supremo 
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça 
propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, 
os projetos de lei que versem sobre: (a) alteração do número de membros 
dos tribunais inferiores; (b) a criação e a extinção de cargos e a 
remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhe forem 
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos 
juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver; (c) a criação e 
extinção de tribunais inferiores e (d) a alteração da organização e da 
divisão judiciárias. 
 
3.1.3) Iniciativa concorrente da Lei de Organização do Ministério Público 
Como anotado acima, numa interpretação harmônica do art. 61, § 1°, II, 
d com o art. 128, § 5°, ambos da CF, podemos concluir que a iniciativa 
para a propositura do projeto de lei complementar que trate da 
organização do Ministério Público da União é concorrente entre o 
Presidente da República e o Procurador-Geral da República. 
Esse foi o entendimento do STF na questão, que podemos ampliar para as 
demais esferas de Governo. 
Desse modo, a iniciativa de lei complementar versando sobre a 
organização de cada Ministério Público estadual é concorrente entre o 
Governador do Estado e o Procurador-Geral de Justiça. 
E a iniciativa de lei complementar tratando da organização do Ministério 
Público do Distrito Federal e Territórios é concorrente entre o Procurador-
Geral da República e o Presidente da República (lembrando que o MPDFT é 
um dos ramos do MPU, a teor do art. 128, I, d, da CF, e que cabe à União 
organizar e manter o órgão, nos termos do art. 21, XIII, da CF). 
A matéria só se altera no caso do Ministério Público que atua junto aos 
Tribunais de Contas, pois este órgão, segundo entendimento do STF, não 
integra a estrutura do Ministério Público, mas sim a do respectivo Tribunal 
de Contas (CF, art. 130). Logo, compete reservadamente à respectiva 
Corte de Contas apresentar ao Poder Legislativo o projeto de lei sobre 
suas normas gerais de organização. 
 
3.1.4) Iniciativa legislativa concorrente em matéria tributária 
O art. 61, § 1°, II, b, da CF confere privativamente ao Presidente da 
República a iniciativa para apresentar ao Congresso Nacional os projetos 
de lei que disponham sobre organização administrativa e judiciária, 
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da 
administração dos Territórios. 
O STF, analisando o preceito, entendeu que ele deve ser interpretado em 
sua literalidade, de modo a abranger apenas os Territórios. Assim sendo, 
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os projetos de lei que tratem de matéria tributária dos Territórios são de 
iniciativa reservada do Presidente da República, mas é de iniciativa 
concorrente entre o Presidente e os membros e comissões da Câmara, 
do Senado e do Congresso os demais projetos de lei em matéria tributária 
federal. 
Assim, o Presidente da República não goza de iniciativa privativa para a 
apresentação de projetos de lei que tratem de temas relacionados a 
Direito Tributário. A única hipótese em que compete privativamente a esta 
autoridade oferecer projeto de lei que trate de matéria tributária está 
prevista no 61, § 1°, II, b, da CF. 
Da mesma forma, em matéria tributária, na esfera estadual, a iniciativa 
legislativa é concorrente entre o Governador do Estado e os membros e 
Comissões da Assembléia Legislativa; na esfera distrital, entre o 
Governador do DF e os membros e Comissões da Câmara Legislativa; na 
esfera municipal, entre o Prefeito e os membros da Câmara de 
Vereadores. 
Além disso, os cidadãos também podem apresentar projetos de lei em 
matéria tributária, ressalvada a iniciativa legislativa privativa do 
Presidente quanto aos Territórios Federais. 
 
3.1.5) Outros temas relacionados à iniciativa legislativa reservada 
Em tema de iniciativa legislativa reservada três indagações ainda se 
impõem: 
a) há prazo para o exercício da competência? 
b) eventual vício de iniciativa é sanado se o projeto de lei for sancionado 
pelo Chefe de Poder Executivo? 
c) cabe emenda parlamentar nos projetos de iniciativa reservada? 
 A resposta é negativa nas duas primeiras perguntas, e positiva na 
terceira, sempre com base nos posicionamentos do STF a respeito. 
Quanto à primeira questão, entende a Corte que nenhum dos Poderes da 
República pode impor ao órgão ou autoridade competente prazo para a 
feitura do projeto de lei, pois a concessão constitucional da competência 
privativa traz ínsita a discricionariedade para a decisão acerca da 
oportunidade do seu exercício, não podendo o órgão ou autoridade 
contemplados serem coagidos a tanto por meio de determinação de prazo. 
Assim, exemplificativamente, não pode o Congresso Nacional ou o STF 
estipular prazo para que o Presidente da República edite projeto de lei nas 
matérias de sua iniciativa privativa, nem pode o Presidente ou o 
Congresso proceder a tal fixação quanto aos projetos de lei de iniciativa 
privativa dos Tribunais. 
Os únicos prazos na matéria cuja determinação é válida são aqueles 
prescritos no próprio texto constitucional, a exemplo do prazo fixado no 
art. 35, § 2°, do ADCT. 
Quanto à segunda indagação, o STF também tem posição plenamente 
consolidada: eventual sanção (tácita ou expressa) do Chefe do Poder 
Executivo não convalida vício de iniciativa no projeto de lei, nem mesmo 
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se, no caso, a competência para a apresentação era do próprio Chefe do 
Executivo que, veio a convalidar o projeto expressa ou tacitamente. Se 
nem mesmo nesta hipótese a sanção corrige o vício de iniciativa anterior, 
com muito mais razão devemos considerá-la totalmente ineficaz se a 
iniciativa legislativa reservada, no caso, não foi conferida ao Chefe do 
Executivo, mas a outro órgão ou autoridade como, por exemplo, aos 
Tribunais do Poder Judiciário. 
Enfim, a inobservância da norma constitucional que estipula a iniciativa 
legislativa reservada caracteriza vício de constitucionalidade formal, que 
pode ser reconhecido em sede de controle de constitucionalidade 
concentrado ou difuso. 
Por fim, a terceira questão, que deveser respondida positivamente. 
Entende o STF que, mesmo nas hipóteses de iniciativa reservada a órgãos 
e autoridades de outros Poderes da República, é facultada aos Deputados 
Federais e Senadores a apresentação de emendas. Tal prerrogativa, 
entretanto, está sujeita a duas limitações: 
- em primeiro lugar, deve a emenda parlamentar ter pertinência temática 
com relação à matéria objeto do projeto de lei, ou seja, não podem os 
parlamentares federais, via emenda, pretender acrescentar ao projeto 
matérias não compreendidas no seu objeto. 
- em segundo, não se admite que a emenda implique em aumento da 
despesa prevista no projeto de lei, à exceção das emendas que alteram os 
projetos de lei orçamentária (CF, art. 63, I e art. 166, §§ 3° e 4°). 
Se as emendas apresentadas não preencherem um desses requisitos 
padecerão de vício de constitucionalidade, o qual não é sanado por 
eventual sanção do Chefe do Executivo ao projeto de lei. 
 
3.2) FASE CONSTITUTIVA 
A fase constitutiva corresponde à etapa mais extensa do processo 
legislativo ordinário. 
Nesta fase, o projeto de lei será discutido e votado em ambas as Casas do 
Congresso Nacional. Se aprovado, será enviado para a sanção ou veto do 
Presidente da República. Se o Presidente, expressa ou tacitamente, 
sancionar o projeto de lei, encerra-se a fase constitutiva. Se o Presidente 
vetar o projeto, esta fase constitui-se em mais uma etapa, a apreciação 
do veto pelo Congresso Nacional. 
O detalhamento desse trâmite processual é, pois, nosso objeto de estudo 
nesse tópico. 
 
3.2.1) Atuação das Comissões Parlamentares 
O projeto de lei não é remetido diretamente ao plenário da Casa 
Legislativa, para fins de deliberação e votação. Antes, ele é objeto de 
apreciação pelas Comissões Parlamentares competentes da Casa 
iniciadora, que sobre o mesmo deliberarão, daí resultando a emissão de 
pareceres, com os quais se objetiva instruir o plenário da Casa na futura 
discussão e votação. Também é nas Comissões que os parlamentares 
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interessados têm oportunidade de apresentar suas emendas ao projeto de 
lei. 
Em regra, o projeto será num primeiro momento objeto de discussão e 
instrução em uma das Comissões Temáticas da Casa Legislativa, assim 
denominadas porque são compostas em função de certos temas. Podemos 
ter, exemplificativamente, a Comissão de Finanças e Tributação, a 
Comissão de Saúde, a Comissão de Educação e Cultura, e assim por 
diante. 
São Comissões geralmente de caráter permanente, com suas atribuições 
previstas no regimento de cada Casa Legislativa, a quem cabe, 
especificamente, opinar sobre o conteúdo, em si mesmo considerado, do 
projeto. Indagarão sobre sua conveniência e oportunidade, analisarão se o 
conteúdo do projeto está em conformidade com as necessidades públicas, 
verificarão suas potencialidades e dificuldades de implementação etc. 
Enfim, discutirão o conteúdo do projeto, seus méritos e deméritos, 
aceitarão a apresentação de emendas e concluirão seus trabalhos com a 
emissão de um parecer (salvo quando a Comissão tem poder conclusivo, 
nos termos do art. 58 da CF). 
Em prosseguimento, enviarão o projeto, acompanhado do parecer e das 
emendas eventualmente apresentadas, para a Comissão de Constituição e 
Justiça (CCJ), a quem caberá avaliar a conformidade material e formal do 
projeto com a Constituição, e, de um modo mais amplo, com todas as 
normas legais a ele aplicáveis, inclusive as regimentais, além de analisar 
se a forma como está redigido o projeto adequa-se à técnica legislativa. 
Encerrada sua análise, durante a qual é admitida a propositura de 
emendas, é elaborado seu parecer, e o projeto, acompanhado das 
emendas e dos parceres, é enviado para o plenário da Casa Legislativa 
respectiva, para fins de discussão e votação, adentrando o trâmite, então, 
em outra etapa da fase constitutiva. 
De se observar que há atuação das Comissões Parlamentares nas duas 
Casas Legislativas pelas quais tramita o projeto de lei, a iniciadora e a 
revisora, ou seja, a análise prévia, tanto em relação ao conteúdo do 
projeto quanto à sua conformidade material e formal com a Constituição, 
é realizada em ambas as Casas. 
Desde logo, é relevante salientar que, segundo o art. 64, caput, da CF, a 
discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da 
República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão 
início na Câmara dos Deputados e, nos termos do art. 61 § 2°, da CF, 
nesta mesma Casa terão início a discussão e votação dos projetos de lei 
oriundos da iniciativa popular. Em conseqüência, em todas essas 
hipóteses o Senado Federal atuará como Casa revisora, e somente atuará 
como Casa iniciadora quanto aos projetos de lei de inciativa de seus 
próprios membros ou de suas Comissões. A importância dessas 
disposições será esclarecida no tópico subseqüente. 
 
3.2.2) Atuação do Plenário das Casas Legislativas 
Após a apresentação do projeto de lei e sua passagem pelas Comissões, é 
o mesmo enviado, devidamente instruído, ao plenário da Casa iniciadora 
(em regra, a Câmara dos Deputados), que, após sobre ele deliberar, pode 
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aprová-lo sem alterações, com alterações, ou rejeitá-lo. Nesta última 
hipótese, o projeto é arquivado; nas duas primeiras, será remetido à Casa 
revisora (geralmente o Senado). 
Na Casa revisora, após a passagem do projeto pelas competentes 
Comissões, é ele enviado ao plenário da Casa, para discussão e votação, 
da qual pode resultar sua aprovação com alterações (emendas), sem 
alterações ou sua rejeição. 
Na primeira hipótese (aprovação com alterações), o projeto retorna ao 
plenário da Casa iniciadora, que analisará somente as alterações por 
emenda nele promovidas, podendo aprová-las, total ou parcialmente, ou 
rejeitá-las. De qualquer forma, concluída a votação, é o projeto, nos 
moldes definidos pela Casa iniciadora, enviado ao Presidente da 
República, dando-se seguimento ao trâmite processual (aqui, não há mais 
possibilidade de rejeição do projeto na íntegra, pois, na segunda 
apreciação a Casa iniciadora vota apenas as alterações por emenda 
apresentadas e aprovadas na Casa revisora). 
Na segunda hipótese (aprovação pela Casa revisora sem alterações), o 
projeto de lei é enviado pela própria Casa revisora ao Presidente. E, na 
última hipótese (rejeição pela Casa revisora), o projeto é simplesmente 
arquivado, encerrando-se o processo sem nova oportunidade de 
manifestação da Casa iniciadora (CF, arts. 65 e 66, caput). Em caso de 
rejeição, seja na Casa iniciadora, seja na revisora, incide o princípio da 
irrepetibilidade, segundo o qual a matéria objeto do projeto de lei 
rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma 
sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros 
de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). 
Nesse ponto, deve-se destacar que a Casa iniciadora tem uma evidente 
vantagem sobre a Casa revisora no processo legislativo ordinário. Como 
vimos acima, em caso de aprovação do projeto com emendas na Casa 
revisora, esta deve enviar as emendas (e apenas as emendas) para a 
apreciação da Casa iniciadora, a quem cabe apreciá-las. Se esta aprovar 
as emendas inseridas na Casa revisora, é o projeto nestes termos enviado 
ao Presidente da República. Mas, se a Casa iniciadora rejeitar, no todo ou 
em parte as emendas (pois é possível a rejeição de parte das emendas e a 
aprovação do restante), irá para veto ou sanção do Presidente, nos 
termos pela Casa iniciadora definidos, sem que seja exista qualquer 
instrumento por meio do qual possa a Casa revisora fazer valer suas 
emendasfrente à sua rejeição pela Casa Iniciadora. É a esta que 
compete, pois, a decisão do texto final do projeto de lei a ser remetido 
para sanção ou veto pelo Chefe do Poder Executivo. 
Como geralmente, a teor do art. 64, parágrafo único, da CF, quem atua 
na condição de Casa iniciadora, pela aplicação do art. 66, caput, da CF, é 
a Câmara dos Deputados, esta ocupa posição de preponderância sobre o 
Senado, no processo legislativo federal. 
Uma vez aprovado o projeto de lei por ambas as Casas, segue o mesmo 
para a fase do autógrafo, que constitui o documento que formaliza, com 
precisão, o texto do projeto de lei aprovado pelo Legislativo federal. No 
documento constam, além do texto fiel do projeto de lei, o resultado da 
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discussão nas Casas Legislativas. Após isto, é o projeto de lei enviado 
para o Presidente da República, para veto ou sanção. 
 
3.2.3) Atuação do Presidente da República 
Conforme o art. 66, caput, §§ 1°, 2° e 3°, da CF, recebido o projeto de 
lei, o Presidente da República pode concordar com ele na íntegra, 
sancionando-o expressamente (este é o único momento em que se pode 
dar a sanção expressa presidencial), no prazo de quinze dias úteis, após o 
que procederá à sua promulgação e publicação; deixar transcorrer o prazo 
de quinze dias úteis sem qualquer manifestação, caso em que ocorrerá a 
sanção tácita (segundo o art. 66, § 7°, da CF, nessa hipótese, o 
Presidente da República terá o prazo de quarenta e oito horas para 
promulgar a lei; se não o fizer nesse período, a incumbência passa para o 
Presidente do Senado, em igual prazo; se este também se omitir, caberá 
ao Vice-Presidente do Senado promulgar a lei); ou, ainda, vetar o projeto 
de lei, parcial ou totalmente. 
Tanto o veto total quanto o parcial que podem ser justificados por motivos 
de caráter material (contrariedade ao interesse público) ou formal 
(inconstitucionalidade), têm o prazo de quinze dias úteis para ser 
proferidos, a contar do recebimento do projeto de lei, sob pena de sanção 
tácita, e devem ter seus motivos comunicados ao Presidente do Senado 
em quarenta e oito horas, a contar do veto. 
 
3.2.3.1) Sanção 
Sanção é o ato pelo qual o Chefe do Poder Executivo manifesta sua 
concordância material e formal com o projeto de lei, completando 
a fase constituiva de seu ciclo de formação e transformando o 
projeto em lei propriamente dita. Assim, a sanção recai sobre o 
projeto de lei, e com ela nasce a lei. Em outros termos, podemos 
considerar a sanção como o ato pelo qual o Chefe do Executivo conforma 
sua vontade à do Poder Legislativo, daí resultando o nascimento da lei. 
Como exposto acima, a sanção poderá se dar de forma expressa ou tácita. 
A sanção expressa consiste em uma manifestação formal do Chefe do 
Poder Executivo, a ser exarada em quinze dias úteis a contar do 
recebimento do projeto de lei. 
A sanção tácita se verifica quando o Chefe do Poder Executivo deixa 
escoar esse prazo sem manifestar formalmente sua concordância (no caso 
de sanção expressa) ou discordância, total ou parcial (no caso de veto 
total ou parcial). Podemos concluir, pelo regramento constitucional da 
matéria, que nossa Constituição não adota o veto tácito, que seria uma 
manifestação de discordância implícita do Chefe do Poder Executivo para 
com o projeto de lei, pelo decurso de certo prazo sem sua manifestação. A 
solução, no caso, é justamente a oposta: o silêncio do Chefe do Poder 
Executivo por quinze dias úteis equivale à concordância tácita com o 
projeto de lei. 
Em nosso sistema constitucional a sanção, quando cabível, é competência 
exclusiva dos chefes de Poder Executivo. Nenhuma outra autoridade, dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, ou mesmo do Poder Executivo, tem 
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competência para sancionar projetos de lei, nem o Chefe do Poder 
Executivo pode delegar a terceiros o exercício desta competência. 
Dizemos que a sanção quando cabível insere-se na competência exclusiva 
do Chefe do Poder Executivo, pois vários dos atos normativos que 
compõem nosso processo legislativo prescrindem de sanção. Nessa 
condição estão as leis delegadas, os decretos legislativos, as resoluções, 
as emendas à Constituição e as medidas provisórias, salvo quando no 
transcurso de seu procedimento são transformadas em projetos de lei de 
conversão. 
Entretanto, mesmo quando a sanção é prevista no processo de formação 
do ato normativo, sua eventual ausência não é impedimento para que ele 
seja concluído com sucesso. Em outros termos, é possível que uma lei 
ordinária ou complementar venha a ingressar em nosso ordenamento 
jurídico sem que tenha sido sancionada, expressa ou tacitamente, pelo 
Chefe do Poder Executivo. Isso se verifica quando a autoridade veta o 
projeto de lei, e este vem a ser derrubado pelo Poder Legislativo. Neste 
caso, completa-se o ciclo de formação da lei, pois a rejeição do veto 
substitui a sanção, e o ato normativo pronto é enviado para o Chefe do 
Poder Executivo para fins de promulgação e publicação (não mais para 
sanção). 
 
3.2.3.2) Veto 
O veto é o contraposto à sanção, podendo ser definido como o ato pelo 
qual o Chefe do Poder Executivo manifesta sua discordância formal ou 
material com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. 
Assim, nos termos do § 1º, do art. 66, da CF, no caso de entender o 
Presidente que um projeto de lei aprovado no Congresso é, no todo ou em 
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, deve exercer 
sobre ele seu poder de veto, no prazo de quinze dias úteis a contar do seu 
recebimento (tendo seu silêncio, ao final deste prazo, o mesmo efeito 
jurídico da sanção), após o que deverá comunicar ao Presidente do 
Senado Federal, dentro de quarenta e oito horas, os motivos do veto. 
Ensina a doutrina que o veto é um ato composto, pois, nas palavras de 
Vicente Paulo, 
(...) compreende a manifestação de vontade negativa do Presidente 
da República mais a comunicação fundamentada dessa discordância 
ao Presidente do Senado. A manifestação negativa do Presidente da 
República, nos quinze dias úteis seguidos ao recebimento do 
projeto, inibe a sanção tácita; a comunicação fundamentada ao 
Presidente do Senado, no prazo de quarenta e oito horas, 
aperfeiçoa o veto. 
A Constituição institui dois fundamentos para que o Presidente da 
República possa exercer seu poder de veto: inconstitucionalidade (que 
origina o chamado veto formal ou jurídico) e contrariedade ao interesse 
público (que origina o chamado veto material ou político). Em face desses 
dois taxativos motivos justificadores do veto, sobressai que seu regular 
exercício exige a expressa e adequada motivação, que constará no 
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comunicado que o Presidente da República remeterá ao Presidente do 
Senado. 
Na primeira hipótese – inconsitucionalidade – o Presidente da República 
está atuando na condição de protetor da Constituição, exercendo um juízo 
preventivo de constitucionalidade. Na segunda – contrariedade ao 
interesse público – não há nenhum vício propriamente dito no projeto de 
lei, mas o Presidente considera que seu conteúdo é destoante dos 
interesses da coletividade. De qualquer modo, seja qual for o motivo do 
veto, sua conseqüência é mesma: impede, ao menos temporariamente, 
que o projeto de lei converta-se em lei. Ademais, o veto do Presidente, 
seja qual for seu fundamento, é insuscetível de controle pelo Poder 
Judiciário. 
O veto, uma vez exarado, é irrevogável. Não é conferida ao Presidente a 
faculdade de, num primeiro momento, exercer o vetototal ou parcial de 
um projeto de lei e, em momento posterior, revogar o seu anterior 
posicionamento e declarar o projeto sancionado. Tanto o veto como a 
sanção de projeto de lei, atos exclusivos do Chefe do Poder Executivo, são 
definitivos. Uma vez pronunciados, não podem ser alterados ou 
desconstituídos pela autoridade prolatora. 
O veto pode ser total, abrangendo todo o texto do projeto de lei; ou 
parcial, alcançando parcela de suas disposições. Na matéria, o art. 66, 
§ 2º, da CF, impõe uma relevante restrição ao veto parcial, asseverando 
que o mesmo somente poderá abranger texto integral de artigo, de 
parágrafo, de inciso ou alínea. É a chamada proibição ao veto mínimo. Ao 
analisar um dispositivo de um projeto de lei, o Presidente poderá vetá-lo 
parcialmente, desde que o veto não incida sobre orações, palavras ou 
expressões isoladas do dispositivo. 
Por exemplo, se um artigo tiver dois parágrafos, o primeiro estatuindo que 
“os indivíduos do grupo A não farão jus à indenização prevista no art. 18”, 
e o segundo prescrevendo que “os indivíduos do grupo B farão jus à 
indenização prevista no art. 18”, o Presidente poderá exercer o veto 
parcial, opondo-se a apenas um dos parágrafos (não é necessário vetar os 
dois, nem o artigo inteiro), mas ele necessariamente deverá abranger o 
texto integral do parágrafo, não podendo incidir, digamos, apenas sobre a 
palavra “não” contida no primeiro parágrafo. Pelo exemplo podemos 
concluir que, se ao Presidente fosse autorizado excluir somente a 
expressão não, a autoridade estaria distorcendo completamente o sentido 
da norma. Foi para evitar esse tipo de atuação da autoridade presidencial 
que a Constituição veio a instituir a vedação ao veto mínimo, nos moldes 
aqui explicitados. 
Importante salientar que a parte não vetada do projeto está, por 
contraposição, sancionada, e deve ser enviada, de pronto, para 
promulgação e publicação, de forma totalmente desvinculada da parte 
vetada, que seguirá para apreciação do Poder Legislativo. 
Fechando esse tópico, a partir da obra de Vicente Paulo, podemos 
sintetizar as características do veto no seguinte elenco: expresso; formal; 
motivado; supressivo; superável ou relativo; irretratável; insuscetível de 
apreciação judicial. O veto resulta de uma manifestação taxativa do 
Presidente, pois seu silêncio pelo prazo constitucional importa sanção 
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tácita (expresso); o veto é sempre por escrito (formal), devendo constar 
também por escrito seus motivos – inconstitucionalidade e contrariedade 
ao interesse público – (motivado); pode apenas retirar, jamais 
acrescentar algo ao projeto de lei (supressivo); pode ser superado pelo 
Congresso Nacional, por maioria absoluta (superável ou relativo); uma 
vez expresso, não pode mais ser desconstituído pelo Presidente 
(irretratável); não admite controle jurisdicional, nem mesmo quando 
praticado sob a alegação de inconstitucionalidade do projeto de lei. 
 
3.2.4) Apreciação do veto pelo Congresso Nacional 
Nos termos do art. 66, §§ 4°, 5° e 6°, da CF, o veto parcial e o total serão 
apreciados pelo Congresso, em sessão conjunta (os Deputados e 
Senadores votam no mesmo instante processual, computando-se seus 
votos separadamente), no prazo máximo de trinta dias, a contar do seu 
recebimento. Desrespeitado o prazo, o veto é colocado em votação no dia 
imediatamente posterior, dando-se o sobrestamento de todo o restante da 
pauta do Congresso até que se ultime a sua apreciação. De se notar que 
fica obstruída a pauta subseqüente do Congresso, não havendo alteração 
na pauta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Para a rejeição 
do veto é necessário o voto da maioria absoluta dos Deputados e 
Senadores, em escrutínio secreto. 
Em se tratando de veto total, se mantido (para tanto, basta que não se 
atinja a maioria absoluta a favor da rejeição), o projeto de lei é 
arquivado; se rejeitado, é remetido ao Presidente da República para 
promulgação (aqui não cabe mais sanção). Quando o veto for parcial e for 
mantido (ficando o texto de acordo com a vontade do Presidente da 
República), a lei é promulgada pelo próprio Congresso; quando o veto for 
parcial e for rejeitado (ficando o texto com a redação apresentada 
originariamente ao Presidente), o texto é enviado para o Presidente para 
promulgação. 
Ademais, nada na Constituição impede a rejeição parcial do veto pelo 
Congresso, o que se verifica quando o Congresso mantém o veto em 
relação a certos dispositivos e o derruba em relação a outros, o que é 
prática rotineira na Casa. 
Levando em conta as hipóteses de superação total e parcial do veto, 
podemos ter: 
a) rejeição total de um veto total: neste caso, o Presidente vetou todo o 
projeto de lei, e o Congresso derrubou integralmente o veto da autoridade 
presidencial; 
b) rejeição parcial de um veto total: neste caso, o Presidente da República 
vetou integralmente o projeto de lei, e o Congresso manteve seu veto 
com relação à parte dos dispositivos e o derrubou com relação a outros; 
c) rejeição total de um veto parcial: neste caso, o Presidente vetou 
apenas parte dos dispositivos, mas o Congresso superou integralmente 
seu veto parcial, mantendo todos os dispositivos vetados; 
d) rejeição parcial de um veto parcial: neste caso, o Presidente da 
República vetou somente parte dos dispositivos do projeto de lei, e o 
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Congresso Nacional derrubou seu veto apenas com relação a alguns dos 
dispositivos vetados, mantendo-o com relação aos demais. 
No caso de ocorrer a rejeição do veto do Presidente, a disciplina é a 
mesma da sanção tácita: o Presidente da República tem quarenta e oito 
horas para promulgar a lei. Escoado o prazo sem promulgação, cabe ao 
Presidente do Senado, no mesmo prazo, efetivá-la. Se também não o 
fizer, cabe ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo, também em quarenta e 
oito horas (CF, art. 66, § 7°). A Constituição não estabelece um prazo 
para a atuação do Vice-Presidente do Senado, o que leva a doutrina a 
concluir que, ao contrário das demais autoridades citadas no dispositivo, 
para as quais a promulgação é discricionária, para o Vice-Presidente do 
Senado trata-se de uma obrigação, ou seja, de uma competência 
plenamente vinculada. 
 
3.3) FASE COMPLEMENTAR 
A fase complementar é formada de duas etapas: a promulgação e a 
publicação da lei. Como incidem sobre a lei pronta, não correspondem 
propriamente a etapas do processo legislativo, mas, de qualquer modo, 
sucedem à fase constitutiva. 
 
3.3.1) Promulgação 
Promulgação é o ato pelo qual se atesta formalmente a existência de 
uma lei. É um ato que declara um fato preexistente, uma vez que a lei 
nasce com a sanção ou com a rejeição do veto. Trata-se, pois, de um ato 
que declara a existência de um ato normativo apto a inovar na ordem 
jurídica, constituindo requisito para sua publicação. 
Nas palavras de Vicente Paulo: 
A promulgação é um ato de execução, é a autenticação de que uma 
lei foi regularmente elaborada, de que juridicamente existe e de 
que, portanto, está apta a produzir efeitos. Por meio dela, o órgão 
competente verifica a adoção da lei pelo Legislativo, atesta a sua 
existência e afirma a sua força imperativa e executória. 
Em regra, cabe ao Chefe do Executivo promulgar a lei. Mas nem sempre 
isso acontece, pois, como já analisamos, nas hipóteses de sanção tácita e 
de rejeição do veto pelo Congresso, o Presidente da República dispõe do 
prazo exíguo de quarenta e oito horas para promulgar a lei, após o que a 
competência transfere-se para o Presidente do Senado, o qual deve 
exercê-la em igual prazo. Inerte também esta autoridade, cabe ao Vice-Presidente do Senado promulgar a lei. 
Ademais, deve-se frisar, apesar de estarmos aqui analisando o processo 
legislativo ordinário, que existem hipóteses em que a competência para a 
promulgação é outorgada originariamente ao Poder Legislativo. Isso 
ocorre nas emendas à Constituição, cuja promulgação é realizada pelas 
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, art. 60, § 3°); 
nos decretos legislativos, cuja promulgação compete ao Presidente do 
Congresso Nacional; e nas resoluções, cuja promulgação compete ao 
Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso 
Nacional, conforme a Casa que houver editado o ato normativo. 
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3.3.2) Publicação 
Publicação é a divulgação oficial da lei para todos os seus destinatários, 
constituindo requisito para a produção de seus efeitos jurídicos. 
A promulgação atesta que a lei existe; a publicação leva a todos o 
conhecimento da existência da lei. 
A publicação se dá pela divulgação do ato na Imprensa Oficial, e não está 
sujeita a nenhum prazo específico na atual Constituição. 
 
 
4) PROCEDIMENTO LEGISLATIVO SUMÁRIO 
 
O art. 64 da Constituição, em seus §§ 1º ao 4º, regula o processo 
legislativo sumário, que segue, em linhas gerais, as regras do processo 
legislativo ordinário, com a diferença de que se sujeita a prazos 
constitucionalmente fixados para a deliberação e votação pelas Casas 
do Congresso Nacional. 
Nos termos do art. 64, § 1º, da CF, poderá o Presidente solicitar 
urgência para a apreciação de projetos de lei de sua iniciativa. É essa 
solicitação de urgência do Chefe do Poder Executivo federal que dá início 
ao processo legislativo sumário. De se notar que o Presidente pode 
socilitar a tramitação sob regime de urgência para quaisquer projetos de 
sua iniciativa, e não somente para aqueles que tratam de matérias sob 
sua iniciativa legislativa reservada. 
Uma vez apresentada a solicitação, a Câmara dos Deputados e o Senado 
Federal terão, cada um, o prazo de 45 dias para apreciar o projeto de lei. 
Se a Câmara não se manifestar sobre o projeto de lei, em até 45 dias, 
serão sobrestadas, ou seja, terão seu curso interrompido, todas as demais 
deliberações legislativas que tramitam na Casa, com exceção daquelas 
que tenham prazo constitucionalmente fixado, até que a Câmara encerre 
a votação (CF, art. 62, § 2º, na redação dada pela EC nº 32, de 2001). 
Devemos notar que, como o sobrestamento de pauta não se aplica às 
deliberações que tenham prazo constitucionalmente fixado, portanto, não 
incide sobre as medidas provisórias, e nem sobre outros projetos de lei 
que tramitem sob o regime de urgência. 
Se aprovado o projeto na Câmara dos Deputados (pois, em caso de 
rejeição, encerra-se o processo legislativo, aplicando-se o princípio da 
irrepetibilidade), é o mesmo enviado ao Senado, que disporá de outros 45 
dias para apreciar o projeto. Caso ultrapasse este prazo, a conseqüência 
também será o sobrestamento de todas as demais deliberações que 
tramitam na Casa, com exceção das que tenham prazo 
constitucionalmente fixado. 
Se o Senado rejeitar o projeto, ele é arquivado, sobre ele incidindo o 
princípio da irreppetibilidade. Se o Senado aprová-lo sem alterações, o 
projeto é remetido ao Presidente da República, para veto ou sanção. Se a 
aprovação se der com alterações, estas enviadas à Câmara dos 
Deputados, que deverá apreciá-las no prazo de dez dias. Se for 
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ultrapassado o decêndio sem que a Câmara tenha concluído a votação das 
emendas, dar-se-á, novamente, o sobrestamento das demais deliberações 
em curso na Casa Legislativa, exceto aquelas que tenham prazo 
constitucional determinado (CF, art. 64, § 3º). 
Os prazos referentes ao processo legislativo sumário não transcorrem nos 
períodos de recesso do Congresso, e o próprio processo legislativo não é 
aplicável aos projetos de código (CF, art. 64, § 4º). São duas situações 
distintas: na primeira, dado projeto está tramitando sob regime de 
urgência, e apenas os prazos são suspensos durante o recesso 
parlamentar; na segunda, há uma vedação à utilização do próprio 
processo legislativo sumário, que não pode compreender projetos de 
código, em virtude da extensão e da complexidade dos assuntos neles 
tratados. 
A Constituição só trata do regime de urgência por solicitação do Chefe do 
Poder Executivo, havendo nos regimentos internos das Casas legislativas 
a previsão de pedido de urgência a ser formulado pelos membros do 
Congresso. 
 
 
5) LEI COMPLEMENTAR 
 
As leis complementares são atos normativos primários cujas hipóteses 
de aplicação estão taxativamente prescritas na Constituição e que exigem 
para sua aprovação maioria absoluta. 
Entende nossa doutrina que o objetivo que norteou o legislador 
constituinte a instituir a lei complementar como espécie legislativa própria 
foi a intenção de conferir maior estabilidade a certas matérias, em função 
da necessidade de quorum qualificado para a aprovação dessa espécie 
legislativa, em ambas as Casas do Congresso. Este quorum qualificado 
para aprovação situa a lei complementar num ponto intermediário entre a 
lei ordinária, que exige apenas maioria relativa para sua aprovação, e as 
emendas à Constituição, que exigem para sua aprovação três quintos dos 
votos dos membros da Câmara e do Senado, em dois turnos de votação. 
Ao estabelecer que determinadas matérias serão reguladas por lei 
complementar, o legislador constituinte lhes outorga uma rigidez 
intermediária. De um lado, impede que elas sejam alteradas mais 
facilmente, ao excluí-las da esfera de incidência da lei ordinária, mas, por 
outro, não torna demasiadamente difícil sua modificação, o que ocorreria 
se estas matérias estivessem prescritas na própria Constituição, caso em 
que somente seriam alteráveis via emenda à Constituição. 
É em função dessa finalidade – assegurar a determinados temas maior 
estabilidade – que o campo de incidência das leis complementares é 
precisamente delimitado pela Constituição: só cabe sua aplicação para o 
regramento das matérias em que a Constituição exige expressamente 
esta espécie legislativa. Nas demais, em que a Carta Política vale-se 
genericamente do termo lei, a espécie legislativa adequada é a lei 
oridnária. O STF tem entendimento pacífico na matéria, no sentido de que 
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é exaustivo o rol das hipóteses constitucionais que exigem disciplinamento 
por lei complementar. 
Assim, duas são as diferenças básicas entre as leis ordinárias e as leis 
complementares: (a) o quorum de aprovação, que é de maioria relativa 
para a primeira e de maioria absoluta para a segunda e (b) seu campo de 
incidência, que é mais amplo para as leis ordinárias, aplicáveis sempre 
que a Constituição referir-se genericamente à lei para o regramento de 
certa matéria, e mais específico para as leis complementares, que são 
passíveis de uso apenas nas hipóteses taxativa e exaustivamente 
prescritas na Constituição. 
Apesar dessas diferenças, o STF entende que essas espécies legislativas 
situam-se em idêntico patamar hierárquico, sem sobreposição da lei 
complementar sobre a lei ordinária. O máximo que a Corte afirmou até 
hoje é que a lei complementar goza de uma "especial dignidade", 
comparativamente à lei ordinária. 
Porém, se eventualmente uma matéria sob reserva de lei complementar 
vier a ser regulada por lei ordinária, esta lei ordinária apresenta defeito 
formal de constitucionalidade, que pode ser reconhecido em controle 
difuso ou concentrado, uma vez queo quorum de aprovação da lei 
complementar é mais rigoroso. O mesmo se aplica às demais espécies 
legislativas que exigem somente maioria relativa para sua aprovação: se 
adentrarem em matérias sob reserva de lei complementar, sofrem de 
inconstitucionalidade formal. 
A mesma conclusão não se aplica caso uma matéria passível de 
disciplinamento por lei ordinária vier a ser tratada em lei complementar. 
Nessa hipótese, entende o STF que este diploma legislativo tem natureza 
de lei complementar apenas em termos formais (foi produzido segundo o 
procedimento prescrito para essa espécie legislativa, inclusive quanto ao 
quórum de maioria absoluta para aprovação) mas em termos materiais 
ostenta a condição de lei ordinária (já que tratou de matéria sujeita a 
regramento por essa espécie legislativa). A diferença se fará sentir no 
momento de alteração dessa matéria, o qual poderá ser promovido por 
meio de lei ordinária. 
No que toca ao processo legislativo da lei complementar, a Constituição 
limitou-se a estatuir que a iniciativa legislativa coincide com a da lei 
ordinária (art. 61), e que sua aprovação exige maioria absoluta (art. 69). 
Podemos daí concluir que, em termos de disciplinamento constitucional, 
aplicam-se às leis complementares as regras do processo legislativo 
ordinário estudadas anteriormente (atuação das Comissões, deliberação e 
votação, sanção, veto e sua superação, promulgação, publicação, 
apresentação de emendas etc). De se ressaltar, todavia, que os 
regimentos das Casas do Congresso estabelecem regras processuais 
diferenciadas para os projetos de lei complementar e de lei ordinária. 
 
 
6) PROCESSOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS 
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Os processos legislativos especiais aplicam-se às espécies legislativas cujo 
processo de produção segue regras distintas do processo legislativo 
ordinário. 
Na sistemática adotada pela atual Constituição, sujeitam-se a processos 
legislativos especiais as emendas à Constituição, as medidas provisórias, 
as leis delegadas, os decretos legislativos e as resoluções. 
 
6.1) PROCESSOS DE MODIFICAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO 
Nossa Constituição é do tipo rígida, estabelecendo um processo legislativo 
mais solene e dificultoso para a alteração de seus dispositivos, 
comparativamente ao processo legislativo prescrito para a instituição e 
alteração da legislação ordinária. 
A instauração desse processo legislativo, visando à modificação de seus 
preceitos, é manifestação do poder constituinte derivado reformador, um 
poder de caráter jurídico, que tem as regras de seu exercício previstas no 
próprio texto constitucional. 
Se nos limitarmos ao corpo permanente da Constituição, encontraremos o 
processo legislativo para sua alteração definido no art. 60, que trata do 
processo de reforma constitucional. Todavia, nossa Constituição tem 
previsto mais um processo legislativo para a alteração de seu texto, no 
art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que trata do 
processo de revisão constitucional. Esses são dois processos formais de 
modificação da Constituição. Há, todavia, uma terceira forma de alteração 
constitucional, que não implica modificação formal de seu texto, a que a 
doutrina denomina mutação constitucional. 
Neste ponto, portanto, analisaremos os três processos de modificação da 
Constituição: a mutação constitucional, a revisão constitucional e a 
reforma constitucional. 
A mutação constitucional é um processo informal de mudança da 
Constituição, pelo qual, sem haver qualquer alteração no texto 
constitucional, modifica-se a interpretação, até então, conferida a 
algum de seus dispositivos. Trata-se, pois, de um processo decorrente da 
própria evolução do corpo social, de seus valores e paradigmas de 
atuação, bem como das pressões decorrentes de seu processo de 
desenvolvimento econômico, social e cultural. 
No Brasil, a aplicação real deste processo, no que toca à Constituição 
Federal, ocorre quando o Supremo Tribunal Federal, o intérprete por 
excelência da nossa Carta Política, modifica seu posicionamento com 
relação a algum de seus dispositivos, sem que sua redação, em si mesmo, 
tenha sofrido qualquer alteração. Foi o que se observou, por exemplo, 
quando o STF modificou seu entendimento no que toca à extensão 
temporal do foro especial por prerrogativa de função. 
Inicialmente, logo após a entrada em vigor da Constituição de 1988, 
entendia a Corte que as autoridades detentoras de foro especial por 
prerrogativa de função continuavam a fazer jus à prerrogativa, em certas 
hipóteses, mesmo depois que tivessem deixado de exercer a função em 
face da qual gozavam de foro especial. Em momento posterior, 
entretanto, a Corte alterou radicalmente sua interpretação acerca do 
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alcance temporal do foro especial por prerrogativa de função, passando a 
considerar que ele é passível de invocação apenas enquanto o agraciado 
efetivamente está exercendo as funções em virtude das quais o foro lhe é 
outorgado, ou está apto a exercê-las, cessando imediatamente de incidir 
quando isso não mais ocorre. 
No caso, não houve alteração formal dos dispositivos constitucionais que 
tratavam da matéria, mas eles passaram a ser interpretados com 
significado diferente. Enfim, passou-se a conferir um significado diverso 
aos dispositivos constitucionais que prevêem os foros especiais por 
prerrogativa de função, sem que sua redação tenha sofrido alteração 
formal. É, pois, um exemplo de alteração da Constituição decorrente do 
processo de mutação constitucional. 
Além desse processo informal de modificação constitucional, temos dois 
processos formais, a reforma e a revisão. Ambos têm previsão expressa 
na Constituição, e representam exercício do poder constituinte derivado, 
mediante o qual se dá a alteração do texto constitucional por meio da 
aprovação de emendas à Constituição. 
O processo de revisão constitucional foi previsto no art. 3º do ADCT para 
permitir uma alteração mais fácil da Constituição Federal, em função da 
maior simplicidade das regras a ele aplicáveis, comparativamente às do 
processo de reforma, que estudaremos a seguir. Apesar disso, sobre ele 
incidem as limitações instituídas pelo constituinte para o processo de 
reforma, em especial as limitações circunstanciais e materiais. 
É um processo de aplicação única, pois, pelo dispositivo em questão, só 
foi prevista a instauração de um processo de revisão, a ocorrer no prazo 
de cinco anos da promulgação da Constituição. 
O dispositivo em questão é vazado nos seguintes termos: 
Art. 3º. A revisão constitucional será realizada após cinco anos, 
contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria 
absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão 
unicameral. 
A maior facilidade do processo de revisão, comparativamente ao de 
reforma, é a tramitação unicameral (a deliberação e a votação se dá em 
conjunto, computando-se o total dos votos dos Deputados Federais e dos 
Senadores, sem diferença de Casa) e o quorum de maioria absoluta 
necessário para a aprovação das emendas, em votação única. No processo 
de reforma, analisado a seguir, a tramitação é bicameral, e é necessário 
para a aprovação da proposta de emenda o voto de três quintos dos 
membros de cada uma das Casas do Congresso, ocorrendo duas votações 
em cada Casa. 
O processo de revisão já foi iniciado e encerrado no primeiro semestre de 
1994, e dele resultaram seis emendas, denominadas Emendas 
Constitucionais de Revisão, cuja numeração é diversa das emendas 
decorrentes do processo de reforma constitucional. Ademais, no processo 
de revisão a promulgação da emenda é feita pela Mesado Congresso; ao 
passo que no processo de reforma a promulgação da emenda é feita pelas 
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 
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Desde esta época exauriu-se a eficácia da regra transitória prevista no 
art. 3º do ADCT, entendendo-se que não pode ser previsto, pelo 
constituinte derivado, um novo processo de revisão da Constituição 
Federal. Atualmente, portanto, existe apenas um processo de modificação 
formal da Constituição Federal passível de utilização, o processo de 
reforma constitucional, prescrito no art. 60, sendo inconstitucional 
qualquer tentativa de se inserir na Carta a previsão de um novo processo 
simplificado para a alteração de seus dispositivos. 
Isso se aplica também aos Estados, que somente poderão prever em suas 
respectivas Constituições o processo de reforma constitucional, e nos 
mesmos moldes definidos pelo art. 60 da CF (quorum de três quintos, 
duas votações, promulgação pelo próprio Legislativo, ausência de veto ou 
sanção etc). O processo de modificação das Constituições estaduais tem 
que seguir estritamente os termos do art. 60 da CF, no que couber, não 
podendo ser nem mais nem menos rigoroso, nem mais nem menos 
formal. Não poderão os Estados instituir em suas Cartas um processo 
simplificado de revisão, nem um processo de reforma diverso do prescrito 
na Constituição Federal. 
E, finalmente, temos o processo de reforma constitucional, disciplinado 
pelo art. 60 da CF, um processo legislativo mais formal e dificultoso 
que o previsto para a instituição e a alteração da legislação 
infraconstitucional. É um processo de caráter permanente, no sentido de 
que, desde a promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 
1988, e enquanto esta permanecer em vigor, pode ser ele exercido pelos 
legitimados a tanto estabelecidos pela Carta. É, assim, o processo normal, 
regular, de alteração do texto constitucional, o único processo formal que 
atualmente tem aplicação. 
Podemos sintetizar suas principais fases e regras nos seguintes termos: 
1°) o processo é instaurado mediante a apresentação de uma proposta de 
emenda à Constituição (PEC) por um dos legitimidados para tanto pelo 
art. 60; 
2°) a seguir, a proposta é discutida e votada em cada Casa do Congresso 
Nacional, em dois turnos de votação, considerando-se aprovada se atingir, 
em todas as votações, o voto de três quintos dos membros da Casa; 
3°) se aprovada a proposta de emenda, será promulgada pelas Mesas da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de 
ordem; 
4°) se a proposta for rejeitada ou tida por prejudicada, será arquivada, 
não podendo a matéria dela constante ser objeto de nova proposta na 
mesma sessão legislativa. 
 
6.1.1) Limitações ao poder constituinte derivado reformador 
O poder constituinte originário é aquele que, em termos jurídicos, 
inaugura o Estado, ao intituir sua Constituição. É um poder de natureza 
política, extrajurídica, não sujeito a quaisquer limitações. 
Já o poder constituinte derivado é instituído pelo poder constituinte 
originário, sendo, portanto, um poder de natureza jurídica, sujeito às 
limitações impostas pelo poder constituinte originário. 
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Uma de suas modalidades é o poder constituinte derivado reformador, 
objeto de nosso interesse nesse momento, que se desmembra, em termos 
de Constituição Federal, em poder de reforma constitucional e poder de 
revisão constitucional. Deste modo, as limitações a seguir estudadas 
aplicam-se a ambos os poderes de modificação constitucional, dentro de 
suas peculiaridades. 
Vale ressaltar que as emendas à Constituição, desde que observados 
todos os seus requisitos materiais e formais de produção, uma vez 
promulgadas e publicadas, gozam em nosso ordenamento do mesmo nível 
hierárquico das normas originalmente constantes da Constituição. São, 
pois, normas da Constituição, sobrepondo-se a qualquer norma de 
natureza subconstitucional. 
A diferença entre as normas oriundas de emenda e as normas originárias 
da Constituição é que aquelas, justamente porque estão sujeitas aos 
limites que agora estudaremos, podem ser discutidas em controle de 
constitucionalidade, difuso ou concentrado e, se forem consideradas 
contrárias à Constituição, serão expurgadas de nosso ordenamento; ao 
passo que as normas que constam originariamente do texto 
constitucional, por serem obra do poder constituinte originário, são 
insuscetíveis de qualquer controle acerca de sua constitucionalidade. 
Isto posto, podemos enumerar as quatro espécies de limitações impostas 
ao poder constituinte derivado reformador (que, mais uma vez, engloba 
tanto o processo de reforma quanto o de revisão): 
1°) limitações temporais; 
2°) limitações circunstanciais; 
3°) limitações processuais ou formais; 
4°) limitações materiais. 
 
6.1.1.1) Limitações temporais 
As limitações temporais correspondem a um período de tempo durante 
o qual a Constituição não pode sofrer alterações em seus dispositivos. 
Dentro desse lapso temporal o texto Constitucional é simplesmente 
imutável. 
Na atual Constituição não temos limitações temporais incidentes sobre o 
processo de reforma constitucional. Desse modo, desde a promulgação da 
Constituição, em 5 de outubro de 1988, pode seu texto sofrer 
modificações desde que observado o procedimento prescrito em seu 
art. 60. 
No que toca ao processo de revisão, acima analisamos que a Constituição 
somente autorizou sua instauração após decorridos cinco anos de sua 
promulgação. Podemos perceber isto como uma limitação temporal ao 
processo de revisão, ou considerar que este prazo não é propriamente 
uma limitação, mas uma característica do processo de revisão, uma vez 
que a Constituição autorizou uma única vez a sua instauração, após 
decorrido esse lapso temporal. 
 
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6.1.1.2) Limitações circunstanciais 
As limitações circunstanciais impedem alterações no texto constitucional 
em determinadas situações de anormalidade institucional, que 
poderiam ameaçar a independência dos órgãos e autoridades envolvidos 
na modificação da Constituição. 
Na Constituição Federal foi prevista esta espécie de limitação para o 
processo de reforma, pois o art. 60, § 1°, da CF, proíbe a votação e a 
promulgação de emendas à Constituição na vigência de estado de 
defesa, de estado de sítio e de intervenção federal. Ocorrendo uma dessas 
situações excepcionais, é possível a apresentação e a discussão de 
propostas de emenda, que não configuram atos decisórios, mas impede-
se sua votação pelas Casas do Congresso. Por outro lado, se quando da 
instauração do estado excepcional a emenda já havia sido aprovada, 
impede-se sua promulgação. 
A doutrina entende que as limitações circunstanciais, apesar de previstas 
expressamente apenas para o processo de reforma, incidiram em termos 
idênticos sobre o processo de revisão. Desse modo, não seria possível a 
votação e promulgação de emendas de revisão se, à época em que foi 
instaurado processo legislativo, primeiro semestre de 1994, estivesse em 
vigor o estado de defesa, o estado de sítio ou a intervenção federal. 
 
6.1.1.3) Limitações processuais ou formais 
As limitações processuais referem-se ao processo legislativo especial 
prescrito na Constituição para sua alteração, mais solene e dificultoso que 
o previsto para a modificação da legislação ordinária. 
A CF, no art. 60, I, II e II, e §§ 2º, 3º e 5º, prevê esse regramento 
especial para o processo de reforma, que apresenta como peculiaridades, 
relativamente