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RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
 
1 – Introdução 
 
Impõe o dever de o Estado reparar os danos causados por suas condutas em relação 
aos particulares 
 
02 Modalidades: 1) responsabilidade contratual do Estado 
 2) responsabilidade extracontratual do Estado 
 
2 – Responsabilidade contratual do Estado: pressupõe um ajuste prévio 
celebrado e descumprido pelo Estado e encontra seus limites fixados nos próprios 
contratos administrativos e na sua lei de regência (L. 8.666/93) 
 
3 – Responsabilidade extracontratual do Estado: trata-se da obrigação atribuída 
ao Poder Público de indenizar os danos causados a terceiros pelos seus agentes 
agindo nessa qualidade. Decorre de danos materiais ou morais e / ou morais 
causados pelos agentes do Estado (V. Súm. 37 STJ). 
STJ Súmula nº 37 - 12/03/1992 - DJ 17.03.1992 
Indenizações - Danos - Material e Moral - Mesmo Fato - Cumulação 
São cumuláveis as indenizações por dano material e dano moral oriundos do mesmo fato. 
 
OBS: será estudada aqui a responsabilidade extracontratual do Estado. A 
responsabilidade contratual será estudada junto com os contratos administrativos. 
 
Conceito - Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “entende-se por 
responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe 
incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente 
garantida de outrem e que sejam imputáveis em decorrência de comportamentos 
unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. 
 
 
4 – Dano indenizável pelo Estado: é o dano certo, especial e anormal, causado 
por agentes públicos atuando nessa qualidade. 
 
Dano certo: é dano real, existente e já configurado. 
 
Dano especial: é o dano específico, individualizado; é o inverso do dano geral. 
 
Dano anormal: é aquele q. ultrapassa os problemas corriqueiros da vida em 
sociedade; é o dano “não comum”. 
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A responsabilidade do Estado só se verifica se os agentes públicos (agentes 
políticos, servidores públicos, empregados públicos, temporários e os particulares 
em colaboração com o Estado) causarem danos no exercício da função pública 
(CF, art. 37, § 6°). 
 
Atenção: independentemente de estar de folga ou não, pois se nessa situação atuar 
como agente do Estado atrairá a responsabilidade deste (ex. policial de folga, 
presenciando um assalto em andamento, identifica-se como policial e, tenta evitar o 
assalto, faz disparo de arma de fogo que atinge terceiro). 
 
5 – Evolução da Teoria da Responsabilidade do Estado: 
 
Alerte-se que, quando se fala na evolução da Teoria da Responsabilidade do Estado, 
alguns autores, como Celso Antonio B. de Mello, fazem a classificação em 
princípios, ou seja, princípio da irresponsabilidade do Estado, Princípio da 
responsabilidade do Estado, etc. Outros autores, entretanto, classificam a evolução 
em fases, o que nos parece mais adequado, motivo pelo qual adotaremos esta 
classificação. 
 
1ª Fase: Irresponsabilidade do Estado: o Estado não responde pelos danos 
causados por seus agentes. Caracteriza essa fase a frase “The king can do no 
wrong” (o rei não pode errar jamais). Nesse período o Estado não responde pelos 
danos causados a terceiros por ele (ou por seus agentes). 
 
2ª Fase: Responsabilidade do Estado: Surge o reconhecimento, ainda de forma 
tímida, da responsabilidade do Estado. Aponta Censo Antonio Bandeira de Mello 
que “ o reconhecimento da responsabilidade do Estado, à margem de qualquer texto 
legislativo e segundo princípios de Direito Público, como se sabe, teve por marco 
relevante o famoso aresto Blanco, do Tribunal de Conflitos, proferido em 1º de 
fevereiro de 1973. Ainda que nele se fixasse que a responsabilidade do Estado ‘não 
é nem geral nem absoluta’ e que se regula por regras especiais, desempenhou a 
importante função de reconhecê-la como um princípio aplicável mesmo à falta de 
lei”. 
 
 
3ª Fase: Responsabilidade subjetiva: responsabilidade subjetiva é a obrigação de 
indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento contrário ao Direito 
– culposo ou doloso – consistente em causar um dano a outrem ou em deixar de 
impedi-lo quando obrigado a isto. 
 
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O Estado responde apenas quando caracterizada a sua culpa (trata-se de culpa 
anônima do serviço, porque não recai sobre um agente determinado, mas sobre o 
serviço: 
 
a) porque o serviço não foi prestado quando deveria ter sido; 
b) porque o serviço foi prestado, mas tardiamente; ou 
c) porque foi prestado a tempo, mas de forma defeituosa. 
 
Nestas três variantes fica revelada uma OMISSÃO do Poder Público, por isso a 
responsabilidade subjetiva é adotada em caso de omissão do Poder Público. 
Caracteriza essa fase a frase “fault du service” (culpa do serviço), extraída de 
decisões do Conselho Administrativo Francês (que exerce a jurisdição 
administrativa na França). 
 
Em suma: a ausência do serviço devido ao seu defeituoso funcionamento, inclusive 
por demora, basta para configurar a responsabilidade do Estado pelos danos daí 
decorrentes em agravo dos administrados. 
 
5ª Fase: Responsabilidade objetiva: segundo a qual o Estado responde sempre que 
houver mero nexo de causalidade (nexo causal) e efeito entre o fato ocorrido e as 
consequências (dano, lesão, prejuízo) dele resultantes. 
 
Tem por objetivo melhorar a situação de quem sofreu um dano decorrente de uma 
atividade estatal, ainda que omissiva. 
 
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM 
AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. 
OMISSÃO. ACIDENTE DE TRÂNSITO EM RODOVIA FEDERAL. FALTA DE 
SINALIZAÇÃO. ART. 37, § 6º, CF/88. NEXO CAUSAL. FATOS E PROVAS. 
SÚMULA STF 279. 1. Existência de nexo causal entre a omissão da autarquia e 
acidente que causou morte do marido e filhos da autora. Precedentes. 2. Incidência da 
Súmula STF 279 para afastar a alegada ofensa ao artigo 37, § 6º, da Constituição 
Federal - responsabilidade objetiva do Estado. 3. Inexistência de argumento capaz de 
infirmar o entendimento adotado pela decisão agravada. 4. Agravo regimental 
improvido. (AI 693628 AgR, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, 
julgado em 01/12/2009, DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT 
VOL-02387-13 PP-02452 LEXSTF v. 32, n. 373, 2010, p. 91-96) 
 
 
 
 
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A responsabilidade objetiva se apresenta em 02 variantes: 1) risco integral e 2) 
risco administrativo. 
 
1) Risco integral: o Estado responde pelos danos experimentados por terceiro 
ainda que não seja seu causador. Diante dessa variante, o Estado acionado em 
juízo não poderá invocar em sua defesa excludentes de ilicitude ou atenuantes de 
sua responsabilidade. Assim, o Estado não pode alegar em sua defesa caso 
fortuito, força maior ou culpa da vítima ou de terceiro. 
 
2) Risco administrativo: segundo a qual o Estado só responde pelos danos que 
efetivamente tenha causado a terceiros. Assim sendo, uma vez acionado em 
juízo, o Estado poderá invocar em sua defesa excludentes ou atenuantes 
de responsabilidade (caso fortuito, força maior, culpa da vítima ou de 
terceiro). 
Vale dizer, portanto, que a vítima não precisará demonstrar a culpa do 
Estado, mas devera demonstrar: a) a existência de um ato ou fato 
administrativo; b) a existência do dano; c) nexo de causalidade; e d) não ter 
agido com culpa (vez que, se assim o fez, exclui ou atenua a responsabilidade 
do Estado). 
 
Atenção: CF, art. 37, § 6°: indica qual a responsabilidade do Estado adotada no 
Brasil. 
 
6 – Evolução histórica da responsabilidade do Estado no Brasil: 
 
- CF/1824: irresponsabilidade do Estado(Império) 
 
- CF/1891: Art. 82: irresponsabilidade do Estado e responsabilidade só do 
funcionário. 
 
- CF/37: Art. 158: Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a 
Fazenda Nacional, Estadual ou Municipal por quaisquer prejuízos decorrentes de 
negligência, omissão ou abuso no exercício dos seu cargos (CF/34, art. 171). 
Diante da solidariedade entre o funcionário público e o Poder Público na ação de 
reparação de danos, conclui-se que a responsabilidade do Estado era subjetiva, 
porque deve ser igual a da pessoa física do funcionário. Como se trata de 
solidariedade a ação era proposta em litisconsórcio passivo necessário em relação 
ao funcionário público e o Estado, não havendo que se falar em denunciação da lide 
ou de ação regressiva. 
 
Importante: A CF´s de 1934 e 1937 foram as únicas que atribuíram 
responsabilidade subjetiva ao Estado brasileiro, nos mesmo termos. 
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- CF/46: Art. 194 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente 
responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a 
terceiros, cabendo-lhe ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, 
quando tiver havido culpa destes. 
 
Atenção: desaparece a solidariedade. A responsabilidade passa a ser objetiva e a 
responsabilidade dos funcionários permanece subjetiva (fundada na culpa), sendo 
que o funcionário só responde regressivamente perante o Estado caso tenha agido 
com culpa. 
 
A responsabilidade objetiva recai somente sobre a pessoa jurídica de direito público 
interno (não inclui, portanto, fundações de direito privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista, porque estas seguem as regras do direito privado). 
 
Exigem-se 02 pressupostos para a ação regressiva contra o funcionário: 
 
1) culpa do funcionário (responsabilidade subjetiva); 
2) condenação da pessoa jurídica de direito público interno na ação contra ela 
intentada pelo terceiro (particular) prejudicado. 
 
O funcionário só responde com base no conceito de culpa (o texto não inclui o 
dolo), deixando a interpretação ao STF (se inclui ou não o dolo). 
 
Entretanto, a culpa deve ser interpretada em seu sentido lato, ou seja, o conceito de 
culpa, para fins cíveis, também abrange o de dolo. Interpretação diversa levaria a 
responsabilização daqueles que atuam com culpa (negligência, imperícia, imperícia) 
e não responsabilizaria aqueles que agem com a intenção de causar o dano (dolo), o 
que se revelaria um disparate. 
 
- CF/67: As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus 
funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros, cabendo ação regressiva contra o 
funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo (EC 01/69: art. 107: redação 
idêntica ao art. 105 da CF/67) 
 
Mantém-se diferença entre responsabilidade do Estado e do funcionário público 
(objetiva para o Estado e subjetiva para o funcionário). 
 
Requisitos para a ação regressiva: condenação do Estado e culpa ou dolo do 
funcionário). 
 
 
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- CF/88: Art. 37, § 6°: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos passam 
a responder também objetivamente. 
 
Ainda existem, no entanto, pessoas integrantes da Administração Pública que 
não respondem objetivamente, são elas as pessoas jurídicas de direito privado 
que não prestam serviços públicos, ou seja, aquelas que exploram atividade 
econômica (CF, art. 173, § 1°, II, que afirma que as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista que explorem atividades econômicas estão sujeitas 
ao regime da livre concorrência, devendo se submeter ao mesmo regime jurídico da 
iniciativa privada, inclusive em relação aos direitos e obrigações civis e como a 
responsabilidade da iniciativa privada é, em regra, subjetiva, nos termos do 
CC/2002, as referidas entidades terão a mesma modalidade de responsabilidade, ou 
seja, subjetiva). 
Ex.- Petrobrás, Banco do Brasil, Caixa federal, tec. 
 
OBS: quando houver relação de consumo a responsabilidade é objetiva por força do 
que dispõe o CDC, mesmo as empresas públicas e sociedades de economia mista 
que explorem atividade de consumo (sejam fornecedoras de produtos e serviços). 
Nesse caso, o fundamento dessa responsabilidade objetiva não é o art. 37, § 6° da 
CF, mas o próprio CDC. 
 
ATENÇÃO: entidades particulares que prestam serviços públicos (concessionários, 
permissionários) respondem objetivamente, nos termos da CF, art. 37, § 6° e do 
CDC, art. 22. 
Atualmente, no Brasil, a responsabilidade do Estado é 
objetiva, na modalidade risco administrativo. 
 
Logo, por não se tratar de “risco integral”, admite causas excludentes e atenuantes 
da responsabilidade: caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima. 
 
OBS: Para que se viabilize a ação de regresso contra o agente público 
causador do dano, o Estado deve ter sido condenado na ação indenizatória intentada 
contra ele, bem como deverá provar a culpa ou dolo do agente (responsabilidade 
subjetiva do agente público). 
 
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ATENÇÃO: Prazo prescricional na ação regressiva contra o agente público 
causador do dano? Para alguns ela é imprescritível (CF, art. 37, § 5° - termo 
“ressalvado” e porque inexiste lei regulamentando o tema a responsabilidade por 
ação regressiva). 
Outros entendem que na ausência de norma o prazo é o ordinário do CC/2002 para 
os casos de ausência de prazo específico (de 10 anos – art. 205 CC/2002). 
 
A reparação dos danos causados pelo Estado prescreve em 3 anos (CC/2002, art. 
206, § 3°, V). 
 
7 – Temas reflexos à responsabilidade do Estado: 
 
- Alguns autores defendem que 
se o dano decorrer de uma omissão do Poder Público enseja somente 
responsabilidade subjetiva do Estado (trata-se de hipótese excepcional de exceção à 
regra da responsabilidade objetiva). Tal posicionamentonão é unânime na doutrina. 
 
- Regra geral, no BR, a responsabilidade é da modalidade risco administrativo, 
admite causas excludentes da responsabilidade (q. não incidem na responsabilidade 
por risco integral). 
 
- Danos resultantes da atividade judicial (erro judiciário): O Poder Judiciário 
não responde, em princípio, por atos jurisdicionais dos quais decorra prejuízo a 
terceiro. a irresponsabilidade é justificada pela necessária independência do 
Judiciário, por sua soberania, pela autoridade da coisa julgada e pela natureza dos 
agentes que exercitam o poder (juízes são agentes políticos). 
A teoria da irresponsabilidade também é rechaçada: soberano é o Estado, e seus três 
Poderes devem obediência à lei; os três devem ser independentes e por esse 
fundamento, acatando-se a irresponsabilidade do Poder Judiciário, excluir-se-ia 
também a responsabilidade do Poder Executivo; a coisa julgada gera a 
imutabilidade da sentença, mas também é relativizada pelos institutos da ação 
rescisória e da revisão criminal; e por fim, juízes, a despeito de serem agentes 
políticos, não deixam de ser agentes públicos (a Constituição Federal não exclui os 
agentes políticos, referindo-se a agente - art. 37, § 6º). 
Aplica-se, na hipótese de erro do judiciário, a regra constante do art. 5º, 
LXXV, da Constituição: “o Estado indenizará o condenado por erro 
Judiciário, assim como o eu ficar preso além do tempo fixado na sentença”. 
 
Assim, a responsabilidade do Judiciário pressupõe decisão proferida 
manifestamente contra-legem (contrária à lei). O Estado responde objetivamente 
porque o juiz é agente público e, como afirmado acima, a questão vem tratada no 
art. 37, § 6º e no art. 5º, LXXV da CF (como direito fundamental). 
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- O Estado responde por atos legislativos? Sim, mas desde que se trate de lei 
declarada inconstitucional pela via da ação direta ou representação de 
inconstitucionalidade (feita pelo STF ao Senado); porque nessas hipóteses a lei é 
considerada em tese e porque a decisão tem efeitos erga omnes, retira a lei do 
ordenamento jurídico c/ efeitos ex tunc. 
 
Assim, o Estado não responde, em princípio, por atos legislativos que venham a 
causar danos a terceiros. 
Responderá, todavia, se restar comprovado que “a lei inconstitucional causou 
dano ao particular”. Nesse sentido: 
 
“Ato legislativo Inconstitucionalidade Responsabilidade Civil do Estado. Cabe 
responsabilidade civil pelo desempenho inconstitucional da função do 
legislador.” (STF RE nº 158.962 Rel. M. Celso de Mello RDA 191/175). 
 
 
- Responsabilidade por danos nucleares (CF, art. 21, XXXIII, “d”) = a 
responsabilidade por atividades nucleares independe de culpa, portanto, é 
responsabilidade objetiva. Alguns defendem q essa responsabilidade é da 
modalidade risco integral, mas é mais coerente sustentar q. é da modalidade por 
risco adm., que comporta excludente (assim, o Estado não responderia por atos de 
terceiros). 
 
- Responsabilidade por danos ambientais (CF, art. 225): responsabilidade objetiva 
por risco administrativo, mas alguns defendem q é por risco integral. (CF, art. 225, 
§ 3º e L. 6.938/81 - PNMA, art. 14). 
 
- Denunciação da lide do agente público causador do dano. Hely Lopes Meirelles: 
não admitia, pq a responsabilidade do Estado é objetiva e a do agente subjetiva, 
demandando prova da culpa. 
No entanto; p/ autores q. admitem responsabilidade subjetiva do Estado por atos 
omissivos, nesse caso, seria possível a denunciação, pq a responsabilidade do 
Estado e do agente são iguais: subjetivas (portanto, a denunciação só cabe quando a 
responsabilidade do agente e do Estado for da mesma categoria = em regra 
subjetiva). 
 
- Propositura ação de responsabilidade civil diretamente contra o agente: tema que 
enseja discussão doutrinária e divergência jurisprudencial. 1) Alguns (Hely Lopes 
Meirelles) sustentam a impossibilidade pq o § 6º do art. 37 da CF fixa o 
procedimento: responsabilidade do Estado q depois exerce direito de regresso 
contra o agente. 2) Para outros, é possível ajuizamento direto em relação ao 
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servidor, pq se trata de uma ação daquele q sofreu o dano, q deve ponderar as 
vantagens e desvantagens da escolha (optando por responsabilizar o Estado tem a 
vantagem de não precisar provar a culpa e a certeza de receber, revelando-se 
desvantagem pelo prazo mais longo do processo e do pagamento via precatório; 
optando por responsabilizar o agente deverá provar a culpa e correrá o risco de não 
receber, por outro lado, o processo tende a ser mais célere). O STJ aceita a segunda 
corrente, no STF vem predominando a primeira.