Artigo Dever de Indenização, RSDA

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Assunto Especial – Doutrina
Contrato Administrativo – Extinção e Inexecução
Dever de Indenização pela Prestação de Serviços à Administração 
Pública após o Advento do Termo Contratual e pela Recusa, Não 
Devolução, Retenção ou Não Insistência pela Retirada de Bens nos 
Contratos de Locação de Bens Móveis
ANDRÉ SADDY
Doutor Europeu em Problemas Actuales de Derecho Administrativo pela Facultad de Derecho 
da Universidad Complutense de Madrid, com Apoio das Becas Complutense Predoctorales 
en España, Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de 
Lisboa, com Apoio do Programa Alßan – Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia 
para América Latina, Pós-Graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Es-
tudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de 
Coimbra, Professor da Faculdade de Direito e do Mestrado em Direito Constitucional da Uni-
versidade Federal Fluminense (UFF), Diretor Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico 
(CEEJ), Consultor e Parecerista. 
SUMÁRIO: Introdução; 1 Contrato de locação como contrato privado da Administração; 2 Recu-
sa, não devolução, retenção ou não insistência pela retirada de bens nos contratos de locação; 
2.1 Boa-fé como requisito para a indenização; 3 Composição indenizatória (quantum a indenizar); 
4 Fundamento indenizatório na desapropriação indireta; 5 Fundamento indenizatório no enriqueci-
mento sem causa e no artigo 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993; 6 Fundamento indenizatório 
na requisição administrativa; 7 Indenização por meio de termo de ajuste de contas e justificação da 
despesa; Conclusões; Referências.
INTRODUÇÃO
Mesmo causando estranheza, é comum observar situações em que a Ad-
ministração continua se utilizando de bens e serviços realizados pela iniciativa 
privada após o advento do termo contratual. Ou seja, mesmo sem cobertura 
contratual, a Administração comumente continua utilizando a coisa sem o cor-
respondente e justo pagamento pela contraprestação dos serviços realizados e 
utilização dos bens. 
Buscar-se-á, no presente estudo, analisar tal situação derivada de um 
contrato de locação (contrato privado da Administração), haja vista a aplicabi-
lidade preponderante das normas de direito privado. 
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Para tanto, demonstrar-se-á a resposta jurídica dada atualmente pela 
legislação brasileira quando houver recusa, não devolução, retenção ou não 
insistência pela retirada de bens nos contratos de locação, além de se verificar 
a existência ou não do direito ao ressarcimento do prejuízo (indenização) e, 
em existindo, o quantum indenizatório que a Administração o causou durante 
o período em que continuou a utilizar os bens móveis e os eventuais serviços 
mesmo após o termo contratual. 
Por fim, abordar-se-á diferentes fundamentos jurídicos, possíveis de se-
rem levantados para justificar distintos montantes indenizatórios.
1 CONTRATO DE LOCAÇÃO COMO CONTRATO PRIVADO DA ADMINISTRAÇÃO 
Como se pode depreender da doutrina e da Lei nº 8.666/1993, os con-
tratos de locação são regidos por legislação predominantemente privada, apli-
cando-se, no que couber, as regras referidas pelo art. 62, § 3º, inciso I, da Lei 
nº 8.666/19931. 
A doutrina costuma afirmar que contratos da Administração seriam o 
gênero de duas espécies, a saber, os contratos administrativos e os contratos 
privados da Administração (semipúblicos)2. Tal diferenciação, fundamentada 
no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/1993, existe por diferentes ra-
zões. Haverá casos em que a Administração não terá interesse em realizar um 
negócio jurídico com seus poderes pesando sobre a parte contrária, sob pena 
de não encontrar particulares que se disponibilizem a celebrar esses contratos, 
dessa forma, sendo mais conveniente e oportuno, sujeitar-se ao regime jurídico 
de direito privado. Outras vezes, será a própria natureza do contrato que levará 
a Administração a realizar um contrato privado. Indiferentemente de qual a 
razão, fato é que o diferencial dessas duas espécies de contrato é o interesse 
público específico previsto em lei3.
O art. 62, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993 determina que serão apli-
cados aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder 
Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominan-
temente, por norma de direito privado, os arts. 55 e 58 a 61 e demais normas 
gerais, no que couber. Logo, independente da espécie de contrato da Admi-
nistração, se administrativo ou privado, fato é que o regime jurídico de direito 
público estará presente em ambos. 
1 Sobre o tema, vide: BORGES, Alice Gonzales. A Administração Pública como locatária. Revista de Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, n. 201, p. 71-87, jul./set. 1995.
2 Sobre tal dicotomia, vide: MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte intro-
dutória, parte geral e parte especial. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 159 e ss. ROCHA, Fernando 
Antônio Dusi. Regime jurídico dos contratos da administração. Brasília: Brasília Jurídica, 1995. p. 35; entre 
outros. 
3 MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Op. cit., p. 160. 
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Percebe-se, também, que, nos contratos de locação, considerados semi-
públicos, exclui-se a aplicação do art. 56, que trata das garantias contratuais, e 
do art. 57, que trata da duração, salvo exceção trazida no inciso IV, que trata do 
aluguel de equipamentos e da utilização de programas de informática4.
2 RECUSA, NÃO DEVOLUÇÃO, RETENÇÃO OU NÃO INSISTÊNCIA PELA RETIRADA DE BENS NOS 
CONTRATOS DE LOCAÇÃO
Independente de existir cláusula contratual ou disposição no edital que 
preveja explicitamente a obrigação de retirada dos bens locados, é fato que é 
responsabilidade da Administração, ao final do contrato, restituir a coisa, con-
forme estabelece o art. 569, inciso IV, do Código Civil. Logo, a não devolu-
ção por si só ou até mesmo a não insistência pela retirada caracteriza conduta 
culposa da Administração. Desta forma, não se pode interpretar o contrato de 
forma que obrigue o locatário a fazê-lo. Nestes casos, a relação jurídica deve ser 
regida por norma de direito privado, aplicando-se as normas de direito público 
no que couber. 
Significa dizer que a não devolução ou a não solicitação de retirada pela 
Administração evidencia a má-fé desta de permanecer indevidamente com os 
bens móveis e de ter, eventualmente, a manutenção do serviço após o fim do 
contrato. Por mais que se alegue que a Administração não pode ficar sem tais 
bens, também, não se pode permitir que a esta se utilize deste subterfúgio para 
violar o direito de propriedade do administrado e ferir não só um direito funda-
mental como também a livre-iniciativa, fundamento da ordem econômica e da 
República Federativa do Brasil. 
Nota-se, igualmente, que não se pode alegar, eventualmente, que o lo-
cador não reclamou os bens móveis mediante notificação a fim de colocar em 
mora a Administração e que seu silêncio poderia ser interpretado como concor-
dância para eventual prorrogação do contrato, pois, mesmo sendo um contrato 
semipúblico, aplicam-se, no que couber, regras de direito público, e não é pos-
sível a prorrogação deste tipo de contrato sem a celebração de termo aditivo. 
Lembra-se, também, que, ao ser obrigada a deixar os bens móveis com a 
Administração, o administrado pode, dependendo dos bens, continuar prestan-
do os serviços originariamente contratados. Tal inércia ou silêncio da Adminis-
tração é configurado como assentimento tacitamenteem favor da continuidade. 
Dessa forma, conforme dispõe o art. 59, parágrafo único, da Lei 
nº 8.666/1993, os serviços prestados pelo particular de boa-fé sem cobertura 
contratual válida deverão ser indenizados. Ou seja, sempre que o particular 
agir com lisura e consideração com a outra parte, ou melhor, sempre que agir 
4 BORGES, Alice Gonzales. A Administração Pública como locatária. Op. cit., p. 75.
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com lealdade e confiança recíproca, com vista a sanar os problemas e execu-
tar o contrato dentro das expectativas, deve ele ser devidamente ressarcido do 
prejuízo que a Administração o causou durante o período em que continuou a 
utilizar os bens móveis e os eventuais serviços mesmo após o termo contratual5. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello6, agir de boa-fé
[...] é agir sem malícia, sem intenção de fraudar a outrem. É atuar na suposição 
de que a conduta tomada é correta, é permitida ou devida nas circunstâncias em 
que ocorre. É, então, o oposto da atuação de má-fé, a qual se caracteriza como 
o comportamento consciente e deliberado produzido com o intento de captar 
uma vantagem indevida ou de causar a alguém um detrimento, um gravame, um 
prejuízo, injustos.
Já o Superior Tribunal de Justiça7 vem reconhecendo
o direito do terceiro de boa-fé à indenização como decorrência da presunção de 
legalidade e legitimidade dos atos administrativos, gerando a confiabilidade em 
contratar com a entidade estatal.
“O dever da Administração Pública em indenizar o contratado só se verifica na 
hipótese em que este não tenha concorrido para os prejuízos provocados. O 
princípio da proibição do enriquecimento ilícito tem suas raízes na equidade e na 
5 O Superior Tribunal de Justiça (Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 201202736806, Recurso Especial 
nº 1366694, Rel. Mauro Campbell Marques, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 17.04.2013, DTPB) 
consagra o dever de indenização enfatizando as violações existentes caso a Administração não indenizasse o 
particular: “ADMINISTRATIVO – AÇÃO DE COBRANÇA – CONTRATOS – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS – PA-
GAMENTO – NÃO OCORRÊNCIA – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – PROTEÇÃO DA PROPRIEDADE PRIVADA 
– VEDAÇÃO DO CONFISCO – PROTEÇÃO DA CONFIANÇA DOS ADMINISTRADOS – PRESUNÇÃO DA LEGI-
TIMIDADE DAS CONTRATAÇÕES ADMINISTRATIVA – PRINCÍPIO DA MORALIDADE – 1. Conforme a moldura 
fática delineada pela corte de origem, não obstante a invalidade do contrato, a recorrida prestou integralmente 
os serviços contratados (pavimentação de vias e drenagem pluvial em ruas no exercício de 1999), mas o 
pagamento não foi efetuado nas épocas previstas nos contratos. 2. A ninguém é dado beneficiar-se da própria 
torpeza. O Direito não pode servir de proteção àquele que, após empenhar uma despesa, firmar o contrato 
de aquisição de serviço e receber a devida e integral prestação deste, deixa de atestar a correta realização 
da despesa e proceder à liquidação para finalmente efetuar o pagamento, sobretudo diante da proteção da 
confiança dos administrados, da presunção da legitimidade das contratações administrativas, do princípio da 
moralidade, do parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666/1993 (segundo o qual a nulidade do contrato ad-
ministrativo ‘não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado 
até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe 
seja imputável’) e dos arts. 36 a 38 da Lei nº 4.320/1964, que nunca instituíram o enriquecimento indevido. 
3. Tal inadimplemento também fere o princípio da vedação do locupletamento ilícito, a proteção à propriedade 
privada e a vedação ao confisco, uma vez que a Administração, que teve um incremento patrimonial sem justa 
causa, deixará de pagar ao contratado pelos serviços regularmente prestados e pela mercadoria devidamente 
entregue. Precedentes. 4. A nulidade do contrato administrativo, quando sequer se pôs em questão a boa-fé 
do particular, pode até autorizar a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, mas não permite 
deixar a descoberto o adimplente quanto às despesas realizadas, com o cancelamento da nota de empenho. 
5. Recurso especial não provido”.
6 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O princípio do enriquecimento sem causa em direito administrativo. 
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 210, p. 33, out./dez. 1997. 
7 Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 200700451272, Recurso Especial nº 928315, Relª Eliana 
Calmon, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJ Data: 29.06.2007, p. 00573, DTPB; e Brasil, Superior Tribunal 
de Justiça, REsp 200301298896, Recurso Especial nº 579541, Rel. José Delgado, Órgão Julgador: 1ª T., 
Fonte: DJ Data: 19.04.2004, p. 00165, DTPB, respectivamente.
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moralidade, não podendo ser invocado por quem celebrou contrato com a Admi-
nistração violando o princípio da moralidade, agindo com comprovada má-fé.”
Vale citar, também, que esta Corte, ao interpretar o parágrafo único do 
art. 59, decidiu, inúmeras vezes, que a existência de nulidade contratual não 
mitiga a necessidade de pagamento pelas obras ou serviços efetivamente reali-
zados8.
O direito à indenização, de que trata o art. 59, parágrafo único, confi-
gura para o eg. Tribunal de Contas da União princípio geral de direito, sendo 
reconhecido in genere pelo Tribunal, a exemplo dos Acórdãos nºs 98/2000, 
22/2003, 211/2006 e 2.112/2006, todos do Plenário.
Por conseguinte, o administrado que comprovar a prestação de serviços 
deverá ser indenizado. Tal dever da Administração de indenizar ex-contratado 
pode ter fundamento, segundo André Luiz Freire9, em duas normas distintas, 
conforme seja o caso concreto: i) o princípio da responsabilidade objetiva da 
Administração em razão de seus atos; e ii) o princípio da vedação ao enrique-
cimento sem causa.
Independentemente da fundamentação, fato é que, para que a indeniza-
ção seja paga, deverá ser apurada a boa-fé do particular. 
2.1 Boa-fé como requisito para a indenização
O principal requisito imposto para que a indenização seja paga, na forma 
do parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666/1993, é a boa-fé do particular. 
Marcos Juruena Villela Souto10 assevera que “se o contratado executou o con-
8 Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 201101929819, Recurso Especial nº 1306350, Rel. Castro Meira, 
Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 04.10.2013, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, AGA-REsp 
201202116282, Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 239295, Rel. Herman Benjamin, 
Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 25.09.2013, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 
200901362399, Recurso Especial nº 1153337, Rel. Castro Meira, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 
24.05.2012, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, Ag-REsp 200901743487, Agravo Regimental no 
Recurso Especial nº 1140386, Rel. Benedito Gonçalves, Órgão Julgador: 1ª T., Fonte: DJe Data: 09.08.2010, 
DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 200900211925, Recurso Especial nº 1165987, Rel. Castro 
Meira, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 08.03.2010, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 
200601772276, Recurso Especial nº 876140, Rel. Mauro Campbell Marques, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: 
DJe Data: 23.06.2009, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 200401712198, Recurso Espe-
cial nº 707710, Rel. Teori Albino Zavascki, Órgão Julgador: 1ª T., Fonte: DJ Data: 07.11.2005, p. 00117, 
DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 200302109319, Recurso Especial nº 609207, Relª ElianaCalmon, Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJ Data: 03.10.2005, p. 00176, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de 
Justiça, REsp 200300784135, Recurso Especial nº 545471, Relª Denise Arruda, Órgão Julgador: 1ª T., Fon-
te: DJ Data: 19.09.2005, p. 00187; RSTJ, v. 00196, p. 00083, DTPB; Brasil, Superior Tribunal de Justiça, 
Ag-REsp 200100862497, Agravo Regimental no Recurso Especial nº 332956, Rel. Francisco Falcão, Órgão 
Julgador: 1ª T., Fonte: DJ Data: 16.12.2002, p. 00251, DTPB; entre outros. 
9 FREIRE, André Luiz. Manutenção e retirada dos contratos administrativos inválidos. São Paulo: Malheiros, 
2008. p. 156.
10 SOUTO, Marcus Juruena Villela. Direito administrativo contratual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. 
p. 394.
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trato (ou prorrogou a sua execução já sem base contratual) de boa-fé, para as-
segurar a continuidade do serviço público, nem mesmo o art. 42 da LRF, pode 
ensejar o não pagamento da despesa pelo sucessor”.
Neste diapasão, deve-se ressaltar o Enunciado nº 08 da Procuradoria-
-Geral do Estado do Rio de Janeiro:
Os serviços prestados pelo particular de boa-fé sem cobertura contratual váli-
da deverão ser indenizados (art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993). O 
Termo de Ajuste de Contas é o instrumento hábil para promover a indenização 
dos serviços executados (Lei Estadual nº 287/1979, art. 90, § 2º, I, c/c Decreto 
Estadual nº 3.149/1980, art. 67, II), impondo-se ao administrador público o dever 
de apurar a responsabilidade dos agentes que deram causa à situação de nulida-
de. (ref. Pareceres nºs 04/94-ASA, 07/96-MJVS, 03/97-MGL, 55/97-JAF, 40/98-
MJVS, 53/98-JETB, 01/99-JLFOL, 01/99-SNM, 24/99-WD, 29/99-JAV, 07/00-WD, 
08/00-WD, 05/01-JLFOL, 12/01-FAG, 13/01-PHSC, 40/98-MJVS)
No mesmo sentido, a Orientação Normativa nº 4 da Advocacia-Geral 
da União dispõe que a despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de 
reconhecimento de obrigação de indenizar, sem prejuízo da apuração da res-
ponsabilidade de quem lhe deu causa, in verbis:
Orientação Normativa nº 4, de 1º de abril de 2009 
O Advogado-Geral da União, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos 
I, X, XI e XIII do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, 
considerando o que consta do Processo nº 00400.015975/2008-95, resolve ex-
pedir a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos 
jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993: 
A despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de reconhecimento da 
obrigação de indenizar nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666, 
de 1993, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem lhe der causa. 
Indexação: Indenização. Despesa sem cobertura contratual. Contrato nulo. Con-
trato verbal. Reconhecimento. Responsabilidade. 
Referência: Arts. 59, parágrafo único, 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 
1993; Art. 63, Lei nº 4.320, de 1964; Acórdão TCU nº 375/1999-2ª Câmara. 
José Antonio Dias Toffoli 
A boa-fé do particular é, pois, imprescindível11. Assim, entre os requisitos 
para indenização, o mais importante é a demonstração da boa-fé da parte que a 
solicita como, por exemplo, oferecer redução do valor da locação por eventual 
dificuldade na entrega dos bens móveis, portar-se sempre a favor de soluções 
11 PARZIALE, Aniello dos Reis; FERREIRA, João Gabriel Lemos. Contratos administrativos inválidos: a remune-
ração e o processo de ajuste de contas. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. 27, n. 2, p. 162, 
fev. 2011.
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razoáveis, não interrompendo a prestação dos serviços, buscar soluções aos 
problemas e impasses surgidos, entre outros.
Existindo boa-fé, deve o particular ser indenizado não apenas pelo que esta 
houver prestado, mas também pelas perdas e danos sofridos conforme art. 37, 
§ 6º, da CRFB. 
3 COMPOSIÇÃO INDENIZATÓRIA (QUANTUM A INDENIZAR)
Superada a convicção pela imprescindibilidade do dever de indenizar o 
particular, deve-se abordar tema polêmico que diz respeito à composição inde-
nizatória, ou seja, o quantum indenizatório.
A doutrina não é uníssona em relação à possibilidade de o particular ser 
ressarcido integralmente pela execução do objeto, recebendo, nesse caso, além 
do custo despendido, a remuneração do capital investido, ou seja, o lucro12.
Para Alexandre Santos de Aragão13, o ressarcimento deve compreender 
apenas o preço de custo, sem a inclusão de qualquer lucro. Segundo o autor, a 
Administração:
[...] deve ao prestador de serviços apenas os danos emergentes, ou seja, o preço 
de custo, com os acréscimos legais, excluídos eventuais lucros cessantes, lucros 
estes que auferiria em situação de normalidade jurídica, isto é, se a obrigação 
da Administração Pública em efetuar o pagamento adviesse de contrato, não do 
enriquecimento sem causa.
As condições necessárias à verificação do enriquecimento sem causa são: o en-
riquecimento de alguém, o empobrecimento de outrem e a ausência de justa 
causa para ambos. No caso do enriquecimento ser superior ao empobrecimento, 
o ressarcimento se conterá nos limites deste, ou seja, do prejuízo efetivamente 
havido, não alcançando a integralidade do valor do enriquecimento da parte que 
se locupletou. Vê-se, portanto, que o que é ilícito não é se enriquecer sem justa 
causa, mas, sim, enriquecer-se sem justa causa, à custa do empobrecimento de 
outrem.
No mesmo sentido, Rodrigues Alckmin14: 
Reconhecida a nulidade do contrato, certo é que a quem contratou, irregular-
mente, com a Administração, não toca o direito de reclamar os esperados lucros, 
ou cláusula penal, ou perdas e danos pelo inadimplemento, verbas que, somente 
se válido o contrato, seriam de pretender. Tem o contratante, porém, o direito de 
obter remuneração pelos serviços prestados, para que não haja injusto enrique-
cimento da Administração.
12 Sobre os diferentes posicionamentos, vide: idem, p. 166.
13 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Prestação de serviços à Administração Pública após o fim do prazo contratual. 
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 214, p. 169-170, out./dez. 1998.
14 Idem, p. 171.
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Ainda contrário ao pagamento de lucros, tem-se Jessé Torres Pereira 
Junior15:
Frise-se que o parágrafo alude a “dever de indenizar” e, não, o dever de remune-
rar. Entende-se por indenizar o pagamento tão só do custo do que foi executado 
pelo contratado, excluída a parcela remuneratória que compõe o preço aven-
çado. A satisfação do custo da prestação afasta o enriquecimento ilícito da Ad-
ministração; a exclusão do valor remuneratório acompanha o caráter de sanção 
inerente à nulidade.
Ordinariamente, haverá presunção de concorrência de culpas na geração do ví-
cio apenado com nulidade, já que, em matéria de contrato, o encontro de von-
tades inclui o dever, para ambas as partes, de examinar as cláusulas e condições 
do que estão a contratar, sendo, em princípio, inescusável para ambas a presença 
do vício.
Excepcionalmente, demonstrada a culpa exclusiva da Administração Pública, o 
contratado terá o direito ao pagamento do preço integral (custo mais remunera-
ção) do que houver executado.16
Divergindo deste entendimento, citando explicitamente o primeiro autor 
supramencionado, Marcos Juruena Villela Souto17 afirma:
Polêmico, no entanto, é o valor da indenização. Entendemos que deve ela levar 
em conta o efetivo ganho da Administraçãoe o prejuízo do particular, que inclui, 
pois, a sua margem de lucro. Tal não é a conclusão adotada pelo Estado do Rio 
de Janeiro, que, calcado no pronunciamento do Procurador do Estado Alexandre 
Santos Aragão, entende que só devem ser ressarcidos os custos do contratado que 
caracterizam o seu empobrecimento imputável à Administração. Não admite, 
pois, a inclusão de qualquer margem de lucro na indenização, que não seria um 
desfalque ou perda material.
Data venia, ousamos discordar por entender que a ninguém é dado causar pre-
juízo a outrem; no caso, negar o lucro ao colaborador da Administração que, 
pacientemente, prestou seus esforços em situação de emergência (e só nestas 
admite-se o termo de ajuste) é impor-lhe trabalhar de graça, violando o princípio 
da livre iniciativa.
Outros autores também são favoráveis a esta posição. Marçal Justen 
Filho18, por exemplo, afirma que: 
15 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. 
 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 676 e 677.
16 Neste exato sentido: ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. Belo Horizonte: Fórum, 2006. 
p. 116.
17 SOUTO, Marcus Juruena Villela. Op. cit., p. 392.
18 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São Paulo: 
Dialética, 2010. p. 724.
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É inconstitucional a restrição imposta no parágrafo único do art. 59. A Adminis-
tração tem o dever de indenizar o contratado não apenas “pelo que este houver 
executado até a data em que ela for declarada”. O particular tem direito de ser 
indenizado amplamente pelas perdas e danos sofridos. Indenizar apenas o que 
ele tiver executado significaria restringir o ressarcimento apenas de uma parte dos 
danos emergentes, o que conflita com o art. 37, § 6º, da CF/1988.
O Estado terá de indenizar o particular por todos os danos e pelo lucro que a ele 
adviria se o contrato fosse válido e fosse integralmente executado.
Carlos Pinto Coelho Motta19 concorda com este autor e alude:
O artigo em pauta suscita o acautelamento, sobretudo em face do princípio da 
estabilidade dos contratos. Concordo plenamente com o Professor Justen Filho: 
o parágrafo do art. 59 será inconstitucional se restringir o direito do contratado à 
ampla indenização.
Entende-se que tais divergências podem e devem ser consideradas váli-
das se houvesse a nulidade do contrato, ou seja, se o contrato fosse nulo e, por 
tal, gerasse efeitos ex tunc, devendo a situação retornar ao status quo ante, o 
particular deveria ser indenizado por serviços prestados sem a respectiva co-
bertura contratual (serviços extraordinários e extracontratuais). Agora, caso não 
haja a nulidade do contrato, mas sim a continuidade da prestação, é dizer, 
caso o particular continuasse arcando com o ônus contratual mesmo depois 
do advento do termo contratual, neste caso, não há contrato para ser declarado 
nulo. Existe, sim, a recusa em devolver os bens móveis, ou a retenção destes, a 
não devolução por si só ou, até mesmo, a não insistência pela retirada, o que já 
caracteriza intervenção na propriedade privada, bem como a continuidade na 
prestação dos serviços.
Ora, é sabido que o Estado não pode apropriar-se de um bem privado, 
ou seja, é-lhe vedado tomar para si o que não lhe é devido, a não ser mediante 
algumas das formas permitidas de intervenção na propriedade. 
Pode haver esbulho possessório, pois a recusa de devolução poderia ca-
racterizar hipótese de desapropriação indireta, caso o particular ficasse impedi-
do de dispor do seu patrimônio, o que fere, por completo, o direito à proprieda-
de consagrado na CRFB (art. 5º, inciso XXIII).
Segundo a doutrina, desapropriação indireta ocorre quando a Adminis-
tração restringe o direito de propriedade de forma arbitrária, materialmente, 
apossar-se da coisa alheia, ou seja, consiste no apossamento fático pelo Poder 
Público, sem autorização legal nem judicial, de bens privados, ou quando um 
19 MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações públicas & contratos. 10. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 
2005. p. 476.
18 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
determinado ato do Poder Público retira da propriedade todo o seu valor ou 
impede que o proprietário exerça sobre seu bem poderes a ele inerentes20. 
Fica evidente a natureza ilegal da desapropriação indireta. Para Hely 
Lopes Meirelles21, trata-se de: 
[...] esbulho da propriedade particular e, como tal, não encontra apoio em lei. 
É situação de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a ela pode 
opor-se o proprietário até mesmo com os interditos possessórios. Consumado 
o apossamento dos bens e integrados no domínio público, tornam-se, daí por 
diante, insuscetíveis de reintegração ou reivindicação, restando ao particular es-
poliado haver a indenização correspondente, da maneira mais completa possí-
vel, inclusive correção monetária, juros moratórios, compensatórios a contar do 
esbulho e honorários de advogado, por se tratar de ato caracteristicamente ilícito 
da Administração.
É, certamente, a pior forma de intervenção na propriedade que o Estado 
pode cometer, afinal usa de seu poder de império para lograr vantagens sobre o 
particular. Desta forma, reter os bens móveis de maneira indevida é uma prática 
ilegal e deve ser revertida em indenização justa, incluindo não só o dano emer-
gente como o lucro cessante22. 
Afora a desapropriação indireta, pode-se caracterizar a prática de recusa 
em devolução, retenção dos bens móveis, não devolução por si só ou não in-
sistência pela retirada como uma requisição administrativa (art. 5º, inciso XXV, 
da CRFB).
20 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 363; 
e JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 453.
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 514.
22 Existe a possibilidade de ser requerida indenização por danos morais. Para Clóvis Beznos (BEZNOS, Clovis. 
Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 62): “De fato, o ilícito 
praticado pela Administração Pública, atingindo o direito individual do administrado, é causa de inquestioná-
vel sofrimento moral. 
 Com efeito, se a Administração deve pautar sua conduta nos princípios da legalidade, impessoalidade e 
moralidade, nos termos no art. 37 da Constituição Federal, e se é natural que dela se espere uma atitude de 
proteção ao direito dos administrados, a conduta contrária, consistente na violação do direito alheio, causa 
enorme desconforto e sentimento de desproteção, porque frustra a normal expectativa quanto a um compor-
tamento ético, configurando o dano moral”.
 Também, há jurisprudência sobre o tema: “Ementa: INCRA – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – INDENIZA-
ÇÃO – DANOS MATERIAIS – DANOS MORAIS – 1. Havendo o desapossamento administrativo do imóvel, em 
razão de assentamento realizado irregularmente pelo INCRA, caracteriza-se a ocorrência de desapropriação 
indireta, impondo-se o pagamento da indenização constitucionalmente garantida. 2. Em razão da destruição 
dos bens, da perda da produção e dos investimentos feitos no terreno, bem como frente às expectativas de 
safras futuras, devida também indenização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes. 3. Consideradas 
as circunstâncias em que ocorreu o despejo do autor e de sua família, devida, ainda, indenização por dano 
moral”. (Brasil, Tribunal Regional Federal da 4ª Região – TRF-4, Ap-Reex 2005.70.05.002206-4,Relª Desª 
Fed. Maria Lúcia Luz Leiria, Fonte: DE 29.10.2008)
RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������19 
Requisição administrativa, para Celso Antonio Bandeira de Mello23, é o 
ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público (em situação de pe-
rigo público iminente)24, constitui alguém, de modo unilateral e autoexecutório, 
na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de 
bens móveis ou imóveis, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida 
efetivamente acarretar ao obrigado. 
Segundo Diógenes Gasparini25:
Em situação de urgência, ou não, e quase sempre sem caráter de definitividade, 
a Administração Pública, com ou sem indenização posterior, pode utilizar bens 
particulares, valendo-se de atos e medidas auto-executórias, cuja obtenção, pelos 
procedimentos comuns, porque demorados ou dependentes de vontade do parti-
cular, prejudicaria a eficiência administrativa. Pode ser definida com a utilização, 
quase sempre transitória e auto-executória, pela Administração Pública, de bens 
particulares, mediante determinação da autoridade competente, com ou sem in-
denização posterior, em razão ou não de perigo público.
Trata-se, portanto, de ato administrativo unilateral de utilização coati-
va de bens e serviços pela Administração, autoexecutório (pois independe da 
aquiescência do particular e da prévia intervenção do Poder Judiciário), em 
regra oneroso, sendo a indenização a posteriori sempre visando atender neces-
sidades coletivas, urgentes e transitórias26.
Logo, caso exista iminente perigo público, pode a Administração impor 
ao particular obrigação de prestar serviços ou de consentir na utilização tem-
porária de bens móveis. Para tanto, deverá ficar configurada a necessidade co-
letiva (atender ao interesse público), urgente (risco de prejuízo a população), 
transitória (a necessidade da Administração, depois de cessada tal intervenção, 
o particular locador pode voltar a locar os bens móveis) e decorrente de situa-
ção de iminente perigo público (risco à população ou a direito fundamental). 
Diante de tais elementos, a autoridade competente da esfera administra-
tiva correspondente poderia requisitar bens e serviços tanto de pessoas naturais 
como de jurídicas, sendo-lhes assegurada a devida indenização.
Conclui-se, assim, que o particular deve ser indenizado de forma justa, 
incluindo não só o dano emergente como o lucro cessante pela desapropriação 
23 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. 
p. 750.
24 Requisito para intervir na propriedade do particular via requisição é o iminente perigo público, vale dizer, aque-
le perigo que não somente coloque em risco a coletividade como também que esteja prestes a se consumar ou 
a expandir-se de forma irremediável se alguma medida não for adotada. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. 
Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 640)
25 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 748 e 749.
26 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 629; e DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. 
São Paulo: Atlas, 2005. p. 131.
20 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
indireta caracterizada na recusa em devolver ou, se deseja, pela retenção dos 
bens móveis ou, ainda, pela não devolução por si só ou, e até mesmo, pela 
não insistência pela retirada. Já com relação à continuidade pela prestação dos 
serviços, uma vez que arcou com os custos, sem qualquer remuneração, deve 
ser indenizado pelo prejuízo que teve, incluindo, como entende a maioria da 
doutrina anteriormente citada, sua margem de lucro. 
Alternativamente ou substitutivamente, pode-se fundamentar a indeni-
zação na requisição administrativa. Neste caso, em razão de esta forma de in-
tervenção incidir sobre bens e serviços, conclui-se que não seria necessário 
realizar a dicotomia supramencionada, logo, tanto a utilização dos bens móveis 
como, também, a continuidade na prestação dos serviços devem ser indeniza-
das pelos prejuízos causados, por mais amplo que sejam.
4 FUNDAMENTO INDENIZATÓRIO NA DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
A recusa em devolver os equipamentos, a retenção destes ou a não de-
volução por si só e, até mesmo, a não insistência pela retirada podem carac-
terizar hipótese de desapropriação indireta, logo, o fundamento indenizatório 
não é nem a responsabilidade objetiva da Administração nem o enriquecimento 
sem causa da Administração, mas sim a garantia constitucional consagrada no 
art. 5º, inciso XXIV. 
Neste caso, como o comportamento “confiscatório” do Estado é equipa-
rável à desapropriação indireta, nasce para o particular o direito de ser ressar-
cido com justa indenização, incluindo, pelo menos, o valor do bem, os danos 
emergentes e os lucros cessantes, os juros compensatórios e moratórios e a 
correção monetária.
Ressalta-se que a eventual devolução dos equipamentos poderá, quando 
muito e uma vez quantificada, ser abatida do quantum indenizatório, respeitan-
do-se o valor real dos mesmos no momento da devolução. 
Desta forma, ainda que se entenda que o particular agiu de má-fé, não 
poderia o Estado se apropriar dos bens deste. Este é, também, o entendimento 
de Marçal Justen Filho27 ao afirmar que “eventual defeito ético na conduta do 
particular não pode ser invocado para cristalização de situação ainda mais re-
provável, consistente em o Estado expropriar seus bens”. Deixa claro o autor 
que a apropriação é indevida e não poderia ser utilizada como forma de sanção 
por ilício do administrado, ressaltando que “não está previsto, entre as sanções 
por ilícitos administrativos ou penais dessa ordem, o confisco de bens”28. 
27 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos, p. 751.
28 Segundo Oscar Joseph de Plácido e Silva (SILVA, Oscar Joseph de Plácido e. Vocabulário jurídico. 12. ed. Rio 
de Janeiro: Forense, 1993. p. 505): “Confisco, ou confiscação, é vocábulo que deriva do latim confiscatio, de 
confiscare, tendo o sentido de ato pelo qual se apreende e se adjudicam ao Fisco bens pertencentes a outrem, 
RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������21 
5 FUNDAMENTO INDENIZATÓRIO NO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA E NO ARTIGO 59, PARÁGRAFO 
ÚNICO, DA LEI Nº 8.666/1993
A continuidade pela prestação dos serviços, uma vez que o particular 
possui gastos sem qualquer remuneração, deve ser indenizável com fundamen-
to no enriquecimento sem causa da Administração e no art. 59, parágrafo único, 
da Lei nº 8.666/1993.
O não pagamento pela prestação de serviços à Administração após o 
advento do termo contratual redunda em um enriquecimento sem causa da 
Administração, pois esta, à custa do particular, recebeu benefício não previsto 
no contrato, representado pelas prestações por este efetuadas, além disso, o 
enriquecimento é desprovido de causa, visto que o contrato celebrado entre 
ambos já tinha se expirado e, portanto, não cobria as prestações realizadas. 
Portanto, não pagar pelo objeto prestado é locupletar sem causa, é enriquecer 
ilicitamente e o Código Civil estabelece, no seu art. 884, que “aquele que, sem 
justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o inde-
vidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários”. Além disso, 
conforme dispõe o art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, os serviços 
prestados pelo particular de boa-fé sem cobertura contratual válida deverão ser 
indenizados.Para Hely Lopes Meirelles29:
[...] mesmo no caso de contrato nulo ou de inexistência de contrato, pode tornar-
-se devido o paramento dos trabalhos realizados para a Administração ou dos 
fornecimentos a ela feitos, não com fundamento em obrigação contratual, au-
sente na espécie, mas sim no dever moral de indenizar o benefício auferido pelo 
Estado, que não pode tirar proveito da atividade particular sem o correspondente 
pagamento.
No mesmo sentido, Aniello dos Reis Parziale e João Gabriel Lemos 
Ferreira30 colocam que:
A prestação ofertada à Administração Pública precisa ser justamente remune-
rada por meio da devida contraprestação, com vista ao equilíbrio de forças da 
circulação econômica de bens ou serviços, não sendo possível admitir o enri-
quecimento sem causa, pois interesse público não há no inadimplemento. Não 
por ato administrativo ou por sentença judiciária, fundados em lei. Em regra, pois confisco se indica uma 
punição. Quer isto dizer que sua imposição, ou decretação, decorre da evidência de crimes ou contravenções 
praticados por uma pessoa, em virtude do que, além de outras sanções, impõe a lei a perda de todos ou parte 
dos bens em seu poder, em proveito do Erário Público”. Esta espécie de sanção deve ter amparo na lei, o que 
não é o caso.
29 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 197.
30 PARZIALE, Aniello dos Reis; FERREIRA, João Gabriel Lemos. Contratos administrativos inválidos: a remune-
ração e o processo de ajuste de contas. Op. cit., p. 156-157.
22 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
há argumento que possa prevalecer diante da prestação devidamente cumprida, 
salvo se por má-fé [...].
Assim como a doutrina, tem-se a jurisprudência do Superior Tribunal de 
Justiça31:
[...] 4. Esta Corte, ao interpretar o dispositivo, decidiu, inúmeras vezes, que a 
existência de nulidade contratual não mitiga a necessidade de pagamento pelas 
obras efetivamente realizadas. [...] 6. É fato incontroverso nos autos que a empre-
sa autora vinha cumprindo todas as suas obrigações contratuais. Nesses termos, 
não lhe pode ser imputado o prejuízo por qualquer vício do contrato, cabendo-
-lhe a remuneração pelos serviços já prestados até a data da anulação. Não se 
pode admitir que a Administração Pública se enriqueça às custas do administra-
do, que não deu causa à anulação da avença, recebendo serviços gratuitamente, 
sem o correlato pagamento previsto no contrato, até a data da anulação. Caso 
contrário, haverá ofensa inequívoca ao postulado que veda o enriquecimen-
to sem causa e, em última análise, ao princípio da moralidade administrativa. 
7. Recurso especial provido. 
Fato é que o particular continuou arcando com o ônus contratual, isto é, 
mesmo depois do advento do seu termo, este continuou tendo custos derivados 
da relação contratual. 
Não se pode esquecer, em momento algum, que, no caso em tela, o 
particular se figura como colaborador da Administração na prossecução do in-
teresse público. A continuidade da prestação dos serviços, com graves prejuízos 
para a empresa, constitui uma injustiça intolerável, pelo que a Administração é 
obrigada a compensar o particular dos prejuízos sofridos. Nestes casos, o ressar-
cimento do particular não resulta da teoria do equilíbrio econômico-financeiro, 
mas sim da necessidade de se manter a execução dos serviços (princípio da 
continuidade) e a prossecução do interesse público. 
Para o TRF132, a utilização de equipamentos, depois de expirados dois 
dos contratos em causa, não se ajusta à figura da ocupação, conforme prevê 
o art. 80, II, da Lei nº 8.666/1993, dispositivo segundo o qual a rescisão de 
contrato acarreta, entre outras consequências, “ocupação e utilização do local, 
instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do con-
trato, necessários à sua continuidade, na forma do inciso V do art. 58 desta lei”. 
Segundo este Tribunal, a posse e utilização dos equipamentos, nesse período, 
requerem indenização nos mesmos valores que vinham sendo pagos. Não há de 
31 Brasil, Superior Tribunal de Justiça, REsp 201101929819, Recurso Especial nº 1306350, Rel. Castro Meira, 
Órgão Julgador: 2ª T., Fonte: DJe Data: 04.10.2013, DTPB.
32 Brasil, Tribunal Regional Federal da 1ª Região – TRF-1, Remessa Ex Officio nº 200134000201553, Rel. 
Des. Fed. João Batista Moreira, Órgão Julgador: 5ª T., Data da Decisão: 27.04.2005, Fonte: DJ Data: 
12.05.2005, p. 14.
RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������23 
se falar em compensação com os prejuízos causados pela tardia comunicação 
do ato de cisão da empresa porque não há, para o caso, prevista em lei, como 
se exigiria, essa espécie de sanção. 
Ora, todo particular, ao firmar um contrato com a Administração, deposi-
ta confiança nas cláusulas e na vigência do contrato que, na maior parte dos ca-
sos, leva-o a fazer altos investimentos e a gerar uma expectativa na obtenção de 
certos proventos ao final do mesmo33. Ignorar tal confiança (segurança jurídica) 
gera, neste, a titularidade do direito à indenização em respeito aos princípios da 
lealdade, boa-fé, justiça e outros valores correlatos. 
Conclui-se que o particular tem o direito à indenização nos mesmos va-
lores que vinham sendo pagos, incluindo-se os lucros. Mesmo que se entenda 
pela corrente divergente, de qualquer forma, ele terá direito a, pelo menos, da-
nos emergentes, ou seja, o custo, com os acréscimos legais, excluídos eventuais 
lucros. 
6 FUNDAMENTO INDENIZATÓRIO NA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
Alternativamente, pode-se fundamentar a indenização na requisição ad-
ministrativa ao invés de fundamentá-la na desapropriação indireta. A conse-
quência lógica, nesta hipótese, seria a inaplicabilidade do art. 59, parágrafo 
único, da Lei nº 8.666/1993 e, por conseguinte, a aplicação do art. 5º, inciso 
XXV, da CRFB.
Neste caso, como a conduta administrativa configurou o uso de bens e 
serviços para suprir uma necessidade coletiva, urgente e transitória, decorrente 
de situação de perigo iminente, o particular deve ser indenizado pelos prejuízos 
causados à mesma por ocasião da utilização dos equipamentos e pela prestação 
dos serviços. Tal indenização deve ressarcir este da forma mais ampla possível, 
incluindo-se todos os danos causados pela conduta administrativa, sejam estes 
materiais, morais, emergentes e, até, o lucro cessante. 
33 Uma vez que o direito retrata situação na qual uma pessoa, de forma legítima, acredita, em certo estado de 
coisas, receber uma vantagem que, de outro modo, não lhe seria reconhecida. É disso que se trata a tutela da 
confiança. 
 Segundo António Menezes Cordeiro (CORDEIRO, António Menezes. Contratos públicos. Cadernos o Direito, 
Coimbra: Almedina, n. 2, 2007. p. 92 e 93), quatro são os requisitos para a tutela da confiança: 1) a si-
tuação de confiança pode, em regra, ser expressa pela ideia de boa-fé; 2) sua justificação se dá quando se 
esta tenha alicerçado em elementos razoáveis, susceptíveis de provocar a adesão de uma pessoa normal; 
3) o investimento de confiança exige que a pessoa a proteger tenha, de modo efetivo, desenvolvido toda uma 
atuação baseada na própria confiança, atuação esta que não possa ser desfeita sem prejuízos inadmissíveis; 
4) a imputação da confiança implica a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado. 
 Para o autor, tais requisitos articulam-se entre si nos termos de um sistema móvel, isto é, não há, entre eles, 
uma hierarquia e não são, em absoluto, indispensáveis; a falta de algum deles pode ser compensada pela 
intensidade especial que assumam alguns – ou algum – dos restantes. 
24 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������RSDANº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
7 INDENIZAÇÃO POR MEIO DE TERMO DE AJUSTE DE CONTAS E JUSTIFICAÇÃO DA DESPESA
Para promover a indenização merecida pelo particular, faz-se necessário 
um Termo de Ajuste de Contas e Justificação da Despesa (ou “contrato de efei-
tos pretéritos”)34, impondo-se ao administrador o dever de apurar a responsabi-
lidade dos agentes que deram causa à situação, além do valor, é claro35. 
Para tanto, deve ser instaurado um processo administrativo próprio a fim 
de justificar os motivos que levaram a Administração a proceder da forma reali-
zada e certificar-se da efetiva prestação dos serviços e retenção dos equipamen-
tos, sendo certo que este processo deverá estar devidamente instruído com toda 
a documentação hábil a demonstrar tais fatos. Só assim será possível efetuar o 
estudo do valor referente aos serviços efetivamente prestados, bem como buscar 
um acordo quanto ao preço da desapropriação indireta ou da requisição admi-
nistrativa. Ao final, deverá ocorrer o efetivo reconhecimento da dívida para que 
a autoridade competente possa autorizar, empenhar e realizar os pagamentos 
devidos e ainda não pagos, bem como o valor com caráter indenizatório36.
Por fim, registre-se que, quanto aos agentes que deram causa à prestação 
destes serviços fora dos moldes legais, bem como a retenção dos equipamen-
tos, necessariamente, deverá a respectiva Administração instaurar o competente 
processo administrativo, com o objetivo de apurar responsabilidades e aplicar 
as consequentes punições.
CONCLUSÕES
Diante da existência de contratos privados da Administração (semipúbli-
cos), ficou claro que nos contratos de locação se aplicam, predominantemente, 
as normas de direito privado, não deixando de estar presente um regime jurídi-
co de direito público. 
Concluiu-se, inicialmente, que, extintos estes contratos, é responsabili-
dade da Administração a restituição da coisa. Logo, a não devolução por si só, 
ou até mesmo a não insistência pela retirada, caracteriza conduta culposa da 
Administração, evidenciando-se a má-fé pela permanência indevida dos bens 
móveis e de ter, eventualmente, a manutenção do serviço após o fim do con-
34 A expressão “contrato de efeitos pretéritos” é utilizada por Marcos Juruena Villela Souto em: SOUTO, Marcos 
Juruena Villela. Op. cit., p. 391.
35 A lavratura de tal termo é exigida pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (arts. 60 a 64), e, no caso do 
Estado do Rio de Janeiro, pela Lei Estadual nº 287, de 4 de dezembro de 1979 (arts. 90 a 95). Ressalta-se, 
aqui, que a legislação do estado do Rio de Janeiro exige autorização governamental para celebração de tais 
ajustes. 
36 Para uma melhor compreensão das fases deste processo administrativo, vide: PARZIALE, Aniello dos Reis; 
FERREIRA, João Gabriel Lemos. Contratos administrativos inválidos: a remuneração e o processo de ajuste de 
contas. Op. cit., p. 170-171.
RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������25 
trato. Desta forma, não se pode interpretar o contrato de forma que obrigue o 
locatário a fazê-lo. 
Ponderar-se-á, em situações como essa, a continuidade do serviço pú-
blico e a violação do direito de propriedade. Também se observou que não 
se poderá alegar, eventualmente, que o locador não reclamou os bens móveis 
mediante notificação a fim de colocar em mora a Administração e que seu silên-
cio poderia ser interpretado como concordância para eventual prorrogação do 
contrato, pois, mesmo sendo um contrato semipúblico, aplica-se no que couber 
regras de direito público, e não é possível a prorrogação deste tipo de contrato 
sem a celebração de termo aditivo. 
Ressalvou-se, também, que, ao ser obrigada a deixar os bens móveis com 
a Administração, o administrado pode, dependendo dos bens, continuar pres-
tando os serviços originariamente contratados. Tal inércia ou silêncio da Admi-
nistração é configurado como assentimento tacitamente em favor da continui-
dade, e confere ao particular direito ao ressarcimento do prejuízo (indenização) 
que a Administração o causou durante o período em que continuou a utilizar os 
bens móveis e os eventuais serviços mesmo após o termo contratual. 
Fato é que, para que esta indenização seja paga, deverá ser apurada a 
boa-fé do particular, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem 
lhe deu causa, e via Termo de Ajuste de Contas e Justificação da Despesa (ou 
“contrato de efeitos pretéritos”).
Convicto do dever de indenizar, entendeu-se que o quantum indeniza-
tório deverá ser composto quando não houver nulidade do contrato, apesar da 
divergência doutrinária existente, não só da restituição pelo serviço prestado, 
recebendo, nesse caso, além do custo despendido, a remuneração do capital 
investido, ou seja, o lucro, mas também as perdas e danos sofridos. Qualquer 
pensamento contrário equivaleria a uma violação ao princípio da livre inicia-
tiva. Agora, caso haja nulidade do contrato e, por tal, gerasse efeitos ex tunc, 
devendo a situação retornar ao status quo ante, o particular deverá ser indeni-
zado apenas pelos serviços prestados, incluindo-se o lucro, sem a respectiva 
cobertura contratual. Retirar-se-á aqui do quantum indenizatório as perdas e 
danos sofridos.
Assim se entendeu porque o Estado não pode se apropriar de um bem 
privado, ou seja, é-lhe vedado tomar para si o que não lhe é devido, a não ser 
mediante algumas das formas permitidas de intervenção na propriedade. 
Pode haver esbulho possessório, pois a recusa de devolução poderia 
caracterizar hipótese de desapropriação indireta, caso o particular ficasse im-
pedido de dispor do seu patrimônio, o que fere, por completo, o direito à pro-
priedade consagrado na CRFB e, por tal motivo, deve ser revertida em indeni-
zação justa, incluindo, pelo menos, o valor do bem, os danos emergentes e os 
26 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������RSDA Nº 103 – Julho/2014 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
lucros cessantes, os juros compensatórios e moratórios e a correção monetária, 
afinal, o fundamento indenizatório não é nem a responsabilidade objetiva da 
Administração nem o enriquecimento sem causa da Administração, mas sim a 
garantia constitucional consagrada no art. 5º, inciso XXIV. Dever-se-ia acres-
centar, ainda, indenização pela continuidade da prestação dos serviços, pois a 
indenização pela desapropriação indireta englobaria apenas os direitos sobre a 
perda da propriedade dos bens móveis. Nesta, foi defendido que o particular 
deveria ser indenizado pelo prejuízo que teve, incluindo sua margem de lu-
cro, sendo seu fundamento o enriquecimento sem causa da Administração e o 
art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993.
Afora a desapropriação indireta, pôde-se caracterizar a prática de recu-
sa em devolução, retenção dos bens móveis, não devolução por si só ou não 
insistência pela retirada como uma requisição administrativa, desde que de-
monstrada a necessidade coletiva, urgente, transitória e decorrente de situação 
de iminente perigo público. Neste caso, será assegurada a indenização pelos 
prejuízos causados, por mais amplo que sejam (materiais, morais, emergentes 
e até, o lucro cessante), englobando não só os bens como os serviços também, 
sendo seu fundamento o art. 5º, inciso XXV, da CRFB.
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