ESTUDOS AVANÇADOS DE IMPACTOS AMBIENTAIS (16)

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AVALIAÇÃO
 
AMBIENTAL
 
ESTRATÉGICA
M in istro d e E sta d o d o M eio A m b ien te
S ecre tÆrio d e Q u a lid a d e A m b ien ta l n o s A sse n ta m en to s H u m a n o s - S Q A
E q u ip e d o P ro jeto In stru m en to s d e G es tª o - P R O G E S T ˆ O
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Jo rg e B rito B a tis ta
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M a rie K a ly v a
M a rilia Va lle d o s R e is
N e lso n A m ara l N u n an E u s tÆq u io
D ire to ra d o P ro g ra m a
Avaliação Ambiental Estratégica
Ministério do Meio Ambiente-MMA
Centro de Informação e Documentação Luís Eduardo Magalhães - CID Ambiental
Esplanada dos Ministérios - Bloco B - térreo
70068-900 - Brasília, DF
Tel: 5561 317-1235
Fax: 5561 224-5222
e-mail: cid@mma.gov.br
Impresso no Brasil
Avaliação ambiental estratégica --- Brasília: MMA/SQA, 2002. 92p.
1. Meio Ambiente 2. Avaliação ambiental 3. Política ambiental 4. Planejamento I.
Ministério do Meio Ambiente.
CDU 504
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gestão - PROGESTÃO
Brasília
2002
Avaliação Ambiental Estratégica
EQUIPE TÉCNICA
CONSÓRCIO PRIME/TETRAPAN
Maria do Rosário Partidário – Consultora
Carlos Henrique Aranha – Prime Engenharia Ltda
Lídia Biazzi Lu – Tetraplan
Ivan Carlos Maglio – Consultor
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
Iara Verocai – Edição e revisão de texto
Nelson Amaral Nunan Eustáquio – Revisão de texto
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gestão - PROGESTÃO
Sumário
APRESENTAÇÃO ...........................................................................................................7
1. ANTECECENTES ...........................................................................................................9
2. FUNDAMENTOS DA AAE .......................................................................................... 11
2.1. Objetivos .................................................................................................................. 11
2.2. Bases conceituais ......................................................................................................12
2.2.1.Terminologia ....................................................................................................12
2.2.2. Definição ........................................................................................................12
2.2.3. Tipos de AAE e suas aplicações ......................................................................13
2.3. Princípios diretores ...................................................................................................15
2.4. Relações da AAE com outros instrumentos de política ambiental ................................17
2.5. Modelos institucionais e de procedimentos ................................................................19
2.6. Requisitos para a implementação da AAE .................................................................21
3. EXPERIÊNCIA DE APLICAÇÃO DA AAE ...................................................................24
3.1. Experiência internacional ...........................................................................................24
3.1.1. Nova Zelândia ................................................................................................24
3.1.2. Canadá ...........................................................................................................26
3.1.3. Dinamarca ......................................................................................................28
3.1.4. Grã-Bretanha ..................................................................................................31
3.1.5. Holanda ..........................................................................................................33
3.1.6. Estados Unidos da América ............................................................................36
3.1.7. Diretrizes adotadas pela União Européia ..........................................................39
3.1.8. Banco Mundial ...............................................................................................40
3.2. Experiência brasileira ................................................................................................42
4. MÉTODOS E TÉCNICAS ...............................................................................................48
4.1. Antecedentes ............................................................................................................48
4.2. Procedimentos técnicos básicos ................................................................................49
4.2.1. Questões iniciais .............................................................................................49
4.2.2. Etapas seqüenciais ..........................................................................................50
5. SUBSÍDIOS À APLICAÇÃO DA AAE NO BRASIL .....................................................61
5.1. Consensos ................................................................................................................61
5.2. A AAE e a realidade brasileira ..................................................................................62
5.3. Recomendações gerais para a instituição da AAE ......................................................64
5.4. Implementação da AAE no âmbito federal .................................................................68
5.4.1. Plano Plurianual de Investimento ......................................................................68
5.4.2. Setor de energia elétrica ..................................................................................74
5.4.3. Setor de transporte .........................................................................................77
GLOSSÁRIO .......................................................................................................................81
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................89
Avaliação Ambiental Estratégica
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Avaliação Ambiental Estratégica
9
Apresentação
A Agenda de Prioridades do Ministério do Meio Ambiente - MMA estabelece o
aprimoramento do licenciamento ambiental e dos demais instrumentos de política e gestão ambiental
como um dos principais objetivos das ações a serem desenvolvidas pela Secretaria de Qualidade
Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA). Tal aprimoramento deve contemplar não só os
aspectos técnicos, administrativos e políticos, mas também a efetividade do emprego desses
instrumentos, com vistas à real melhoria da qualidade do meio ambiente no País.
A SQA tem como objeto de trabalho, por um lado, os problemas ambientais de âmbito
nacional, referentes ao controle da poluição e à implantação de empreendimentos de infra-estrutura
e desenvolvimento econômico (Agenda Marrom). Por outro lado, deve fazer face aos problemas
associados às carências que ainda impedem a boa prática e a modernização da gestão ambiental
por parte das entidades de meio ambiente, principalmente as deficiências referentes à implementação
dos instrumentos de apoio ao licenciamento ambiental (monitoramento, fiscalização, auditoria, gestão
de risco, ordenamento ambiental) e à promoção da sustentabilidade financeira das ações das referidas
entidades.
No processo de modernização da gestão, conforme projetada pelo MMA, se destacam a
implementação de diálogo e a articulação institucional com os setores estratégicos de Governo,
visando à construção de agendas ambientais.
A iniciativa de diálogo setorial, promovida pelo MMA, rompecom a tendência de ações
corretivas e individualizadas, e passa a uma postura preventiva, mais pró-ativa, com os diferentes
usuários dos ativos ambientais, notadamente os setores de energia elétrica, petróleo, transporte e
assentamento rural.
Por outro lado, investe no aprimoramento técnico das atividades de licenciamento e gestão
ambiental, tanto em nível estadual quanto federal, por intermédio de projetos de cooperação com o
IBAMA e entidades estaduais de meio ambiente, destacando-se Programa de Fortalecimento
Institucional para o Licenciamento Ambiental, resultado do Acordo de Empréstimo 1013/AF –
BR, Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.
O referido Programa tem como objetivos fortalecer a operacionalização, estabelecer
condições de sustentabilidade, modernizar, normalizar e divulgar normas e procedimentos e promover
a desconcentração das atividades do sistema de licenciamento ambiental, no âmbito federal.
Concentra-se no reforço e na capacitação técnica das equipes do IBAMA que operam em Brasília
e suas unidades regionais, na implementação de sistemas de informação e na elaboração de uma
série de manuais técnicos e de procedimentos que servirão como base de conhecimento e instrução
para o aprimoramento dos processos de licenciamento ambiental de competência federal.
Em que pese a ênfase dada ao licenciamento ambiental, faz parte ainda das diretrizes do
MMA a consideração dos preceitos de proteção do meio ambiente nas diferentes etapas de
planejamento dos demais setores de governo. Um dos problemas identificados na prática do
Avaliação Ambiental Estratégica
10
licenciamento ambiental é a interferência de questões ambientais pertinentes a esferas superiores de
tomada de decisão nas discussões e negociações envolvidas na análise e na aprovação de projetos
de atividades isoladas. Assim, complementando a estratégia de trabalho da SQA, estão sendo
desenvolvidas algumas atividades com vistas à implementação sistemática da avaliação ambiental
estratégica no País.
Como parte do Programa de Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental
foi elaborado o estudo Avaliação Ambiental Estratégica, objeto desta publicação, que consolida os
resultados do trabalho Estudos para Elaboração do Manual de Avaliação Ambiental Estratégica
(AAE), objeto de contrato firmado com Consórcio PRIME/TETRAPLAN, e incorpora elementos
colhidos em seminários de trabalho realizados em 2001, com a participação de representantes de
órgãos e instituições governamentais de meio ambiente e planejamento.
O presente estudo constitui a primeira abordagem do MMA sobre o tema avaliação ambiental
estratégica, tendo como objeto divulgá-lo para profissionais do Governo e da iniciativa privada e,
como segundo, motivar dos meios acadêmicos e governamentais para o seu desenvolvimento, com
vistas à sua adoção gradual no âmbito dos processos de planejamento dos diferentes setores de
governo. Para isto, apresenta a síntese dos conceitos fundamentais e do conhecimento técnico
básico sobre o assunto, a experiência de aplicação da avaliação ambiental na formulação de políticas,
planos e programas em diversos países, na União Européia, no Banco Mundial e no Brasil, e
oferece sugestões sobre as medidas e os procedimentos necessários para sua prática no contexto
de alguns setores de governo.
Outras iniciativas que merecem destaque dizem respeito à cooperação com o setor de
petróleo voltadas para aplicação da avaliação ambiental estratégica ao planejamento dos campos
de concessão de exploração de petróleo e para a realização de estudos com vistas à definição de
procedimentos e critérios técnicos para a implementação da avaliação ambiental estratégica no
âmbito do planejamento dos setores de petróleo e geração de energia elétrica. Ainda sobre o tema,
ressalta-se as gestões realizadas pelo MMA junto ao Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão que decidiu contratar estudos de avaliação ambiental estratégica dos Eixos Norte e Oeste
do Programa Avança Brasil.
Eduardo Sales Novaes
Secretário de Qualidade Ambiental
nos Assentamentos Humanos
Ministério do Meio Ambiente
Avaliação Ambiental Estratégica
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1. Antecedentes
A última década assistiu a uma rápida e controversa evolução da política ambiental: de um
lado, recrudesceu o questionamento sobre decisões tomadas à revelia das devidas considerações
ambientais e, de outro, não faltaram mecanismos e instrumentos legais, aparatos técnicos e
metodológicos e soluções operacionais para prevenir e resolver problemas críticos de degradação
ambiental.
O questionamento deveu-se, fundamentalmente, ao fato de não se ter encontrado resposta
para os novos desafios proclamados durante a Conferência das Nações Unidas para o Ambiente e
o Desenvolvimento, de 1992, além de não se ter conseguido integrar, de forma clara e definitiva, as
questões ambientais, econômicas e sociais, em busca do desenvolvimento sustentável.
Quanto aos mecanismos legais e outras providências de aprimoramento da gestão ambiental,
os resultados sentiram-se por conta da melhoria dos instrumentos aplicáveis às decisões a respeito
da implementação de novas políticas e programas de desenvolvimento que afetam a qualidade do
meio ambiente. Neste sentido, foram significativos os avanços processuais e metodológicos da
avaliação ambiental estratégica (AAE). Outros dizem respeito ao aumento da sensibilização ambiental
dos setores público e privado e o emprego voluntário de instrumentos de controle ambiental, como
a auditoria ambiental e os programas de gestão ambiental, surgidos no rastro das normas ISO 14
000, tendo sido inegável a mudança de valores e atitude, por parte dos empresários, relativa às
responsabilidades de proteção do meio ambiente.
No Brasil, o progresso do arcabouço jurídico institucional tem sido relevantes. Alguns
marcos jurídicos importantes reforçaram, na década de 90, a base legal da gestão ambiental e os
princípios e objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente, que havia sido estabelecida em
1981. A Constituição Federal de 1988 já os havia confirmado, consagrando a exigência de
prévia avaliação de impacto ambiental para a implantação de atividades e obras que afetem o
meio ambiente. Cumprindo outro preceito constitucional, a Lei n.º 9.433, de 08 de janeiro de
1997, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, determinando as
responsabilidades institucionais e os instrumentos de gestão de bacias hidrográficas e proteção
da qualidade e uso sustentável da água. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º 9.605, de 13 de
fevereiro de 1998), por sua vez, definiu o que se entende por crime ambiental e estabeleceu
penalidades, sujeitando a detenção e multa as pessoas físicas e jurídicas que implantarem qualquer
empreendimento potencialmente poluidor sem as devidas autorizações e licenças ambientais,
causarem poluição ou deixarem de cumprir dever legal ou contratual referente a obrigação de
relevante interesse ambiental. Outros domínios da política ambiental também foram objeto de leis
e regulamentos, tais como a proteção dos ecossistemas e a conservação da biodiversidade, o
ambiente urbano, o ordenamento ambiental e a proteção das comunidades indígenas.
Ao mesmo tempo, uma série de resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA) regulamentou importantes aspectos da política ambiental, entre as quais se
destacam os referentes à gestão ambiental das atividades potencialmente poluidoras e
modificadoras do meio ambiente, em particular o licenciamento ambiental, a delegação de
competência aos municípios para o licenciamento de atividades de impacto local e a
compensação, por parte dos empreendedores, dos impactos negativos e do uso de recursos
ambientais sob forma de investimento em conservação ambiental.
Avaliação Ambiental Estratégica
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Nas esferas das Unidades da Federação, os avanços da legislação ambiental foram menos
significativos, embora tenhamsurgido algumas e regulamentos referentes a instrumentos avançados
de gestão ambiental, como o ICMS ecológico e a auditoria ambiental. Em alguns municípios, a
partir das leis orgânicas editadas em 1990, criaram-se sistemas institucionais de meio ambiente,
acompanhados da legislação pertinente.
A implementação da avaliação de impacto ambiental e do licenciamento de projetos de
atividades de significativo potencial poluidor, a cargo dos órgãos de meio ambiente, consolidou-se
como instrumento preventivo de política e gestão ambiental, apesar das dificuldades conjunturais
por que tem passado a Administração Pública. Foram significativos os programas de capacitação
institucional que tentaram minorar tais dificuldades, com apoio interno e externo, embora nem sempre
tenham sido inteiramente aproveitados. A efetividade da avaliação de impacto ambiental se viu,
também, ameaçada pela falta de consideração das variáveis ambientais em etapas de planejamento
anteriores àquela de formulação dos projetos de grandes obras públicas e empreendimentos de
iniciativa privada. Foram freqüentes os casos em que o processo de licenciamento e avaliação de
impacto ambiental acabou por servir de ocasião para discussões a respeitos de questões relevantes
em termos de suas conseqüências ambientais, porém pertinentes a diretrizes políticas de
desenvolvimento econômico ou ao planejamento setorial. Por exemplo, o licenciamento de projetos
de rodovias e ferrovias foi perturbado por conflitos e discussões a respeito da política de transporte,
e o de usinas de geração de energia elétrica, por questões referentes aos efeitos ambientais da
matriz energética ou, no caso de hidrelétricas, ao aproveitamento múltiplo das respectivas bacias
hidrográficas.
O licenciamento e a avaliação de impacto ambiental são instrumentos cujos objetivos limitam-
se a subsidiar as decisões de aprovação de projetos de empreendimentos individuais, e não os
processos de planejamento e as decisões políticas e estratégicas que os originam. As questões e
situações conflituosas em termos do uso dos recursos e da proteção ambiental surgidas nas diferentes
etapas de formulação de políticas públicas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas
por meio de um processo seqüencial de entendimento e avaliação das conseqüências ambientais de
sua implementação. Esta foi das razões por que se desenvolveu a AAE, que é, reconhecidamente,
o instrumento de política ambiental adequado para promover a articulação das várias dimensões de
uma dada política, um plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com
clareza seus objetivos e as questões ambientais relacionadas à sua implementação, orientar os
agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilização econômica, social e
ambiental, facilitando ainda a avaliação de impactos cumulativos porventura resultantes das diversas
ações a serem desenvolvidas.
Outra razão, além das insuficiências observadas na avaliação ambiental de projetos, foi a
crescente consciência, em diversos países e instituições internacionais, de que a formulação e a
implementação de políticas, planos e programas deve ter como base o uso racional dos recursos, a
proteção do meio ambiente, a prevenção da degradação ambiental e, acima de tudo, a promoção
dos princípios e das práticas do desenvolvimento sustentável.
Avaliação Ambiental Estratégica
13
2. Fundamentos da AAE
2.1 Objetivos
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de política ambiental que tem por
objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação
dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minizando os negativos, que uma dada decisão
estratégica – a respeito da implementação de uma política, um plano ou um programa – poderia
desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja
a instância de planejamento.
Entre os benefícios que se podem esperar como resultado da aplicação da AAE,
destacam-se os seguintes:
• visão abrangente das implicações ambientais da implementação das políticas, planos e
programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial setoriais
ou aplicados a uma região;
• segurança de que as questões ambientais serão devidamente tratadas;
• facilitação do encadeamento de ações ambientalmente estruturadas;
• processo de formulação de políticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentável;
• antecipação dos prováveis impactos das ações e projetos necessários à implementação
das políticas e dos planos e programas que estão sendo avaliados; e
• melhor contexto para a avaliação de impactos ambientais cumulativos potencialmente
gerados pelos referidos projetos.
A contribuição para um processo de sustentabilidade, a geração de um contexto de decisão
mais amplo e integrado com a proteção ambiental e a melhor capacidade de avaliação de impactos
cumulativos constituem os benefícios mais notáveis da AAE, em sua capacidade de instrumento
de política ambiental. Além do mais, a AAE traz o benefício de facilitar a avaliação individual dos
projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem. O Quadro
2.1, extraído do Estudo Internacional da Eficácia da Avaliação Ambiental (Sadler, 1996 e 1998),
sistematiza os objetivos da AAE, relacionando-os aos citados benefícios.
Apoiar o processo de promoção do
desenvolvimento sustentável
Fortalecer e facilitar a avaliação
de impacto ambiental de projetos
· Decisão que integra aspectos ambientais e de
desenvolvimento
· Formulação de políticas e planos
ambientalmente sustentáveis
· Consideração de opções e alternativas
ambientais melhores e mais praticáveis
· Identificação, o mais cedo possível, dos impactos
potenciais das políticas, planos e programas de
governo e dos efeitos ambientais cumulativos das
ações e projetos necessários à sua implementação
· Consideração das questões estratégicas
relacionadas à justificativa da necessidade e às
propostas de localização dos futuros projetos
· Redução do tempo e dos recursos necessários à
avaliação de impacto ambiental de projetos individuais
Avaliação Ambiental Estratégica
14
Quadro 2.1 - Objetivos e benefícios da AAE
2.2 Bases Conceituais
2.2.1 Terminologia
A importância e a necessidade de se adotar um instrumento de política ambiental com os
objetivos da AAE é amplamente reconhecida, embora o seu desenvolvimento ainda desperte algumas
controvérsias.
Uma delas diz respeito à terminologia. A expressão avaliação ambiental estratégica
corresponde à tradução direta da inglesa strategic environmental assessment, designação genérica
que se convencionou adotar para identificar o processo de avaliação ambiental de políticas, planos
e programas. Tanto em inglês como em português a expressão não reúne o consenso dos profissionais
da área de meio ambiente. A razão é de ordem etimológica e deve-se aos conceitos de meio
ambiente e estratégia, revelando-se na aplicação prática as interpretações distintas da AAE.
Com efeito, a designação adotada tem influenciado a comunicação sobre a matéria, bem como sua
percepção por parte dos que a promovem e utilizam.
Assim, têm surgido divergências em relação à amplitude atribuída ao conceito de meio
ambiente, uma vez que, em alguns países, apenas as suas dimensões físicas e bióticas são
consideradas. Em outros, meio ambiente adquire conotação mais ampla, que inclui, além dos fatores
de ordem física e biótica, o homem e as atividades humanas em suas dimensões econômicas, sociais,
institucionais e políticas.
Por outro lado, a palavra estratégia é também passível de diversas interpretações. Para alguns,
uma estratégia tem, essencialmente, natureza política de médio a longo prazo; para outros, generaliza-
se o conceito de estratégia, passando-se ele a incluir tudo aquilo que possa acontecer no futuro,em
qualquer escala temporal e espacial, desde a estratégia de implantação de um projeto até às estratégias
de política e desenvolvimento regional ou setorial. Quaisquer que sejam os conceitos de meio
ambiente e estratégia que se adotem, terá que existir sempre uma estratégia objeto de avaliação e,
portando, de aplicação da AAE, e a avaliação ambiental deverá ser feita na mais ampla concepção
de meio ambiente, considerando-se integralmente todas as suas dimensões e os princípios da
sustentabilidade.
2.2.2 Definição
A forma mais simples de se definir a AAE é como “a avaliação dos impactos ambientais de
uma política, um plano ou um programa”. Esta definição, contudo, é demasiado vaga. Diversas têm
sido as definições sugeridas para AAE, algumas associadas ao conceito de avaliação de impacto
ambiental de projetos (Therivel, et. al., 1992), outras apoiadas no conceito de gestão ambiental e
desenvolvimento sustentável (Sadler e Verheem, 1996).
Propõe-se, portanto, uma definição de AAE que procure conciliar a noção de procedimento
sistemático, pró-ativo e participativo, decorrente dos princípios da avaliação de impacto ambiental,
com a natureza contínua e estratégica dos processos decisões a que se deve aplicar e, ainda, com
a necessidade de se garantir uma perspectiva integradora das vertentes fundamentais de um processo
de sustentabilidade:
Avaliação Ambiental Estratégica
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Avaliação Ambiental Estratégica é o procedimento sistemático e contínuo de
avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais
decorrentes de visões e intenções alternativas de desenvolvimento,
incorporadas em iniciativas tais como a formulação de políticas, planos e
programas (PPP), de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos
biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo possível, aos processos
públicos de planejamento e tomada de decisão (Partidário, 1999).
A AAE fundamenta-se nos princípios da avaliação de impacto ambiental (IAIA/IEA,
1999), constituindo, porém, um novo instrumento de gestão ambiental, que está associado aos
seguintes aspectos:
• conceito ou visão de desenvolvimento sustentável nas políticas, nos planos e nos programa;
• natureza estratégica das decisões;
• natureza contínua do processo de decisão; e
• valor opcional decorrente das múltiplas alternativas típicas de um processo estratégico.
A AAE é um instrumento de caráter político e técnico e tem a ver com conceitos e não com
atividades específicas em termos de concepções geográficas e tecnológicas. Pode-se concluir,
portanto, que a AAE não se confunde com:
• a avaliação de impacto ambiental de grandes projetos, como os de rodovias, aeroportos
ou barragens, que normalmente afetam uma dada área ou um local específico, envolvendo
apenas um tipo de atividade;
• as políticas, planos ou programas de desenvolvimento integrado que, embora incorporem
algumas questões ambientais em suas formulações, não tenham sido submetidos aos estágios
operacionais de avaliação ambiental, em especial, à uma apreciação de alternativas baseada
em critérios e objetivos ambientais, com vista à tomada de decisão; e
• os relatórios de qualidade ambiental ou as auditorias ambientais, cujos objetivos incluem o
controle periódico ou a gestão de impactos ambientais das atividades humanas, mas que
não possuem como objetivo específico informar previamente a decisão relativa aos prováveis
impactos de alternativas de desenvolvimento.
2.2.3 Tipos de AAE e suas aplicações
A prática de aplicação da AAE ainda é limitada, mas sua importância e o papel que pode
desempenhar nos processos de desenvolvimento sustentável vêm sendo discutidos há alguns anos.
Sua necessidade é reconhecida e confirmada pela experiência, embora falte encontrar os modelos
que melhor se ajustem a cada processo de decisão e, assim, tornem eficaz a sua aplicação.
Freqüentemente, a AAE é vista como um instrumento único, pressupondo-se que sejam os
mesmos os critérios, procedimentos e técnicas de avaliação a serem aplicados, quer se trate da
avaliação de políticas, planos ou programas. Contudo, a prática tem demonstrado o contrário,
tendo a AAE se revelado um instrumento extraordinariamente flexível. Com efeito, enquanto o
processo de avaliação de impacto ambiental, dirigido ao licenciamento ambiental de projetos,
apresenta aproximadamente as mesmas características, qualquer que seja a natureza do
empreendimento (diferentes tipos de obra de infra-estrutura ou atividade econômica), distinguindo-
Avaliação Ambiental Estratégica
16
se apenas no conteúdo substantivo dos estudos de impacto ambiental, o processo de AAE, de
acordo com o objeto de sua aplicação, assume distintas e variadas formas em termos tanto dos
modelos institucionais em que opera como do seu conteúdo técnico.
No Quadro 2.2, sistematizam-se os tipos de AAE mais citados na literatura e para os quais
é possível reunir um conjunto de estudos de caso (CE-DGXI, 1996; Therivel & Partidário, 1996,
Partidário & Clark, 2000). Contudo, uma análise mais detalhada de casos representativos permite
concluir que o principal aspecto comum a esses tipos é a comunhão dos princípios de avaliação
ambiental e, ainda, o fato de que todos são empregados em estágios de planejamento e decisão
anteriores aos de avaliação de projetos. Processualmente, e mesmo em termos de abordagem
metodológica, os tipos de AAE aplicam-se em contextos diferentes quanto aos respectivos modelos
institucionais e operacionais. Por exemplo, a avaliação ambiental programática (Programmatic
environmental assessment) tem sido usada, nos Estados Unidos, apenas para a avaliação ambiental
de planos e programas. Esta é uma das razões pela qual, nos EUA, não se pode falar em prática de
avaliação ambiental de políticas (Clark, 2000). Por outro lado, na Holanda, surgiram três abordagens
distintas da AAE, a saber: teste ambiental (E-Test) para o trato de avaliação de propostas de
legislação; avaliação de impacto ambiental estratégica, para planos e programas; e análise ambiental
estratégica, para programas de cooperação internacional, em contextos participativos.
Quadro 2.2 - Tipos Formais de AAE
• Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – termo genérico que identifica o processo de avaliação dos
impactos ambientais de políticas, planos e programas (PPP);
• Avaliação de Impactos de Políticas (Policy Impact Assessment) – termo adotado no Canadá para
particularizar o processo de avaliação de impacto ambiental de políticas;
• Teste Ambiental (Environmental Test – E-test) – utilizado na Holanda para avaliação de políticas (propostas
de legislação), utilizando um procedimento específico baseado numa listagem, critérios de sustentabilidade;
• Avaliação Ambiental Regional (Regional EA) – tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliação das implicações ambientais e sociais de âmbito regional de propostas de desenvolvimento multi-
setorial, numa dada área geográfica e durante um período determinado;
• Avaliação Ambiental Setorial (Sectoral EA) – tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliação de políticas e de programas de investimento setoriais, envolvendo sub-projetos múltiplos (apóia
também a integração de questões ambientais a planos de investimento de longo prazo);
• Supervisão Ambiental (Environmental Overview) – adotado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) no processo de formulação de programas, para a identificação de oportunidades,
impactos ambientais e sociais e a incorporação de medidas de mitigação na revisão de programas;
• Análise Ambiental Estratégica (Strategic Environmental Analysis) – abordagem utilizada pela Agência
Internacional de Financiamento da Holanda para a avaliação de planos e programas, por meio de
procedimento participativo;
• Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (Strategic Environmental Impact Assessment) – termo utilizado
na Holanda para a avaliaçãode planos e programas, seguindo-se os mesmos procedimentos da avaliação
de impacto ambiental de projetos; e
• Avaliação Ambiental Programática (Programmatic Environmental Assessment) – tipo estabelecido nos
Estados Unidos para a avaliação de grupos de projetos referidos a uma mesma área geográfica ou que
guardam similaridades em termos de tecnologia e tipologia.
Avaliação Ambiental Estratégica
17
A natureza diferencial dos tipos de AAE diz respeito ao amplo leque de decisões estratégicas
que seus procedimentos pode vir a subsidiar, conforme se exemplifica no Quadro 2.3.
Quadro 2.3 - Âmbito de Aplicação da AAE
• Tratados Internacionais
• Processo de Privatização
• Programas Operacionais de Ajustamento
• Programas Operacionais de Estruturação
• Orçamentos Nacionais
• Planos Plurianuais de Investimento
• Propostas de Legislação e Regulamentação
• Políticas Globais e Setoriais
• Planejamento Físico de Uso do Solo
• Planejamento dos Recursos Hídricos
• Planejamento Setorial
2.3 Princípios Diretores
Para que a AAE possa ser eficaz, um certo número de condições devem se fazer presentes,
podendo elas serem entendidas como os princípios de boa prática da AAE (Quadro 2.4), grande
parte dos quais se originam da boa prática da avaliação de impacto ambiental.
É fundamental que a aplicação da AAE ocorra sob uma estrutura política integrada e de
sustentabilidade que, por sua vez, forneça um referencial para a avaliação. No contexto da política,
deverão estar definidos os objetivos de desenvolvimento sustentável e as metas de qualidade ambiental
a serem alcançadas (benchmarks), que servirão de referência para a avaliação. O caráter integrador
da estrutura política é que assegura a relação substantiva e de resolução que a AAE deve manter
com os mecanismos tradicionais de tomada de decisão. É fundamental, ainda, definir as questões
que se entendem como significativas ou relevantes no quadro da avaliação ambiental, pois, não
apenas é impossível avaliar todas as prováveis implicações de uma proposta de estratégia como,
em processos tão complexos, é naturalmente diverso o entendimento dos diversos atores. Finalmente,
deve-se assegurar a transparência do processo de decisão, uma vez que, tal como a avaliação de
impacto ambiental, a AAE é, acima de tudo, um processo público de avaliação.
A AAE tem natureza política e de decisão, mais do que técnica. Deste modo, o contexto
institucional em que se aplica é fundamental para a sua eficácia. Um dos princípios diretores
essenciais da AAE é, portanto, a identificação do quadro de funções e responsabilidades das
instituições envolvidas, assim como suas inter-relações, para que as avaliações ambientais das
propostas de estratégia sejam conduzidas de forma efetiva. As regras básicas devem estar
definidas em regulamento geral, mesmo quando o quadro institucional e legal em vigor e a
natureza da decisão a ser tomada indiquem que se devem adotar formas e procedimentos de
AAE meramente indicativos.
Avaliação Ambiental Estratégica
18
Outro conjunto essencial de princípios diretores da AAE refere-se aos procedimentos, ou
seja, à definição das formas, à seqüência das etapas e seus respectivos prazos, ao conteúdo e a
outros aspectos operacionais da AAE, que devem ser adaptáveis, o mais que for possível, aos
processos correntes de planejamento e decisão. É mais útil integrar os referidos procedimentos a
estes processos, introduzindo elementos de avaliação nos seus conteúdos estratégicos, do que
submetê-los a outras rotinas processuais, diferentes e independentes, o que aumentaria ainda mais
a complexidade da AAE. Os procedimentos devem abranger, no mínimo, as seguintes questões:
Quadro de Política
• Estratégias de sustentabilidade
• Objetivos definidos e respectivas metas, incorporados a planos de ação para o
desenvolvimento sustentável
• Relacionamento entre a AAE e os mecanismos de tomada de decisão
• Critérios e mecanismos para avaliar significância dos impactos
• Sistemas abertos e verificáveis
Institucionais
• Quadro institucional
• Estrutura organizacional
• Definição de responsabilidades e meios de verificação
• Quadro de regulamentação, sempre que necessário
Procedimentais
• Integração com o processo de desenvolvimento de políticas, planos e programas
• Foco nos elementos de política/estratégia fundamentais
• Definição do tipo de política, plano e programa a que se aplica a AAE
• Definição de quando se deve aplicá-la
• Foco nas questões fundamentais, por meio de perguntas corretas
• Âmbito abrangente de intervenção
• Âmbito compatível com a importância dos prováveis impactos
• Identificação e comparação das opções igualmente válidas
• Integração de fatores físicos, ecológicos, socioeconômicos, institucionais e políticos
• Envolvimento público como elemento fundamental
• Objetivos e termos de referência claramente definidos
• Diretrizes claras que permitam a aplicação da AAE
• Abordagens metodológicas simples
• Relatórios sobre a avaliação e decisões acessíveis ao público
• Monitoramento e acompanhamento da implementação das decisões avaliadas
• Revisão independente do processo e dos relatórios de avaliação ambiental
Fonte: Partidário 1996; Sadler 1996
Quadro 2.4 - Princípios de Boa Prática da AAE
Avaliação Ambiental Estratégica
19
• a definição do conteúdo da avaliação e a seqüência e prazos de suas etapas, que
devem ser adequadas a cada contexto, nacional ou regional, a que se aplica a AAE.
O conteúdo deve ser tão amplo quanto possível, mas, acima de tudo, concentrar-se
nas questões mais significativas, adotando uma forma integrada de avaliação
compatível com a importância dos prováveis impactos da decisão estratégica que
se deve tomar;
• o envolvimento e a participação do público, questão fundamental por ser a AAE um
instrumento de gestão ambiental de caráter democrático. Mais uma vez, deve-se recorrer
de preferência a procedimentos porventura existentes e praticáveis de participação da
sociedade, disponibilizando-se a tempo a informação sobre a decisão estratégica e suas
implicações ambientais, por meios adequados de comunicação; e
• mecanismos de revisão independentes e acompanhamento da implementação da
decisão estratégica que, em face da complexidade inerente aos processos de AAE, se
devem apoiar em procedimentos simples e práticos, de modo a garantir a qualidade
das avaliações realizadas.
O Quadro 2.5 apresenta a síntese dos princípios referentes aos procedimentos de AAE e
suas finalidades, baseada na experiência holandesa, elaborada por Tonk e Verheem (1998).
2.4 Relações da AAE com Outros Instrumentos de Política e Gestão Ambiental
A AAE é indissociável de uma política de desenvolvimento sustentável. Seus benefícios,
confirmados pela prática, só se tornam efetivos se a AAE for conduzida de modo integrado
com outros mecanismos de decisão. Entre os instrumentos cujo emprego deve se compatibilizar
com o da AAE, situam-se os de promoção da sustentabilidade, como as estratégias nacionais
de sustentabilidade, os programas nacionais de política ambiental, os planos operacionais de
gestão ambiental, as Agendas 21 (gerais ou setoriais, nacionais, regionais ou locais). A integração
das ações derivadas destes instrumentos permite tirar partido das sinergias decorrentes da
importância e dos objetivos de cada um deles.
Merecem referência os instrumentos e procedimentos de avaliação que se aplicam a
políticas, planos e programas, mas que não podem ser definidos como AAE porque não
consideram a componente ambiental. Contudo, a sucessão de etapas de avaliação realizadas
e seus respectivos prazos, as oportunidades de tomada de decisão e as formas que tais
avaliações adotam em seus contextos políticos e institucionais podem servir de exemplo
para a construção de um sistema de AAE, beneficiando-se ele da existência e da forma de
funcionamento de mecanismos deste tipo.
A relação da AAEcom a avaliação de impacto ambiental é, sem dúvida fundamental.
Ambas provêm da mesma família de instrumentos de gestão ambiental e se complementam, na
medida em que, na seqüência de planejamento, aos planos e programas sucedem os projetos
necessários para sua implementação. A avaliação ambiental passa a constituir um processo
seqüencial, que se denomina avaliação em cascata (em inglês tiering assessment).
Avaliação Ambiental Estratégica
20
Quadro 2.5 - Princípios operacionais e finalidade de cada etapa do processo de AAE
Início do Processo.
Seleção de propostas de decisão estratégica (PPP) a ser objeto de AAE
1. Execução de uma avaliação ambiental preliminar de cada uma das propostas
para identificar aquelas que, potencialmente, resultem em conseqüências
ambientais significativas (tanto positivas como negativas) e que, portanto,
serão objeto de AAE, pelos órgãos e instituições responsáveis pela
condução do processo.
Prazos (Timing)
2. Previsão de que os resultados da avaliação estejam disponíveis a tempo para sua
efetiva utilização como subsídio para a formulação ou definição da estratégia.
Definição do conteúdo e realização da avaliação (Scoping)
Aspectos Ambientais
3. Disposição de toda a informação ambiental relevante - e exclusão de toda a
informação irrelevante - para se avaliar se decisão estratégica pode ter
continuidade ou se haveria formas ambientalmente mais favoráveis para atingir
os seus objetivos.
Outros Aspectos
4. Disposição de informação suficiente sobre outros aspectos envolvidos na
proposta, incluindo as considerações socioeconômicas, em paralelo ou de forma
integrada à avaliação.
Revisão
5. Mecanismo para verificar e garantir a qualidade da informação e dos resultados
da avaliação.
Envolvimento e participação do público
6. Disposição ao público afetado de informação suficiente e recolhimento de suas
opiniões, em tempo hábil (suficientemente antecipado), para que sejam
efetivamente utilizadas na formulação da decisão estratégica.
Documentação
7. Disponibilidade dos resultados da avaliação, em forma de relatório compreensível,
para a informação de todas as partes afetadas pela decisão.
Decisão
8. Esclarecimento a todas as partes afetadas pela decisão que foi tomada, de como
os resultados da avaliação foram levados em consideração.
Acompanhamento da implementação da decisão estratégica
9. Reunião de informação sobre os impactos reais da implementação da decisão,
para informação das partes interessadas e para os necessários ajustes,
alterações e correções da estratégia adotada.
Nas sessões anteriores, se fazem algumas referências às relações entre a AAE e a
avaliação de impacto ambiental. Contudo, é importante esclarecer algumas contradições
relativas ao entendimento sobre os objetivos e o emprego de ambos instrumentos:
Avaliação Ambiental Estratégica
21
• a AAE não deve ser vista como alternativa à avaliação de impacto ambiental, ou seja,
como uma forma de se ultrapassarem as dificuldades inerentes à avaliação ambiental de
projetos de significativo potencial de impacto, muito menos como uma forma de compensar
as insuficiências de um estudo de impacto ambiental inadequado, incompleto ou mal
concebido. Nem a AAE tem haver com a avaliação dos impactos de projetos ou a
comparação de alternativas, sejam estas mais ou menos importantes, nem o processo de
avaliação de impacto ambiental de projetos deve ser ocasião de discussão de decisões
estratégicas tomadas em etapas anteriores na hierarquia de planejamento; e
• AAE não é solução para os casos em que os estudos de impacto ambiental não consigam
desempenhar eficazmente o seu papel de informar de forma pró-ativa sobre os impactos das
alternativas de desenvolvimento de um projeto; nem para os casos em que o processo de
avaliação de impacto ambiental tenha sido incapaz de assegurar a efetiva participação do
público, a adoção das medidas mitigadoras e o monitoramento dos impactos negativos que
foram previstos. Infelizmente, a AAE tem sido usada para corrigir situações deste tipo.
Há outras formas de avaliação ambiental que têm sido consideradas como um tipo de
abordagem de AAE e que poderiam ser questionadas quanto à natureza estratégica da decisão a
que se destinam. Outras vezes, consideram-se como AAE, simplesmente, iniciativas de melhores
práticas de planejamento ambiental. No primeiro caso citam-se os grandes projetos de infra-estrutura
de transporte, claramente localizados; no segundo caso, encontram-se os projetos estruturais de
urbanização, também claramente localizados. Em qualquer dos casos, normalmente, não está em
pauta a discussão sobre o conceito de desenvolvimento que se pretende promover, nem o
equacionamento dos objetivos e das opções de uma decisão estratégica.
2.5 Modelos Institucionais e de Procedimentos
Os processos de AAE resultam, de um modo geral, de dois modelos de abordagem
(Partidário, 1996a, 2000):
• modelo de abordagem política, que se fundamenta no sistema de desenvolvimento e
avaliação de decisões estratégicas (políticas, planos e programas); e
• modelo de abordagem de projetos, que se apóia nos procedimentos de avaliação de
impacto ambiental de projetos.
A Figura 2.1 representa a relação destes dois modelos de abordagem. Assim, o modelo
de abordagem política é visto como uma abordagem de cima para baixo (top-down), já que
adota mecanismos mais abrangentes e estratégicos de formulação de políticas e instrumentos
de planejamento, aplicando a esses os procedimentos de avaliação ambiental. O modelo de
abordagem de projeto, conhecido como modelo de baixo para cima (bottom-up), recorre à
experiência da avaliação de impacto ambiental de projetos, generalizando-a para a avaliação
de decisões em níveis mais altos na hierarquia de planejamento (programas e planos). Assim,
enquanto o modelo de abordagem política confere à AAE uma natureza estratégica e contínua,
permitindo que os procedimentos de AAE se integrem mais facilmente aos processos de
decisão e às práticas de formulação de política e de planejamento, o modelo de abordagem
de projeto transforma a AAE em instrumento de aplicação discreta, motivada pela existência
de documentação sobre planos ou programas que facilite que se proceda à avaliação de
Avaliação Ambiental Estratégica
22
suas conseqüências ambientais, segundo metodologias adequadas, passando seus resultados
a subsidiar os processos de decisão, conforme as práticas de avaliação de impacto ambiental
de projetos.
Ambas formas de abordagem, associadas em cada país às características dos processos de decisão
sobre as políticas, os planos e os programas, determinam diferentes sistemas de AAE. A revisão da
experiência internacional (Partidário, 1996b; Sadler e Verheem, 1996; Fuller, et. al., 1998) demonstra
esta diferença. Assim, o modelo de abordagem de política é evidente em países com um forte sistema de
planejamento e avaliação de políticas (por exemplo, o Reino Unido e a Dinamarca), ao passo que o
modelo de abordagem de projeto tem sido aplicado justamente em paises onde a avaliação de impacto
ambiental de projetos está bem institucionalizada (por exemplo, a Holanda e os EUA).
Dada sua natureza, o processo de AAE segundo o modelo de abordagem de projetos
dificilmente se aplicará à avaliação de políticas. Por outro lado, tem maiores probabilidades de
implementação em curto prazo, à medida que utiliza mecanismos estabelecidos de avaliação
ambiental e não encontra a resistência por parte dos profissionais de planejamento, que ainda
demonstram ceticismo em relação à adoção de procedimentos sistemáticos e integrados de
avaliação ambiental para esses níveis de decisão.
Figura 2.1 - Origem dos modelos fundamentais de AAE
MODELO DE ABORDAGEM POLÍTICA
(Desenvolvimento e Avaliação de Políticas)
AAE
(Avaliação de Projetos)
MODELO DE ABORDAGEM DE PROJETO
A revisão da experiência internacional permite tambémperceber que são diferentes os
processos de avaliação dos impactos de uma política, um plano e um programa. Enquanto a
avaliação ambiental de políticas requer abordagens mais rápidas e flexíveis, ajustadas à natureza
incremental dos respectivos processos (muitas vezes quase informais), a avaliação ambiental
de um plano exige, para ser eficaz, o ajuste dos procedimentos de AAE aos procedimentos de
planejamento, garantindo que, em cada momento de decisão, sejam consideradas opções
alternativas e apurados os seus efeitos, reintroduzindo no processo de planejamento o produto
da avaliação. Já no âmbito de um programa, desde que se entenda um programa como o
escalonamento temporal de investimentos e o cronograma de atividades que se implementarão
por meio de projetos de desenvolvimento, a avaliação ambiental pode ser tratada como uma
abordagem muito próxima da avaliação de impacto ambiental de projetos.
Embora não exista, ainda, nenhuma classificação internacionalmente reconhecida, têm
sido propostos diversos modelos institucionais de AAE que, no essencial, distinguem as
abordagens acima descritas. No Estudo Internacional de Eficácia da Avaliação de Impacto
Ambiental, Sadler e Verheem (1996), identificam-se três destes modelos:
!
!
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23
• modelo equivalente de avaliação ambiental (equivalent environmental appraisal model),
em que a avaliação de políticas e de planos é conduzida com o objetivo de identificar e
levar em consideração os efeitos ambientais (como no Reino Unido);
• modelo integrado de gestão ambiental (integrated environmental management model),
em que a AAE é realizada como parte integrante de um amplo processo de formulação de
políticas e planos (como na Nova Zelândia); e
• modelo padrão de avaliação de impacto ambiental (standard EIA model), em que a
avaliação ambiental de políticas, planos e programas segue o mesmo modelo do sistema
de avaliação ambiental de projetos, com procedimentos técnicos e atividades semelhantes,
mas com diferenças introduzidas pela natureza mais fluida dos requisitos para a tomada de
decisão estratégica (como na Holanda e nos Estados Unidos da América).
Anteriormente, Therivel (1993) havia revisto os sistemas de AAE existentes e identificado os
seguintes países e regiões como geradores de diferentes sistemas: Estados Unidos da América,
Holanda, Nova Zelândia, Reino Unido e União Européia. Com efeito, são sistematicamente
referenciados os mesmos países. Curiosamente, surge a União Européia como protagonista de um
sistema determinado pela diretriz recentemente aprovada; apesar de o Reino Unido e a Holanda
serem estados–membros da União Européia, ambos países implementam sistemas de AAE diferentes
do proposto nessa diretriz.
No essencial, os modelos de AAE distinguem-se ou por uma abordagem mais próxima da
avaliação de políticas e planos, de forma mais ou menos integrada, ou por uma abordagem mais
próxima da avaliação de impacto ambiental de projetos, com procedimentos que se lhe
assemelham. O que é importante é que se identifiquem as oportunidades e restrições impostas
pelos processos e sistemas de formulação de política e planejamento em vigor, em relação à sua
adaptabilidade aos objetivos da AAE.
2.6 Requisitos para a Implementação da AAE
Os requisitos fundamentais para a boa prática de AAE resultam da análise da experiência
internacional, que é recente, não se conhecendo, ainda, qual a formulação mais eficaz para
determinadas atividades de AAE. Contudo, é cada vez mais claro que o processo de AAE deve
se manter flexível, ajustando-se à natureza do processo de decisão característico do contexto em
que se aplica. Assim, identificam-se as seguintes condições para a boa prática da AAE:
• referencia a um contexto de política (política de sustentabilidade, seus objetivos e
estratégias);
• definição de um quadro de objetivos, critérios e padrões de qualidade:
- para avaliar a necessidade e a justificativa da proposta de estratégia; e
- para avaliar os efeitos ambientais (perdas/alterações).
• sistemas de decisão abertos;
• facilidade de adaptação ao processo de decisão;
• integração (e coordenação) com o processo de formulação de políticas e de planejamento;
Avaliação Ambiental Estratégica
24
• enfoque centrado nos processos e conceitos, e não em localização geográfica;
• abordagens simples, flexíveis e interativas;
• abordagem integrada no que diz respeito ao âmbito e interação dos fatores relevantes;
• adoção de diretrizes orientadoras do processo e regulamentação mínima;
• desenvolvimento de casos demonstrativos dos benefícios da AAE - exemplos de boa e
má prática;
• facilidade, disponibilidade e acesso à informação;
• disponibilidade de recursos;
• processo participado, envolvendo as diferentes instituições interessadas e considerando
as prioridades e preferências do público;
• comprometimento do proponente com os resultados da AAE;
• contribuição para que sejam ultrapassados os preconceitos e alteradas as atitudes e as
formas de decisão; e
• estabelecimento de novas rotinas de tomada de decisão.
Acima de tudo, sugere-se que se ponha em prática a AAE, quer se comece pelas fases
de concepção e formulação de uma política, de um plano ou de um programa, por suas fases
de revisão, ou simplesmente pelo monitoramento de sua implementação. O que é indiscutível
entre os profissionais que se dedicam à avaliação ambiental, no nível internacional, é a premência
da adoção de práticas que assegurem a integração dos princípios e do conceito geral de
avaliação ambiental, o mais cedo possível, no processo decisório. A AAE, embora considerada
como um instrumento de política ambiental, só tem razão de ser se for incorporada pelos
diversos setores de desenvolvimento do governo ao conteúdo das políticas, dos planos e dos
programas setoriais.
Um dos aspectos mais característicos da AAE é o fato de ser sua eficácia fortemente
dependente do grau de adequação, adaptabilidade e flexibilidade dos procedimentos, em relação
ao processo de decisão ao qual se aplica. Assim, não existe apenas uma forma de AAE;
potencialmente, haverá tantas formas de AAE quantos os processos decisórios que a utilizem.
Deste modo, recomendam-se procedimentos adaptáveis e que considerem os princípios
operacionais apresentados no Quadro 2.5, o que significa estabelecer um sistema de avaliação
ambiental que integre aos processos de formulação de política e planejamento, os seguintes
elementos essenciais da AAE (Partidário, 2000):
• clara definição da estratégia da política, do plano ou do programa objeto de avaliação;
• identificação do quadro de referência de sustentabilidade;
• identificação dos objetivos a atingir com a política, o plano ou o programa;
• definição das decisões estratégicas que devem ser avaliadas;
• definição do conteúdo dos estudos de avaliação ambiental, ou seja, das questões mais
significativas a serem investigadas, e da escala de abordagem;
Avaliação Ambiental Estratégica
25
• definição e esclarecimento sobre as responsabilidades institucionais envolvidas;
• estabelecimento dos requisitos legais mínimos (obrigatórios) e dos recomendados;
• estabelecimento dos procedimentos formais ou informais de condução do processo de
AAE, formulação e adoção de diretrizes de melhor prática;
• identificação e definição do procedimento de envolvimento e participação público (formas
de comunicação e papel da comunidade e das organizações não governamentais);
• identificação e definição do procedimento de controle de qualidade do processo de AAE,
o que inclui, eventualmente, revisão independente dos estudos e supervisão do desempenho
das medidas e ações de implementação da decisão estratégica; e
• esclarecimento de como os resultados da AAE irão contribuir e influir, de modo relevante,
para a decisão estratégica.
Avaliação Ambiental Estratégica
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3. Experiência deaplicação da AAE
O presente capítulo trata da sistematização da experiência de implementação dos
procedimentos de AAE no âmbito de outros países e organizações internacionais, além de
apresentar algumas iniciativas nesta matéria experimentadas no Brasil. São descritas e
avaliadas as características dos diferentes sistemas de AAE, os avanços e as dificuldades
que se observam em cada caso, amealhando-se subsídios para a instituição da AAE como
instrumento de política ambiental a ser aplicado para auxiliar a decisão, no âmbito dos sistemas
de planejamento brasileiros.
3.1 Experiência Internacional
Para a descrição e a análise da experiência em AAE, foram selecionados os sistemas
vigentes nos países que mais se distinguem em matéria de modelo processual e abordagem
técnica: Nova Zelândia, Canadá, Dinamarca, Grã-Bretanha, Holanda e Estados Unidos da
América. A descrição de cada sistema considera: gênese e evolução, âmbito de aplicação,
quadro legal e institucional e métodos e técnicas utilizados, ilustrada por alguns exemplos
pontuais. Incluem-se também as diretrizes de AAE adotadas pela União Européia e pelo
Banco Mundial.
3.1.1 Nova Zelândia
A Nova Zelândia é um arquipélago formado por duas ilhas principais e outras menores.
Administrativamente, divide-se em 93 províncias, nove distritos e três distritos exclusivamente
urbanos. A população de 3,9 milhões de habitantes (2001) distribui-se por uma área de 269
mil km2. O regime político do país é o parlamentarista democrático. Com um PIB (1999) de
US$ 63,8 bilhões, seus os principais recursos naturais são gás natural, minério de ferro, areia,
carvão, madeira, energia hidrelétrica, ouro, pescado; apenas 9% de suas terras são aráveis
(fundamentais para a economia desse país). Os problemas ambientais compreendem:
desmatamento, erosão do solo e desvantagem competitiva da fauna e flora naturais pela
introdução de espécies exóticas.
Não há constituição escrita na Nova Zelândia. Existem apenas dois níveis de governo, central
e local, sendo que este último detém grande parcela de poder e de responsabilidade, sobretudo no
que diz respeito à gestão dos recursos ambientais, de acordo com a seguinte repartição:
• autoridades distritais (Conselhos Distritais e Locais), responsáveis por: gestão do uso do
solo, controle de ruídos, efeitos sobre os lagos e rios das atividades realizadas e
monitoramento da qualidade do meio ambiente em seus territórios; e
• autoridades regionais (organizadas por bacias hidrográficas), responsáveis por: gestão dos
recursos naturais, controle de efluentes líquidos e emissões gasosas, disposição final de
resíduos sólidos, uso do solo para fins de conservação, gestão preventiva e corretiva de
acidentes naturais e de qualquer efeito nocivo provocado pelo armazenamento, uso,
disposição e transporte de substâncias perigosas.
Para o desempenho de suas responsabilidades, as autoridades governamentais nos
diversos níveis de governo obedecem a diretrizes estabelecidas através um sistema rígido de
Avaliação Ambiental Estratégica
27
planejamento: no âmbito do governo central, são estabelecidos as políticas nacionais e os
padrões de qualidade ambiental; no âmbito das autoridades regionais, são definidas as
políticas regionais, que devem ser compatíveis com as políticas nacionais; por fim, as
autoridades locais elaboram seus planos setoriais e de desenvolvimento, para cada cidade
ou distrito, sempre em obediência às diretrizes regionais e nacionais.
Na estrutura administrativa do país, as funções de formulação, análise e implementação de
políticas está repartida entre diferentes ministérios ou instituições. Os órgãos de assessoria política
preparam as diretrizes nacionais das várias políticas setoriais. Para algumas, existem órgãos específicos
de implementação; em certos casos, como o que concerne à política de conservação de recursos
naturais, é o Departamento de Conservação dos Recursos Naturais que elabora a política e administra
as áreas protegidas (parques nacionais e reservas).
Gênese e evolução
Até 1991, a avaliação ambiental era empregada, quase exclusivamente, para a aprovação de
projetos de desenvolvimento, fora algumas tentativas de aplicação a decisões estratégicas setoriais
(Ward, 2000). Não havia, portanto, abordagem formal de AAE para a avaliação de políticas,
planos ou programas.
A integração dos princípios da avaliação ambiental à estrutura formal de planejamento e
à Política de Gestão de Recursos, introduzida por lei em 1991, resultou um esquema totalmente
inovador de abordagem integrada de planejamento, avaliação e gestão ambiental. Com o objetivo
de promover a gestão sustentável dos recursos naturais, a referida política adotou duas formas
de incorporação dos princípios de avaliação ambiental e gestão sustentável de recursos (Dixon
e Fookes, 1995):
• A avaliação de impacto ambiental de projetos, cujos requerimentos de licença para a
utilização de recursos naturais devem ser acompanhados da análise dos seus impactos;
• A avaliação ambiental dos instrumentos de planejamento (declarações de política regional,
planos regionais e planos distritais), pela qual as propostas de políticas e planos devem
conter informações explícitas sobre seus objetivos, justificativa para sua adoção, meios
e medidas para alcançá-los, mecanismos para sua implementação e impactos ambientais
esperados. Além disso, todas as propostas são submetidas ao escrutínio público, podendo
qualquer pessoa manifestar-se, caso em que terá direito a uma resposta formal da
autoridade responsável.
Com efeito, o modelo neozelandês é um bom exemplo de abordagem integrada de
AAE, de cima para baixo (top-down), como se descreve no Capítulo 2, pois foi estabelecido
a partir da avaliação de políticas e planos. Embora não se possa distinguir, de forma
racionalizada e específica, o seu papel efetivo, a presença da AAE faz-se notar por sua
integração nos processos de planejamento e pela qualidade das decisões efetivamente
tomadas, em termos da proteção ambiental.
Âmbito de aplicação
A AAE aplica-se a todo tipo de decisões estratégicas (políticas, planos e programas) e
planos de desenvolvimento, excluindo-se os setores de gestão costeira e de exploração de recursos
minerais. Sua aplicação às políticas nacionais é, ainda, muito limitada (Ward, 2000).
Avaliação Ambiental Estratégica
28
Quadro Legal e Institucional
O instrumento jurídico básico é a Lei de Gestão de Recursos (Resource Management Act),
de 1991, que consolida, sob o enfoque do desenvolvimento sustentável, todos os instrumentos
reguladores da estrutura de planejamento e gestão do espaço (incluindo usos do solo), do controle
da qualidade do ar, da água e dos ruídos, da gestão de áreas costeiras, da energia e do controle da
poluição. Essa lei, que substituiu os regulamentos anteriores sobre avaliação de impacto ambiental,
introduziu requisitos mais explícitos com relação à aplicação da avaliação ambiental aos projetos
submetidos a licenciamento, que devem apresentar relatórios formais sobre os efeitos ambientais,
às políticas e aos planos. A responsabilidade de condução do processo foi concedida às autoridades
regionais e locais, sobretudo para a aplicação da AAE às decisões estratégicas sob suas jurisdições.
Métodos e técnicas
Não se empregam métodos específicos de AAE, recorrendo-se, normalmente, aos métodos
e técnicas de avaliação de políticas e planejamento. Existe pouca evidência quanto aos resultados
advindos da aplicação desses métodos, uma vez que a documentação do processo de AAE é
reduzida, não se produzindo, por vezes, relatórios de avaliação ambiental em separado.
Vantagens e dificuldades
A experiência da Nova Zelândia vem reforçar o entendimento de que a AAE é mais facilmente
incorporada a processos formais de planejamento e tomada de decisão, em detrimento de procedimentos
explícitos de avaliação de impacto ambiental de políticas e planos, realizadosapós sua formulação. O
sistema de AAE, naquele país, tem, ainda, melhor concepção do ponto de vista de integração das
questões ambientais no planejamento, com efeito positivo tanto no processo decisório de cada proposta
como no processo seqüencial de avaliação ambiental em cascata (tiering process) – desde os níveis
de formulação de política e planos e programas até os níveis de concepção de projeto.
A desvantagem do modelo neozelandês é que os procedimentos de AAE não ganham
personalidade própria, imbuídos que estão nas rotinas de planejamento. Por isto, torna-se difícil
demonstrar com clareza os resultados de sua aplicação e a eficácia das decisões. Também não
existem mecanismos que assegurem a efetiva aplicação da AAE por parte das autoridades
responsáveis pelo planejamento. Entretanto, sempre que uma proposta de política ou plano tenha
implicações ambientais, o Ministro do Meio Ambiente participa do processo de análise e seu parecer,
caso necessário, pode ser expresso separadamente e encaminhado a cada um dos demais ministérios.
Além disso, de modo geral, os aspectos ambientais relevantes são submetidos à consulta pública,
através procedimentos formais e estruturados. Em caso de descontentamento com a justificativa
sobre os efeitos ambientais, emanada do governo, o cidadão pode recorrer ao Tribunal de
Planejamento, que é a instância judiciária responsável pela proteção ambiental. Há ainda uma última
instância de recurso, representada pela Suprema Corte do país (Gow, 1994).
3.1.2 Canadá
O Canadá é uma federação parlamentarista formada por dez províncias e três territórios,
apresentando topografia extremamente variada, extensas áreas de água interior e recursos naturais
bastante diversificados (minério de ferro, zinco, chumbo, prata, níquel, cobre, ouro, molibdênio, madeira,
caça, pesca, carvão, petróleo, gás natural, energia hidroelétrica e 5% de terras aráveis). Sua população
é esparsa, distribuindo-se os 31,6 milhões de habitantes (2001) numa área de 9,9 milhões de km2. O
Avaliação Ambiental Estratégica
29
PIB, em 1999, era de US$ 722,3 bilhões. As principais questões ambientais são: poluição do ar e
chuva ácida, que afetam severamente os lagos e causam danos às florestas; contaminação de águas
oceânicas por atividades agrícolas, industriais, de mineração e silvicultura.
As ações administrativas de governo (federal, provincial e local) estão a cargo de um conjunto
de departamentos e agências setoriais, que detêm as atribuições de propor e executar as respectivas
diretrizes políticas e programáticas, todas comprometidas com os objetivos da Estratégia para o
Desenvolvimento Sustentável, adotada pelo país em 1999.
Gênese e evolução
A prática de avaliação executada pelo próprio proponente (self-assessment), forma de
avaliação de impacto ambiental de projetos praticada no Canadá até 1995, influenciou a ação do
governo do Canadá, que, em 1990, baixou um Despacho do Gabinete de Ministros (Cabinet
Directive) para a aplicação dos mesmos princípios à avaliação ambiental de políticas e programas.
Esse despacho exigiu que cada departamento do governo federal levasse em conta os efeitos
ambientais de suas propostas de política e programa, a serem submetidos à consideração do Conselho
de Ministros, em forma de relatório (memorandum), determinando ainda que se apresentasse uma
declaração formal ao público sobre a influência dos referidos efeitos ambientais na tomada de
decisão e, sempre que possível, se procedesse à consulta pública.
Âmbito de aplicação
No Canadá, a AAE aplica-se a todo o tipo de políticas, planos e programas, globais e
setoriais. As propostas de clara e imediata emergência ou que trate de matéria já submetida a
análise ambiental podem ser isentadas da obrigação de se submeterem à AAE.
Quadro Legal e Institucional
A insuficiência da implementação do Despacho do Gabinete de Ministros, de 1990, levou à sua
revisão, tendo sido publicado, em 1999, de um decreto do mesmo Gabinete dirigido à aplicação da
avaliação ambiental às políticas, planos e programas, tendo em vista a implementação das Estratégias
para o Desenvolvimento Sustentável. O decreto reforçou o papel da AAE na tomada de decisão
estratégica, bem como a responsabilidade dos departamentos e agências federais na sua implementação.
De acordo com o decreto, a Agência Canadense de Avaliação Ambiental (Canadian
Environmental Assessment Agency - CEAA), entidade responsável pela preparação das diretrizes de
AAE, encarrega-se de supervisionar sua implementação. Os departamentos e agências federais, nos
vários setores de governo, têm a responsabilidade de preparar as propostas e os respectivos relatórios
de avaliação ambiental, que são levadas à consideração dos ministros ou do Conselho de Ministros.
Alguns departamentos federais optaram por definir seus próprios procedimentos. O Departamento de
Negócios Estrangeiros e Comércio Internacional (Department of Foreign Affairs and International
Trade) desenvolveu, em 1997, procedimentos em duas fases (ver Quadro 3.1) (Shuttleworth and Howell,
2000). A Agência de Desenvolvimento Internacional Canadense (Canadian International Development
Agency - CIDA) também promove a realização de AAE para as ações estratégicas que apóiam em seu
programa de ajuda e financiamento internacional. A Autoridade de Parques adota procedimentos
específicos para avaliação de impactos dos seus planos de ordenamento (Therrien-Richards, 2000).
Nas províncias canadenses, aplica-se a AAE em diversos contextos e setores; por exemplo,
os planos municipais no Estado de Ontário e os planos de impactos na saúde, na Columbia Britânica.
Avaliação Ambiental Estratégica
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Métodos e técnicas
A AAE fundamenta-se tecnicamente numa pequena lista de questões críticas, utilizada durante
a fase de formulação, e no estabelecimento de metas ambientais e de sustentabilidade. A AAE de
planos e programas inclui alternativas e avaliação formal de impactos cumulativos e físico-ecológicos,
por meio do emprego de técnicas matriciais de avaliação de impacto. Empregam-se ainda mecanismos
de consulta pública, sempre que possível.
Vantagens e dificuldades
A avaliação ambiental de políticas, planos e programas exige procedimentos formais. A
experiência de AAE do Canadá confirma o princípio de que a avaliação pelo próprio proponente
(self-assessment) pode ser uma boa estratégia, porém necessita que a Administração Pública esteja
bem motivada e mobilizada em seu contexto decisório específico. Por outro lado, no Canadá, a
AAE é demasiadamente centrada nos aspectos físicos e ecológicos do meio ambiente, qualquer
que seja o nível de governo, muito embora exista a preocupação de se integrarem a eles os
componentes sociais e econômicos.
Quadro 3.1 - Abordagem de AAE por parte do Departamento Canadense de
Negócios Estrangeiros e Comércio Internacional
Abordagem em duas fases:
1ª fase: Verificação das Implicações Ambientais
2ª fase: Avaliação Ambiental detalhada se necessário
Primeira Fase: Verificação das Implicações Ambientais
1. A Política ou Programa vai ser considera pelo Conselho de Ministros ou por alguma autoridade ministerial?
2. Já houve alguma Revisão Ambiental para uma proposta similar (se sim, fornecer a referência)?
3. Há registro de atividades similares no passado terem provocado impactos ambientais?
4. Outra instituição vai considerar os impactos ambientais como parte de uma revisão do seu
próprio programa?
5. A proposta determina diretamente ou associa-se à construção de uma infra-estrutura sujeita à Lei de
avaliação de impacto ambiental Canadense?
6. Vai ser preparado algum Estudo de Análise de Impacto Regulatório?
7. Haverá consulta pública como parte da Análise da Política ou Programa?
8. Acha que uma revisão ambiental é necessária?
Segunda Fase: Avaliação Ambiental detalhada se necessário
Estrutura recomendada:
• componentes da proposta;
• resultados esperados;
• interações possíveiscom o ambiente;
• significados da interação e impactos ambientais potenciais;
• minimização e monitoramento para controlar ou monitorar os potenciais impactos ambientais
negativos.
3.1.3 Dinamarca
A Dinamarca é uma monarquia constitucional parlamentarista formada por quatorze províncias,
com uma população de 5,3 milhões de habitantes (2001),. Seu território compreende de uma
península e centenas de ilhas que ocupam uma área de aproximadamente 43 mil km2, onde
Avaliação Ambiental Estratégica
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predominam terras planas e baixas, além dos territórios da Groelândia e das Ilhas Faeroes. Com
um PIB de US$ 127,7 bilhões, seus principais recursos naturais são: petróleo e gás natural (auto-
suficientes); peixe, sal, estanho, areia, cascalho, pedra, argila e 60% de terras aráveis.
Os principais problemas ambientais compreendem: o aumento da contribuição das atividades
de transportes para a poluição do ar, em anos recentes, embora as taxas de CO2, S e N tenham se
reduzido por efeito da política energética; a contaminação de águas subterrâneas (recurso suficiente
para atender toda a demanda do país) por produtos químicos usados na agricultura; disposição
final de resíduos sólidos (12 toneladas anuais de lixo urbano).
Gênese e evolução
O vigoroso sistema de planejamento dinamarquês influencia não apenas a prática da avaliação
de impacto ambiental de projetos, mas assegura que as decisões de planejamento sejam tomadas
levando em conta os valores e as conseqüências ambientais. Com efeito, desde 1972, a avaliação
ambiental é conduzida para projetos e planos, no âmbito do sistema de planejamento, por meio da
integração dos componentes físicos e ecológicos no processo de decisão.
Uma vez que apenas as políticas não eram ainda objeto de avaliação, em 1993, foi adotado um
despacho administrativo do Gabinete do Primeiro Ministro determinando que, à semelhança do modelo
canadense, todas as propostas de legislação e outras propostas governamentais submetidas à aprovação
do Parlamento fossem acompanhadas de uma avaliação ambiental. Em janeiro de 1995, um novo
despacho estendeu os tipos de impacto que deveriam ser avaliados (Elling, 1996, 1997).
Âmbito de aplicação
O sistema de AAE da Dinamarca não se fundamenta em legislação formal e explícita. Sua
instituição por um ato administrativo implica que a implementação dependa do apoio governamental
e da intenção de cumprir seus objetivos, por parte dos outros ministérios que não o Ministério do
Meio Ambiente. Assim, a decisão de se proceder à AAE é, por princípio, discricionária. Além
disso, somente as iniciativas do governo sujeitam-se a tais determinações. Os projetos de lei e
demais propostas governamentais são avaliados segundo os critérios contidos nas diretrizes
regulamentares adotadas em 1993 e revistas em 1995 (Figura 3.1) e os planos e programas, por
procedimentos próprios ao processo de planejamento.
Quadro Legal e Institucional
Não existem procedimentos formais para a aplicação da AAE na Dinamarca. O despacho
administrativo que a instituiu teve como objetivo a introdução gradual dos preceitos de proteção
ambiental e desenvolvimento sustentável nas esferas superiores de decisão e as avaliações ambientais
de políticas, planos e programas governamentais devem realizar-se segundo os princípios de
viabilidade administrativa e disponibilidade de dados. Deve-se assegurar a flexibilidade do processo
de tomada de decisão pelo legislativo, sem que se introduzam novos procedimentos ou interferência
de outras unidades institucionais.
As diretrizes, elaboradas pelo Ministério do Meio Ambiente e transformadas em regulamento,
publicadas em 1993 e revisadas em 1995, recomendam quatro etapas para o processo de AAE:
• Seleção das propostas que devem ser objeto de AAE, aplicando-se as questões
principais contidas em um questionário para a análise preliminar;
Avaliação Ambiental Estratégica
32
• Definição do escopo do estudo de AAE, tendo como guia as questões principais e as
questões secundárias contidas no questionário;
• Avaliação propriamente dita, realizada pelo ministério competente ou por firma de consultoria,
cabendo ao ministro decidir como os impactos serão descritos e documentados;
• Publicação da declaração dos impactos da propostas na documentação a ser anexada ao
projeto de lei ou à proposta governamental.
Comparados com os procedimentos vigentes no país para a avaliação de impacto ambiental
dos projetos individuais, verifica-se que os procedimentos de AAE são bastante simplificados.
Não há previsão de participação do público nas etapas de seleção de projetos e definição do
escopo dos estudos, nem de realização de audiência pública antes da decisão. A oportunidade
de participação da sociedade se dá durante o processo legislativo no Parlamento, com base na
documentação preparada pelo ministério competente. A seleção de projetos não se faz segundo
lista de atividades e critérios legais, mas à discrição das autoridades setoriais. Não há obrigação
de se considerarem alternativas nem etapa de revisão dos estudos e relatórios, como no caso
da avaliação de impacto ambiental.
A responsabilidade da condução da AAE é da instituição promotora, sob a supervisão do
Ministério do Meio Ambiente.
Métodos e técnicas
A avaliação de propostas governamentais é feita a partir de uma listagem de controle
(checklist), que contém 57 critérios qualitativos para a identificação dos impactos significativos,
agrupados em treze categorias de avaliação, referentes essencialmente aos impactos nos componentes
físicos, ecológicos e humanos (saúde e culturais) do meio ambiente e questões de risco (transporte
de substâncias tóxicas e perigosas). A avaliação de planos (setoriais e de ordenamento do território)
e programas é feita com o apoio de métodos diversos.
Vantagens e dificuldades
Os processos e métodos de avaliação das políticas, na Dinamarca, são simples e de
fácil execução. A desvantagem é que se limitam aos aspectos ambientais de ordem física e
ecológica, considerando, apenas pontualmente, os sócio-culturais. A realização da avaliação
prévia dos impactos é assegurada pelo forte sistema de planejamento ambiental, destacando-
se alguns problemas de aplicação da AAE e a melhoria que se faz necessária em algumas
áreas, principalmente na qualidade das avaliações e nos procedimentos para apoiá-las e
conduzir seus resultados à tomada de decisão. A deficiência técnica das avaliações parece
ser causada pelo caráter abstrato da análise dos impactos e pela necessidade de se traçarem
objetivos de qualidade ambiental que possam ser usados como referência. Quanto aos
procedimentos, fazem falta a consideração de alternativas e a participação do público em
todas as fases do processo, para que se cumpram os objetivos da AAE e as intenções do
governo quanto à consideração dos aspectos ambientais no âmbito político. As perspectivas
de evolução da AAE na Dinamarca são, entretanto, positivas, havendo indícios da superação
dessas deficiências.
Avaliação Ambiental Estratégica
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Figura 3.1- Processo legislativo e avaliação ambiental na Dinamarca
(segundo Elling, 1997)
3.1.4 Grã-Bretanha
O Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, ou simplesmente Grã-Bretanha,
compreende quatro países: Inglaterra, Escócia, Gales e Irlanda do Norte. Possui uma população
total de 59,6 milhões de habitantes (2001), distribuída em 245 mil km2, formada pela Ilha da
Bretanha, parte do norte da Irlanda, além de outras pequenas ilhas. O regime político é a monarquia
constitucionalista governada pelo sistema parlamentarista democrático. O PIB é quinto maior do
mundo e seus principais recursos naturais são carvão, petróleo, gás natural, estanho, cal, minério de
ferro, sal, argila, chumbo, sílica, além de seus 25% de terras aráveis. Os principais problemas
ambientais incluem: poluição do ar por SO2, principalmente devido à operação de usinas
termoelétricas, poluição