APOSTILA TUTELA DOS INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS

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UFPB 
Universidade Federal da Paraíba 
 
 
 
DIREITO PROCESSUAL COLETIVO 
 
TUTELA DOS 
INTERESSES DIFUSOS E 
COLETIVOS 
 
 
 
 
 
PROFESSOR: ROBERTO MOREIRA DE ALMEIDA 
(Mestre e Doutor em Direito) 
João Pessoa/PB 
 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
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S U M Á R I O 
 
 
 
 
Curriculum vitae resumido............................................................... 03 
 
Capítulo 01.Inquérito civil................................................................. 05 
 
Capítulo 02. Ação civil pública......................................................... 21 
 
Capítulo 03. Ação de improbidade administrativa.......................... 29 
 
Bibliografia......................................................................................... 35 
 
 
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CURRICULUM VITAE RESUMIDO 
 
1. DADOS PESSOAIS 
x Roberto Moreira de Almeida 
x E-mail: r.m.a.2007@hotmail.com 
 
2. FORMAÇÃO ACADÊMICA 
 
x Pós-graduação 
a) Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais 
b) Mestre em Direito Econômico 
c) Especialista em Direito Constitucional 
d) Especialização em Direito Constitucional Comparado (Universidade Lusíada do 
Porto – Portugal) 
e) Pós-Graduação em Direitos Humanos e Sistema Penitenciário pela UNICRI 
(“United Nations Inter-regional Crime and Justice Research Institute”) – Turim – 
Itália. 
f) Curso Preparatório à Magistratura da Escola Superior da Magistratura – ESMARN. 
 
x Graduação 
a) Direito – 1994; 
b) Engenharia Civil – 1990; 
c) Licenciatura em Ciências – 1987. 
 
3. ATIVIDADE PROFISSIONAL 
x Membro do Ministério Público Federal (Procurador Regional da República). 
 
4. APROVAÇÃO EM EXAMES E CONCURSOS NA ÁREA JURÍDICA 
x Advocacia 
a) Exame da Ordem dos Advogados do Brasil; 
 
x Ministério Público 
a) Ministério Público do Estado do Ceará – Promotor de Justiça - 3º lugar (144 
aprovados); 
b) Ministério Público Federal – Procurador da República - 2º lugar no Estado do 
Ceará e 12º no Brasil (105 aprovados); 
 
x Magistratura 
a) Juiz Substituto do Estado do Ceará – 3ª média global (102 aprovados). 
 
x Outros 
a) Procurador do Município de Macaíba/RN – 2º lugar; 
b) Assistente Jurídico da UFRN (hoje Procurador Federal) – 2º lugar; 
c) Professor de Direito Comercial da UFRN – 2º lugar; 
d) Professor de Prática Forense da UFRN – 3º lugar; 
e) Professor de Processo Penal e Prática Jurídica Penal da UFPB – 1º lugar; 
f) Concurso de monografias da Justiça Federal do RN – 1º lugar. 
 
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5. LIVROS E ARTIGOS JURÍDICOS PUBLICADOS 
 
5.1. ARTIGOS E LIVROS PUBLICADOS 
 
x Dezenas de artigos publicados e os seguintes livros: 
a) Lei Antitruste: 10 anos de combate ao abuso do poder econômico. Belo 
Horizonte: Del Rey, 2005 (em co-autoria); 
b) Ação Civil Pública – 20 anos da Lei n. 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 
2006 (em co-autoria); 
c) 25 anos da Política Nacional do Meio Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey (no 
prelo – em co-autoria); 
d) 20 anos da Lei n. 7.492/86, Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional. 
Belo Horizonte: Del Rey (no prelo – em coautoria); 
e) Teoria Geral do Processo: civil, penal e trabalhista. São Paulo: Método, 2013 
(4.ª edição) (autoria individual); 
f) Curso de Direito Eleitoral. Salvador: JusPodivm, 2019 (13ª edição) (autoria 
individual); 
g) Direito Penal para Concursos e OAB: Parte Geral. São Paulo: Método, 2010 
(autoria individual). 
h) Questões Comentadas CESPE de Direito Eleitoral. Salvador: JusPodivm, 2011 
(autoria individual) 
i) Temas de Direito Eleitoral no Século XXI. Brasília: ESMPU, 2012 (autoria 
coletiva). 
j) Temas Aprofundados do Ministério Público Federal. 2ª Ed. Salvador: 
JusPodivm, 2013 (autoria coletiva). 
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UFPB 
GRADUAÇÃO DO CURSO DE DIREITO 
CAPÍTULO 01. 1. INQUÉRITO CIVIL: CONCEITO, FINALIDADE, NATUREZA 
JURÍDICA, CARACTERÍSTICAS, FASES: INSTAURAÇÃO, INSTRUÇÃO E 
CONCLUSÃO, ARQUIVAMENTO. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE 
CONDUTA. 
 
1. INQUÉRITO CIVIL 
1.1. CONCEITO 
O inquérito civil, segundo Hugo Nigro Mazzilli1, é uma investigação 
administrativa prévia a cargo do Ministério Público, que se destina basicamente a 
colher elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar 
se ocorre circunstância que enseje eventual propositura de ação civil pública ou 
coletiva. 
 
Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz2 definiu inquérito civil como sendo 
“um procedimento administrativo de natureza inquisitiva tendente a recolher 
elementos de prova que ensejem o ajuizamento de ação civil pública”. 
 
José Luiz Mônaco da Silva assim se manifesta: “o inquérito civil é um 
instrumento jurídico criado pela Lei n. 7.347/85, para auxiliar o Ministério Público no 
seu mister de apurar fatos ensejadores da propositura de ação civil pública3. 
 
Entendemos o inquérito civil como o procedimento administrativo, presidido 
com exclusividade por órgão de execução do Ministério Público, com o afã de obter 
elementos de autoria e materialidade de determinados ilícitos civis e, uma vez 
colhidos indícios dessa prática, celebrar termo de ajustamento de conduta ou 
promover a ação civil pública pertinente. 
 
1.2. ORIGEM E PREVISÃO LEGAL 
O inquérito civil nasceu sob a égide da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei da 
Ação Civil Pública, que, disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos 
 
1 O inquérito civil, p. 46. 
2 Ministério público e afirmação da cidadania, p. 101. 
3 Inquérito civil – doutrina, legislação e modelos, p. 23. 
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causados, dentre outros, ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de 
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, bem como dá outras 
providências. 
 
Com efeito, assim está redigido o § 1.º do art. 8.º da LACP: “O Ministério Público 
poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer 
organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no 
prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”. 
 
A previsão legal veio a ser constitucionalizada no art. 129, inc. III, da Constituição 
Federal, que estabeleceu como função institucional do Ministério Público, a 
promoção do inquérito civil e da ação civil pública com o afã de proteger o 
patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. 
 
Hodiernamente diversos diplomas legais tratam expressamente do inquérito civil. 
São exemplos: a) art. 6º da Lei n.° 7.853/89 (Lei da Pessoa Portadora de 
Deficiência); b) art. 201, V, da Lei n.° 8.069/90 (Estatuto da Criança e do 
Adolescente); c) art. 6º, VII, da LC n.° 75/93 (Lei Orgânica do Ministério Público da 
União); d) art. 25, IV, da Lei n.° 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério 
Público); e e) art. 74, I, da Lei n.° 10.741/2003 (Estatuto do Idoso). 
 
Considerando que não há um diploma legal específico para disciplinar o 
procedimento, o Conselho Nacional do Ministério Público editou a Resolução n.º 23, 
de 17 de setembro de 2007, que disciplina, no âmbito do Ministério Público, a 
instauração e a tramitação do inquérito civil. 
 
1.3. FINALIDADES 
No entender de Edis Milaré4, o inquérito civil possui tríplice função: preventiva 
(o compromisso de ajustamento de conduta previne eevita a ocorrência de um dano 
iminente), reparatória (colhem-se os elementos necessários para buscar uma 
reparação do dano com a propositura de uma ação civil pública) e repressiva (ao 
obter decisão favorável na ACP, pune-se o agente causou o dano). 
 
4 Ação civil pública, Lei n. 7.347/85 – Reminiscências e Reflexões após dez anos de aplicação, pp. 220/221. 
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Entendemos que o inquérito civil possui dúplice finalidade. Ele visa apurar 
autoria e materialidade de lesões a interesses difusos, coletivos e individuais 
homogêneos e, uma vez constatada a prática ilícita ou a iminência de sua 
ocorrência, celebrar termo de ajustamento ou promover a ação civil pública. 
 
1.4. NATUREZA JURÍDICA 
O inquérito civil não é processo. 
 
Trata-se de um procedimento administrativo de natureza inquisitorial, porque, 
para a maioria dos autores, não sendo um fim em si mesmo, não admite 
contraditório nem ampla defesa. 
 
Nesse diapasão, Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery5 assim se 
reportaram: “Trata-se de procedimento administrativo destinado à colheita de 
elementos para eventual e futura propositura responsável da ACP, evitando-se o 
ajuizamento de ação temerária. Como não é processo administrativo, não há 
contraditório no IC, sendo salutar que o MP faculte aos interessados a possibilidade 
de se manifestarem no IC, juntando documentos, pareceres técnicos, fornecendo 
informações etc.”. 
 
Seguindo o mesmo raciocínio lógico-jurídico, lecionou Hugo Nigro Mazzilli6: “O 
inquérito civil não é processo administrativo e sim procedimento. Nele não há uma 
acusação nem nele se aplicam sanções. Dele não decorrem limitações, restrições 
ou perda de direitos. No inquérito civil não se decidem interesses; não se aplicam 
penalidades. Apenas serve para colher elementos ou informações com o fim de 
formar-se a convicção do órgão do Ministério Público para eventual propositura de 
ação civil pública ou coletiva”. 
 
 Destarte, o inquérito civil não é processo, mas procedimento administrativo e, 
dessa forma, não há falar em contraditório nem em ampla defesa quando de sua 
tramitação. 
 
5 Código de processo civil comentado, p. 1424. 
6 O inquérito civil, p. 48. 
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1.5. CARACTERÍSTICAS 
São seis as principais características do inquérito civil, a saber: 
 
1.5.1. Procedimento administrativo 
É cediço que o inc. III do art. 129 da Constituição Federal estabelece como 
função institucional do Ministério Público, a instauração do inquérito civil para tutelar 
o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e 
coletivos. 
 
Sendo o Ministério Público instituição integrante da Administração Pública e 
autônomo em relação ao Poder Judiciário, indubitável não ser o inquérito civil um 
procedimento judicial, mas administrativo. 
 
1.5.2. Investigativo 
O inquérito civil serve para investigar a prática de condutas violadoras a direitos 
e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. 
 
1.5.3. Exclusivo do Ministério Público 
Nos termos do art. 5.º da LACP, são diversos os legitimados para propor a 
ação civil pública, a exemplo da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios e da Defensoria Pública. 
No que concerne à instauração e à presidência do inquérito civil, diversamente, 
apenas o Ministério Público poderá fazê-lo. 
Com efeito, na forma como está estabelecida na LACP e legislação sobre a 
matéria, apenas o Ministério Público poderá instaurar e presidir tal instrumento de 
investigação. 
 
1.5.4. Facultativo 
O inquérito civil é instrumento investigativo de instauração facultativa pelo 
Ministério Público. 
 
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Paulo Lúcio Nogueira7, sobre a dispensabilidade ou facultatividade do inquérito 
civil, ensina: “A finalidade do inquérito civil é justamente colher elementos e 
informações para a propositura da ação civil pública, mas, desde que já tenham 
esses elementos, perfeitamente dispensável sua instauração, que, em muitos casos, 
viria até a retardar a propositura da ação civil pública”. 
 
No mesmo diapasão, vaticina o parágrafo único do art. 1.º da Resolução CNMP 
n.º 23/2017: “O inquérito civil não é condição de procedibilidade para o ajuizamento 
das ações a cargo do Ministério Público, nem para a realização das demais medidas 
de sua atuação própria”. 
 
Destarte, se o órgão de execução do Parquet dispuser de elementos mínimos 
de autoria e de materialidade de ilícitos civis para o ajuizamento de uma ação civil 
pública, não terá ele necessidade, com toda obviedade, de instaurar inquérito civil. 
Nessa situação, só haveria perda de tempo e risco maior consolidação dos ilícitos e 
danos à coletividade. O ajuizamento da ação civil pública, nessa hipótese, dispensa 
a instauração prévia do inquérito civil. 
 
1.5.5. Inquisitivo 
Como já explicitado, o inquérito civil é procedimento administrativo. Sendo 
procedimento, e não processo, não se admite contraditório nem ampla defesa. Daí a 
característica inquisitorial. 
 
Nesse pensar, vejamos lúcido ensinamento de José dos Santos Carvalho 
Filho8: “Como mero instrumento de apuração de dados, o inquérito civil, a símile do 
que ocorre com o inquérito policial, tem caráter inquisitório, não se aplicando, em 
decorrência disso, os postulados concernentes ao princípio do contraditório”. 
 
1.5.6. Escrito 
Insta mencionar que as diligências realizadas pelo Ministério Público, durante a 
tramitação do inquérito civil, devem ser documentadas. 
 
7 Instrumentos de tutela e direitos constitucionais – teoria, prática e jurisprudência, p. 127. 
8 Ação civil pública – comentários por artigos, p. 175. 
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A oitiva de testemunhas, declarantes, peritos, dentre outras provas colhidas, 
mesmo que orais, devem ser reduzidas a termo e inseridas nos autos do 
procedimento. 
 
O mesmo se dá com documentos, que devem ser juntados aos autos do 
inquérito civil. 
 
Aplica-se, in casu, analogicamente, o art. 9º do Código de Processo Penal, in 
verbis: “Todas as peças do inquérito serão, num só processado, reduzidas a escrito 
ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade”. 
 
No Estado de São Paulo, existe ato normativo disciplinando a matéria. De fato, 
assim reza o §3o do art. 5º do Ato (I) n. 19/94 – CPJ: “todas as diligências serão 
documentadas mediante termo ou auto circunstanciado, assinado pelo Presidente 
do inquérito civil, pelo secretário, por qualquer interessado presente, ou por duas 
testemunhas, na ausência do interessado”. 
 
1.6. FASES 
Três são as fases do inquérito civil: instauração, tramitação e conclusão. 
 
1.6.1. INSTAURAÇÃO DO INQUÉRITO CIVIL 
Gianpaolo Poggio Smanio9 entende que o inquérito civil pode ser instaurado 
por portaria, quando de ofício, ou em despacho pelo promotor lançado em 
requerimento ou representação a ele dirigido por qualquer interessado. 
A instauração do inquérito civil sempre ocorrerá por portaria. 
A portaria será editada pelo membro de execução do Ministério Público: 
i) de ofício; 
ii) em face de requerimento ou representação formulada por qualquer pessoa; 
iii) por comunicação de outro órgão do Ministério Público, ou qualquerautoridade, desde que forneça, por qualquer meio legalmente permitido, informações 
 
9 Interesses difusos e coletivos, p. 101. 
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sobre o fato e seu provável autor, bem como a qualificação mínima que permita sua 
identificação e localização; ou 
iv) por designação do Procurador-Geral de Justiça, do Conselho Superior do 
Ministério Público, Câmaras de Coordenação e Revisão e demais órgãos superiores 
da Instituição, nos casos cabíveis. 
INDAGAÇÃO DIDÁTICA 
Inquérito civil pode ser instaurado a partir de denúncia anônima? 
O inc. IV do art. 5.º da Constituição Federal proíbe o anonimato. 
Não obstante, o Supremo Tribunal Federal tem interpretado esse dispositivo constitucional como de 
caráter relativo em atenção ao princípio da concordância prática. 
Com efeito, havendo informação de ilegalidade ao Ministério Público, cabe à instituição fazer uma 
investigação prévia e, ao constatar indícios razoáveis da prática ilícita, dar azo à persecução. 
O art. 22 da Lei n.º 8.429/1992 permite, mesmo de ofício, que o Ministério Público requisite a 
instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo para apurar qualquer ilícito previsto 
naquele diploma legal. Se ele pode agir de ofício, com mais razão poderá fazê-lo mediante denúncia 
anônima. 
Por sua vez, §§§ 1.º a 3º do art. 2º da Resolução CNMP n.° 23/2007 dispõe: 
“Art. 2.º. [...]. 
§ 1º. O Ministério Público atuará, independentemente de provocação, em caso de conhecimento, por 
qualquer forma, de fatos que, em tese, constituam lesão aos interesses ou direitos mencionados no 
artigo 1º desta Resolução, devendo cientificar o membro do Ministério Público que possua atribuição 
para tomar as providências respectivas, no caso de não a possuir. 
§ 2º No caso do inciso II, em sendo as informações verbais, o Ministério Público reduzirá a termo as 
declarações. Da mesma forma, a falta de formalidade não implica indeferimento do pedido de 
instauração de inquérito civil, salvo se, desde logo, mostrar-se improcedente a notícia, atendendo-se, 
na hipótese, o disposto no artigo 5º desta Resolução. 
§ 3º O conhecimento por manifestação anônima, justificada, não implicará ausência de providências, 
desde que obedecidos os mesmos requisitos para as representações em geral, constantes no artigo 
2º, inciso II, desta Resolução”. 
Por seu turno, a jurisprudência caminha em admitir a instauração do inquérito civil, similarmente ao 
que ocorre na instauração do inquérito policial, a partir de denúncia anônima, desde que haja uma 
averiguação prévia por parte da autoridade. Nesse sentido, os seguintes julgados: 
1. “O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que é possível a deflagração da 
persecução penal pela chamada denúncia anônima, desde que esta seja seguida de diligências 
realizadas para averiguar os fatos nela noticiados antes da instauração do inquérito policial” (STF, 
ARE 1.112.656, Rel. Min. Luiz Fux e ARE 1.069.179, Rel. Min. Gilmar Mendes). 
2. “Conforme consolidado entendimento firmado pelas Cortes Superiores, é cediço que, conquanto 
não se preste como fundamento exclusivo à instauração do inquérito policial, como início de 
persecução criminal, a denúncia anônima - notitia criminis inqualificada -, nos crimes de ação penal 
pública incondicionada, afigura-se como elemento hábil à apuração preliminar de fatos apontados 
como criminosos, a serem, após percuciente atividade investigativa, confirmados ulteriormente 
mediante produção de outros elementos informativos coletados pela autoridade policial, o que afasta 
a ilicitude do ato prisional e, por conseguinte, de todo acervo procedimental e probatório dela 
decorrente, conforme interpretação filológica e sistemática dos arts. 6.º, inciso III, e 27, ambos do 
CPP” (STJ, AgRg. no AREsp. 1419478/RS, Relator: Min. LAURITA VAZ, 6.ª Turma, DJe. 
24/05/2019). 
3. “O STJ reconhece a possibilidade de investigar a veracidade de denúncia anônima em Inquérito 
Civil ou Processo Administrativo (...)”. (STJ, RMS 38.010/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda 
Turma, julgado em 02/05/2013); e 
4. “A Lei n. 8.625/1993, Lei Orgânica do Ministério Público e a Resolução n. 23/2007 do Conselho 
Nacional do Ministério Público autorizam a atuação investigatória do parquet, no âmbito 
administrativo, em caso de denúncia anônima” (STJ, RMS 37.166/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 
Primeira Turma, julgado em 09/04/2013). 
Em suma, é possível, também por analogia ao inquérito policial, a instauração de inquérito civil, a 
partir de denúncia anônima, desde que guardadas as cautelas de estilo. 
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A portaria de instauração do inquérito civil, nos termos do art. 4.º da 
Resolução CNMP n.º 23/2007, deve conter: 
Art. 4º. O inquérito civil será instaurado por portaria, numerada em ordem 
crescente, renovada anualmente, devidamente registrada em livro próprio e 
autuada, contendo: 
I) o fundamento legal que autoriza a ação do Ministério Público e a descrição 
do fato objeto do inquérito civil; 
II) o nome e a qualificação possível da pessoa jurídica e/ou física a quem o 
fato é atribuído; 
III) o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso; 
IV) a data e o local da instauração e a determinação de diligências iniciais; 
V) a designação do secretário, mediante termo de compromisso, quando 
couber; 
VI) a determinação de afixação da portaria no local de costume, bem como a 
de remessa de cópia para publicação. 
Parágrafo único. Se, no curso do inquérito civil, novos fatos indicarem 
necessidade de investigação de objeto diverso do que estiver sendo 
investigado, o membro do Ministério Público poderá aditar a portaria inicial ou 
determinar a extração de peças para instauração de outro inquérito civil, 
respeitadas as normas incidentes quanto à divisão de atribuições. 
 
1.6.2. INDEFERIMENTO DE INSTAURAÇÃO 
O membro do Ministério Público poderá indeferir requerimento de instauração 
de inquérito civil, quando constatar que os fatos narrados na representação não 
configurem lesão aos interesses ou direitos transindividuais ou se o fato já tiver sido 
objeto de investigação ou de ação civil pública ou se os fatos apresentados já se 
encontrarem solucionados. 
 
O art. 5.º da Resolução CNMP n.º 23/2007 traça o procedimento para aludido 
indeferimento pelo Parquet, in verbis: 
“Art. 5º Em caso de evidência de que os fatos narrados na representação não 
configurem lesão aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1º desta 
Resolução ou se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação civil 
pública ou se os fatos apresentados já se encontrarem solucionados, o 
membro do Ministério Público, no prazo máximo de trinta dias, indeferirá o 
pedido de instauração de inquérito civil, em decisão fundamentada, da qual se 
dará ciência pessoal ao representante e ao representado. 
§ 1º Do indeferimento caberá recurso administrativo, com as respectivas 
razões, no prazo de dez dias. 
§ 2º As razões de recurso serão protocoladas junto ao órgão que indeferiu o 
pedido, devendo ser remetidas, caso não haja reconsideração, no prazo de três 
dias, juntamente com a representação e com a decisão impugnada, ao 
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Conselho Superior do Ministério Público ou à Câmara de Coordenação e 
Revisão respectiva para apreciação. 
§ 3º Do recurso serão notificados os interessados para, querendo, oferecer 
contrarrazões. 
§ 4º Expirado o prazo do artigo 5º, § 1º, desta Resolução, os autos serão 
arquivados na própria origem, registrando-se no sistema respectivo, mesmo 
sem manifestação do representante. 
§5º Na hipótese de atribuição originária do Procurador-Geral, caberá pedido 
de reconsideração no prazo e na forma do parágrafo primeiro instauração do 
inquérito civil sempre ocorrerá por portaria”. 
INDAGAÇÃO DIDÁTICA 
Cabe habeas corpus para trancar inquérito civil instaurado sem justa causa? Caso não seja 
possível utilizar o HC para tal fim, qual o remédio jurídico constitucional a ser utilizado? 
Não. Habeas corpus é um remédio jurídico utilizado para tutelar a liberdade de ir e vir do indivíduo. A 
instauração do inquérito civil não ensejará, direta ou indiretamente, qualquer cerceamento da 
liberdade de locomoção da pessoa do investigado. Incabível, portanto, HC para tal fim. 
A doutrina e a jurisprudência advogam a tese do cabimento de mandado de segurança. Nesse 
diapasão os seguintes julgados: 
“O habeas corpus não é meio hábil para questionar-se aspectos ligados quer ao inquérito civil 
público, quer à ação civil pública, porquanto, nesses procedimentos, não se faz em jogo, sequer na 
via indireta, a liberdade de ir e vir” (STF HC 90378, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado 
em 13/10/2009). 
E mais: 
“EMENTA. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. 
INQUÉRITO CIVIL. TRANCAMENTO. JUSTA CAUSA. DEMONSTRAÇÃO. SUSPEIÇÃO DA 
AUTORIDADE IMPETRADA. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO NÃO PROVIDO. 
1. O fato de a autoridade impetrada, promotor de justiça, já ter presidido anterior inquérito civil no 
qual o recorrente figurava como investigado não acarreta o seu impedimento ou suspeição para 
abertura de novo inquérito civil, sendo o caso de incidência, por analogia, da Súmula 243/STJ. 
2. "Somente em situações excepcionais, quando comprovada, de plano, atipicidade de conduta, 
causa extintiva da punibilidade ou ausência de indícios de autoria, é possível o trancamento de 
inquérito civil" (RMS 30.510/RJ, Rel. Min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJe 10/2/10). 
3. No caso, a abertura do inquérito civil foi devidamente justificada pela autoridade impetrada, que 
aponta eventuais ilegalidades na Portaria 101/07, editada pelo recorrente quando ocupava a Chefia 
da Polícia Civil. 
4. Recurso ordinário não provido (STJ, RMS 27004/RS, Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, 
PRIMEIRA TURMA, DJe. 28/09/2010. 
 
1.6.3. INSTRUÇÃO DO INQUÉRITO CIVIL 
A segunda fase do inquérito civil denomina-se instrução, cuja finalidade 
primordial é a colheita de provas para respaldar propositura de eventual ação civil 
pública. 
 
O inquérito civil, após instaurado, deve receber a devida atenção do membro 
do Ministério Público, que passa a ser um investigador, na busca da verdade real, no 
intuito de identificar a ocorrência ou não do ilícito civil. 
 
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A Lei n. 7.347/85 é omissa a respeito da fase de instrução, mas menciona que 
“o Ministério Público poderá requisitar, de qualquer organismo público ou particular, 
certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não 
poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. Somente nos casos em que a lei impuser 
sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá 
ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los” 
(LACP, Art. 8º, §§1º e 2º da Lei n. 7.347/85). 
 
Não obstante a previsão normativa supra, nenhum rito legal foi estabelecido 
para a colheita das provas e realização das investigações no âmbito do inquérito 
civil. 
 
Passou a predominar o entendimento segundo o qual o promotor deve agir 
como um verdadeiro detetive e, nessa condição, na condição de presidente do 
inquérito civil, há de realizar inspeções pessoais, requisitar perícias e diligências, 
inquirir testemunhas e declarantes, ouvir o indigitado causador do dano, requisitar 
documentos e tudo o mais que entender pertinente para elucubração dos fatos. 
 
No intuito de colmatar a omissão legal, foram editados os arts. 6.º a 9.º da 
Resolução CNMP n.º 23/2007 para tentar disciplinar a instrução do inquérito civil, a 
saber: 
Art. 6º A instrução do inquérito civil será presidida por membro do Ministério 
Público a quem for conferida essa atribuição, nos termos da lei. 
§ 1º. O membro do Ministério Público poderá designar servidor do Ministério 
Público para secretariar o inquérito civil. 
§ 2º. Para o esclarecimento do fato objeto de investigação, deverão ser 
colhidas todas as provas permitidas pelo ordenamento jurídico, com a juntada 
das peças em ordem cronológica de apresentação, devidamente numeradas 
em ordem crescente. 
§ 3º. Todas as diligências serão documentadas mediante termo ou auto 
circunstanciado. 
§ 4º. As declarações e os depoimentos sob compromisso serão tomados por 
termo pelo membro do Ministério Público, assinado pelos presentes ou, em 
caso de recusa, na aposição da assinatura por duas testemunhas. 
§ 5º. Qualquer pessoa poderá, durante a tramitação do inquérito civil, 
apresentar ao Ministério Público documentos ou subsídios para melhor 
apuração dos fatos. 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
15 
§ 6º. Os órgãos da Procuradoria-Geral, em suas respectivas atribuições, 
prestarão apoio administrativo e operacional para a realização dos atos do 
inquérito civil. 
§ 7º. O Ministério Público poderá deprecar diretamente a qualquer órgão de 
execução a realização de diligências necessárias para a investigação. 
§ 8°. As notificações, requisições, intimações ou outras correspondências 
expedidas por órgãos do Ministério Público da União ou pelos órgãos do 
Ministério Público dos Estados, destinadas a instruir inquérito civil ou 
procedimento preparatório observarão o disposto no artigo 8°, § 4°, da Lei 
Complementar n° 75/93, no artigo 26, § 1°, da Lei n° 8.625/93 e, no que 
couber, no disposto na legislação estadual, devendo serem encaminhadas no 
prazo de dez (10) dias pelo respectivo Procurador-Geral, não cabendo a este a 
valoração do contido no expediente, podendo deixar de encaminhar aqueles 
que não contenham os requisitos legais ou que não empreguem o tratamento 
protocolar devido ao destinatário. 
§ 9º. Aplica-se o disposto no parágrafo anterior em relação aos atos dirigidos 
aos Conselheiros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do 
Ministério Público (Redação dada pela Resolução n° 35, de 23 de março de 
2009). 
§ 10. Todos os ofícios requisitórios de informações ao inquérito civil e ao 
procedimento preparatório deverão ser fundamentados e acompanhados de 
cópia da portaria que instaurou o procedimento ou da indicação precisa do 
endereço eletrônico oficial em que tal peça esteja disponibilizada (Redação 
dada pela Resolução n° 59, de 27 de julho de 2010). 
§ 11. O defensor constituído nos autos poderá assistir o investigado durante a 
apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do seu depoimento e, 
subsequentemente, de todos os elementos investigatórios e probatórios dele 
decorrentes ou derivados, direta ou indiretamente, podendo, inclusive, no curso 
da respectiva apuração, apresentar razões e quesitos (Incluído pela Resolução 
n° 161, de 21 de fevereiro de 2017). 
Art. 7º. Aplica-se ao inquérito civil o princípio da publicidade dos atos, com 
exceção dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade possa 
acarretar prejuízo às investigações, casos em que a decretação do sigilo legal 
deverá ser motivada. 
§ 1º. Nos requerimentos que objetivam a obtenção de certidões ou extração de 
cópia de documentos constantes nos autos sobre o inquérito civil, os 
interessados deverão fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões 
do pedido, nos termos da Lei nº 9.051/95. 
§ 2º. A publicidade consistirá: 
I) na divulgação oficial, com o exclusivo fim de conhecimento público mediante 
publicação de extratos na imprensaoficial; 
II) na divulgação em meios cibernéticos ou eletrônicos, dela devendo constar 
as portarias de instauração e extratos dos atos de conclusão; 
III) na expedição de certidão e na extração de cópias sobre os fatos 
investigados, mediante requerimento fundamentado e por deferimento do 
presidente do inquérito civil; 
IV) na prestação de informações ao público em geral, a critério do presidente 
do inquérito civil; 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
16 
V) na concessão de vistas dos autos, mediante requerimento fundamentado do 
interessado ou de seu procurador legalmente constituído e por deferimento 
total ou parcial do presidente do inquérito civil. (Suprimido pela Resolução n° 
107, de 5 de maio de 2014) 
§ 3º. As despesas decorrentes da extração de cópias correrão por conta de 
quem as requereu. 
§ 4º. A restrição à publicidade deverá ser decretada em decisão motivada, para 
fins do interesse público, e poderá ser, conforme o caso, limitada a 
determinadas pessoas, provas, informações, dados, períodos ou fases, 
cessando quando extinta a causa que a motivou. 
§ 5º. Os documentos resguardados por sigilo legal deverão ser autuados em 
apenso. 
§ 6º. O defensor poderá, mesmo sem procuração, examinar autos de 
investigações findas ou em andamento, ainda que conclusos à autoridade, 
podendo copiar peças e tomar apontamentos, em meio físico ou digital. 
(Incluído pela Resolução n° 161, de 21 de fevereiro de 2017) 
§ 7º. Nos autos sujeitos a sigilo, deve o advogado apresentar procuração para 
o exercício dos direitos de que trata o § 6º. (Incluído pela Resolução n° 161, de 
21 de fevereiro de 2017) 
§ 8º. O presidente do inquérito civil poderá delimitar, de modo fundamentado, o 
acesso do defensor à identificação do(s) representante(s) e aos elementos de 
prova relacionados a diligências em andamento e ainda não documentados nos 
autos, quando houver risco de comprometimento da eficiência, da eficácia ou 
da finalidade das diligências. (Incluído pela Resolução n° 161, de 21 de 
fevereiro de 2017) 
Art. 8º. Em cumprimento ao princípio da publicidade das investigações, o 
membro do Ministério Público poderá prestar informações, inclusive aos meios 
de comunicação social, a respeito das providências adotadas para apuração de 
fatos em tese ilícitos, abstendo-se, contudo de externar ou antecipar juízos de 
valor a respeito de apurações ainda não concluídas. 
Art. 9º. O inquérito civil deverá ser concluído no prazo de um ano, prorrogável 
pelo mesmo prazo e quantas vezes forem necessárias, por decisão 
fundamentada de seu presidente, à vista da imprescindibilidade da realização 
ou conclusão de diligências, dando-se ciência ao Conselho Superior do 
Ministério Público, à Câmara de Coordenação e Revisão ou à Procuradoria 
Federal dos Direitos do Cidadão. (Redação dada pela Resolução n° 193, de 14 
de dezembro de 2018) 
§ 1º Cada Ministério Público, no âmbito de sua competência administrativa, 
poderá estabelecer prazo inferior, bem como limitar a prorrogação mediante ato 
administrativo do Órgão da Administração Superior competente. (Anterior 
parágrafo único renumerado para § 1º pela Resolução n° 193, de 14 de 
dezembro de 2018) 
§ 2º Suspende-se o curso do prazo dos procedimentos em trâmite nos dias 
compreendidos entre 20 de dezembro e 20 de janeiro, inclusive, excetuados os 
prazos previstos nos artigos 8°, §1°, e 9°, §1°, da Lei n° 7347/85 e nos artigos 
5°, §2°, 6°, §8°, art. 9°-A e art. 10, §1°, desta Resolução. (Incluído pela 
Resolução n° 193, de 14 de dezembro de 2018) 
§ 3º Ressalvadas as férias individuais e os feriados instituídos por lei, os 
membros do Ministério Público exercerão suas atribuições durante o período 
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Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
17 
previsto no parágrafo anterior (Incluído pela Resolução n° 193, de 14 de 
dezembro de 2018). 
§ 4º Ressalvadas situações urgentes devidamente justificadas, durante a 
suspensão do prazo, não se realizarão audiências. (Incluído pela Resolução n° 
193, de 14 de dezembro de 2018) 
Art. 9º-A. Após a instauração do inquérito civil ou do procedimento preparatório, 
quando o membro que o preside concluir ser atribuição de outro Ministério 
Público, este deverá submeter sua decisão ao referendo do órgão de revisão 
competente, no prazo de 3 (três) dias (Incluído pela Resolução n° 126, de 29 
de julho de 2015). 
 
1.6.4. Conclusão 
Ao concluir as investigações, o membro do Ministério Público: a) promoverá o 
arquivamento do inquérito civil, b) celebrará termo de ajustamento de conduta ou c) 
ajuizará ação civil pública. 
Analisemos cada uma das situações. 
 
1.7. ARQUIVAMENTO 
O arquivamento será determinado pelo próprio membro do Ministério Público 
presidente do inquérito civil, quando vislumbrar não existir justa causa para a 
propositura da ação civil pública. 
Uma vez caminhando pela via do arquivamento, o agente do parquet deverá 
fazer minucioso relatório e fundamentar as razões do seu convencimento. Ato 
contínuo, no prazo de três dias, sob pena de incorrer em falta grave, deverá 
encaminhar as peças de investigação ao Conselho Superior do Ministério Público, 
para fins de homologação do arquivamento. 
Sendo acolhidas as razões de arquivamento, o Conselho Superior designará 
outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação civil pública. 
A matéria recebeu o seguinte tratamento no art. 10 da Resolução CNMP n.º 
23/2007: 
“Art. 10. Esgotadas todas as possibilidades de diligências, o membro do 
Ministério Público, caso se convença da inexistência de fundamento para a 
propositura de ação civil pública, promoverá, fundamentadamente, o 
arquivamento do inquérito civil ou do procedimento preparatório. 
§ 1º. Os autos do inquérito civil ou do procedimento preparatório, juntamente 
com a promoção de arquivamento, deverão ser remetidos ao órgão de revisão 
competente, no prazo de três dias, contado da comprovação da efetiva 
cientificação pessoal dos interessados, através de publicação na imprensa 
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Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
18 
oficial ou da lavratura de termo de afixação de aviso no órgão do Ministério 
Público, quando não localizados os que devem ser cientificados. 
§ 2º. A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do 
órgão de revisão competente, na forma do seu Regimento Interno. 
§ 3º. Até a sessão do Conselho Superior do Ministério Público ou da Câmara 
de 
Coordenação e Revisão respectiva, para que seja homologada ou rejeitada a 
promoção de arquivamento, poderão as pessoas colegitimadas apresentar 
razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou 
do procedimento preparatório. 
§ 4º. Deixando o órgão de revisão competente de homologar a promoção de 
arquivamento, tomará uma das seguintes providências: 
I) converterá o julgamento em diligência para a realização de atos 
imprescindíveis à sua decisão, especificando-os e remetendo os autos ao 
membro do Ministério Público que determinou seu arquivamento, e, no caso de 
recusa fundamentada, ao órgão competente para designar o membro que irá 
atuar (Redação dada pela Resolução n° 143, de 14 de junho de 2016); 
II) deliberará pelo prosseguimento do inquérito civil ou do procedimento 
preparatório, indicando os fundamentos de fato e de direito de sua decisão, 
adotando as providências relativas à designação, em qualquer hipótese, de 
outro membro do Ministério Público para atuação. 
§ 5º. Será pública a sessão do órgão revisor, salvo no caso de haver sido 
decretado o sigilo”. 
 
1.8. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA 
Pode ocorrer de, antes da propositura da ação civil pública, o causador da 
lesão a um dos interesses metaindividuais se comprometa a reparar o dano causadoou mesmo evitar que tal dano venha a ocorrer. Nesse caso, há a possibilidade de se 
evitar a propositura da ação civil pública mediante a celebração do termo de 
ajustamento de conduta. 
 
Na realidade, a implantação do termo de ajustamento de conduta na Lei da 
Ação Civil Pública foi obra do Código de Defesa do Consumidor, que acrescentou 
três parágrafos ao art. 5o da Lei n. 7.347. O § 6o do mencionado art. 5o passou a ter 
a seguinte redação: “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos 
interessados compromisso de ajustamento de conduta às exigências legais, 
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”. 
 
Uma vez celebrado tal ajuste, o membro do Ministério Público deverá remeter 
os autos do inquérito civil ao Conselho Superior do Ministério Público, no prazo de 
três dias, para fins de homologação. 
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Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
19 
 
Homologado o ajustamento de conduta, cabe ao agente ministerial fiscalizar o 
cumprimento do termo. Cumprido integralmente o acordo, o procedimento é 
definitivamente arquivado; caso contrário, o Ministério Público ingressa diretamente 
com ação civil pública executiva, já que o termo de ajustamento de conduta tem 
natureza de título executivo extrajudicial. 
 
Na mesma linha de pensar, foi editado o art. 14 da Resolução CNMP n. 
23/2007, a saber: 
“Art. 14. O Ministério Público poderá firmar compromisso de ajustamento de 
conduta, nos casos previstos em lei, com o responsável pela ameaça ou lesão 
aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1º desta Resolução, visando 
à reparação do dano, à adequação da conduta às exigências legais ou 
normativas e, ainda, à compensação e/ou à indenização pelos danos que não 
possam ser recuperados”. 
 
1.9. AJUIZAMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
Ficando caracterizadas autoria e materialidade de ilícito civil metaindividual, o 
membro do Ministério Público presidente do inquérito civil deverá promover a ação 
civil pública pertinente. 
 
A ACP será instruída com o inquérito civil. 
 
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Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
20 
UFPB 
GRADUAÇÃO DO CURSO DE DIREITO 
PROFESSOR: ROBERTO MOREIRA DE ALMEIDA 
CAPÍTULO 02. 1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCEITO. INTERESSES DIFUSOS, 
COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. 
 
1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
1.1. CONCEITO 
Ação civil pública consiste no meio processual estatuído pela Lei nº 7.347, de 
24 de julho de 1985, destinado à tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais 
homogêneos: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural (bens de valor 
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico), ordem econômica, dentre outros. 
 
1.2. INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS 
1.2.1. INTERESSES DIFUSOS 
“São os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas 
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (CDC, art. 81, parágrafo único, 
inc. I). 
Não há vínculo jurídico entre as pessoas. Extrai-se do conceito: natureza 
indivisível, indeterminação da titularidade e liame fático. 
 
Exemplos: I) poluição atmosférica provocada por indústria panificadora; II) 
propaganda enganosa veiculada pela mídia; III) proteção de um bem de valor 
histórico etc. 
a) natureza indivisível: atendido o interesse de um dos titulares, estará atendido o 
interesse de todos. 
b) indeterminação do titular: não se pode individualizar a titularidade do direito a um 
meio ambiente sem poluição. 
c) liame fático: todos os indivíduos encontram-se ligados entre si através de uma 
relação de fato. 
 
1.2.2. INTERESSES COLETIVOS 
“São os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, 
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma 
relação jurídica base” (CDC, art. 81, parágrafo único, inc. II). 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
21 
Nota-se a distinção para o direito difuso em decorrência da possibilidade de 
determinação do beneficiário (grupo, classe ou categoria de indivíduos) e na relação 
jurídica entre eles. A semelhança entre direito difuso e coletivo está na natureza 
indivisível de ambos. 
 
Exemplos: I) aumento abusivo de mensalidade escolar (ilegalidade); II) cobrança de 
TR mais juros nos contratos de crédito educativo, sem previsão legal etc. 
a) natureza indivisível: atendido o interesse de um dos titulares, estará atendido o 
interesse de todos. 
b) liame jurídico: contrato de prestação de serviços educacionais; 
c) beneficiários: pessoas determinadas (os pais dos alunos daquela escola); 
 
1.2.3. INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS 
“São os decorrentes de origem comum” (CDC, art. 81, parágrafo único, inc. III). 
São individuais, o titular é identificável, o objeto é divisível e a origem é comum. 
 
Exemplos: I) vários consumidores que adquiriram determinado produto com o 
mesmo defeito de fabricação; pretensão à restituição de prestações pagas 
indevidamente , etc. 
a) natureza divisível: é possível individualizar o interesse de cada um. 
b) o titular é identificável: apenas o grupo de consumidores que adquiriu o produto; 
c) a origem é comum: teve a mesma origem. 
 
QUADRO RESUMIDO 
INTERESSES GRUPO DIVISIBILIDADE ORIGEM 
DIFUSOS Indeterminável indivisíveis situação fática 
COLETIVOS Determinável indivisíveis relação jurídica 
IND. HOMOG. Determinável divisíveis situação fática 
 
1.3. PRESSUPOSTO 
É pressuposto para o ajuizamento da ação civil pública a ocorrência de dano moral 
e/ou material (patrimonial) a interesses difusos, coletivos ou individuais 
homogêneos. 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
22 
 
1.4. PESSOAS LEGITIMADAS 
1.4.1. SUJEITO ATIVO 
a) Ministério Público; 
b) União; 
c) Estados; 
d) Municípios; 
e) Autarquias; 
f) Empresas públicas; 
g) Sociedades de economia mista; 
h) Fundações públicas; 
i) Associações; e 
j) Defensoria pública. 
 
OBS.1: No que pertine às associações é preciso que estejam previamente 
constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e 
incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção do meio ambiente, do 
consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, ao patrimônio artístico, 
estético, histórico, turístico ou paisagístico (art. 5º, LACP). 
 
OBS.2: O juiz poderá dispensar o requisito da pré-constituição, quando houver 
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou 
pela relevância do bem jurídico a ser protegido (art. 5º, § 4º, LACP). 
 
1.4.2. SUJEITO PASSIVO 
Qualquer pessoa, física ou jurídica, pública ou privada, responsável por dano ou 
ameaça de dano a interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo poderá vir a 
ser ré na ação civil pública. 
 
1.5. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO 
A) INTERESSES DIFUSOS 
Em decorrência da dispersão e abrangência, qualquer interesse difuso poderá ser 
tutelado pelo MP através da ACP. 
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23 
 
B) INTERESSES COLETIVOS 
Apenas nas hipóteses em que o interesse coletivo esteja relacionado com a função 
institucional do Ministério Público. 
 
C) INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS 
Veja-se a esse respeito, a Súm. nº 07, do Conselho Superior do Ministério Público 
do Estado de São Paulo:“SUMULA 07: O MP está legitimado à defesa de interesses individuais 
homogêneos que tenham expressão para a coletividade, como: 
a) os que digam respeito à saúde ou à segurança das pessoas, ou ao acesso 
das crianças e adolescentes à educação; 
b) aqueles em que haja extraordinária dispersão dos lesados; 
c) quando convenha à coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema 
econômico, social ou jurídico”. 
 
1.6. JURISPRUDÊNCIA SOBRE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA10 
 
“Cabe ação civil pública para obrigar o Estado a promover obras com a 
finalidade de eliminar danos causados ao meio ambiente pela própria 
administração pública (STJ-2ª Turma, Resp. 88.776-GO, rel. Min. Ari 
Pargendler, j. 19.5.97, derão provimento, v.u., DJU 9.6.97, p. 25.501).” 
 
“Em tese, é cabível ação civil pública com a finalidade de transferência das 
instalações de empresa apontada como poluidora (RT 634/63).” 
 
“A denominação de uma rua tem valor histórico, suscetível de ser amparado 
pela ação civil pública (RT 657/144).” 
 
 
10 CF. THOTÔNIO NEGRÃO. Código de processo civil e legislação processual em vigor. São Paulo: Saraiva, 
1999, passim. 
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Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
24 
“Ação civil pública. Restauração de área livre, de lazer do povo, prejudicada por 
iniciativa administrativa tendente à construção de monumento lesivo à unidade 
e simplicidade da paisagem. Demanda procedente. Sentença mantida em 
reexame (RJTJERGS 139/70).” 
 
“Admite-se ação civil pública para compelir a municipalidade a usar os meios 
judiciais e extrajudiciais para repelir a turbação, o esbulho e a indevida 
utilização de áreas pública invadidas (JTJ 178/13).” 
 
O MINISTÉRIO PÚBLICO TEM LEGITIMIDADE PARA PROPOR AS 
SEGUINTES AÇÕES CIVIS PÚBLICAS, SEGUNDO A JURISPRUDÊNCIA11: 
 
“em defesa de direitos individuais homogêneos, desde que esteja configurado 
interesse social relevante” (STJ-RDA 207/282); 
 
“para ajuizar ação coletiva de proteção ao consumidor, em cumulação de 
demandas, visando: a) à nulidade de cláusula contratual inquinada de nula 
(juros mensais); b) à indenização pelos consumidores que já firmaram os 
contratos em que constava tal cláusula; c) à obrigação de não mais inserir nos 
contratos futuros a referida cláusula” (RSTJ 98/311); 
 
“em defesa de patrimônio de fundação pública” (JTJ 192/9, maioria). 
 
“visando à proteção do patrimônio público” (STJ-5ª Turma, Resp 98.648-MG, 
rel. Min. José Arnaldo, j. 10.3.97, negaram provimento, v.u.,DJU 28.04.97, p. 
15.890. No mesmo sentido: RT 722/139; JCJ 156/127; 
 
“visando à restituição de dinheiro desviado dos cofres públicos, não ficando 
afastada a ação popular com o mesmo objetivo” (RT 721/222, maioria); “para 
que se afira se ex-prefeito de município lesou o erário, realizando despesas 
irregulares” (RJTAMG 56/130); 
 
 
11 Idem, ibidem. 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
25 
“ contra aumento de mensalidades escolares (RSTJ 90/22). No mesmo sentido: 
voto vencido do Min. Maurício Corrêa, no RE 161.231, apud Inf. STF 62, de 
3.3.97, p. 1; STF-2ª Turma, RE 185.360-3-SP, rel. Min. Carlos Velloso, j. 
17.11.97; 
 
“para fornecimento de histórico escolar de aluno” (RSTJ 93/296); 
 
“com o objetivo de incluir percentual da arrecadação de impostos na verba 
destinada à educação” (JTJ 155/98). 
 
“ contra loteador, visando ao cumprimento das obrigações assumidas no 
empreendimento” (RT 742/256, JTJ 193/127). 
 
“ em defesa dos consumidores de energia elétrica” (JTJ 201/14). 
 
1.7. FUNÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO 
a) atuará como autor (item supra); 
b) não sendo autor da ação, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei (custos 
legis). (§ 1º, art. 5º, LACP); 
c) promoverá a execução do julgado se o autor não o fizer no prazo de 60 dias; 
d) quando houver desistência infundada ou abandono da causa por outra parte 
legítima, o MP ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa (§ 3º, art. 5º, LACP); 
e) instaurará o inquérito civil público, com exclusividade, quando houver 
necessidade de colher elementos probatórios acerca da autoria e materialidade para 
posterior ação civil pública. 
 
1.8. OBJETO 
 
A ação civil pública pode ser proposta em caso de lesão ou ameaça de lesão. 
Portanto, pode ser proposta ação civil pública principal ou cautelar (arts. 4º e 5º 
LACP). Tem por objeto: 
 
Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos 
Professor Roberto Moreira de Almeida 
 
26 
a) a condenação do réu em perdas e danos, hipótese em que o valor das 
indenizações será destinado ao Fundo para Reconstituição dos Bens Lesados 
(FRBL), disciplinado pelo Dec. nº 1.306, de 9/11/1994. 
b) cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, hipótese em que o juiz 
determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da 
atividade nociva, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária, 
se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor. 
 
1.9. PREVISÃO LEGAL 
1.9.1. LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA: Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. 
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio 
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, 
turístico e paisagístico, bem como outros interesses difusos e coletivos. 
 
1.9.2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA A PROTEÇÃO E APOIO ÀS PESSOAS 
PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA E SUA INTEGRAÇÃO: Lei nº 7.853, de 24 de 
outubro de 1989. 
 
1.9.3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA RESPONSABILIDADE POR DANOS 
CAUSADOS AOS INVESTIDORES NO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS: 
Lei nº 7.913, de 7 de dezembro de 1989. 
 
1.9.4. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA PROTEÇÃO DE INTERESSES DIFUSOS E 
COLETIVOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES: Lei nº 8.069, de 13 de julho de 
1990 (arts. 208 a 224 do ECA). 
 
1.9.5. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR: Lei nº 
8.078, de 11 de setembro de 1990 (arts. 81 a 104). 
 
1.9.6. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA PROTEÇÃO DAS PESSOAS IDOSAS: Lei nº 
8.842/94. 
 
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1.9.7. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR INFRAÇÃO DA ORDEM ECONÔMICA: Lei nº 
8.884, de 11 de junho de 1994. 
 
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UFPB 
GRADUAÇÃO DO CURSO DE DIREITO 
TUTELA DOS INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS 
PROFESSOR: ROBERTO MOREIRA DE ALMEIDA 
CAPÍTULO 03. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
1) ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E ATOS DE IMPROBIDADE DOS AGENTES 
PÚBLICOS (LEI Nº 8.429/92) 
1.1.CONCEITO 
A improbidade administrativa consiste na prática de atos, estatuídos em lei, de 
natureza civil, atentatórios aos princípios norteadores da administração pública. 
 
1.2) LEGISLAÇÃO APLICÁVEL 
A) CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: art. 37, caput e § 4º, CRFB/88. 
B) LEI FEDERAL Nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade 
Administrativa). 
 
1.3) SUJEITOS ATIVOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
I) AGENTES PÚBLICOS 
São todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na 
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, deautarquias, fundações públicas, 
empresas públicas, sociedades de economia mista ou de entidade que receba 
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício de órgãos públicos (arts. 1º, 
caput, e parágrafo único, 2º e 3º da LIA). 
 
OBS.: Dentre os agentes públicos citados acima, pode-se resumir: 
 
a) agentes políticos: 
Exemplos: magistrados, membros do Ministério Público, do Tribunal de 
Contas, do Executivo, Legislativo e Judiciário. 
 
 
b) servidores públicos civis e militares: 
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Exemplos: funcionários públicos (cargos), empregados públicos (empregos) e 
ocupantes de funções públicas. 
 
c) contratados: 
Exemplos: particulares exercendo transitoriamente, com ou sem remuneração, 
funções estatais sem vínculo empregatício (ex.: jurados, mesários de eleições 
etc.);b) pode-se incluir: delegatários (concessionários, permissionários e 
autorizatários) 
 
OBS.: Também poderão ser responsabilizados aqueles que, mesmo não sendo 
agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade 
administrativa ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º, 
LIA). 
 
1.4. SUJEITO PASSIVO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
I)SUJEITO PASSIVO IMEDIATO 
É a pessoa jurídica efetivamente afetada pelo ato. O art. 1º, caput, da LIA 
estabelece o seguinte rol: 
a) órgãos da administração direta ou indireta; 
b) empresa ou entidade para cuja criação o erário haja concorrido ou concorra com 
mais de 50 % do patrimônio ou da receita anual; 
c) empresa ou entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou 
creditício de órgão público; 
d) empresa incorporada ao patrimônio público. 
 
II)SUJEITO PASSIVO MEDIATO 
Toda a coletividade, daí o interesse e a legitimidade do Ministério Público 
atuar com o afã de coibir tais práticas mediante a utilização do direito de ação. 
 
1.5. TIPICIDADE LEGAL 
A Lei de Improbidade Administrativa tipifica as condutas em três grupos, a 
saber: 
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I) ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM 
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (art. 9º, LIA) 
As condutas estão relacionadas à obtenção de qualquer tipo de vantagem 
patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou 
atividades nas entidades públicas ou equiparadas. 
 
II) ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO AO 
ERÁRIO (art. 10, LIA) 
São, em regra, aquelas condutas que causam lesão ao erário. Consistem nas 
práticas omissivas ou comissivas, dolosas ou culposas, que ensejam perda 
patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens das entidades públicas ou 
equiparadas. 
 
III) ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA OS 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (art. 11, LIA) 
São aqueles atos comissivos ou omissivos que violam os deveres de 
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. A CRFB/88, no 
art. 37, assevera ser princípios da administração pública: a legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Com o mesmo conteúdo, a 
LIA dispôs no art. 4º. 
 
1.6. SANÇÕES 
Segundo o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, “os atos de improbidade 
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma da lei, 
sem prejuízo da ação penal cabível”. A lei cabível é a Lei de Improbidade 
Administrativa que impõe sanções divididas em três grupos, a seguir discriminados: 
 
I) ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (art. 9º, LIA) 
a) perda dos bens acrescidos ilicitamente; 
b) ressarcimento integral do dano, se houver; 
c) perda da função pública; 
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d) suspensão dos direitos políticos de 8 (oito) a 10 (dez) anos; 
e) multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; 
f) proibição de contratar com o poder público, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica pelo prazo de 10 anos. 
 
II) LESÃO AO ERÁRIO (art. 10, LIA) 
a) ressarcimento integral do dano; 
b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se houver; 
c) perda da função pública; 
d) suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; 
e) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; 
f) proibição de contratar com o Poder Público, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica, pelo prazo de cinco anos. 
 
III) ATOS CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO (art. 11, LIA) 
a) ressarcimento integral do dano, se houver; 
b) perda da função pública; 
c) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; 
d) pagamento de multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração percebida do 
agente; 
e) proibição de contratar com o poder público, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica, por três anos. 
 
RESUMIDAMENTE 
GIANPAOLO SMANIO12 resume as sanções da seguinte forma: 
“1. Em qualquer caso que houver lesão ao Erário - ressarcimento integral do dano; 
2. Em qualquer caso de enriquecimento ilícito - perda dos bens ilicitamente 
acrescidos; 
3. Em qualquer caso - perda da função pública; 
4. Em qualquer caso - suspensão dos direitos políticos - art. 9º (8 a 10 anos), art. 10 
(5 a 8 anos); art. 11 (3 a 5 anos); 
 
12 SMANIO, Gianpaolo Poggio. Interesses difusos e coletivos. São Paulo: Atlas, 1998, p. 87. 
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5. Em qualquer caso - multa civil. art. 9º (3 x valor do acréscimo); art. 10 (2 x dano), 
art. 11 (3 e 5). 
6. Em qualquer caso - proibição de contratar com o poder público - art. 9º - 10anos, 
art. 10 - 5 anos, art. 11 - 3 anos.” 
 
2. ASPECTOS PROCESSUAIS 
2.1. AÇÃO PREVISTA 
Ação civil pública porquanto o bem jurídico tutelado é interesse transindividual 
(difuso). 
 
2.2. COMPETÊNCIA 
É do juízo cível de 1º grau de jurisdição do local onde ocorreu o dano, se 
houver ou o local da prática do ato. 
 
2.3. LEGITIMIDADE ATIVA 
A legitimação processual ativa é concorrente do Ministério Público e da pessoa 
jurídica lesada. 
 
OBS.: A atuação do MP se fundamenta no art. 129, inc. III, CF/88. 
OBS.2: Se o MP não for o autor, ele atuará obrigatoriamente como fiscal da lei 
(custos legis) (art. 17, § 4º, LIA). 
 
2.4. LITISCONSÓRCIO ATIVO ULTERIOR 
Quando o MP for o autor, a pessoa jurídica deverá ser cientificada para, 
querendo, integrar a lide, na condição de litisconsorte ativa, podendo suprir 
omissões, falhas e indicar provas (art. 17, § 3º, LIA). 
 
2.5. PRAZO PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO 
Enquanto não ocorrer a prescrição, o MP ou outro legitimado poderá propor a 
ação civil pública de improbidade administrativa. 
 
2.6. PRESCRIÇÃO 
As ações de improbidade administrativa podem ser propostas: 
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a) até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou 
de função de confiança; 
b) dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares 
puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo 
ou emprego” (art. 23, LIA). 
c) para o ressarcimento do dano não há prescrição, conforme o art. 37, § 5º, da 
CF/88. 
 
2.7. TRANSAÇÃO 
Em sendo o interesse indisponível, a transação é vedada (art. 17, § 1º, da LIA). 
 
2.8. CAUTELARES 
A) INDISPONIBILIDADE DOS BENS: art. 7º; 
B) SEQUESTRO DOS BENSE BLOQUEIO DE CONTAS BANCÁRIAS: ART. 16; 
c) AFASTAMENTO TEMPORÁRIO DO EXERCÍCIO DO CARGO: art. 20, p. único. 
 
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BIBLIOGRAFIA BÁSICA 
 
x ALMEIDA, Gregório Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro. São Paulo: 
Saraiva. 
 
x ARAÚJO JÚNIOR, Gediel Claudino de. Prática no processo civil. São Paulo: 
Atlas. 
 
x CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública – comentários por artigo. 
Rio de Janeiro: Freitas Bastos Editora. 
 
x COSTA MACHADO, Antônio Cláudio da. A intervenção do Ministério Público no 
processo civil brasileiro. São Paulo: Saraiva. 
x 
x FERNANDES NETO, Guilherme. Inquérito civil e ação civil pública. São Paulo: 
Atlas, 2013. 
 
x FUX, Luiz. Curso de Direito Processual Civil. Rio de Janeiro: Forense. 
 
x LOPES, João Batista. A prova no direito processual civil. São Paulo: RT. 
 
x MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública. São Paulo: RT. 
 
x MARINONI, Luiz Guilherme et ARENHART, Sérgio Cruz. Manual de processo de 
conhecimento. São Paulo: RT. 
 
x MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: 
Saraiva. 
 
x MILARÉ, Édis. Ação civil pública – Lei n. 7.347/85 – reminiscências e reflexões 
após dez anos de aplicação. São Paulo: Revista dos Tribunais. 
 
x NERY JÚNIOR, Nelson et NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo 
civil comentado e legislação processual civil extravagante em vigor. São Paulo: 
RT. 
 
x NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de tutela e direitos constitucionais. São 
Paulo: Saraiva. 
 
x PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa comentada. São 
Paulo: Atlas. 
 
x THEODORO JÚNIIOR, Humberto. Curso de Direito Processual civil. Rio de 
Janeiro: Forense. 
 
x VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação civil pública. São Paulo: Atlas.