Ação Civil Pública e ação de improbidade administrativa

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UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
CAMPUS PARANGABA - FIC
DIREITO
ISMAEL PEREIRA DA SILVA NETO
Correlação entre Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa
Fortaleza - CE
2020
ISMAEL PEREIRA DA SILVA NETO
Correlação entre Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa
O trabalho trata sobre a correlação entre
Ação Civil Pública e Ação por Improbidade
Administrava , perpassando pelo inquérito
civil , sua legitimidade, a relação jurídica
entre os dois institutos, as diferenças, cu-
mulação e as hipoestes.
Professor(a): ERLON ALBUQUERQUE
DE OLIVEIRA
Disciplina: Direito Administrativo
Turma: CCJ 0348_3514366
Fortaleza - CE
2020
Resumo
O presente trabalho tem por escopo analisar e correlacionar alguns aspectos
da ação civil pública em contraponto a ação de improbidade administrativa. Buscando,
inicialmente, apresentar a natureza de ambas as ações, demonstrando a dinâmica do
procedimento previsto na Lei 8.429/92 e sua correlação com os atos da Lei 7.347/85.
Na sequência, porcuramos abordar a questão da competência, e da a legitimidade ativa
ad causam, para porpositura de ambas as ações. Tratamos de analisar a questão dos
atos persecutóris “inquéritos” que preparam a atuação do Ministério Público nas ações
civis, regidas pela Lei 7.347/85 e refletimos, ainda, quanto à viabilidade de se cumular a
ação civil pública com a ação de improbidade administrativa, chamando a atenção para
os julgados que fazem essa correlalçao entre os dos institutos. Finalmente, discorremos
sobre aaplicaão da ação de imporbidade como sendo parte da ação civil pública, onde
esta última pode fgurar como sendo principal ou secundária.
Palavras-chave: improbidade administrativa; ação civil pública; inquerito civil;
custas legis; improbidade.
Lista de abreviaturas e siglas
CF/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CPC Código de Processo Civil
ISS Imposto sobre Serviços
MP Ministério Público
STJ Superior Tribunal de Justiça
TJ-MG Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais
Sumário
1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1 Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2 Da ação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2.1 Ação civil pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2.1.1 Características da Ação Civil Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2.1.2 Principios da Ação Civil Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1.3 Interesses difusos e coletivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.2 Inquérito Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
3 Da Ação de Improbidade Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . 9
3.1 Ação Cívil Pública X Ação de Improbidade Administrativa . . . . 11
4 Relação jurídica entre ação civil pública e ato de Improbidade . 14
5 Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
6 Referências Bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5 
 
1. Introdução 
O direito de ação, o qual faz com que o poder judiciário tenha o dever de 
apreciar lesão ou grave ameaça ao direito tanto do sujeito, quanto ao corpo 
social que busca afirmar uma necessidade latente de justiça, está consagrado 
na Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, XXXV, onde garante a 
inafastabilidade da justiça. 
Para isso, o instrumento criado pelo ordenamento jurídico foi a Ação Civil 
Pública, que decorre da Lei nº 7.347/85, e que possui o dever de proteger os 
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor 
artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, e ainda, a qualquer outro 
interesse difuso ou coletivo, bem como, à honra e à dignidade de grupos 
raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social. 
Para atingir a finalidade a Constituição resolveu figurar o Ministério Público 
como sendo o agente legalmente constituído para atuar na proteção destes 
direitos, agindo pela promoção da Ação Civil Pública e o Inquérito Civil, nos 
termos do art.129, §1, III, bem como este também é legitimado a propor as 
Ações de Improbidade Administrativa, espécie de ação civil própria 
para apurar a falta de conduta proba por parte do agente público ou aqueles 
que a ele se equiparam, nos moldes da Lei 8.429/92. 
2. Objetivo 
Este trabalho, tem o objetivo de apresentar cada um dos institutos jurídicos 
utilizados no ordenamento para promover a preservação dos bens coletivos. 
Faremos um explicação de maneira suscita, das principais características da 
Ação Civil Pública, os aspectos gerais, sua legitimidade e ainda traçar um 
paralelo entre ela e a Ação de Improbidade Administrativa, esta que por ser 
considerada uma espécie de ação civil pública, mas especificamente tem 
caráter persecutório da apuração de ato ímprobo em âmbito administrativo 
praticado por agente público ou a ele equiparado, servirá de contraponto no 
estudo da correlação entre os instrumentos jurisdicionais nas ações de caráter 
metaindividual. 
 
 
 
 
6 
 
3. Da ação 
A constituição Federal de 1988, consagra em seu Art. 5º, inciso XXXV, a 
garantia de inafastabilidade da jurisdição, também denominada de direito de 
ação. 
Considerando esta garantia, podemos inferir que à ação identifica-se como 
sendo um atributo do sujeito ou do corpo social de poder exercitar perante o 
Estado, o direito subjetivo de dar iniciativa a atuação da vontade da lei por 
meio do judiciário. 
Com efeito, o código de processo civil, traz a ação como um direito conferido 
à parte, para que ela possa dispor ou mesmo transigir acerca do objeto alvo 
da demanda. Consequentemente a ação uma vez proposta, revela o impulso 
oficial, que por sua vez trará a garantia de transcorrer com toda sistemática 
processual. 
 
3.1 Ação civil pública 
Como leciona o professor Hugo Nigro Mazilli (153/16), em seu artigo " A 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA NO ESTATUTO DA CRIANÇA E DO 
ADOLESCENTE", a primeira norma que mencionou a expressão “ação civil 
pública” foi a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei 
Complementar federal n. 40, de 1981), em seu art. 3º, III, d. Entretanto a 
expressão, só veio a ser consagrada na Lei n. 7.347/85. 
Noutro momento a Constituição Federal de 1988, conferiu a ação civil 
pública ao Ministério Público com a finalidade de promover a defesa do 
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos 
e coletivos, em seu art. 129, inciso III. (grifo meu) 
O fato é que a ação civil pública surgiu em contraposição a ação penal 
pública, conferindo ao Parquet o poder de atuar a jurisdição na esfera civil, 
sendo considerados em mesmo grau de atuação e devidamente legitimados 
para propositura da referida ação, os que constam do Art. 5º da 
Lei nº. 7.347/85. 
Em face a tudo que foi exposto, podemos conceituar "ação civil pública" 
como a ação não penal que confere aos legitimados no Art. 5º da Lei nº. 
7.347/85 o poder de tutelar os interesses difusos ou coletivos. (grifo meu) 
 
7 
 
3.2 Características da Ação Civil Pública 
Com vistas a formulação de conceitos deste estudo, podemos inferir que a 
ação civil pública, possui características próprias, pois não se trata de um 
processo absolutamente autônomo, ela aproveita os ritos previstos no CPC 
ou em leis extravagantes¹, sendo então adaptados aos princípios da Lei nº. 
7.347/85, em prol da defesa dos interesses difusos. 
A ação civil pública não possui um rito processual especifico, podendo as 
vezes assumir forma de ação ordinária, sumaria de execução, cautelares e de 
procedimentos especiais, desde que prevista no CPC ou legislação especial, 
essa poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de 
obrigação de fazer ou não fazer, como previsto no Art. 3º da Lei que 
disciplina a ação civil pública. 
3.3 Princípios da Ação Civil Pública 
Nelson Nery Junior (1999), ensina que a ação civil pública é regulada por 3 
(três)princípios, seriam eles: 
• O princípio da taxatividade, que consiste na enumeração exaustiva 
das hipóteses em que o MP pode atuar. 
• O princípio da obrigatoriedade, tal qual ocorre na ação penal, a ação 
civil pública é de propositura obrigatória. 
• E não mesmo importante, o princípio da indisponibilidade, que 
decorre obviamente, do princípio da obrigatoriedade, já mencionado, 
onde por este princípio após proposta a ação, o MP não pode praticar 
atos que importem em disposições do direito material (transação, 
renúncia etc.) tampouco as que importem em direito de ação, como 
por exemplo, desistir da ação já proposta. 
 
 
3.4 Interesses difusos e coletivos 
O interesse público busca identificar o bem comum almejado por 
toda sociedade, procurando harmonizar os interesses dos indivíduos a 
convivência necessárias de toda coletividade. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o interesse público, se contrapõe ao 
interesse privado, individual, sendo primeiro, o “interesse do todo, ou seja, 
do próprio conjunto social”, onde este não se confunde com a soma dos 
interesses individuais. 
8 
 
Por interesse difuso, tomando por base os estudos de Carnelutti, pode-se 
dizer que seria o interesse de um grupo ou de grupos menos determinados de 
pessoas, entre as quais não haja vínculo jurídico ou fático muito preciso. 
Por sua vez, podemos conceitua o interesse coletivo como sendo o que 
abrange uma categoria determinada ou pelo menos determinável de 
indivíduos, a exemplo dos associados de uma entidade de classe. 
Assim, tomando como exemplo podemos trazer o ocorrido no estado do 
Ceará, quando em certo momento o governo estadual tomou a decisão de 
construir a Barragem Santo Antônio do Pitaguary - CE. 
Neste exemplo, uma barragem para represar água foi construída na região 
metropolitana da cidade de Fortaleza pelo governo do Estado nas 
proximidades de comunidades indígenas, essa construção pode ter sido ou 
não, a opção mais segura para população; a decisão poderia pôr em risco a 
vida da população em caso de inundação pelo rompimento, se fosse o caso 
trágico, mas sob o ângulo do interesse geral, a decisão foi a mais acertada. 
E é por este e outros casos que estão aí as ações populares, confirmando que 
nem sempre o interesse público, visto pelo administrador, coincide com o 
verdadeiro interesse da coletividade. 
 
4. Inquérito Civil 
O inquérito civil foi instituído pela Lei nº 7.347/85, está disciplinada em seu 
Art. 8, §1º, no entanto, teve seu objetivo estabelecido pela Constituição 
Federal, em seu Art.129, inciso III, onde apresenta que é função institucional 
do Ministério Público "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para 
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros 
interesses difusos e coletivos". 
Por este viés, podemos inferir que o inquérito é o instrumento utilizado pelo 
Ministério Púbico para a investigação e a apuração de elementos e fatos 
necessários para a promoção de ação pública, civil ou penal, para a proteção 
do patrimônio público e social e de interesses difusos e coletivos. 
E por ser apenas instrumento para se atingir a finalidade, este não está 
submetido às exigências do artigo 5º, LV, da CF/88. Obviamente, porque o 
texto constitucional tratou de assegurar os direitos da ampla defesa e do 
contraditório ao "processo" e não ao “procedimento", o que seria o caso do 
inquérito. 
9 
 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros 
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, 
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla 
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; (grifo meu) 
Ensina ainda, Ada Pellegrini Grinover (1991), no trabalho publicado no 
RDA 183/9, que o "inquérito civil do MP" é "não punitivo", não sujeito, 
portanto, às determinações da aludida norma constitucional (pág.13) 
E neste sentido, fazendo o enlace das colocações acima, podemos concluir 
de maneira preliminar que o inquérito civil, caracteriza à atuação do poder 
investigatório do Ministério Público, e tem sua natureza voltada a fase de 
inicial do procedimento administrativo da ação, até mesmo porque nele não 
se têm participantes, partes “litigantes” e muito menos acusados. 
 
5. Da Ação de Improbidade Administrativa 
A improbidade administrativa é considerada um mal universal, está ligada 
diretamente à Administração Pública, ou seja, ocorre quando um agente 
público ou particular acaba prejudicando o interesse público e 
desrespeitando os princípios do Estado Democrático de Direito. 
Em vista à manutenção e disciplina deste estado, o qual presa pelo dever de 
honestidade funcional, e seus ditames, a Lei de Improbidade, Lei nº. 
8.429/92, tomou forma e regulou a sanção a ser aplicada pela atuação dos 
agentes públicos frente as possíveis consequências realizadas por atos 
ímprobos praticados. A referida Lei no seu Art. 11, caput, resta evidente a 
preocupação em lidar contra os atos que atentem aos princípios da 
administração pública, sendo estes por ação ou omissão de seus agentes, 
impedindo que violem os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade, e lealdade às instituições. Sendo tais atos rechaçados desde a 
concepção da Magna Carta, onde este cobrou obediência à moralidade e 
probidade administrativas, consoante com dicção do Art.37, caput e §4º, 
onde transcreve-se: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
10 
 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
(...) 
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma 
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
A Lei nº. 8.429/92, alinha e organiza os atos de improbidade em quatro 
modalidades, o enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, atos contra os 
princípios que regem a administração Pública e atos ímprobos decorrentes 
de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário. 
De maneira didática iremos caracterizar brevemente cada modalidade dessas 
e evidenciar o nexo de causalidade com a prática do ilícito: 
• A caracterização do enriquecimento ilícito esculpido no Art. 9º da lei 
é exercido quando o agente público tenha recebido vantagem 
patrimonial indevida, através de um comportamento ilícito, e no 
momento da conduta ele teve conhecimento da ilicitude do fato (dolo), 
este que é o liame entre a conduta do agente e a vantagem patrimonial. 
• A coerção prevista no Art. 10º, da referia lei, visa gerar consequência 
o sujeito passivo da improbidade administrativa, que causa lesão ao 
erário, sendo caracterizado por qualquer conduta ilegal que ofenda a 
integridade do patrimônio público. 
• A Lei Complementar 157/16, incluiu uma nova seção na Lei 8.429/92, 
criando uma nova espécie de ato de improbidade. Este que está 
prescrito no Art. 10-A desta mesma legislação, o qual tem a função de 
apresentar punição a concessão indevida de benefício fiscal ou 
tributário, pelo agente público, principalmente gestores públicos os 
quais são responsáveis pela fixação de alíquotas do ISS e respectivos 
benefícios financeiros ou tributário. 
• Por fim, temos o trazido no Art. 11 da lei em comento, que denota as 
consequências sobre a improbidade que está associada a violação aos 
princípios que regem a atividade estatal. 
O instrumento preparatório de coerção aos agentes que afrontam os artigos 
supra da Lei nº. 8.429/92, atos considerados ilícitos a condução do bem 
público, é a “ação de improbidade administrativa”, tipo de ação que visa 
apurar e punir a práticade ilícitos na administração pública direta e indireta, 
além de recuperar os prejuízos em favor dos cofres públicos. 
11 
 
A ação de improbidade administrativa tem natureza, contornos e regramento 
próprios, não se confundindo com aqueles específicos das ações civis 
públicas em geral, por exemplo, a ação de improbidade administrativa 
mesmo se aproximando da ação civil pública quer seja pela busca dos 
interesse coletivos e difusos, quer seja pela busca da moralidade, tem um 
objetivo a mais, que seria a perda de cargos públicos e/ou de direitos 
políticos, bem como restrições para contratações futuras de particulares com 
o Poder Público. 
Cabe lembrar que mesmo a lei não dizendo expressamente, poderá ocorrer a 
acumulação de atos de improbidade em pelo menos duas, ou mesmo em 
todas as três categorias discriminadas, ou seja, um mesmo ato de 
improbidade pode gerar enriquecimento ilícito de alguém, causar prejuízo ao 
erário e violar princípios da administração pública. Por exemplo: um 
funcionário público que aceite suborno para assinar um contrato 
superfaturado, neste caso verifica-se enriquecimento ilícito do funcionário e 
do contratante, prejuízo ao erário pelo superfaturamento e observa-se 
nitidamente a violação a vários princípios da administração pública. 
E fato que a desonestidade do agente público, como elemento da 
improbidade, deve ser entendida em seu sentido amplo. Equivale lembrar, 
que a desonestidade se caracteriza quando o agente sabe ou devia saber da 
ilicitude de sua ação ou omissão. Isso porque existem atos de improbidade 
administrativa provenientes de negligência, imprudência ou imperícia. 
Portanto, é necessário que o agente público, ou o equiparado, atue com 
“dolo” ou “culpa”. Nesse diapasão, o ato de improbidade também é assim 
caracterizado quando, o agente embora não tenha intenção de lesar, deixa de 
observar o dever de cuidar da res pública. 
 
6. Ação Civil Pública em contraponto a Ação de 
Improbidade Administrativa 
A Lei nº 8.429, de 1992, foi editada para regular especificamente as sanções 
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no 
exercício de cargo público, trazendo em seu corpo normativo disposições de 
natureza penal e complementarmente as sanções e procedimentos 
administrativos e civis. 
Noutro sentido, a Lei nº 7.437/85, Lei da ação civil pública, tem em sua 
concepção à defesa do meio ambiente, do consumidor, dos bens e direitos de 
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, dos direitos difusos 
12 
 
e coletivos e da ordem econômica (Artigo 1º), portanto, não tratando 
especificamente de improbidade administrativa. 
É de se esperar diante a discussão doutrinária, se a ação prevista na Lei nº 
8.429/92 seria uma ação civil ou penal. Acredito que a resposta leva a 
consequências processuais distintas, principalmente no que tange à fixação 
da competência. Arnoldo Wald e Rodrigo Garcia da Fonseca (2006), 
entendem que embora a ação prevista na lei de improbidade administrativa 
seja formalmente civil, tem ela repercussões quase-penais, haja vista a 
gravidade das sanções aplicáveis ao réu. 
Diverge desse entendimento Fábio Konder Comparato, segundo o qual 
afirma que, se por conseguinte, a própria Constituição distingue e separa a 
ação condenatória do responsável por atos de improbidade administrativa às 
sanções por ela expressas, da ação penal cabível, é, obviamente, porque 
aquela demanda não tem natureza penal. 
De fato, verificamos que a parte final do art. 37, § 4º, da CF/88, realmente 
distingue a ação de improbidade da ação penal, já que ressalva a 
possibilidade desta última ser proposta independentemente da primeira, a 
qual passa a ter um nítido caráter extrapenal. Senão vejamos: 
§4º Os atos de improbidade administrativa importarão a 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma 
e na gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal 
cabível. (grifo meu) 
Veja que a autoria da ação de improbidade, via de regra, será do Ministério 
Público (na qualidade de substituto processual) ou mesmo a própria pessoa 
jurídica lesada, qualquer uma das listadas no Art. 1º da lei nº 8.429/92, 
conforme for o caso, a exemplo, a União, os Estados, os Municípios ou uma 
empresa da administração indireta ou fundacional com participação e custeio 
do erário em mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da sua receita 
anual, neste caso admite-se a atuação em litisconsórcio com o ministério 
público, que na qualidade processual de custos legis, deverá intervir, sendo 
a sua ausência caso de nulidade do processo (art. 17, § 4º). 
Lembrando que a Fazenda Pública poderá promover as ações eventualmente 
cabíveis para assegurar o integral ressarcimento do dano sofrido pelo 
patrimônio público (Art. 17, § 2º). 
A fase persecutória da ação de improbidade, bem como a da ação civil 
pública, carece de um inquérito os Art.(s) 14 e 15 da Lei nº 8.429/92 
disciplinam o inquérito prévio à propositura da ação de improbidade 
13 
 
administrativa, procedido pela própria pessoa jurídica interessada ou pelo 
Ministério Público, como disciplina o Art. 22, do mesmo diploma legal. 
Mesmo sendo disciplinado pelos artigos em comento, o STJ já se pronunciou 
em algumas demandas sobre a falta de obrigatoriedade da existência de 
inquérito anterior a ação de improbidade, com legação de que os réus terão 
a oportunidade de exercício do amplo direito de defesa na própria ação, em 
juízo. Como trazido no julgado abaixo: 
EMENTA: APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO 
CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE 
MIRADOURO. PRELIMINAR. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO 
PRÉVIO. DESNECESSIDADE. MÉRITO. 
DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. 
REALIZAÇÃO DE CIRURGIA. SUPOSTA VIOLAÇÃO A 
PRINCÍPIOS. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO 
EVIDENCIADO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO 
CONFIGURADO. SENTENÇA CONFIRMADA. - Na esteira do 
entendimento do STJ revela-se dispensável a instauração 
prévia de inquérito civil à ação civil pública para apuração de 
eventual prática de ato de improbidade administrativa - A 
configuração do ato de improbidade por ofensa a princípios 
depende da comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado 
no dolo, na desonestidade e na má-fé do agente público em 
cometer um ato ímprobo - O descumprimento de ordem judicial 
constitui ato que, inegavelmente, exige forte e grave censura, mas 
é ditado, muitas vezes, pelo despreparo intelectual e pelas 
carências de uma gestão ineficiente que caracteriza o nosso 
universo municipal, às vezes premido pelos orçamentos da saúde 
e que não são nem mesmo regularmente atendidos pelo Estado e 
pela União, fato que geraria excesso se levasse à conclusão de 
constituir, por sua própria natureza, um ato de improbidade, que 
a doutrina e jurisprudência qualificam para acatar. As deficiências 
pessoais de servidores e as pressões orçamentárias explicam 
muito dessas negativas, que ocorrem, sem raridade, também no 
âmbito do Estado e da União, como se constata todos os dias nos 
postos de saúde do País. No contexto, há mais irregularidade do 
que efetivo dolo ou vontade consciente de não atendimento, ou 
mesmo ilegalidades formais, mas sem o exigido desvio de caráter 
que constrói o ato ímprobo - No caso, muito embora esteja 
constatada a censurável omissão praticada pelo Chefe do Poder 
Executivo Municipal, não ficou comprovada a sua intenção 
dolosa, motivo pelo qual não se configura ato de improbidade. 
(grifo meu) 
(TJ-MG - AC: 10421150011870001 MG, Relator: Wander 
Marotta, Data de Julgamento: 10/09/0019, Data de Publicação: 
17/09/2019) 
14 
 
Vejamos que é inegável perceber que a ação civil pública e a ação de 
improbidade administrativa são procedimentos especiais distintos, com 
finalidades e regras de legitimação (tanto ativa, como passiva) diversas. A 
ação de improbidade administrativa tem âmbito de atuação bem mais 
restrito, pois se destinaà tutela de um particular interesse que é a probidade 
administrativa, porquanto a ação civil pública, tem motivações de proteção 
de interesses transindividuais. 
No entanto, apesar dessa (necessária) distinção, esses remédios processuais 
de busca pela manutenção dos interesses da coletividade, não podem ser 
tratados de forma estanque, muito pelo contrário, elas se entrelaçam em 
algumas situações de maneira subsidiaria uma da outra, é o caso em que o 
STJ reconheceu que a ação civil pública é o meio adequado para que o 
Ministério Público obtenha a recomposição do dano ao erário por ato de 
improbidade, ainda que a pretensão à aplicação das demais sanções esteja 
prescrita conforme os artigos da Lei n. 8.429/92. É como aduz o julgado 
abaixo: 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA - LEGITIMIDADE - MINISTÉRIO PÚBLICO - 
PEDIDO DE REPARAÇÃO DE DANOS CAUSADOS AO 
ERÁRIO - POSSIBILIDADE - PROVA DE DANO MATERIAL 
AO ERÁRIO - DESNECESSIDADE. 1. Não se conhece do 
recurso especial nos pontos em que não foram preenchidos os 
seus pressupostos de admissibilidade. 2. É perfeitamente cabível 
na ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/85, pedido de 
reparação de danos causados ao erário pelos atos de improbidade 
administrativa, tipificados na Lei 8.429/92. Precedentes desta 
Corte. 3. Para a configuração do ato de improbidade não se exige 
que tenha havido dano ou prejuízo material, restando alcançados 
os danos imateriais. 4. Recurso especial conhecido em parte e, 
nessa parte, improvido. 
(STJ - REsp: 541962 SP 2003/0101035-8, Relator: Ministra 
ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 27/02/2007, T2 - 
SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 14/03/2007 p. 235) 
 
7. Relação jurídica entre ação civil pública e ato de 
Improbidade 
Para construir a relação entre os dois institutos, vale a pena lembrar que tanto 
a ação civil pública quanto o ato de improbidade administrativa têm lei 
específica, sendo, no caso, a ação civil pública a Lei 7.347/85 e de 
Improbidade Administrativa a Lei 8.429/92. 
15 
 
A Lei de ação civil pública tem como objetivo a reparação de dano enquanto 
a de improbidade objetiva a responsabilização do agente. 
Outra diferença são os legitimados a propor ação civil pública: o Ministério 
Público, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, a Defensoria 
Pública, as Autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista. 
Podem, ainda, propor a ação civil pública as associações que tenham como 
uma de suas finalidades a proteção ao consumidor, à ordem econômica, à 
livre concorrência, ao meio ambiente e também ao patrimônio, estético, 
artístico, turístico, paisagístico e histórico. 
Contrariamente à pluralidade de autores que tem na ação civil, a propositura 
de ação por ato de improbidade administrativa, somente dá direito as pessoas 
jurídicas interessadas e o Ministério Público fazê-la. 
Nessa estreita relação podemos perceber que o Ministério Público pode 
tornar-se protagonista em ambas as ações, seja por propositura, seja como 
custas legis. O fato é que deste estudo extrai que majoritariamente as cortes 
tem entendido que que a ação civil pública tem como espécie o ato de 
improbidade administrativa. Tal afirmação fica evidente quando trazemos à 
baila o julgado do ministro Mauro Campbell Marques, do STJ, que 
transcrevo: 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO 
ERÁRIO. RESSARCIMENTO. LEGITIMIDADE ATIVA AD 
CAUSAM. MINISTÉRIO PÚBLICO. DEFESA DO 
PATRIMÔNIO PÚBLICO. SÚMULA 329/STJ. RECURSO 
ESPECIAL NÃO PROVIDO. 1. O Ministério Público é parte 
legítima para ajuizar ação civil pública objetivando tutelar o 
patrimônio público, bem como apurar eventual ato de 
improbidade administrativa cometido por prefeito de município. 
2. Precedentes desta Corte. 3. Recurso especial não provido. 
(STJ - REsp: 874618 SP 2006/0181072-8, Relator: Ministro 
MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 
01/10/2009, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: --> 
DJe 15/10/2009) 
Também é possível observar a adoção da aplicação da ação civil pública em 
referência à ação principal, prevista no Art. 17 da Lei de Improbidade 
Administrativa, conforme consta em ementa de acórdão abaixo: 
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Ação civil pública de improbidade administrativa e de 
ressarcimento de danos intentada contra Vereadores e ex-
Vereadores pelo recebimento de diárias e transportes 
indevidos, e de remuneração sem o desconto por faltas 
injustificadas a sessões do Legislativo, cumulada com pedido 
de decretação de afastamento das funções e inelegibilidade. 
Legitimação ativa do Ministério Público, afirmada expressamente 
na Constituição (art. 129, III), ou nela implicitamente inscrita 
(arts. 129, IX, e 58, § 4º), e nas Leis 8.429/92 (arts 15, 17, §§ 3º 
e 4º, e 22) e 8. 625/93 (art. 25, IV, letra b). Sentença extintiva 
fundamentada em ilegitimidade ativa. Recurso provido, 
reconhecendo-se no caso o cabimento da ação, a legitimação do 
Ministério Público e a necessidade de participação do Município 
como litisconsorte. 
(Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, 14.02.96, publicado 
na RJTJRGS 175/623, relator Des. Élvio Schuch Pinto) 
 
8. Considerações finais 
Dou início as considerações finais levando em consideração a amplitude dos 
institutos jurídicos tratados neste estudo, enfatizando que este trabalho 
acadêmico abordou o tema de ação civil pública e ato de improbidade 
administrativa, por entender à grande importância desses elementos para a 
tutela dos direitos difusos “coletivos”, bem como a preservação do interesse 
público na atuação dos seus agentes para com a o bem público. 
Teve como problemática quais as diferenças conceituais e de aplicação entre 
ação civil pública e ato de improbidade administrativa, visando esclarecer 
quais os requisitos que cada uma necessita para sua caracterização tendo 
como objetivo específico, mostrar o ponto onde o ato de improbidade 
administrativa se torna objeto da ação civil pública. 
Após o conhecimento acumulado dos estudos realizados, temos propriedade 
para inferir que a ação civil pública e a lei de improbidade administrativa 
possuem leis distintas, o que deveria fazer com que as duas fossem 
independentes, porém, como a lei é interpretativa, vários doutrinadores 
passaram a entender que o ato de improbidade administrativa era um objeto 
da ação civil pública e não um ato independente, já que dispõe de 
características semelhantes e complementares. 
 
 
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9. Referências Bibliográficas 
GARCIA, Emerson, Improbidade Administrativa/ Emerson Garcia, Rogério Pacheco 
Alves. – 8ª ed. 2014. 
PEGORARO, Luiz Nunes. Controle jurisdicional dos atos administrativos 
discricionários. Campinas: Servanda, 2010 
Artigo. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
CONTRA O PRESIDENTE DA REPÚBLICA E A PERDA DA SUA FUNÇÃO 
PÚBLICA, publicado na revista da OAB Olinda – PE em 14.11.2019. Luiz Nunes 
Pegoraro e Ana Julia Ramos Padua. 
SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Ação civil pública e inquérito civil. 5. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2013. 211 p. 
CRETELLA JÚNIOR (1997). CRETELLA JÚNIOR, José. O "Desvio de Poder" na 
Administração Pública. 4ª Edição. Editora Forense. Rio de Janeiro.1997. 
WALD, Arnoldo e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Ação de Improbidade Administrativa. 
Disponível em: http://seer.uenp.edu.br/index.php/argumenta/article/view/123 Acesso em 
05/05/2020. 
LOBO, Arthur Mendes - a ação prevista na lei de improbidade administrativa – 
competência, legitimidade, interesse de agir e outros aspectos polêmicos - PUC/MG, 
Brasil, Artigo aprovado em 25/08/2008. 
BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de 
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos 
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras 
providências. Brasília, 1985. Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7347orig.htm. Acesso em: 05/05/2020 
BRASIL,Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos 
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, 
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras 
providências. Brasília, 1992. Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm. Acesso em: 05/05/2020. 
CUNHA JÚNIOR, D. Curso de Direito Administrativo. Ed. JusPodivm, 7. Ed. 2009.