Direito Administrativo - Intervenção do Estado na Propriedade (Atualizado)

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
Leitura recomendada: 
 Fernanda Marinela – Direito Administrativo – Capítulo 11. 
 José dos Santos Carvalho Filho – Manual de Direito Administrativo – 
Capítulo 12. 
 Alexandre Mazza – Manual de Direito Administrativo – Capítulo 13. 
 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo – Direito Administrativo 
Descomplicado – Capítulo 16. 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro – Direito Administrativo – Capítulo 6. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Para entender o que é a Intervenção do Estado na Propriedade, se faz 
necessária a compreensão de certos conceitos. 
 
O direito de propriedade é assegurado na CR/88, conforme se vê no art. 5º, 
XXII e XXIII. É um direito individual por excelência. Porém, esse direito deixou 
de ser interpretado como um direito subjetivo do proprietário, e hoje como 
um dos requisitos para ter a propriedade é o atendimento da sua função 
social. 
 
XXII - é garantido o direito de propriedade; 
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
 
Se a propriedade não está atendendo a sua função social, deve o Estado 
intervir para amoldá-la a essa qualificação. 
 
CONCEITO 
 
A intervenção do Estado na propriedade pode ser entendida como a 
atividade estatal que tem por objetivo ajustar, conciliar o uso dessa 
propriedade particular com os interesses da coletividade. 
 
É uma imposição estatal que retira, restringe direitos dominiais, ou condiciona 
o uso da propriedade particular para atender um interesse da coletividade. 
 
 
 
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FUNDAMENTOS 
 
Os fundamentos para a intervenção do Estado na propriedade são: a 
supremacia do interesse público, verificação de prática de ilegalidade e o 
atendimento à função social da propriedade (esse último defendido por 
alguns autores1). 
 
COMPETÊNCIA 
 
A competência para legislar sobre o direito de propriedade, desapropriação 
e requisição é privativa da União (art. 22, I, II e III, CR/88). Não confundir essa 
competência com a administrativa, relacionada a atos de intervenção e é 
dividida entre todos os entes políticos. 
 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, 
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 
II - desapropriação; 
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em 
tempo de guerra; 
 
MODALIDADES 
 
Diversas são as formas de intervenção do Estado na propriedade, que são 
inseridas em duas formas básicas de intervenção: 
 
Restritiva  São aquelas que restringem o direito do particular, mas não 
retiram o direito da propriedade do particular, ou seja, o indivíduo continua 
proprietário do bem, entretanto tem que se submeter a algumas restrições 
para atingir a finalidade social da propriedade. Ex. servidão administrativa; 
requisição; ocupação temporária; limitação administrativa; tombamento. 
 
 A restrição subdivide-se em: 
A) Restrição de caráter absoluto: Restringe o particular no modo de 
utilização do bem. (Exs.: Tombamento e Limitação Administrativa) 
B) Restrição de caráter exclusivo: Restringe o particular quanto à 
utilização exclusiva do bem. (Exs. Servidão, requisição e ocupação 
temporária) 
 
 
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 José dos Santos Carvalho Filho, dentre outros. 
 
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Supressiva  É aquela em que o Estado retira do particular a propriedade 
de determinado bem, ou seja, o interesse público gera a “desapropriação” 
do bem particular ao poder público. A desapropriação é forma originária de 
aquisição da propriedade. O bem chega nas mãos do Estado como se 
nunca tivesse pertencido a outrem, livre de ônus ou qualquer gravame. 
 
Para a maioria dos doutrinadores, especialmente para a doutrina moderna, 
hoje, no Brasil, a intervenção na propriedade tem fundamento no exercício 
do poder de polícia, salvo no caso da desapropriação. Excepciona-se a 
desapropriação, porque, nela, retira-se o bem do particular. 
 
Servidão administrativa 
 
É o direito real público que autoriza o Poder Público a usar da propriedade 
imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse público. 
Instituída por acordo ou sentença judicial, dependendo de registro e é 
norma específica, não-abstrata. A servidão administrativa NÃO É 
AUTOEXECUTÁVEL, devendo ser instituída por acordo entre Estado e 
particular, por decisão judicial ou por lei. 
 
Mas, quando a servidão decorre de lei, ainda assim é necessário registrar? 
Nesse caso, o entendimento da doutrina é o de que não há necessidade do 
registro, pois a lei já dá publicidade; a lei dá mais publicidade que o registro. 
Para as demais formas de servidão, será necessário realizar o registro. 
 
No Direito Público o bem público é dominante e o bem particular é serviente. 
Ex.: Inserção de um poste na propriedade particular com o objetivo de 
exercer o interesse público; placa de localização em determinada 
residência. Já no Direito privado, ambos os bens são privados, tanto 
dominante como o serviente. Ex. servidão de passagem. Ademais, no Direito 
privado, há domínio de bem sobre um outro bem; enquanto no Direito 
Público há o domínio de um serviço público sobre um bem privado. Por fim, 
destaque-se que na servidão administrativa há interesse público; enquanto 
na civil, há interesse privado. 
 
Em regra, a servidão administrativa não é indenizável, porém, havendo dano 
ao particular a servidão administrativa gera possibilidade de indenização ao 
particular. A servidão, em regra, tem caráter perpétuo, ou seja, não é uma 
necessidade temporária, mas sim uma utilização do bem por prazo 
indeterminado. Não é eterna, dura enquanto houver necessidade estatal. 
Pode ser extinta, por exemplo, se a coisa gravada desaparece. A servidão 
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afeta o atributo exclusividade da propriedade. IMPORTANTE: Trata-se da 
única medida restritiva com natureza jurídica de direito real e que não é 
autoexecutável pelo Estado. 
 
Requisição administrativa 
 
Situação excepcional em que o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços 
particulares em situação de perigo público iminente. Ex.: requer carro de 
particular para captura de quadrilha em fuga. 
 
Fundamento constitucional: arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CR/88 e também o 
inciso XXV do art. 5º da CR/88. Se houver direito à indenização, será posterior. 
Possui autoexecutoriedade, dispensando autorização prévia do Poder 
Judiciário. É extinta depois que a situação de perigo desaparece. 
 
PERGUNTA DE CONCURSO: Suponha-se que numa situação de muitas chuvas, será 
necessário abrigar os desabrigados, bem como alimentos e roupas. O poder 
público requisita roupas de uma fábrica e frangos de um frigorífico para ajudar os 
desabrigados das chuvas. O instituto é mesmo requisição administrativa? 
R: Requisição é intervenção restritiva na propriedade, mas o dono continua com o 
bem. Mas, no caso do exemplo, não é possível devolver o frango e a roupa. Esse 
fenômeno tem cara de desapropriação. Mas o instituto é mesmo requisição. O 
entendimento da doutrina e da jurisprudência, hoje, é que se os bens forem móveise fungíveis, o instituto é mesmo requisição, mesmo que não se possa devolver o 
mesmo frango e a mesma roupa. Pode-se devolver outro bem na mesma 
qualidade e quantidade. Então, devolvem-se outros frangos e roupas. Mas se a 
roupa for de uma pessoa privada ela ganha identidade e valores próprios, não 
sendo suscetível de requisição, mas sim desapropriação. 
 
Ocupação temporária (DL 3.365/41) 
 
Ocorre quando o Poder Público deixa alocados, em algum terreno 
desocupado, máquinas, equipamentos, barracões de operários etc. Pode 
haver indenização quando a ocupação decorre de obras e serviços 
vinculados a processo de desapropriação. 
 
Atualmente se aplica de forma mais ampla do que dispõe o referido 
decreto, pois toda vez que o Estado precisar se utilizar o bem de um 
particular para garantir o interesse público estaremos diante de ocupação 
temporária, desde que o serviço seja de utilização transitória, afetando o 
caráter exclusivo do bem, de forma autoexecutável. Se a ocupação dos 
 
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terrenos vizinhos fosse definitiva, estaríamos diante de supressão do direito e, 
como tal, desapropriação por zona. 
 
A respeito da indenização, quando a ocupação for vinculada à 
desapropriação, o art. 36 do Decreto -Lei n. 3.365/41 fala em ocupação 
remunerada, devendo-se considerar obrigatória a indenização, podendo o 
expropriante prestar caução, quando exigida. Nas demais hipóteses 
(concessão de serviço público), a regra é a ausência de indenização, 
exceto se o proprietário demonstrar algum prejuízo especial decorrente do 
uso compulsório do bem. Assim, a necessidade de indenização da 
ocupação temporária varia de acordo com a modalidade de ocupação. 
 
Limitação administrativa 
 
São determinações de caráter geral que o Poder Público impõe a pessoas 
indeterminadas. Pode consistir em obrigações positivas (imposição da 
limpeza de terreno), negativas (impedimento de construir além de 
determinado número de pavimentos) ou permissivas (ingresso de agentes da 
vigilância sanitária), para o fim de condicionar as propriedades ao 
atendimento da função social. 
 
Instituída por leis ou por atos normativos. Encontra fundamento constitucional 
nos arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CR/88. 
 
 
Em regra, o proprietário não tem direito à indenização por conta das 
limitações administrativas que incidam sobre sua propriedade. No entanto, 
excepcionalmente, a jurisprudência reconhece o direito à indenização 
quando a limitação administrativa reduzir o valor econômico do bem. O 
prazo prescricional para que o proprietário busque a indenização por conta 
das limitações administrativas é de 5 anos, o que não se confunde com 
desapropriação indireta. (AgRg no REsp 1.317.806-MG) 
 
Áreas de Preempção  Áreas determinadas pelo Município, onde este 
expõe quem tem interesse em determinada área e que em caso de 
alienação do bem, preferencialmente, deve ser ofertado ao Município. O 
prazo máximo que o Estado pode determinar a preempção é de 05 anos. 
Para determinar nova preempção sob determinada área o Estado deve 
obedecer o prazo de 1 ano de carência. O ente público quando recebe a 
oferta tem o prazo de 30 dias para se manifestar, caso não responda, 
entende-se que houve recusa tácita, podendo o proprietário vender para 
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qualquer outra pessoa pelo mesmo preço que ofereceu ao Estado. Caso o 
particular não respeite o direito de preempção, o Estado anula a venda 
efetuada e toma a propriedade para si pelo valor da venda ou pelo valor 
venal, o que for menor. 
 
Tombamento 
 
É a forma de intervenção na propriedade, em que o Poder Público protege 
o patrimônio cultural brasileiro, com a finalidade de preservar a memória 
nacional. Regulamentado pelo Decreto Lei 25/1937. Incide sobre bens 
móveis e imóveis. 
 
Quanto à vontade o tombamento pode ser: 
a) voluntário: quando o proprietário consente o tombamento, seja este 
por meio de pedido que ele mesmo formula ou se concorda com a 
notificação que lhe é dirigida pelo Poder Público no sentido de 
tombamento do bem. 
b) compulsório: quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, 
apesar da resistência e do inconformismo do proprietário. 
 
Quanto à eficácia: 
a) provisório: quando estiver em curso o processo administrativo, 
instaurado pela notificação. 
b) definitivo: depois de concluído o processo administrativo de inscrição 
no livro do tombo. É possível ser desfeito, mediante manifestação do 
poder Público de oficio ou em razão de solicitação do proprietário ou 
de outro interessado. 
 
O tombamento é registrado no livro do TOMBO, valendo ressaltar que cada 
ente terá o seu livro TOMBO. Internamente o mesmo bem pode sofrer três 
tombamentos, quando o bem for de interesse da união, do estado e do 
município. Se o tombamento recair sobre bens imóveis deverá ser registrado 
no livro TOMBO e também no Cartório de Registro de Imóveis. O proprietário 
deve conservar o bem tombado. Em regra, não há indenização. 
 
TOMBAMENTO DE OFÍCIO: É aquele que incide em relação aos bens públicos, 
previsto no art. 5º do Decreto-lei 25/1937. Há controvérsia, no entanto, em 
relação ao tombamento de bens públicos “de baixo para cima” 
(tombamento de bens federais por Estados, por exemplo): 
 
 
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Primeira posição: impossibilidade do tombamento dos bens públicos dos 
Entes “maiores” pelos Entes menores. O tombamento deve seguir a lógica da 
supremacia do interesse: o interesse nacional (bens federais) prevalece 
sobre o interesse regional (bens estaduais) que, por sua vez, se sobrepõe ao 
interesse local (bens municipais). Aplica-se, por analogia, o art. 2º, § 2º, do 
Decreto-lei 3.365/1941, que consagra a hierarquia desses interesses na 
desapropriação. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho. 
 
Segunda posição: os Municípios podem tombar bens públicos estaduais e 
federais, assim como os Estados podem tombar bens públicos federais, pois o 
art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei 3.365/41 deve ser interpretado restritivamente às 
hipóteses de desapropriação, além do fato de que o tombamento não 
prejudica o Princípio Federativo, pois o bem continua em propriedade do 
ente superior. Nesse sentido: STJ. 2.ª Turma, RMS 18.952/RJ. 
 
ATENÇÃO: se o patrimônio tombado for um bem público, ele se torna 
inalienável, ainda que seja um bem dominical. Assim, esse bem não poderá 
ser transferido. 
 
O tombamento pode ser geral, quando atinge todos os bens situados em um 
bairro ou uma rua, por exemplo, e também pode ser individual, quando 
atinge bens individuais, que é a regra. 
 
Tombamento é ato discricionário ou vinculado? Segundo Di Pietro, o 
tombamento é ato discricionário, contudo, há quem defenda ser ato 
vinculado, pois a CR/88 determina a proteção aos bens históricos, artísticos e 
culturais, de modo que se o IPHAN der parecer afirmando que o bem se 
enquadra no que tutela a Constituição, o Poder Público não poderá deixar 
de tombar o bem. 
 
Natureza Jurídica: Predomina doutrinariamente e nos concursos públicos, o 
entendimento de que o tombamento é um tipo especial de servidão 
instituída com a finalidade de preservação histórica, cultural, arqueológica, 
artística, turística ou paisagística de determinada propriedade. 
Posicionamentos minoritários consideram que a natureza jurídica do 
tombamento não seria de servidão, mas de limitação administrativa, e, para 
outros, consistiria em instrumentosui generis de intervenção restritiva do 
Estado na propriedade privada (Di Pietro). 
 
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IMPORTANTE: O proprietário de bem tombado pode alienar o seu bem a 
outrem, no entanto, aquele que instituiu o tombamento detém direito de 
preferência. 
 
Tombamento provisório é uma cautelar durante o processo de tombamento 
para evitar que o particular deprede o bem durante o processo 
administrativo de tombamento. Após o término do procedimento 
administrativo, o tombamento provisório converter-se-à em tombamento 
definitivo. 
 
O Tombamento gera ao proprietário algumas obrigações: 
 
Fazer – conservação do bem no estado em que se encontra, sendo o 
proprietário responsável pela manutenção do bem – ou ele conserva se 
puder ou informa ao poder pública a necessidade de conservação; Em 
caso de alienação, o proprietário tem o dever de oferecer o bem ao Estado, 
em caráter de preferência, obedecendo o prazo de 30 dias para que o 
Estado responda. Se tombado por mais de um ente, deverá se ofertado a 
todos os entes que efetivaram o tombamento. Caso dois ou mais 
demonstrem interesse na aquisição da propriedade ofertada, terá 
preferência á união, por conseguinte, o estado e, por último, o município. 
Não-fazer – o proprietário não pode modificar e nem destruir o bem 
tombado; Qualquer alteração, reforma, depende de especial do poder 
público. O bem tombado não pode sair do país (bens móveis), salvo se por 
curto espaço de tempo e com autorização do poder público, devidamente 
justificado. 
Tolerar – o proprietário de bem tombado deve tolerar a fiscalização do 
Estado. 
 
 
Desapropriação 
 
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público retira a 
propriedade do particular, transferindo para si, ou para terceiros, por razões 
de utilidade pública, necessidade pública, ou de interesse social. 
 
No Brasil, é possível desapropriar bens móveis e imóveis; bens corpóreos (ex. 
carro) e incorpóreos (ex. ações, crédito); bens públicos e privados; espaço 
aéreo; subsolo. Contudo, não podem ser desapropriados: direito da 
personalidade, direitos autorais, direito à vida, direito à imagem e direito a 
alimentos. 
 
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DISTINÇÃO ENTRE NECESSIDADE, UTILIDADE PÚBLICA E INTERESSE SOCIAL: 
(A) Interesse Social – Nesse caso, o objetivo do Estado não é ficar com o 
bem, mas sim distribuí-lo à sociedade. Fundamento em que o Estado 
desapropria objetivando o auxílio às camadas mais pobres, melhoria da 
condição de vida, atenuação de desigualdades, construção de casas 
populares. Ex. desapropriação para reforma agrária. 
(B) Necessidade Pública – Fundamenta-se em uma situação inesperada, 
emergencial ou inadiável. 
(C) Utilidade Pública – Fundamenta-se em uma situação mais vantajosa ao 
interesse público, por exemplo, para ampliação das instalações de um 
Fórum da Justiça. 
 
OBS.: Os bens desapropriados para interesse social podem ser vendidos. 
Então, esses bens desapropriados podem ser transferidos a terceiros, que 
possam cumprir a finalidade destinada pela desapropriação. 
 
 
a) Espécies 
 
DESAPROPRIAÇÃO PARA REFORMA AGRÁRIA: é da competência da União. 
Incide sobre propriedades que não atendem à função social. A indenização 
é em títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos. O imóvel rural que 
não cumpre a função social será desapropriado para fins de reforma 
agrária, sendo a indenização prévia paga em títulos da divida agrária 
resgatáveis em até 20 anos, a partir do 2º ano de emissão do título. Diz a lei 
que a indenização, na desapropriação para fins de reforma agrária, deve 
ser prévia e justa, mas não é paga em dinheiro, e sim em títulos da dívida 
agrária (TDAs), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no 
prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão.Obs.: As 
benfeitorias úteis e necessárias deverão ser pagas em dinheiro e 
previamente depositadas em juízo. 
O processo de desapropriação para fins de reforma agrária é 
regulamentado através de Lei Complementar e segue o rito sumário. 
 São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as 
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de 
reforma agrária”. Porém, estando prevista no texto constitucional, a 
referida norma contempla verdadeira imunidade tributária, e não 
exatamente uma isenção, na medida em que esta última figura 
consiste em dispensa “legal” do pagamento de tributo. ** A legislação 
considera obrigatória, sob pena de nulidade, a intervenção do 
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Ministério Público Federal como fiscal da lei (custos legis) na 
desapropriação para reforma agrária. 
 
DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL URBANA – Prevista no Estatuto da Cidade – 
L.10.257/01 E ART. 182, CR/88 - Se o imóvel urbano não cumpre a função 
social prevista no plano diretor da cidade, esta propriedade receberá 
medidas restritivas gradativas pelo Município. O DF também pode promover 
essa desapropriação, pois ele soma as competências do Estado e do 
município. Primeiramente notifica-se o proprietário para parcelamento ou 
edificação (compulsória) do terreno, em que se objetiva dar a função social 
à propriedade. Depois que ele é notificado, se não cumprida a função 
social, é dada ordem de parcelamento, utilização ou edificação 
compulsória e o proprietário tem o prazo de 1 ano para apresentar o projeto 
e depois de apresentado o projeto ele tem o prazo de 2 anos para dar inicio 
as obras. Caso o particular não dê inicio a obra, o poder público tomará a 
segunda medida: incidência do IPTU com alíquota progressiva (finalidade 
extrafiscal) pelo prazo máximo de 05 anos (é uma medida coertiva). O 
máximo de alíquota a que se pode chegar é de 15% e de um ano para o 
outro o máximo de aumento é de até o dobro da alíquota anterior. Se o 
particular nesses 5 anos não deu finalidade social à propriedade, o Município 
desapropria e indeniza o particular em títulos da dívida pública que serão 
resgatados pelo agente em até 10 anos. (Espécie de desapropriação 
sancionatória) 
 
DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA: consiste na ampliação da expropriação às 
áreas que se valorizem extraordinariamente em consequência da obra ou 
realização do serviço público (art. 4º do Decreto Lei n. 3.365/41). Ocorre em 
terrenos lindeiros, em caso de obra, no que tange às áreas vizinhas. Quando 
há valorização ordinária ou genérica, a solução à Administração Pública é o 
manejo da Contribuição de Melhoria. A declaração de utilidade pública 
deve especificar qual a área que se destina à continuidade da obra e qual 
aquela que se destina à revenda, em decorrência de sua valorização. Nesse 
sentido, ele desapropriará a zona para posterior venda da área com o fito 
de subsidiar a obra realizada. 
 
DESAPROPRIAÇÃO DE ENTES DA FEDERAÇÃO: Segundo dispõe o art. 2, § 2º do 
DL 3365/41, é permitida a desapropriação de bens públicos por entes 
geograficamente superiores, porém, em qualquer caso, deve preceder de 
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. Assim, Estados não desapropriam bens federais, 
bem como Municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens 
públicos de nenhuma natureza. Ademais, o STJ expõe que somente os bens 
 
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dominicais são passíveis de desapropriação por entes de hierarquia superior, 
sob fundamento de proteção aos bens afetados, e desde que haja 
autorizaçãolegislativa, conforme o mandamus legal. 
Trata-se de uma regra de constitucionalidade bastante controvertida, 
havendo quem a considere incompatível com o princípio da 
igualdade das esferas federativas. Porém, a doutrina majoritária afirma 
que a desapropriação de bens públicos está baseada na noção de 
interesse público predominante, sendo uma providência indispensável, por 
exemplo, para realização, sem empecilhos políticas regionais, de 
rodovias federais que atravessam vários Estados. 
ATENÇÃO: Conforme jurisprudência dos Tribunais Superiores, Estado e 
Município podem desapropriar bens de empresa pública federal, 
desde que haja autorização do Presidente da República. (art. 2º, § 3º, 
do Decreto-Lei 3.365/41) – Questão da magistratura do PARÁ. 
 
DESAPROPRIAÇÃO ORDINÁRIA OU COMUM: é a prevista no Decreto-Lei n. 
3.365/41, realizada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A 
desapropriação é realizada por necessidade, utilidade pública ou por 
interesse social e mediante prévia e justa indenização em dinheiro. A regra é 
o pagamento em dinheiro, mas a própria constituição pode excepcionalizar 
esta regra. Somente a própria constituição pode prever modalidade de 
desapropriação diversa. 
 
ATENÇÃO: Se, em procedimento de desapropriação por interesse social, 
ficar constatado que a área medida do bem é maior do que a escriturada 
no Registro de Imóveis, o expropriado receberá indenização 
correspondente à área registrada, ficando a diferença depositada em Juízo 
até que, posteriormente, se complemente o registro ou se defina a 
titularidade para o pagamento a quem de direito. A indenização devida 
deverá considerar a área efetivamente desapropriada, ainda que o 
tamanho real seja maior do que o constante da escritura, a fim de não se 
configurar enriquecimento sem causa em favor do ente expropriante. STJ. 2ª 
Turma. REsp 1.466.747-PE, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 24/2/2015 
(Info 556). STJ. 2ª Turma. REsp 1.286.886-MT, Rel. Min. Herman Benjamin, 
julgado em 6/5/2014 (Info 540). 
 
 
DESAPROPRIAÇÃO CONFISCO OU EXPROPRIAÇÃO – Art. 243, CR/88 
(Dispositivo alterado pela EC 81). Trata-se de uma modalidade de 
desapropriação vinculada, sem o direito à indenização e ocorre em duas 
hipóteses: 
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1. As propriedades rurais e urbanas forem utilizadas para culturas ilegais 
de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo serão 
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de 
habitação popular. 
 
2. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em 
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da 
exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo 
especial com destinação específica. 
 
Trata-se de desapropriação com finalidade vinculada porque os bens 
possuem destinação específica prevista em lei, podendo ser destinados à 
reforma agrária ou programas de habitação popular (se bens imóveis) e se 
móveis, com valor econômico, serão confiscados e revertidos ao fundo 
especial. 
 
Se o sujeito tem um terreno enorme e utiliza parte do terreno para plantação 
de psicotrópico, devemos expropriar parte do terreno ou o terreno inteiro? 
Segundo o STF, a interpretação de gleba prevista na CR/88 diz respeito à 
propriedade e, assim, o sujeito perderá toda a propriedade, toda gleba. 
 
A competência para desapropriar: 
Legislativa: Privativa da União (art. 22, CR/88). Somente a União é 
competente para editar leis sobre a temática desapropriação. 
 
- Temos duas fases no processo de desapropriação: (1)Declaratória e (2) 
Executória. 
 
1. Declaratória: 
Competência para declarar a desapropriação: A competência para 
declarar utilidade pública e interesse social é dos entes federativos: União, 
Estados-Membro, Municípios e DF. Temos duas exceções à regra: ANEEL e o 
DNIT detêm competência declaratória (através de ato administrativo) para 
justificar a necessidade pública ou interesse social. A declaração de 
utilidade pública ou interesse social pode ser feita por DECRETO DO 
EXECUTIVO, LEI DE EFEITOS CONCRETOS, ou, excepcionalmente, por ATOS 
ADMINISTRATIVOS quando a declaração partir da ANEEL ou DNIT. 
 
A declaração não desapropria diretamente o bem (não retira o bem das 
mãos do particular), permitindo tão somente que o Estado adentre ao bem 
 
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(Direito de Penetração) para avaliação e Fixação do Estado no Bem, ou seja, 
o Estado menciona que quer o bem no estado em que se encontra. Após 
declarada a utilidade pública para fins expropriatórios, qualquer benfeitoria 
realizada pelo particular não será indenizada pelo Estado, SALVO as 
benfeitorias necessárias e as úteis e, estas últimas, desde que tenham sido 
autorizadas. 
IMPORTANTE: A licença para construir antes da desapropriação é válida, 
porém a construção feita após a declaração NÃO será indenizada. (Súm. 23 
STF) 
 
A partir do momento em que se declara a desapropriação de determinado 
bem, nasce para a Administração Pública um prazo decadencial para dar 
início ao processo de execução da desapropriação. De acordo com a 
fundamentação, há variação do prazo decadencial, veja: 
(1) Necessidade e Utilidade Pública: Decadencial de 5 anos; 
(2) Interesse Social: Decadencial de 2 anos; 
 
 Escoado o prazo decadencial, somente decorrido 1 (um) ano poderá 
o mesmo bem ser objeto de nova declaração expropriatória (art. 10 
do Decreto -Lei n. 3.365/41). 
 
2. Executória 
 
Havendo acordo, a execução poderá ser realizada através da via 
administrativa. Se não houver acordo ou o proprietário for desconhecido, a 
execução será realizada por via judicial através da Ação de 
Desapropriação proposta pelo ente expropriante, nunca pelo expropriado. 
 
- Competência para EXECUTAR a desapropriação: Pode ser realizada pelo 
próprio ente que o declarou ou através de delegação aos entes da 
administração pública indireta ou à concessionária. 
 
* ATENÇÃO: A legitimidade para integrar o polo ativo da ação de 
desapropriação para fins de reforma agrária é do INCRA e não da UNIÃO, 
sendo competente para julgamento a Justiça Federal. 
 
A ação é proposta pelo Estado e o particular é chamado para contestar no 
prazo do CPC. A matéria de defesa é restrita ao valor da indenização. Não 
há possibilidade de discussão de legalidade do ato administrativo 
expropriatório. Na ação de desapropriação, ainda que o particular tenha 
êxito na ação, a única coisa que ganhará é um valor maior no que tange à 
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sua indenização, nunca a propriedade do bem. No bojo da ação de 
desapropriação, normalmente, o Estado peticiona pela imissão provisória na 
posse, desde que provada a urgência na tomada da posse. Após declarada 
a urgência, o Estado tem o prazo de 120 dias para requerer a imissão 
provisória e perfazer o depósito arbitrado pelo juízo. Do depósito, o particular 
tem direito a levantar até 80% do valor. Caso o particular opte por levantar 
100%, o juízo entenderá que o particular aceitou o valor proposto pelo 
Estado e homologará o acordo. 
 
Atenção: A imissão provisória não pode ser indeferida pelo juiz se forem 
atendidos os requisitos legais (declaração de urgência + pedido de imissão + 
depósito do valor arbitrado pelo juiz). Trata-se, assim, de direito subjetivo do 
expropriante ao ingresso antecipado do Poder Público na posse do bem. 
Antecipado porque,como regra, a transferência da posse somente ocorre 
com o encerramento da ação de desapropriação. 
 
Somente os juízes que tiverem garantia de vitaliciedade, inamovibilidade e 
irredutibilidade de vencimentos poderão conhecer dos processos de 
desapropriação (arts. 12 e 13 do Decreto -Lei n. 3.365/41). A desapropriação 
judicial observa o rito ordinário. Ao revés, a desapropriação para fins de 
reforma agrária adota o rito sumário, como já mencionado. 
 
 É obrigatória a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei 
(custos legis) em qualquer ação de desapropriação, sob pena de 
nulidade do processo. 
 
Por fim, destaque-se que somente com a sentença na Ação de 
Desapropriação se perfaz a TRANSFERÊNCIA DO BEM  IMPORTANTE! 
 
Ex.: Se o Estado julgar justo pagar R$ 100.000,00. Nesse sentido o particular 
tem direito a levantar R$ 80.000,00. Ao final do processo, o Judiciário julga 
justa a indenização de R$ 200.000,00. Esses R$ 100.000,00 a mais decididos 
em juízo será pago através de PRECATÓRIO e incidirá correção monetária, 
juros compensatórios, juros moratórios e honorários advocatícios. 
 
NECESSIDADE E VINCULAÇÃO DO LAUDO DE AVALIAÇÃO: Apesar de ser firme 
a jurisprudência no sentido de que o magistrado não está vinculado às 
conclusões do laudo oficial, a prova pericial é indispensável ao pleito 
expropriatório. Nesse sentido, sendo o laudo um parecer dos técnicos que 
levaram a efeito a perícia, ela é peça fundamental para o estabelecimento 
da convicção do magistrado. REsp 1.036.289-PA. 
 
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FIXAÇÃO DA INDENIZAÇÃO: O STJ reafirmou o entendimento de que, nas 
ações de desapropriação, o valor da indenização será o da data da 
avaliação judicial, não sendo relevante a data em que ocorreu a imissão na 
posse, tampouco a data em que se deu a vistoria do expropriante. REsp 
1.274.005-MA. 
 
1) A correção monetária é somente uma atualização do valor da moeda, a 
fim de manter o valor real da moeda. A correção monetária começa a 
correr a partir do transito em julgado da sentença e em relação ao valor 
complementar decidido em juízo. O índice utilizado para correção é de 12% 
ao ano, na forma da súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal. 
 
2) Os juros compensatórios compensam o fato do particular ter perdido o 
bem antes de ter recebido o valor justo do bem. Os juros compensatórios 
começam a incidir a partir da imissão provisória na posse por parte do 
Estado. Os juros compensatórios incidem sobre os valores que não estavam 
disponíveis ao particular no momento da imissão na posse, ou seja, R$ 
120.000,00, levando em consideração o exemplo retro citado. O STF, através 
da súmula 618 menciona que os juros compensatórios são de 12% ao ano. 
 
3) Os juros moratórios são pagos pela demora do Estado pagar o valor 
decidido pelo Judiciário através da sentença na Ação de Desapropriação. 
Os juros de mora começam correr a partir do prazo constitucional previsto 
para pagamento do precatório. (6% ao ano) 
 
O art. 100, 5º, CR/88 prevê que o pagamento do precatórios apresentados 
até 1º de Julho deverá ser ocorrer até o final do exercício do ano seguinte, 
ou seja, até 31/12 do ano posterior. Nesse sentido, o STF, através da súmula 
vinculante 17 menciona que os juros moratórios somente serão devidos a 
partir do não pagamento após o prazo de pagamento previsto na norma. O 
percentual de juros de mora é de 6% ao ano e trata-se de entendimento 
jurisprudencial. 
 
4) Os honorários advocatícios incidem sobre o valor da sentença menos o 
valor incontroverso (Súm. 617, STF). Ou seja, se o Estado ofereceu R$ 
100.000,00 e o judiciário julgar justa a indenização de R$ 400.000,00, os 
honorários incidirão sobre R$ 300.000,00, que é a diferença entre o 
incontroverso e o que fora decidido judicialmente. Os honorários 
advocatícios não seguem a regra do CPC e o juiz deve decidir os honorários 
em no mínimo 0,5% e no máximo 5% do valor da sucumbência. No DEC. 
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existe limite de R$ 151.000,00, entretanto o STF entende pela inexistência de 
teto salarial no que tange aos honorários advocatícios em sede de Ação de 
Desapropriação. (fazer ilustração abaixo) 
 
Obs.: Os juros compensatórios e moratórios não são cumuláveis, ou seja, não 
há possibilidade de juros sobre juros. Entendimento atual do STF e STJ 
 
DISCUSSÃO DA LEGALIDADE DA DESAPROPRIAÇÃO: Como o particular NÃO 
pode discutir a legalidade da desapropriação diretamente na Ação de 
Desapropriação promovida pelo Estado, a discussão deve ser realizada por 
intermédio de Ação Direta de Desapropriação, visando a anulação da 
desapropriação (discute-se a legalidade do ato), distribuída por 
dependência à ação expropriatória, sendo o juízo da desapropriação 
prevento. 
 
DICA: A desapropriação especial urbana somente o município poderá 
declará-la e a desapropriação especial rural e a confisco somente a União 
pode declará-la. O Estado não pode declarar nenhuma desapropriação 
especial, somente a desapropriação comum. 
 
DESAPROPRIAÇÃO – VALORIZAÇÃO ESPECÍFICA E ORDINÁRIA: (REsp 
1.092.010-SC) 
1. Na hipótese de valorização GERAL ordinária, o Poder Público tem em 
mão o instrumento legal da contribuição de melhoria; 
2. Na valorização GERAL extraordinária, o Poder Público tem a 
desapropriação por zona ou extensiva (art. 4º do DL n. 3.365/1941). 
3. Já na seara da valorização específica (individual) e só nela, pode o 
Estado abatê-la da indenização a ser paga. Disso decorre a 
jurisprudência do Superior Tribunal de que essa compensação não 
pode ser feita na desapropriação, com exceção dos casos de 
comprovada valorização específica ou individual. 
 
 
b) Direito de extensão 
É o que assiste ao proprietário de exigir que se inclua no plano de 
desapropriação a parte remanescente do bem, que se tornou inútil ou de 
difícil utilização. O pedido de extensão deve ser formulado pelo réu na 
contestação da ação expropriatória, sendo inviável a sua formulação por 
meio de reconvenção ou ação direta (art. 12 do Dec. 4.956/03). 
 
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CUIDADO: O pedido de extensão deve ser formulado durante a fase 
administrativa ou judicial, não se admitindo o referido pedido após a 
consumação da desapropriação, ou seja, após o trânsito em julgado. 
 
c) Desvio de finalidade 
Ocorre quando o bem expropriado para um fim é empregado noutro sem 
utilidade pública ou interesse social. A isso chama-se tredestinação. 
 
d) Retrocessão 
Está prevista no art. 519 do Código Civil e surge quando há desinteresse 
superveniente do Poder Público pelo bem que se desapropriou. Neste caso, 
o Poder Público deve oferecer o bem ao ex-proprietário para que ele exerça 
seu direito de preferência pelo valor atual (art. 519 do Código Civil). 
A jurisprudência e a doutrina majoritárias afirmam que somente é possível o 
exercício do direito de retrocessão quando é dado ao bem outra 
destinação que não seja de interesse público (tredestinação ilícita) ou que 
não lhe tenha dado destinação alguma (adestinação). Logo, não se admite 
a retrocessão quando é dada ao bem outra destinação que não a 
específica do ato expropriatório, mas que atenda a interesse de ordem 
pública, hipótese em que se afigurará tredestinação lícita (exceção ao 
princípio da vinculação da motivação do ato administrativo). 
Há divergência quanto à natureza jurídica da retrocessão: 
1ª CORRENTE: direito pessoal e, não sendo cumprida a preferênciano caso 
de tredestinação ilícita, o caso será resolvido em perdas e danos, uma vez 
que os bens incorporados ao patrimônio público não podem ser objeto de 
reivindicação. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho e Diógenes Gasparini. 
2ª CORRENTE: direito real, direito real, hipótese em que o expropriado pode 
exigir a devolução do bem desapropriado que não foi utilizado para atender 
o interesse público, uma vez que o art. 5.o , XXIV, da CRFB apenas admite a 
desapropriação para atendimento da utilidade pública, necessidade 
pública e interesse social, sendo inconstitucional a desapropriação que não 
satisfaz essas finalidades. Nesse sentido: STJ. REsp n.o 868.655/MG, José Carlos de 
Moraes Salles, Celso Antônio Bandeira de Mello. 
3ª CORRENTE: direito misto. O expropriado pode optar por exigir a devolução 
do bem (natureza real) ou por pleitear perdas e danos (natureza pessoal). 
Nesse sentido: Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 
 
 
 
e) Desapropriação indireta ou Apossamento Administrativo 
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É a que se processa sem observância do procedimento legal (art. 35 do DL 
3.365/41). O proprietário não pode reaver o bem, deverá ajuizar ação, 
visando perdas e danos. 
 
Trata-se de um esbulho praticado pelo ente público, situação em que o 
Estado toma os bens do particular sem cumprimento das regras de 
desapropriação. Nesse caso, se o bem expropriado ainda não está sendo 
utilizado em nenhuma finalidade pública, a pessoa que teve seu bem 
desapropriado indiretamente poderá propor uma AÇÃO POSSESSÓRIA 
visando a manter ou retomar a posse do bem. Porém, se o bem expropriado 
já estiver afetado a uma finalidade pública, considera-se que houve fato 
consumado e somente restará ao particular ajuizar uma “AÇÃO DE 
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA” a fim de ser indenizado. Dispõe o art. 35 do 
Decreto-Lei 3.365/41: “Os bens expropriados, uma vez incorporados à 
Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que 
fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, 
julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.” 
 
OBS.: Em algumas hipóteses de intervenção restritiva o Poder Público disfarça 
uma intervenção supressiva, cabendo ao particular requerer a 
desapropriação indireta em juízo. Nesse caso, segundo STJ, o prazo para o 
particular propor a ação desapropriatória indireta é contado a partir da 
edição da lei que impõe restrições à propriedade particular (REsp 977666). 
 
O prazo de prescrição para Ação de Desapropriação Indireta, segundo a 
Súmula 119 STJ, é de 20 anos (antigo prazo do usucapião extraordinário). 
Contudo, há entendimento mais atual do STJ reduzindo o prazo prescricional 
da Ação de Desapropriação Indireta para 10 anos - REsp 1.300.442. 
 
Segundo entendimento recente do STJ, o promitente comprador, diante da 
desapropriação indireta, mesmo que não tenha realizado o registro da 
promessa de compra e venda, faz jus à indenização pela desapropriação, 
afirmando que o registro não interfere na relação de direito obrigacional, 
apenas produz eficácia perante terceiros que não participaram do contrato. 
REsp 1.204.923-RJ 
 
 
f) Desistência da desapropriação 
 
Realizada pelo Poder Público. A Administração só pode desistir da 
desapropriação até o momento de incorporação do bem ao patrimônio 
 
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público, isto é, até a data da tradição do bem móvel ou, no caso de bem 
imóvel, até o trânsito em julgado da sentença ou do título resultante do 
acordo. Esta desistência deve ser formalizada com a revogação do decreto, 
lei ou ato que formalizou o início do procedimento expropriatório (ato 
declaratório inicial). O expropriado não pode opor-se, mas poderá exigir os 
prejuízos suportados com a expropriação iniciada e não concluída. É possível 
até a incorporação do bem ao patrimônio do expropriante (caso imóvel, até 
o trânsito em julgado da sentença ou registro do título constante do acordo). 
 
g) Anulação da desapropriação 
Pode ocorrer em razão de: incompetência da autoridade ou da forma do 
ato; desvio de finalidade ou ausência de utilidade pública ou de interesse 
social, caracterizadora do abuso de poder. 
 
A ação anulatória da desapropriação, como as demais de natureza pessoal 
contra a Fazenda Pública, prescreve em 5 anos, mas se, ajuizada 
temporaneamente, vier a ser julgada posteriormente à incorporação do 
bem ao patrimônio do expropriante, resolve-se em perdas e danos, nos 
expressos termos do art. 35 do DL 3.365/41.