PROGEPE 2019 - Módulo 1 - Gestão Pública

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EXPEDIENTE 
 
 
Governador de Pernambuco 
Paulo Henrique Saraiva Câmara 
 
Vice-Governadora de Pernambuco 
Luciana Barbosa de Oliveira Santos 
 
Secretário de Educação e Esportes 
Frederico da Costa Amancio 
 
Secretário Executivo de Esportes 
Diego Porto Perez 
 
Secretário Executivo de Planejamento e Coordenação 
Severino José de Andrade Júnior 
 
Secretária Executiva de Educação Profissional 
Maria de Araújo Medeiros Souza 
 
Secretário Executivo de Administração e Finanças 
Ednaldo Alves de Moura Júnior 
 
Secretária Executiva de Desenvolvimento da Educação 
Ana Coelho Vieira Selva 
 
Secretário Executivo de Gest ão da Rede 
João Carlos Cintra Charamba 
 
Coordenação 
George Bento Catunda 
Renata Marques de Otero 
Pâmela Mirela do Nascimento Alves Jimenez 
Danilo Ferreira Lopes 
 
Design Educacional 
Annara Mariane Perboire da Silva 
Hugo Carlos Cavalcanti 
 
Revisão de Língua Portuguesa 
Álvaro Vinicius Duarte 
 
Diagramação 
Deisiane Gomes Bazante 
Izabela Pereira Cavalcanti 
 
Autoras 
Elisabeth Pontes 
Nathália Farias 
 
 
Janeiro, 2019 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISDB 
 
P813m 
Pontes, Elisabeth. 
Módulo de Gestão Pública: PROGEPE [Programa de Formação de Gestores Escolares de 
Pernambuco] / Elisabeth Pontes, Nathália Farias. – 2.ed. – Recife: Secretaria de Educação e 
Esportes de Pernambuco, 2019. 
32 p.: i l . 
 
Inclui referências bibliográficas. 
Material didático produzido para o Programa de Formação de Gestores Escolares de 
Pernambuco (PROGEPE) ano 2019. 
 
1. Gestão Pública. 2. Excelência. 3. Inovação. 4. Administração Pública. I. Pontes, Elisabeth. 
II. Farias, Nathália. III. Título. III. PROGEPE. 
 
CDU – 35 
 
 
Elaborado por Hugo Carlos Cavalcanti | CRB-4 2129 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
Introdução .............................................................................................................................................. 4 
1. Introdução à Gestão Pública............................................................................................................... 6 
1.1 Conceitos Básicos ............................................................................................................................ 6 
1.2 Breve histórico da gestão pública no Brasil ........................................................................................ 7 
1.3. As políticas públicas na gestão governamental ............................................................................... 12 
2. Modelo Todos por Pernambuco....................................................................................................... 18 
2.1 O que é um Modelo de Gestão ....................................................................................................... 18 
2.2 Pilares de construção do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco ................................. 20 
2.3. As fases do ciclo de gestão de políticas públicas no Modelo Todos por Pernambuco ......................... 22 
2.4. O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco em fases.................................................................... 27 
2.5 Ideias-força do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco ............................................... 30 
Referências ........................................................................................................................................... 31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Introdução 
 
Olá, professor(a), seja bem-vindo(a)! 
 
Esse módulo tem como objetivo aprimorar a formação e a atuação profissional de vocês no que 
tange às diretrizes que estruturam e orientam a gestão pública. Ele almeja analisar de que forma as 
estruturas da administração pública se modificaram e seus reflexos na gestão pública, assim como 
esclarecer como as políticas públicas se incorporam à gestão. Para tanto, começaremos estudando 
os principais conceitos que fazem parte do arcabouço teórico ligado ao estudo da gestão pública. 
Em seguida, apresentaremos o Modelo de Gestão “Todos por Pernambuco”, que inseriu na cultura 
de funcionamento do Governo do Estado, a partir de 2007, novos conceitos e práticas. O Modelo 
possibilitou o alinhamento entre planejamento, orçamento e a execução, o monitoramento e a 
avaliação desta execução e o impacto das ações governamentais nas diversas políticas públicas de 
responsabilidade do Estado e de suas Secretarias. 
 
Antes de iniciar os estudos, vamos às apresentações da nossa equipe de trabalho! 
 
Tópico Introdução à Gestão Pública 
Conteudista: Nathália Farias, mestre em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste pela 
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), especialista em Planejamento e Gestão Pública pela 
Universidade de Pernambuco (UPE), bacharel em Administração pela UFPE. Atua profissionalmente 
como Gestora Governamental na Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Pernambuco 
(SEPLAG - PE), como instrutora no Programa de Formação Continuada da mesma secretaria e como 
professora formadora e tutora a distância na Especialização em Gestão Pública do Instituto Federal 
de Educação Tecnológica de Pernambuco (IFPE). 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Tópico Modelo de Gestão Todos por Pernambuco 
Conteudista: Elisabeth Pontes, graduada em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco 
(UFPE), especialista em Administração Pública e Gerência de Cidades (UNINTER). Com 9 anos de experiência 
no mercado privado, atua nas áreas de Planejamento, Gestão de Processos e Qualidade. Há dois anos como 
Gestora Governamental de Planejamento, Orçamento e Gestão. Atualmente, exerce as atribuições de 
Supervisora de Planejamento Estratégico na Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco. 
Palestrante e instrutora nos temas relativos a Planejamento, Processos e Qualidade. 
 
 
 
 
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1. Introdução à Gestão Pública 
 
1.1 Conceitos Básicos 
 
Antes de falar sobre gestão pública, é preciso saber o que se entende sobre esse conceito. 
 
Ao procurarmos apenas o significado da palavra “gestão”, veremos que ela denota ato ou efeito de 
gerir. Além disso, ela também está relacionada à administração. Sabe-se que a administração é uma 
ciência que estuda as organizações, como elas se comportam e se organizam, a fim de procurar 
novas teorias ou ferramentas que as ajudem a atingir seus objetivos. Tanto o setor público quanto o 
privado são compostos por organizações. O que as diferenciam são os distintos padrões de 
funcionamento. Pode-se citar como o exemplo o setor contábil. Embora utilizem técnicas e práticas 
parecidas, a contabilidade pública é diferente da contabilidade empresarial. 
 
Assim, consequentemente, a administração pública é o estudo da administração aplicado às 
organizações públicas. A administração pública envolve todo o aparato administrativo com que 
nações, estados e municípios se moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar à população 
uma ampla variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral 
(CHIAVENATO, 2008). 
 
Voltando ao significado da palavra “gestão”, concluímos que ela integra a administração em seu 
sentido prático. No caso, a gestão pública vai atuar no gerenciamento das instituições do governo, 
utilizando conhecimentos e técnicas de gestão. Ela abrange áreas como Recursos Humanos, 
Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre outras. Agestão pública independe do tipo de 
organização. Uma organização pode ser privada e ter “gestão pública”, como é o caso das 
Organizações não Governamentais (ONGs), que são, juridicamente, entidades privadas, mas muitas 
vezes objetivam o bem público ao cuidarem de crianças, do meio ambiente, estimularem atividades 
esportivas. 
 
É importante também diferenciar a administração pública das políticas públicas. Enquanto a 
administração pública, como já vimos, está mais ligada à aplicação da administração geral nas 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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organizações públicas, as “Políticas públicas”, como subárea da ciência política, estão mais 
preocupadas em tentar explicar como se dá a construção e a implementação de ações do Estado, 
para alterar ou manter uma determinada realidade. 
 
Veremos mais à frente como os conceitos se associam. Ao final da nossa disciplina será possível 
entender de que forma as estruturas da administração pública se modificaram e seus reflexos na 
gestão pública e como as políticas públicas se incorporam à gestão. 
 
1.2 Breve histórico da gestão pública no Brasil 
 
A linha do tempo da administração pública brasileira é marcada por momentos de mudanças 
estruturais e institucionais do aparelho do Estado, entendidos como reformas. Nesse ínterim, 
podem ser identificados inicialmente três modelos de administração: o patrimonialista, o 
burocrático e o gerencial. Tais modelos constroem uma cadeia evolutiva no pensar e reformar a 
gestão pública a fim de aprimorar e tornar os processos administrativos cada vez mais aprop riados 
a um país democrático, onde se possa garantir aos gestores e à população condições de oferecer e 
obter, respectivamente, serviços adequadamente garantidores do bem-estar social da nação. Tais 
modelos, embora inseridos em determinados períodos históricos, não se iniciam e nem se encerram 
em si mesmos. Cada um deles preserva resquícios uns dos outros no decorrer da evolução das 
reformas administrativas da gestão pública brasileira. 
 
O modelo mais antigo é o patrimonialista, adotado por D. João VI, no Governo Imperial. Esse 
modelo é caracterizado pela confusão entre os bens públicos e os particulares daqueles que 
detinham o poder e, devido a isso, é mais propício ao nepotismo e à corrupção (GOMES e OLIVEIRA. 
2010). Silva et all (2009) corroboram com esse entendimento ao apontar como faces do estado 
patrimonialista: o direcionamento das ações do estado ao atendimento de interesses privados; as 
relações clientelistas; o serventilismo; além da corrupção e do nepotismo já citados. Nesse modelo, 
onde o papel do Estado estava pautado no poder soberano e seus servidores possuem status de 
nobreza real (KLERING et all, 2010), “patrimônio público e o patrimônio privado eram confundi dos” 
(GOMES e OLIVEIRA, 2010, p. 106). O poder do dirigente torna privado o que deve ria ser público e 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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impessoal, o que gera grandes distorções, numa administração que não tem como propósito o 
interesse público e sim o de um grupo privilegiado e onde os cargos públicos são dignos da nobreza 
e, nos reflexos observados na atualidade, utilizados para benefícios pessoais. Ainda na perspectiva 
do gestor público, confundem-se o político e o administrador. No caso brasileiro, o patrimonialismo 
predominou até 1889, tendo a primeira grande reforma da administração pública brasileira ocorrida 
quarenta e sete anos mais tarde, em 1936, na era Vargas. De acordo com Bresser Pereira (1998, p. 
243), “os princípios da administração burocrática foram introduzidos no país através da criação 
Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp)”. 
 
Ainda de acordo como Bresser (1998), o modelo patrimonialista não era condizente ao estado 
industrial do século XIX e acabou cedendo espaço ao estado burocrático weberiano . Conforme 
Gomes e Oliveira (2010), o modelo burocrático é, por sua vez, caracterizado pela formalidade, 
impessoalidade e profissionalismo. Tais características eram um contraponto à corrupção, ao 
nepotismo e ao serventilismo, presentes no modelo anterior. A formalidade tornou-se uma das 
características mais marcantes do modelo burocrático. Nele, o foco é a forma e não a essência, isto 
é, impõem-se a rigidez e a padronização aos procedimentos administrativos com foco no controle e 
fiscalização. 
 
Com a impessoalidade, os ônus ou os bônus de uma ação estatal são atribuídos à organização e não 
à pessoa responsável por sua execução, dessa forma busca-se evitar que indivíduos tirassem 
vantagem política das atividades estatais. Outro aspecto do modelo burocrático é o 
profissionalismo atrelado à meritocracia, no qual se objetivava o combate a aspectos neg ativos do 
modelo anterior: o nepotismo e o clientelismo. “Nesse modelo de administração pública, o Estado 
concentra esforços para manter a ordem e administrar a justiça, e garantir os contratos e a 
propriedade” (KLERING et all, 2010, p. 6). Esse modelo teve como pano de fundo o liberalismo 
econômico, que pregava que o Estado deveria se restringir a suas funções típicas (defesa nacional, 
aplicação da justiça, elaboração de leis, diplomacia, etc.). Surge a necessidade de se administrar o 
interesse público com eficiência, historicamente evidenciado pela criação do Dasp. Nesse plano, a 
administração pública é marcada pela criação de carreiras e surge a ideia do ingresso através de 
concurso público. 
Introdução à Gestão Pública 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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Nesse modelo, fica evidenciada a necessidade de separação entre o político e o administrador 
público, quando os princípios buscados são os da racionalidade, legalidade e modernização da 
administração. O gestor público assume agora um papel mais técnico e profissionalizado, tendo 
funções limitadas e restritas, estruturadas em cargos hierarquicamente organizados, o que segundo 
Silva et all (2009, p. 3), compromete a iniciativa, a inovação e a criatividade. As qualidades do gestor 
burocrático se expressariam por meio do ideário típico de dominação, o qual tinha como fonte de 
poder o exercício da autoridade racional-legal (baseada em normas legais racionalmente definidas e 
impostas a todos), traduzindo-se dessa maneira numa das formas de poder, e também de controle, 
através das normas e das instituições formais. Atrelavam-se à figura do gestor os traços de 
formalismo, impessoalidade e profissionalismo no trato com os pares, com os subordinados e com a 
organização em geral. Em um ciclo permeado de deveres, responsabilidades, hierarquia 
administrativa e de competências, formalidades, divisão racional de tarefas, separação entre 
propriedade pública e privada, o que fica evidente mais uma vez é a questão do controle. 
 
Com foco no controle e não nos resultados, a rigidez procedimental tornou a administração 
burocrática “lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas 
dos cidadãos” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.241). Foi nesse contexto que surgiu a ideia da 
administração pública gerencial, ligada diretamente aos resultados. Eis que advém a reforma 
gerencial. Ela teve início na Inglaterra, na década de 70, em meio a uma crise fiscal e com o 
aumento da demanda dos cidadãos por mais e melhores serviços, o estado viu-se forçado a 
melhorar seu desempenho, realizando mais com menos. Nesse ponto, Bresser Pereira (1998) afirma 
que o pequeno estado liberal dá lugar ao grande estado social. Perrow afirmava que o tipo ideal de 
Weber nunca é alcançado, porque as organizações são essencialmente sistemas sociais, feitos de 
pessoas, e as pessoas não existem apenas para as organizações. Essas têm interesses 
independentese levam para dentro das organizações em que trabalham toda a sua vida externa. 
Além disso, a organização burocrática que Weber idealizou parece servir melhor para lidar com 
tarefas estáveis e rotinizadas, não tratando as organizações dinâmicas, para as quais a mudança é 
constante, mas somente as organizações mecanicistas, orientadas basicamente para as atividades 
padronizadas e repetitivas. 
 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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A ideia de um estado mínimo burocrático com o mercado autorregulando-se perdeu força. De 
acordo com Silva et all (2009), o estado gerencial caracteriza-se por uma administração profissional 
com menos níveis hierárquicos, focada na alocação adequada dos recursos disponíveis e na 
avaliação dos resultados obtidos tanto pelas organizações quanto pelos indivíduos. Ainda segundo 
os autores citados anteriormente, nesse modelo, os servidores são valorizados e possuem maior 
poder discricionário com o controle voltado para os resultados. 
 
O modelo de gestão idealizado por Bresser Pereira tinha como proposta o estabelecimento de um 
espaço público não estatal (ABRUCIO, 2007). Aqui o Estado assume o papel de administrar os 
serviços essenciais à sociedade e atribuir às entidades externas a execução de outros tipos de 
serviços que estejam sob o seu controle. Estão em questão novos conceitos de administração por 
resultados e atendimento às necessidades de interesse social, com eficiência e efetividade no 
serviço público. O controle aqui muda o foco. 
 
O fato é principalmente observado na linguagem prescritiva de Osborne e Gaebler (1992 apud 
SECCHI, 2009, p.356) quanto aos 10 mandamentos do Governo Empreendedor. No 5º mandamento, 
lê-se claramente que “os governos devem substituir o foco no controle de inputs para o controle de 
outputs e impactos de suas ações”. Em que pese à orientação para a eficiência, o alvo se torna o 
resultado das ações de governo (SECCHI, 2009). O Estado deixa de assumir diretamente a 
responsabilidade pelo desenvolvimento econômico e social para fortalecer sua função de promotor 
e regulador (KLERING et all, 2010). O papel do gestor público, nesse modelo, torna-se mais 
flexibilizado diante da descentralização do poder de decisão, redução da hierarquização, o que lhe 
confere mais autonomia e lhe abre espaço para o gerenciamento na administração. Ao passo que o 
servidor público passa a ter maior valorização, fazendo parte desse modelo de gestão a avaliação 
periódica de seu desempenho na instituição e a promoção de sua qualificação profissional. 
 
Bresser Pereira (1998) atribui ao primeiro governo de Fernando Henrique a tentativa de uma 
reforma gerencial da administração pública brasileira voltada para o atendimento dos cidadãos e o 
ajuste fiscal. Ainda segundo Bresser, embora a reforma gerencial tenha atingido algumas metas – 
 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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como com a EC nº19/98, por meio do princípio da eficiência na gestão pública; a aprovação da Lei 
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), buscando o equilíbrio fiscal e a 
 
coalizão em torno do PPA e da ideia de planejamento, por meio da adoção de indicadores – ela não 
foi implementada em sua plenitude no Brasil. 
 
Considerando as limitações da Administração Pública Gerencial, novos conceitos vêm tendo 
destaque. Surge, com o intuito de agregar valor às conquistas obtidas e permitir maior participação 
cidadã na formulação de políticas públicas, o monitoramento dos projetos e o controle dos recursos 
financeiros. Nesse contexto, tem-se o governo empreendedor e a governança pública. Como 
empreendedor, o governo “compartilha as ideias de produtividade, orientação ao serviço, 
descentralização, eficiência na prestação de serviços, uso de mecanismos de mercado e 
accountability ” (GOMES e OLIVEIRA, 2010, p. 116). Já a função de governança pública, atribui ao 
governo “um resgate da política dentro da administração pública, diminuindo a importância de 
critérios técnicos nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de 
deliberação na esfera pública” (SECCHI, 2009, p. 359). 
 
A governança se apresenta como um modelo relacional oferecendo um novo olhar na relação entre 
o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo. Ela se configura como um 
“conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorarem suas 
condições de desenvolvimento econômico e social. “Boa governança” é, portanto, a combinação de 
boas práticas de gestão pública” (SECCHI, 2009, p.358). Dentre os conceitos que a governança traz 
consigo, o controle é observado numa perspectiva diferente das já citadas: o controle socia l. A 
concretização dele, por este aspecto, dá-se por meio de mecanismos colaborativos nos quais atores 
públicos e privados atuam em conjunto no processo de elaboração de políticas públicas. Tem-se, 
desse modo, como um de seus instrumentos, a accountability democrática, contribuindo para dar 
mais transparência nas informações e assim fortalecer a comunidade na gestão do patrimônio 
público. 
Via de regra, a renovação da agenda reformista passa pela definição de quais são as questões 
centrais para a modernização do Estado brasileiro. É preciso estabelecer novos caminhos em busca 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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de uma gestão pública eficiente, efetiva, transparente, responsável e, acima de tudo, profissional . 
“A profissionalização [...] é condição sinequa non para o bom desempenho das políticas públicas” 
(ABRUCIO, 2007, p. 80). A partir dela, é possível implementar a mudança cultural em prol de uma 
gestão por resultados, orientada pelo atendimento de metas e indicadores visando à eficiência e à 
efetividade das políticas públicas. Destarte, aumentando a transparência e a responsabilização do 
poder público. 
 
A seguir, veremos a relação das políticas públicas com a Gestão Pública. 
 
1.3. As políticas públicas na gestão governamental 
 
Falar de gestão pública implica conhecer o campo das políticas públicas. Mas antes de discorrer 
sobre as políticas, vamos pensar em como elas integram à nossa vida. Naturalmente, vivemos em 
sociedade e viver em sociedade requer conviver com um conjunto indivíduos dotados de interesses 
e recursos de poder diferenciados, os quais interagem continuamente a fim de satisfazer às suas 
necessidades (RUA, 2009). Inevitavelmente, essa interação pode envolver uma relação de 
cooperação, competição ou conflito. Entre as três relações de interação social, destaca-se o 
conflito. O conflito se diferencia dos outros tipos de interação porque implica choques (físicos ou de 
ideias) para o acesso e a distribuição de recursos escassos. Assim, para que possamos sobreviver e 
progredir, o conflito deve estar dentro de limites administráveis. É necessário então que haja alguns 
consensos em relação às regras e aos limites necessários ao bem-estar coletivo. Os consensos 
precisam ser construídos. A administração do conflito, por sua vez, pode ser obtida por dois meios: 
a coerção e a política. De maneira ampla, a política “é a resolução pacífica para os conflitos” 
(SCHMITTER, 1984, p. 34 apud RUA, 2009, p. 17). A política é também um conjunto de 
procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução 
pacífica de conflitos quanto a bens públicos (RUA, 1998). 
 
Via de regra, as políticas públicas são diretrizes elaboradas para enfrentar um problema público. 
Elas possuem dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema 
público (SECCHI, 2013). Na literatura especializada não há um consenso quanto à definição do que 
seja política, por conta de algunsnós conceituais. 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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O primeiro deles se dá em torno do protagonismo no estabelecimento da política. As políticas 
públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Ou também por atores não estatais? 
Existem basicamente duas abordagens para responder a essas questões. A abordagem estatista, 
que defende que atores não estatais até tenham influência no processo de elaboração e 
implementação de políticas públicas, mas não confere a eles o privilégio de estabelecer (decidir) e 
liderar um processo de política pública (HECLO, 1972; DYE, 1972; MENY E THOENIG, 1991; BUCCI, 
2002; HOWLETT, RAMESH E PEARL, 2013). E a abordagem multicêntrica ou policêntrica, que 
considera as organizações privadas, ONGs, organismos multilaterais, redes de políticas e os atores 
estatais como protagonistas no estabelecimento das políticas públicas (DROR, 1971; KOOIMAN, 
1993; RHODES, 1997; REGONINI, 2001; HAJER, 2003). Quando uma ONG de proteção à natureza 
lança uma campanha nacional para o replantio de árvores nativas, a entidade tem o intuito de 
enfrentar um problema de relevância coletiva. No entanto, é uma orientação dada por um ator não 
estatal. Para a abordagem estatista, essa não é considerada uma política pública. Por outro lado, 
autores da abordagem multicêntrica a consideram política pública, pois o problema que se tem em 
mãos é público. 
 
Contudo, embora o Estado se destaque em relação a outros atores no estabelecimento de políticas 
públicas, do ponto de vista analítico ele não é o único a protagonizar a elaboração desse tipo de 
políticas. Dessa forma, chamamos de políticas governamentais aquelas elaboradas e estabelecidas 
por atores governamentais. Elas são o subgrupo mais importante das políticas públicas. Assim, uma 
política pública pode ser elaborada pelo Estado ou por instituições privadas, desde que se refiram a 
“coisa pública”. Devido a essa característica, as políticas públicas vão além das políticas 
governamentais, se considerarmos que o governo não é a única instituição a promover políticas 
públicas e, nesse caso, o que define esse tipo de ação é o “problema público”. Importante 
considerar que, embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera pri vada, elas não são 
privadas. Mesmo que entidades privadas participem de sua formulação, ou compartilhem sua 
implementação, as decisões precisam ser tomadas por agentes governamentais. 
 
O segundo nó conceitual está relacionado à omissão ou à negligência governamental. A partir da 
concepção de política como diretriz, é bastante difícil aceitar a omissão como forma de política 
pública (SECCHI, 2013). Situações de omissão ou negligência governamental não devem ser 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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consideradas políticas públicas, mas apenas falta de inserção do problema na agenda formal. Esse 
posicionamento não se confunde com a inação derivada da política pública. 
 
Por fim, apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públicas? Ou as diretrizes 
mais operacionais também podem ser consideradas políticas públicas? Para Secchi (2013), as 
políticas públicas são tanto as diretrizes estruturantes (macrodiretrizes estratégicas ou programas) 
como as diretrizes de nível intermediário e operacional. 
 
A fim de se entender os detalhes e os contornos da política, podemos fazer uso de tipologias de 
políticas públicas. O uso de tipologias ajuda a ter clareza sobre os elementos essenciais da política e 
é útil como elemento de comparação. A tipologia mais utilizada é a instituída por Theodore J. Lowi 
(1964). Tal tipologia baseia-se no critério de “impacto esperado na sociedade”. Segundo esse 
critério, há quatro tipos de políticas públicas, a saber: 
 
 Políticas constitutivas: são regras sobre os poderes e regras sobre as regras, ou seja, aquelas 
políticas que definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da 
elaboração de políticas públicas. Por exemplo: regras do sistema eleitoral, a distribuição de 
competências entre poderes e esferas, etc. São também conhecidas como meta-policies, 
porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a 
dinâmica política nessas outras arenas. 
 
 Políticas regulatórias: estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para 
atores públicos e privados. Por exemplo: regras para a segurança alimentar, para o mercado 
financeiro, códigos de trânsito, proibição de fumo em locais fechados, entre outras. 
Desenvolvem-se predominantemente dentro de uma dinâmica pluralista. 
 
 Políticas distributivas: geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos 
difusos para toda a coletividade/contribuintes. Por exemplo: subsídios, incentivos ou 
renúncias fiscais, etc. Desenvolvem-se numa arena menos conflituosa, considerando que 
quem paga o “preço” é a coletividade. 
 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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 Políticas redistributivas: concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e 
implicam custos concentrados sobre outra categoria. Por exemplo: cotas raciais para 
universidades, políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma 
agrária. É um tipo de política que provoca muitos conflitos. A dinâmica predominante é o 
elitismo. 
 
É importante lembrar que as fronteiras que separam esses quatro tipos de políticas não são 
facilmente visualizáveis. As políticas públicas geralmente agregam características de dois ou mais 
tipos de políticas, por exemplo, as políticas de contratação e as relações trabalhistas, que possuem 
elementos regulatórios e redistributivos. 
 
Vamos entender agora o processo de elaboração de políticas públicas, também conhecido como 
ciclo de políticas públicas. O ciclo é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida 
de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes. Apesar de várias versões já 
desenvolvidas para a visualização do ciclo de políticas públicas, o Modelo de Gestão adotado em 
Pernambuco reflete as quatro fases principais: Formulação, Implementação, Monitoramento e 
Avaliação. 
 
Apesar de sua utilidade, o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de 
uma política pública. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequências se alternam. 
Antecedendo a formulação da política, há de se destacar um conjunto de decisões e etapas a serem 
percorridas, que vão desde a identificação do problema à inclusão deste problema na agenda do 
governo. A partir dessa inclusão, a formulação da política passa pelo estabelecimento de objetivos e 
estratégias que englobam um rol de alternativas para solução dos problemas elencados. A tomada 
de decisão representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções 
de enfrentamento de um problema público são explicitadas. 
 
Após a definição do problema a ser enfrentado, a implementação é a fase em que as regras, rotinas 
e processos são convertidos em ações. A implementação consiste em fazer uma política sair do 
papel e funcionar efetivamente. Neste momento da implementação, as funções administrativas 
como liderança e coordenação de ações são colocadas à prova, uma vez que envolve um conjunto 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
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de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada, as quais 
são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores sobre 
uma determinada política pública. Além disso, é preciso avaliar se existe tempo e recurso (material 
e humano) para colocar as ações em prática. 
 
Os estudos sobreimplementação são os mais novos porque, até os anos 70, os estudos estavam 
voltados para a tomada de decisão. Pela lógica weberiana, o Estado é ocupado por políticos eleitos 
democraticamente com legitimidade para tomada de decisão. Eles entram na cúpula, tomam 
decisões e o resto da máquina governamental (composta pelos burocratas/servidores) 
supostamente apenas executariam aquilo que foi decidido. Se os servidores estivessem decidindo, 
eles estariam infringindo a lógica da legitimidade democrática de quem toma decisões. Boa parcela 
dos estudos sobre processo decisório parte do princípio de que os políticos devem estar no topo 
porque é o topo que tem legitimidade para tomar decisão. Essa ideia acabou fazendo com que a 
ciência política e a administração pública enxergassem a máquina estatal, literalmente, como uma 
máquina, uma ideia de que você tem um Estado formado por engrenagens, em que cada burocrata 
é uma peça dessa engrenagem, que funciona a partir de decisões de quem comanda a máquina, de 
forma absolutamente automática. 
 
A lógica do processo decisório legítimo está entre o povo e os políticos e não com os burocratas. Os 
burocratas são apenas atores voltados à competência técnica, meritocrática, de regras de ascensão 
dentro da carreira, etc. Eles não deveriam questionar as regras. Esse era o pressuposto até os anos 
70. Estudar processo decisório não fazia muito sentido porque a decisão estava nos reflexos do que 
os políticos representavam enquanto o povo decidia e os burocratas eram simples executores. Esse 
é o modelo top down, caracterizado pela separação clara entre o momento de tomada de decisão e 
o de implementação, em fases consecutivas. É um modelo altamente prescritivo. 
 
Com o tempo, passa-se a perceber que o que começa a sair do Estado não é o mesmo reflexo do 
que se havia escolhido em termo de processo decisório, ou seja, o resultado do que estava sendo 
decidido na cúpula governamental não era o mesmo. Algo estava acontecendo entre o que foi 
decidido e o que está sendo executado. Quando essa alteração começa a ser percebida, entram na 
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
17 
agenda de discussão os estudos sobre implementação. O sentido de se estudar a implementação 
deriva da consciência de que o que é feito é diferente daquilo que é decidido. 
 
Surge, então, nos anos 80, o modelo bottom-up, caracterizado pela maior liberdade dos burocratas 
e redes de atores em auto-organizar e modelar a implementação de políticas públicas, significando 
maior aderência das políticas ao contexto local. Esse modelo “desencana” da legitimidade 
burocrática e garante legitimidade por outros canais, fortalece os canais de partic ipação e o 
controle social na ponta. Os implementadores têm maior participação no escrutínio do problema e 
na prospecção de soluções durante a implementação e, posteriormente, os tomadores de decisão 
legitimam as práticas já experimentadas. É um modelo realista e descritivo. 
 
Nos anos 90, não se avançou muito nos estudos sobre implementação, entrando na agenda a 
questão da reforma do Estado. No auge da discussão internacional sobre a continuação do Estado, 
o Brasil vive o período de redemocratização e decide virar um estado de bem estar social (pelo 
menos constitucionalmente). Surgem novas instituições e arranjos indeterminados que atuam 
sobre a implementação. Hoje não dá mais para estudar a implementação na lógica dicotômica, não 
há nada claro, não há regras. Há, por exemplo, atores que tomam decisões e estão fora do Estado. 
Há forte influência das redes na implementação, interferência dos valores dos indivíduos na 
execução dos serviços, acconutability, ativismo burocrático. 
 
Depois de implementar, é preciso monitorar, ou seja, examinar continuamente os processos, 
produtos, resultados e impactos das ações realizadas, a fim de otimizar a gestão, com a 
possibilidade de interferir no curso da implementação (RUA, 2009). Em seguida, é necessário 
avaliar. Avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o 
desempenho das políticas públicas são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da 
política e o nível de redução do problema que a gerou. A avaliação compreende a definição de 
critérios, indicadores e padrões. 
 
Em resumo, a gestão pública compreende o uso dos instrumentos, técnicas e estratégias utilizadas 
na busca da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas em prol de uma mudança na 
realidade da sociedade.
Introdução à Gestão Pública 
 
 
 
 
18 
 
 
 
2. Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
2.1 O que é um Modelo de Gestão 
 
Para compreender melhor o que é um Modelo de Gestão, é preciso que você entenda a origem das 
palavras que compõem a expressão. “Modelo” tem sua origem no latim Modulus, que signi fica 
“molde”, “forma”. O termo já foi utilizado em diversas áreas, mas em geral atrel ado ao conceito de 
algo que deve ser seguido. Já a palavra “Gestão”, oriunda do verbo Gerir, refere-se à organização de 
recursos financeiros, materiais e humanos de uma instituição através de técnicas adequadas. 
 
Então, podemos afirmar que Modelo de Gestão é um conjunto de técnicas e procedimentos 
necessários para gerir uma instituição, com base em modelos já existentes ou adaptados para a 
estratégia e a realidade organizacional. 
 
É importante lembrar que o modelo de gestão é um conjunto de escolhas. Escolhas sobre como as 
atividades são coordenadas pela organização, como são tomadas as decisões, escolhas sobre a 
natureza dos objetivos que a organização almeja e escolhas sobre como os indivíduos estão 
motivados para atingir esses objetivos. 
 
A verdade é que não existe receita para o sucesso no desenvolvimento de um modelo de gestão, há 
muitas abordagens válidas e existem no mercado diversos Modelos de Gestão prontos, assim c omo 
cada organização pode definir os parâmetros de seu próprio modelo, ou seja, quais técnicas e 
procedimentos deseja utilizar para gerir o seu negócio. O importante é que o modelo escolhido ou 
concebido seja adequado à cultura e à realidade da organização. 
 
É possível afirmar que a organização Estado de Pernambuco é a maior do nosso estado. Alguns 
dados são relevantes para que você tenha uma noção de sua complexidade: 
 
 São 67 Órgãos em sua composição (sendo 23 Secretarias); 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
19 
 Tem orçamento anual de R$ 31 bilhões; 
 Conta com 132.178 colaboradores (22.598 militares, 70.681 estatutários, 24.349 
temporários, 2.860 celetistas, 2.631 comissionados, dentre outros), além de 113.712 
inativos; 
 Tem o maior portfólio de produtos e serviços do Estado; 
 Abrange a maior carteira de clientes do Estado. 
 
Simplesmente, por ser uma organização, o Estado demanda gestão. O que torna tão desafiador o 
trabalho de gerir essa organização são suas peculiaridades tão relevantes. Podemos dizer que sua 
gestão tem 4 anos para dar certo, ou seja, a "idade" de um governo, então ao mesmo tempo que 
ela precisa estabelecer ações perenes e de longo prazo, é imprescindível lembrar que o Estado é 
uma organização de “tiro curto”. Essas características demandam um grande foco em resultados, 
para que a transformação da realidade, principal papel do Estado, possa ser alcançada. E, para que 
tudo isso dê certo, por ser uma organização tão complexa, o Estado demanda uma gestão que 
garanta unicidade e integração entre todas as suas partes. 
 
Então, a organização Estado de Pernambuco precisou estabelecer um Modelo de Gestão que tivesse 
foco em resultados e que servisse de base para a Formulação de Políticas Públicas e demais etapas 
do Ciclo de Gestão de PolíticasPúblicas: O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco. 
 
Implantado e em funcionamento desde março de 2008, o Modelo Todos por Pernambuco trouxe à 
Gestão Pública no Estado um conjunto de inovações que, tendo sido estabelecidas e internalizadas, 
vêm sendo rigorosamente implantadas, desde então, por toda a máquina pública, aperfeiçoando 
continuamente as capacidades institucionais, elevando a eficiência, a eficácia e a efetividade da 
ação do governo e, consequentemente, trazendo resultados para a Sociedade. O Modelo vem 
organizando as iniciativas do Governo para estruturar as atividades de suporte e apoio ao processo 
gerencial em todo o ciclo que vai do diagnóstico às correções de curso. A partir dos resultados 
alcançados com a sua implantação, podemos afirmar que o Modelo representou, para o Estado, um 
passo fundamental para ampliar a capacidade de fomentar desenvolvimento com mecanismos de 
melhor distribuição das riquezas geradas, seja para as regiões menos favorecidas no território 
estadual, seja para as camadas sociais historicamente excluídas dos benefícios g erados. 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
20 
 
O Modelo Todos Por Pernambuco, a partir de sua implementação, introduziu novos paradigmas 
para o processo de Planejamento Estratégico do Estado: primeiramente, ao entender que a 
definição da estratégia precede a ação, selecionou e disseminou intensamente um conjunto de 
objetivos a ser perseguido ao longo da gestão, orientando, de forma sinérgica, a ação de todo o 
Governo, invertendo a lógica de planejamento até então vigente na máquina pública, que se 
baseava em planos estratégicos desenvolvidos isoladamente pelos órgãos e depois agrupados. Em 
paralelo, reaproximou as atividades de Planejamento e Orçamento, alinhando dinamicamente os 
instrumentos formais de planejamento (PPA, LDO e LOA), que antes não guardavam sintonia. E 
também rotinizou, na máquina pública, um conjunto de tarefas e procedimentos para cada uma das 
etapas do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas (Formulação, Implementação, Monitoramento e 
Avaliação), rotinas essas que são trabalhadas e acompanhadas passo a passo pelo Governo. 
 
Tendo havido o cuidado de primeiramente implantar, depurar e consolidar as novas práticas para 
depois oficializá-las em um arcabouço legal, em setembro de 2009, foi promulgada a Lei 
Complementar 141, que instituiu oficialmente o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo no 
Estado, sendo composto pelos Sistemas de Controle Social (CEDES, Comitês de Articulação Regional, 
Comitês de Articulação Municipal), de Planejamento e Gestão, de Gestão Administrativa e de 
Controle Interno, todos funcionando em Rede, além do Núcleo Integrado de Gestão, responsável 
pela condução do Modelo. 
 
 
 
2.2 Pilares de construção do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco 
 
O Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco – foi construído 
considerando algumas premissas que significaram novos paradigmas para o funcionamento da 
máquina pública: 
 
a) PDCA e Ciclo de Gestão de Políticas Públicas 
 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
21 
O Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo do Estado de Pernambuco tem como base 
conceitual o Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart e aplicado por Deming no Japão no pós-guerra. 
Utilizado como base para a maioria dos sistemas de gestão de organizações públicas e privadas, tem 
por princípio tornar mais claros e ágeis os processos envolvidos na execução da gestão, dividindo-a 
em quatro principais passos: P – Planejar; D – Executar; C – Checar; e A – Agir. Para cada um desses 
passos, o Ciclo PDCA recomenda que rotinas específicas sejam estabelecidas e implantadas em 
sequência pela Organização, visando sua melhoria contínua. 
 
O Modelo traduziu os elementos do PDCA em uma notação específica (Ciclo de Gestã o de Políticas 
Públicas), composto pelas etapas de Formulação (P – Planejar), Implementação (D – Executar), 
Monitoramento (C – Checar) e Avaliação (A – Agir), e lançou mão de outros referenciais teóricos 
específicos para desdobrar, nessas etapas, rotinas, ferramentas e instrumentos a serem utilizados 
pela máquina pública. Assim, para cada fase do ciclo, estão associados insumos, processos e 
produtos que se articulam sucessivamente, garantindo, por entre os órgãos da administração direta 
e indireta, alinhamento estratégico, metodologia comum de planejamento e ferramentas 
compartilhadas de monitoramento e avaliação das ações e políticas públicas. 
 
b) Direção “top-down” do processo de planejamento 
 
A lógica proposta para o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco 
– partiu do entendimento, baseado em Kaplan e Norton, de que a estratégia precede a ação e, 
portanto, deve ser estruturada “de partida” pela Organização. Dessa forma, competiu ao Estado, 
em seu Núcleo Central, definir e disseminar sua estratégia única de atuação e garantir que essa 
estratégia fosse desdobrada por todas as Organizações que compõem a máquina pública. 
 
c) Reaproximação planejamento e orçamento 
 
A criação, ainda em 2007, da SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão, reagrupando as 
funções de planejamento estratégico e orçamentação geral do Estado sob uma mesma Unidade 
Organizacional, além de encerrar um ciclo de um modelo de “estado regulador”, marcou o início de 
uma nova fase, de integração entre planejamento e orçamento, tanto em nível central quanto nos 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
22 
diversos órgãos da administração direta e indireta. Nessa nova lógica, no Modelo Integrado de 
Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco, não se concebe que o que se planeja não 
esteja devidamente orçado, e nem que recursos orçamentários escassos sejam alocados em 
atividades não planejadas. 
 
d) Alinhamento dinâmico dos Instrumentos de Planejamento – interdependência 
 
Como consequência da falta de interação entre planejamento e orçamento, ao longo dos anos, o 
processo de confecção do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual foi se descaracterizando. A 
facilidade com que se processavam as alterações orçamentárias ao longo do ano fiscal gerava, ao 
final de cada exercício, orçamentos executados absolutamente diferentes daqueles que haviam sido 
originalmente votados, como Lei, pelo Poder Legislativo. Essa prática, infelizmente, foi voz ativa 
durante muitos anos. Em outra instância, a associação entre os programas de governo e os 
instrumentos formais de planejamento gerados pelos entes estatais eleitos pela sociedade não era, 
à época, fiscalizada, “desobrigando” o governo de qualquer compromisso ao que foi prometido. A 
obrigatoriedade de registro, nos Tribunais Eleitorais, dos Programas de Governo dos candidatos a 
Prefeito, Governador do Estado e Presidente da República, visando a sua disseminação, o 
acompanhamento de seu cumprimento pela população, só foi normatizada em 2009, através da lei 
12.034. 
 
O novo Modelo de Gestão implantado derrubou essa lógica, entendendo e disseminando 
intensamente o respeito ao alinhamento estratégico entre esses instrumentos formais de 
planejamento com a estratégia do Estado, servindo como condição básica para o seu 
funcionamento. 
 
2.3.As fases do ciclo de gestão de políticas públicas no Modelo Todos por Pernambuco 
 
Para a construção do Modelo de Gestão, tomando-se como base conceitual o Ciclo PDCA, foram 
utilizados outros marcos metodológicos da ciência da administração para desenvolver as rotinas e 
os instrumentos a serem aplicados em cada fase do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas: 
 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
23 
Para operacionalizara etapa de FORMULAÇÃO, quando são definidos os Objetivos Estratégicos do 
Governo e estruturados os desdobramentos necessários para a sua operacionalização, quatro 
insumos são imprescindíveis: as sugestões apresentadas nos Seminários Regionais, o legado do 
mapa anterior, do Plano de governo e o Plano Estratégico de Longo Prazo (PE 2035, lançado em 
2016). Tomando esses elementos como ponto de partida, é que então são escolhidos os Objetivos 
Estratégicos do Governo para os próximos quatro anos. 
O “Pernambuco 2035” é uma iniciativa conjunta do Governo do Estado de Pernambuco e do 
Movimento Brasil Competitivo, para a formulação de um Plano Estratégico de Desenvolvimento de 
Longo Prazo que prepare Pernambuco para os desafios do futuro, envolvendo a sociedade no 
projeto de construção de um Estado próspero, inclusivo e sustentável. Pelo horizonte d o plano e 
pela abrangência dos objetivos, das metas e das ações, “Pernambuco 2035” é um plano da 
sociedade pernambucana e não apenas do Governo. O “PE 2035” é composto por 81 projetos em 
15 áreas de resultados que buscam viabilizar o alcance da visão do plano. Já os Seminários 
Regionais, conduzidos frente à sociedade, são um diagnóstico da realidade. Somente a partir da 
análise das sugestões apresentadas, cotejadas com leituras de indicadores, é que são escolhidos os 
Objetivos Estratégicos do Governo para os próximos quatro anos, tomando-se como principal 
referencial metodológico para seu desdobramento o Marco Lógico, que você verá mais à frente. 
 
Todos esses elementos são traduzidos em um único instrumento, o Mapa da Estratégia, utilizando-
se, para tal, o Balanced Scorecard como marco metodológico. 
 
O Balanced Scorecard foi inicialmente criado por Kaplan e Norton, em 1992, segundo os próprios 
autores, como um sistema de avaliação de desempenho – mensuração da performance baseada 
não apenas na execução do orçamento financeiro e na existência de lucro. Posteriormente (1996), 
foi “descoberto” como um novo sistema de gestão capaz de orientar a Organização na execução da 
Estratégia – Perspectivas para o alinhamento sinérgico das Ações que visam ao atingimento de 
Objetivos pré-definidos. Para tanto, a metodologia sugere o Mapa da Estratégia como instrumento 
eficaz para tradução da estratégia, sendo ele: a) explicitador (mapeamento claro das relações causa 
x efeito); b) divulgador (simples e conciso); e c) mobilizador (interligação de pessoas, processos, 
tecnologias e culturas em torno de Objetivos). 
 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
24 
O Mapa da Estratégia de Governo é composto de dois elementos básicos: as Perspectivas e os 
Objetivos Estratégicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O Marco Lógico, ou “Logical Framework” é uma estrutura lógica desenvolvida pelo Departamento 
de Defesa norte-americano, no final dos anos 60, sendo atualmente adotado e utilizado pela 
maioria dos organismos multilaterais e bilaterais de Cooperação Internacional. Possui uma lógica 
vertical que esclarece a razão pela qual um projeto foi concebido e como será executado e uma 
lógica horizontal, que explica como os resultados do projeto serão expressos de forma clara, realista 
e verificável. A teoria do Marco Lógico é extremamente útil para lidarmos com uma situação-
problema, na qual seja necessário o estabelecimento de um plano para o alcance de uma meta. Seu 
principal objetivo é explicitar os RESULTADOS a serem alcançados, visando a direcionar os esforços 
de monitoramento. 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
25 
Desdobrados os Objetivos Estratégicos em Metas Prioritárias, estas são priorizadas pelo Núcleo de 
Governo em processo participativo, envolvendo o Governador e todo o seu Secretariado, em 
reuniões de pactuação de resultados. Dessa maneira, além do Mapa da Estratégia, cada Objetivo 
Estratégico tem um mapa que traz todo seu desdobramento até as Metas Prioritárias. Essas Metas 
pactuadas são então adequadas ao Orçamento do Estado e passam a constar dos Instrumentos 
Formais de Planejamento – PPA (Plano Pluri Anual) e LOA (Lei Orçamentária Anual). São também 
definidos indicadores de desempenho representativos a serem acompanhados. 
 
Utilizando a metodologia do marco lógico, os objetivos são desdobrados até o seu menor nível 
operacional: 
 
OBJETIVOS são entendidos, no Modelo, como melhorias amplas e sustentáveis na situação 
encontrada. Estão ligados a áreas de atuação do Governo. São os IMPACTOS da ação governamental 
na Sociedade. 
 
RESULTADOS são expressões diretas do que se espera ao final do período da execução do programa 
ou do projeto governamental. São os efeitos pretendidos, advindos do cumprimento das metas . 
 
PRODUTOS são bens e/ou serviços quantificáveis, necessários para a consecução dos Objetivos, 
implementados ao final de uma série de atividades. 
 
ATIVIDADES são as medidas e/ou tarefas que, uma vez executadas, levam à obtenção de um 
produto. 
 
No Modelo, são conhecidas como METAS PRIORITÁRIAS, sendo, por sua vez, detalhadas em PLANOS 
OPERATIVOS. Para cada Meta há um orçamento destinado e formalizado nos instrumentos 
orçamentários pertinentes. 
 
 
 
 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Já na etapa de IMPLEMENTAÇÃO, as Metas Prioritárias são desdobradas em planos de ação, 
denominados no Modelo como Planos Operativos Anuais com o uso de outros referenciais 
metodológicos, como o 5W2H. O 5W2H facilita que sejam definidos, para cada etapa de um 
processo, o alinhamento estratégico, o responsável, o cronograma de realização e a orçamentação. 
Na etapa de MONITORAMENTO, são utilizadas técnicas da Gestão por Resultados, tais como os 
Relatórios de Três Gerações e, como técnica associada, a Gerência de Projetos. 
 
O principal instrumento definido pelo Modelo para essa etapa são os Ciclos de Monitoramento. Os 
ciclos são reuniões semanais, presididas pelo Governador, organizadas em torno de cada Objetivo 
Modelo Todos por Pernambuco 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
27 
Estratégico, nas quais cada Meta Prioritária é acompanhada, na sua realização físi ca e financeira, 
através de indicadores de processo. Nessas reuniões, foca-se a solução de problemas. 
 
Por fim, na etapa de AVALIAÇÃO, utiliza-se como marco conceitual principal a Gestão à Vista. A 
pertinência das Metas Prioritárias, como efetivos agentes de transformação da realidade, é testada 
através do acompanhamento de indicadores de resultado e de impacto, e a ação do Governo é 
demonstrada através de um Relatório Anual de Ação de Governo construído e estruturado em 
torno da tríade Problema -> Estratégia -> Ação. Já o Relatório de Gestão Social, faz uma avaliação 
quadrimestral dos resultados da ação do governo em análise qualitativa e quantitativa das áreas de 
atuação ou objetivos estratégicos descritos no Plano Plurianual. 
 
Com foco na melhoria dos indicadores da Educação, Saúde e Segurança, foram criados, 
respectivamente, o Pacto pela Educação, o Pacto pela Saúde e o Pacto pela Vida, estruturados para 
assessorar, planejar, supervisionar, controlar e avaliar o modelo de gestão por resultado nessas 
áreas. A Gestão por Resultados engloba conceitos e ferramentas de gestão adotados para a 
obtenção de Valor Público, definidos nos instrumentos de planejamento e pactuação 
governamental. A Gestão por Resultados se dá através da adoção de indicadores que, em sua 
conjuntura e aplicação, possam comprovar o aumento da eficiência na aplicação dos recursos 
públicos, a melhoria da qualidade dos serviçosprestados e a geração de bem-estar social. 
 
Essa análise da efetividade da ação de governo é base para a retroalimen tação do processo, com a 
pertinente correção de rumos (caso necessário) e para o reinício do processo, servindo de insumo 
para a pactuação de novas Metas para o exercício seguinte. 
 
2.4.O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco em fases 
 
 Fase 1 - Implantação: Triplo E (Eficácia, Eficiência e Efetividade) 
 
A fase de Implantação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco, compreendendo o período de 
2007 a 2010, teve seu foco no Triplo E (Eficácia, Eficiência e Efetividade) e constituiu as bases 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
28 
sólidas para a definição de uma estratégia coerente, focada e legitimada para o estado, tornando-se 
um direcionador para toda a administração pública estadual. 
 
O primeiro Mapa da Estratégia do estado foi elaborado em 2007 e ficou vigente até 2010. Foram 
vários marcos importantes nesta fase inicial, como o primeiro ciclo dos Seminários Todos por 
Pernambuco, a criação do Pacto pela Vida e a implantação da sistemática de monitoramento – com 
destaque para o esforço empenhado na integração entre metas prioritárias e alocação 
orçamentária. Todas essas ações tiveram o importante papel de fazer com que o Ciclo de Gestão de 
Políticas Públicas do Estado começasse a se movimentar. 
 
É necessário destacar a institucionalização do Modelo de Gestão por meio do arcabouço legal da Lei 
Complementar nº 141, de 03 de setembro de 2009. A lei também trouxe consigo a criação das três 
carreiras para suportar o modelo: Gestores Governamentais de Planejamento, Orçamento e Gestão, 
Gestores Governamentais de Gestão Administrativa e Gestores Governamentais de Controle 
Interno. Ainda em decorrência da referida lei, o Relatório de Gestão Social foi instituído. 
 
 Fase 2 - Maturidade: Inovação 
 
Já a fase de Maturidade do modelo iniciou em 2011, precedida pelo advento da reeleição 
legitimada, em 2010, do governo do estado, centrando seus esforços na Inovação. Prezando pela 
continuidade, o governo realizou mais um ciclo dos Seminários Todos por Pernambuco e definiu 
suas estratégias através da elaboração de um novo Mapa da Estratégia com vigência até 2014. A 
partir de então, foi alcançado o alinhamento total entre estratégia e orçamento do estado (Mapa e 
PPA), quando a figura da subação passa a ser contemplada na execução orçamentária. 
Nessa fase, foram criados o Pacto pela Educação e o Pacto pela Saúde, assim como ferramentas 
inovadoras de gestão foram implantadas, facilitando a extração de dados e o monitoramento das 
metas prioritárias. O período também foi marcado pelo reconhecimento nacional e internacional do 
Modelo Todos por Pernambuco como referência em gestão para resultados. 
 
Em 2013, foi incorporada a perspectiva de longo prazo à agenda estratégica, através da elaboração 
do “Pernambuco 2035”, com o objetivo de promover a convergência da sociedade e dos futuros 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
29 
governos na continuidade e sustentabilidade do ciclo de melhoria do crescimento e melhoria social 
do estado. Tal passo foi imprescindível para a transformação do projeto de Governo em um 
verdadeiro projeto de Estado. 
 
 Fase 3 (atual) - Disseminação: Apoio aos municípios 
 
A fase de Disseminação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foi iniciada em 2015, 
coincidindo com a retroalimentação do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas decorrente da 
aprovação popular do programa de governo do atual governador Paulo Câmara. A construção do 
Mapa da Estratégia 2015-2018, além do programa de governo e do legado do mapa anterior, teve 
como insumos os Seminários Todos por Pernambuco 2015 e o Planejamento Estratégico de Longo 
Prazo Pernambuco 2035. 
 
O Mapa da Estratégia 2015-2018 passa a contemplar o foco na disseminação do modelo através de 
suas premissas e também de um objetivo estratégico exclusivo pra isso. A disseminação interna, 
através do desdobramento e do alinhamento setorial, com relação aos órgãos do estado, é 
fundamental para que os planos estratégicos organizacionais estejam alinhados com a estratégia 
central do governo e para que, consequentemente, eles também aperfeiçoem sua gestão interna. 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
30 
 
2.5 Ideias-força do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco 
 
Além de trazer novos paradigmas para a atividade de planejamento estatal, o Modelo Todos por 
Pernambuco representou a adoção de um conjunto de novos conceitos e práticas que consolidaram 
as bases para o desenvolvimento, a partir de 2008, de uma nova cultura de planejamento na 
máquina pública: 
 
 Internalizou-se o conceito de que Planejar / Executar / Avaliar / Replanejar são fases de um 
mesmo Processo: o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas; 
 Consolidou-se a ideia de que a ação estatal distingue iniciativas relacionadas à rotina da 
gestão e controle social na entrega de bens e serviços à população (ações para manter) e 
iniciativas relacionadas à transformação da realidade social e econômica do Estado (ações 
“para melhorar”); 
 Agrupou-se o “para melhorar” como a Estratégia do Governo – ações para o alcance da visão 
de futuro – consubstanciadas em um Mapa da Estratégia, amplamente divulgado e 
disseminado; 
 Implantou-se um processo racional de priorização – Metas passaram a ser selecionadas a 
partir de Diagnóstico da Realidade, Programa de Governo, Consulta à Sociedade e 
Disponibilidade de Recursos; 
 Instituiu-se uma sistemática de monitoramento intensivo para garantir a consecução das 
Metas selecionadas; 
 Instituída a Gestão por Resultados, composta de um conjunto de conceitos e ferramentas de 
gestão adotados para a obtenção de Valor Público. E, complementarmente, metodologias 
específicas aplicadas em programas multissetoriais, com a finalidade de obter a melhoria em 
indicadores de qualidade dos serviços públicos, os chamados “Pactos de Resultados”; 
 Reaproximou-se o Planejamento do Orçamento – A Gestão Financeira passou a ser alinhada 
com a estratégia. 
 
Modelo Todos por Pernambuco 
 
 
 
 
31 
 
Referências 
 
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