Gestão de políticas públicas

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FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017
Gestão de políticas públicas
SUMÁRIO
GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
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Gestão de políticas públicas
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Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017SUMÁRIO
A Faculdade Multivix está presente de norte a sul 
do Estado do Espírito Santo, com unidades em 
Cachoeiro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova 
Venécia, São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. 
Desde 1999 atua no mercado capixaba, des-
tacando-se pela oferta de cursos de gradua-
ção, técnico, pós-graduação e extensão, com 
qualidade nas quatro áreas do conhecimen-
to: Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, sem-
pre primando pela qualidade de seu ensino 
e pela formação de profissionais com cons-
ciência cidadã para o mercado de trabalho.
Atualmente, a Multivix está entre o seleto 
grupo de Instituições de Ensino Superior que 
possuem conceito de excelência junto ao 
Ministério da Educação (MEC). Das 2109 institui-
ções avaliadas no Brasil, apenas 15% conquistaram 
notas 4 e 5, que são consideradas conceitos 
de excelência em ensino.
Estes resultados acadêmicos colocam 
todas as unidades da Multivix entre as 
melhores do Estado do Espírito Santo e 
entre as 50 melhores do país.
 
Missão
Formar profissionais com consciência cida-
dã para o mercado de trabalho, com ele-
vado padrão de qualidade, sempre mantendo a 
credibilidade, segurança e modernidade, visando 
à satisfação dos clientes e colaboradores.
 
Visão
Ser uma Instituição de Ensino Superior reconheci-
da nacionalmente como referência em qualidade 
educacional.
GRUPO
MULTIVIX
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SUMÁRIO
biblioteca MUltiViX (dados de publicação na fonte)
As imagens e ilustrações utilizadas nesta apostila foram obtidas no site: http://br.freepik.com
Shirley Alexandra Ferreira.
Gestão de Políticas Públicas / Ferreira, Shirley Alexandra. – Serra: Multivix, 2019.
FacUldade capiXaba da seRRa • MUltiViX
Catalogação: Biblioteca Central Anisio Teixeira – Multivix Serra
2019 • Proibida a reprodução total ou parcial. Os infratores serão processados na forma da lei.
diretor executivo 
Tadeu Antônio de Oliveira Penina
diretora acadêmica
Eliene Maria Gava Ferrão Penina
diretor administrativo Financeiro
Fernando Bom Costalonga
diretor Geral
Helber Barcellos da Costa
diretor da educação a distância
Flávio Janones
coordenadora acadêmica da ead
Carina Sabadim Veloso
conselho editorial 
Eliene Maria Gava Ferrão Penina (presidente 
do Conselho Editorial)
Kessya Penitente Fabiano Costalonga
Carina Sabadim Veloso
Patrícia de Oliveira Penina
Roberta Caldas Simões
Revisão de língua portuguesa
Leandro Siqueira Lima 
Revisão técnica
Alexandra Oliveira
Alessandro Ventorin
Graziela Vieira Carneiro
design editorial e controle de produção de conteúdo
Carina Sabadim Veloso
Maico Pagani Roncatto
Ednilson José Roncatto
Aline Ximenes Fragoso
Genivaldo Félix Soares
Multivix educação a distância
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Pedagógico
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Semipresencial
Gestão de Materiais Pedagógicos e Metodologia
Direção EaD
Coordenação Acadêmica EaD
editoRial
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Aluno (a) Multivix,
Estamos muito felizes por você agora fazer parte 
do maior grupo educacional de Ensino Superior do 
Espírito Santo e principalmente por ter escolhido a 
Multivix para fazer parte da sua trajetória profissional.
A Faculdade Multivix possui unidades em Cachoei-
ro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova Venécia, 
São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. Desde 1999, 
no mercado capixaba, destaca-se pela oferta de 
cursos de graduação, pós-graduação e extensão 
de qualidade nas quatro áreas do conhecimento: 
Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, tanto na mo-
dalidade presencial quanto a distância.
Além da qualidade de ensino já comprova-
da pelo MEC, que coloca todas as unidades do 
Grupo Multivix como parte do seleto grupo das 
Instituições de Ensino Superior de excelência no 
Brasil, contando com sete unidades do Grupo en-
tre as 100 melhores do País, a Multivix preocupa-
-se bastante com o contexto da realidade local e 
com o desenvolvimento do país. E para isso, pro-
cura fazer a sua parte, investindo em projetos so-
ciais, ambientais e na promoção de oportunida-
des para os que sonham em fazer uma faculdade 
de qualidade mas que precisam superar alguns 
obstáculos. 
Buscamos a cada dia cumprir nossa missão que é: 
“Formar profissionais com consciência cidadã para o 
mercado de trabalho, com elevado padrão de quali-
dade, sempre mantendo a credibilidade, segurança 
e modernidade, visando à satisfação dos clientes e 
colaboradores.”
Entendemos que a educação de qualidade sempre 
foi a melhor resposta para um país crescer. Para a 
Multivix, educar é mais que ensinar. É transformar o 
mundo à sua volta.
Seja bem-vindo!
APRESENTAÇÃO 
DA DIREÇÃO 
EXECUTIVA
Prof. Tadeu Antônio de Oliveira Penina 
diretor executivo do Grupo Multivix
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SUMÁRIO
lista de FiGURas
 > FIGURA 1 - Revolução Francesa 16
 > FIGURA 2 - Max Weber 21
 > FIGURA 3 - Ciclo de políticas públicas 28
 > FIGURA 4 - Stakeholders 39
 > FIGURA 5 - Exemplos de stakeholders da Administração Pública 40
 > FIGURA 6 - Exemplos de recursos: stakeholders 45
 > FIGURA 7 - Stakeholders 49
 > FIGURA 8 - Árvore de problemas e objetivos 70
 > FIGURA 9 - Gestão participativa 78
 > FIGURA 10 - Constituição Federal 87
 > FIGURA 11 - Constituição de 1988 100
 > FIGURA 12 - Desenvolvimento humano 114
 > FIGURA 13 - Índice de Desenvolvimento Humano 118
 > FIGURA 14 - Organização das Nações Unidas 120
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lista de QUadRos
 > QUADRO 1 - Início do desenvolvimento da Matriz Insumo-Produto 
 no Brasil 69
 > QUADRO 2 - Matriz do Marco Lógico 71
 > QUADRO 3 - Proposta do projeto, resultados e produtos pela 
Matriz do Marco Lógico 73
 > QUADRO 4 - Objetivo 1: acabar com a pobreza em todas as 
suas formas, em todos os lugares 121
 > QUADRO 5 - Objetivo 2: acabar com a fome, alcançar a segurança 
alimentar e melhoria da nutrição, e promover a agricultura 
sustentável 122
 > QUADRO 6 - Objetivo 3: assegurar uma vida saudável e promover 
 o bem-estar para todos, em todas as idades 124
 > QUADRO 7 - Objetivo 5: alcançar a igualdade de gênero e 
empoderar todas as mulheres e meninas 126
 > QUADRO 8 - Objetivo 6: assegurar a disponibilidade e gestão 
sustentável da água e saneamento para todos 127
 > QUADRO 9 - Demais objetivos de desenvolvimento sustentável 
da Agenda 2030 128
sUMÁRio
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SUMÁRIO
sUMÁRio
UNIDADE 1
UNIDADE 2
1 tRaNsFoRMaÇÕes No aMbieNte MUNdial e a cRise do estado 15
iNtRodUÇão da UNidade 15
1.1 TRANSFORMAÇÕES NO AMBIENTE MUNDIAL E A CRISE DO ESTADO 16
1.1.1 REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 20
1.1.1.1 AS TRANSFORMAÇÕES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS 23
1.2 CONCEITUANDO POLÍTICAS PÚBLICAS 27
coNclUsão 34
2 staKeHoldeRs Na Gestão pública 36
iNtRodUÇão 36
2.1 A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA 37
2.1.1 ANÁLISE DE STAKEHOLDERS 38
2.1.2 TAKEHOLDERS EXTERNOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 49
2.1.3 STAKEHOLDERS INTERNOS DA POLÍTICA PÚBLICA 52
2.1.4 STAKEHOLDERS INTERNOS E EXTERNOS: COMO ACOMODÁ-LOS 
NA GESTÃOPÚBLICA? 56
biblioGRaFia coMeNtada 57
coNclUsão 57
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sUMÁRio
3 plaNeJaMeNto de pRoJetos e políticas públicas 60
iNtRodUÇão 60
3.1 PLANEJAMENTO DE PROJETOS E POLÍTICAS PÚBLICAS 61
3.2 GESTÃO DA QUALIDADE POR RESULTADOS E O MODELO 
DE INSUMO-PRODUTO 68
3.2.1 MATRIZ DO MARCO LÓGICO 69
coNclUsão 74
4 boas pRÁticas paRa o plaNeJaMeNto de políticas públicas 76
iNtRodUÇão da UNidade 76
4.1 BOAS PRÁTICAS NO PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 77
4.1.1 OS CONSELHOS GESTORES COMO BOA PRÁTICA DE 
PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 78
4.2 CONSELHOS GESTORES COMO FERRAMENTAS PARA A FORMULAÇÃO 
E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – BOAS PRÁTICAS NACIONAIS 79
4.3 MARCOS LEGAIS CONSTITUCIONAIS E SUA APLICAÇÃO NA GESTÃO 
PÚBLICA 87
4.4 EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO E DE GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS – INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS 89
coNclUsão 92
UNIDADE 3
UNIDADE 4
UNIDADE 5
UNIDADE 6
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SUMÁRIO
sUMÁRio sUMÁRio
5 estado, MeRcado e sociedade ciVil No deseNVolViMeNto social 
95
iNtRodUÇão da UNidade 95
5.1 POLÍTICA SOCIAL 96
5.1.1 POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL E A PARTICIPAÇÃO LOCAL 97
5.2 PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 103
5.3 INCLUSÃO SOCIAL, ETNIA E AFRODESCENDÊNCIA 106
coNclUsão 110
6 iNdicadoRes de deseNVolViMeNto 113
iNtRodUÇão 113
6.1 INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO 114
6.1.1 INDICADORES QUALITATIVOS 115
6.1.2 ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO (IDH) 118
6.1.3 OBJETIVOS DO MILÊNIO 119
biblioGRaFia coMeNtada 130
coNclUsão 130
ReFeRÊNcias 132
UNIDADE 5
UNIDADE 6
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icoNoGRaFia
ATENÇÃO 
PARA SABER
SAIBA MAIS
ONDE PESQUISAR
DICAS
LEITURA COMPLEMENTAR
GLOSSÁRIO
ATIVIDADES DE
APRENDIZAGEM
CURIOSIDADES
QUESTÕES
ÁUDIOSMÍDIAS
INTEGRADAS
ANOTAÇÕES
EXEMPLOS
CITAÇÕES
DOWNLOADS
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SUMÁRIO
BIODATA DO AUTOR 
shirley alexandra Ferreira
Formada em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica (PUC Minas) e 
Mestra em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Desde 
2010, servidora pública estadual na Secretaria de Estado de Segurança Pública (Dire-
tora de Ensino). Também atua como colaboradora no Núcleo de Ensino a Distância 
da Universidade Federal de São João del-Rei (UFSJ).
JUSTIFICATIVA 
Saber gerir os bens e serviços públicos é fundamental para os profissionais que 
possuem o desejo de atuar em órgãos estatais. Ao longo dos anos e séculos, a admi-
nistração vivenciou vários estágios de desenvolvimento de formas de gestão. Algumas 
proporcionaram avanços, outras atrasaram o processo de modernização. Um bom 
gestor é aquele que faz com que a Administração Pública caminhe, cada vez mais, ao 
encontro da inovação e eficiência. Para isso, sem dúvida, é preciso ter conhecimento 
sobre o caminho já percorrido por aqueles que o antecederam e, ainda, compreen-
der que há um processo de construção social e política que faz com que o Estado se 
adapte ao longo de sua existência a determinados contextos. Atuar nesses contextos 
com segurança e conhecimento é importante para qualquer gestor público.
ENGAJAMENTO 
Antes de iniciar a disciplina, reflita e, se preferir, tome nota das suas ideias.
Estudar a concepção de Estado, gestão da administração e a construção de polí-
ticas públicas é fundamental para o desenvolvimento de gestores. Nesse sentido, 
como você conceituaria o Estado na atualidade? O conceito previsto com o início do 
Estado moderno ainda hoje é compatível com a nossa realidade? Como descrever o 
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gerenciamento da Administração Pública nos dias de hoje? É possível dizer que avan-
çamos nos métodos e formas de gerir o bem público? As políticas públicas são, de 
fato, criadas a partir das demandas sociais?
APRESENTAÇÃO DA 
DISCIPLINA
Caro(a) aluno(a), seja bem-vindo(a) à disciplina Gestão de Políticas Públicas. Nela, 
você estudará como se configura a Administração Pública e a elaboração das políti-
cas públicas.
A disciplina está dividida em módulos com a seguinte configuração: no primeiro 
módulo, você estudará o conceito de Estado, a transformação ocorrida no gerencia-
mento da administração, bem como o desenvolvimento e criação das políticas públi-
cas. No segundo módulo, o foco será nas novas formas de gestão de políticas públi-
cas, buscando apresentar ferramentas para a formulação de políticas, bem como 
os principais envolvidos nessa área. O terceiro módulo terá por objetivo descrever 
mecanismos de planejamento de projetos e políticas públicas. Já o quarto módulo 
apresentará as boas práticas para o planejamento de políticas públicas e as práticas 
de inclusão social. Em seu quinto módulo, o Estado e a sociedade civil serão temas, 
visando dissertar sobre o desenvolvimento e as políticas sociais. Por fim, o último 
módulo discorrerá sobre os indicadores de desenvolvimento e as Metas do Milênio da 
Organização das Nações Unidas.
Esta disciplina proporcionará amplo conhecimento para a formação de gestores e 
profissionais que atuarão na Administração Pública, por trazer discussões teóricas e 
práticas do cotidiano das políticas públicas. Sendo assim, participe dos fóruns e das 
discussões, além de ler os materiais complementares para que você tenha um exce-
lente aproveitamento.
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SUMÁRIO
OBJETIVOS DA DISCIPLINA
Ao final desta disciplina, esperamos que você seja capaz de:
• Recordar as transformações no ambiente mundial e a crise do Estado.
• Recordar a concepção teórica das políticas públicas.
• Descrever como se desenvolve a descentralização político-administrativa, bem 
como a participação social no desenvolvimento das políticas públicas.
• Explicar a relação entre Estado, mercado e sociedade para o desenvolvimento 
social e inclusão social.
• Discutir o processo de planejamento e gestão das políticas públicas.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Descrever os 
conceitos de Estado e 
Administração Pública.
> Explicar as principais 
transformações 
ocorridas no Estado.
> Discutir as mudanças 
ocorridas na gestão da 
Administração Pública 
ao longo dos anos.
> Descrever o ciclo de 
políticas públicas.
UNIDADE 1
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SUMÁRIO
1 TRANSFORMAÇÕES NO 
AMBIENTE MUNDIAL E A 
CRISE DO ESTADO
Nesta unidade, você estudará sobre o desenvolvimento do Estado moderno, suas 
crises, desenvolvimento da Administração Pública e sobre a concepção de políti-
cas públicas. O Estado tem como uma de suas funções o desenvolvimento de polí-
ticas públicas voltadas para satisfazer as diversas necessidades da sociedade. O seu 
desenvolvimento nem sempre foi pautado por essa concepção. Como uma institui-
ção soberana, vivenciou muitas transformações que impulsionaram a mudança da 
própria forma de administrar. 
Assim, a Administração Pública nasceu, cresceu e se transformou juntamente com 
as alterações que ocorreramna concepção das funções do Estado. As políticas públi-
cas não são diferentes. São resultados das demandas sociais e resposta do Estado a 
essas demandas. Contudo, são amplamente influenciadas pela forma como a Admi-
nistração Pública enxerga cada um dos problemas que se pretende combater. Nesse 
contexto, compreender como o Estado se organiza e desenvolve suas atividades é 
fundamental para que entenda o porquê e como se desenvolvem as políticas públi-
cas. A gestão de políticas públicas implica um aparato do Estado bem desenvolvido 
e com práticas administrativas atuais. 
INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Nesta unidade, serão estudados os conceitos que embasarão o estudo sobre a gestão 
de políticas públicas. Você iniciará o percurso analisando o conceito de Estado e sua 
formação. Quando estudamos o Estado percebemos que o conceito foi sendo cons-
truído ao longo dos séculos de acordo com as mudanças sociais e políticas viven-
ciadas. A consolidação do conceito de Estado enquanto uma conjunção de povo, 
território e governo, está inserida de forma implícita em nossa Constituição Federal. 
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A gestão da Administração Pública vem nessa esteira também, vivenciando inúme-
ras transformações na forma de gerir serviços e bens necessários à sociedade apon-
tando as mudanças sociais e, ao mesmo tempo, trazendo mudanças e inovações ao 
próprio Estado. 
Nesse sentido, a unidade está organizada em três sessões. A primeira apresenta o 
conceito de Estado, os momentos de transformação e as mudanças ocorridas ao 
longo dos anos. Já a segunda sessão apresenta a reforma gerencial vivenciada pelos 
Estados. Por fim, a terceira sessão apresenta o conceito de políticas públicas e como 
essas são desenhadas nos contextos sociais. 
1.1 TRANSFORMAÇÕES NO AMBIENTE MUNDIAL E 
A CRISE DO ESTADO
A noção de Estado moderno iniciou nos séculos XVIII e XIX, especialmente após a 
Revolução Francesa e a Independência dos Estados Unidos da América. Tais movi-
mentos proporcionaram um deslocamento do centro de poder das mãos dos gover-
nantes para o cidadão, cabendo ao Estado instituir meios para controlar, limitar e 
garantir a segurança e paz.
FIGURA 1 - REVOLUÇÃO FRANCESA
Fonte: SHUTTERSTOCK.COM, 2019.
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Gestão de políticas públicas
SUMÁRIO
Historicamente, 
O Estado é um conceito que surge vinculado à ideia e à prática da soberania 
no século XVI, enquanto o império e a polis haviam sido as formas políticas 
características da Antiguidade. No entanto, o Estado é produto de um amplo 
processo histórico; seu desenvolvimento e sua consolidação não ocorreram 
ao mesmo tempo nos diferentes países. A formação do Estado não foi um 
processo linear, pois, quando ele surgiu, coexistia com impérios e cidades-Es-
tados. (DIAS, 2017, p. 9)
Nesse sentido, Estado pode ser considerado uma forma de organização política para 
determinado povo, dotado de soberania perante esse povo e atuando em um deter-
minado território. 
Pode-se dizer que a Administração Pública surge com o aparecimento do Estado 
moderno, e seu desenvolvimento está vinculado às mudanças políticas e socioeconô-
micas que ocorrem na sociedade e que exigem o fortalecimento do Estado. 
Administração Pública pode ser definida como um “conjunto de procedi-
mentos, mecanismos e formas sociais por meio das quais o Estado adminis-
tra tanto bens como serviços públicos, regulamenta a atividade econômica 
privada e contribui por meio da política econômica para o funcionamento 
do mercado” (DIAS, 2017, p. 25).
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A necessidade de centralização do Estado origina a Administração Pública, pois cons-
titui um instrumento de dominação utilizado pelo grupo hegemônico. Por isso, as 
primeiras administrações têm um caráter militar e fiscal (marcadamente no período 
absolutista). Mais tarde, essa função de dominação se caracteriza como exercício do 
poder para manter a ordem social, que se concretiza na defesa dos interesses das clas-
ses dominantes (Estado liberal). Posteriormente, a Administração Pública adquire uma 
dimensão mais social (Estado de bem-estar social), realizando tarefas relevantes do 
ponto de vista social para a totalidade da sociedade e para cada cidadão em particular.
Em suma, pode-se dizer que o Estado
[...] constitui um complexo de instituições por meio das quais o poder da socie-
dade se organiza sobre uma base superior ao parentesco. O Estado, portanto, 
constitui um fenômeno histórico que serve para explicar e justificar o fenôme-
no social que é o poder político, a partir do momento que assume determina-
das características. (DIAS, 2017, p. 9)
O Estado tem um claro caráter instrumental, aparece como um conjunto de institui-
ções e organizações para realizar objetivos que a sociedade considera necessários. As 
administrações públicas realizam uma série de objetivos que constituem necessida-
des públicas definidas na Constituição, nas leis e no processo político. O conceito de 
Administração Pública se refere ao Estado como um sistema construído pela socie-
dade para produzir serviços tendo como critério o interesse comum. Em sua constru-
ção estão presentes valores sociais que superam o interesse específico de setores ou 
grupos isolados; sua referência é a sociedade como um todo, e seu objetivo é realizar 
o bem comum. 
Nesse sentido, a Administração Pública não deve ser entendida como produto final, 
serviço público ou prestação de serviço. A administração da organização pública 
produz tratamento igualitário, justiça, equidade e solidariedade entre outros valores 
assumidos pela sociedade. O poder das administrações públicas é um poder limita-
do, pois se submetem às leis (princípio da legalidade) que estabelecem tanto os limi-
tes do exercício do poder coercitivo outorgado pela sociedade, como o âmbito de sua 
atuação concreta, que deverá ser justificada como de “interesse público”.
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SUMÁRIO
O Estado utiliza como meios ou instrumentos seus diversos órgãos, que, portanto, 
não têm personalidade própria. Ao lhe ser atribuída determinada competência, a sua 
vontade enquanto órgão é enquadrada de tal modo que, se não cumpre adequada-
mente sua função, incorre em omissão, transgride as normas de sua competência, 
incorre em desvio de poder e, se ultrapassadas as esferas de sua função (ou compe-
tência), cai no vício de excesso de poder (DIAS, 2013). 
Ao longo dos séculos, o Estado e a Administração Pública passaram por transfor-
mações que visavam inserir a participação da sociedade civil no desenvolvimento 
das políticas públicas e ações governamentais, com objetivo de produzir uma gestão 
pública mais transparente, eficiente e embasada nos anseios democráticos. 
O conceito de Administração Pública, pode ser definido como um “conjunto 
de procedimentos, mecanismos e formas sociais por meio das quais o Esta-
do administra tanto bens como serviços públicos, regulamenta a atividade 
econômica privada e contribui por meio da política econômica para o funcio-
namento do mercado”. (DIAS, 2017, p. 25)
O orçamento participativo é uma ação, presente em muitos municípios 
brasileiros, que envolve a participação da sociedade na elaboração e execu-
ção do orçamento público. Para que possa ser executado, o Poder Executivo 
estabelece um diálogo com a sociedade por meio de espaços em que ocorre 
o debate sobre as prioridades para investimento público. Além disso, possi-
bilita que a própria sociedade possa acompanhare fiscalizar a aplicação dos 
recursos; definir quais áreas serão prioritárias para recebimento de investi-
mento e, se necessário, articula com outros órgãos e instituições sociais para 
se responsabilizarem por essas ações consideradas prioritárias. 
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1.1.1 REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
A Administração Pública, no modelo burocrático clássico, teve como parâmetro os 
princípios utilizados pelo exército prussiano, e foi desenvolvida pelos países europeus 
logo no final do século XIX. 
No início do século XX, os Estados Unidos também aderiram à ideia; e, no Brasil, 
começa a nascer, em 1936, uma nova forma de fazer gestão pública com a reforma 
administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. 
O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi um órgão 
criado em 1938 pelo governo de Getulio Vargas (1930-1945), com o objetivo 
de diminuir a ineficiência do funcionalismo público federal e reorganizar a 
Administração Pública no momento, entretanto, que o Estado se transfor-
mou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um 
número crescente de serviços sociais – a educação, a saúde, a cultura, a previ-
dência e a assistência social, a pesquisa científica – e de papéis econômicos 
– regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas inter-
nacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de servi-
ços públicos e de infraestrutura –, nesse momento, o problema da eficiência 
tornou-se essencial (PEREIRA, 1996, p. 2).
Aqui temos a burocracia proposta por Max Weber, ou seja, a Administração Pública 
burocrática veio para substituir os poderes sem limites das monarquias absolutis-
tas, onde se agrupavam público e privado, e o rei era não somente o monarca, mas 
o proprietário de tudo, ignorando qualquer norma. Tal direcionamento tornou-se 
incompatível com o capitalismo, e a sociedade civil começa a olhar para o Estado 
com maior interesse, pautando seus objetivos e desempenho. 
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Gestão de políticas públicas
SUMÁRIO
FIGURA 2 - MAX WEBER
Fonte: SHUTTERSTOCK.COM, 2019
Max Weber
Max Weber (1864-1920) foi sociólogo e economista alemão. Suas grandes 
obras são a Ética protestante e o espírito do capitalismo e economia e 
sociedade. Nasceu em Erfurt, Turíngia, Alemanha, no dia 21 de abril de 1864. 
Formou-se em Direito e doutorou-se em Economia.
Nesse sentido, a administração burocrática moderna, racional-legal, foi a solução 
encontrada para a separação entre o que era público e o que era privado, porque 
prezava pelo conceito de eficiência, racionalização e melhor custo-benefício das 
ações do Estado. 
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Contudo, ao longo do tempo percebeu-se que a administração burocrática não era 
ágil e não garantia a eficiência na prestação dos serviços. Ao contrário, segundo Perei-
ra (1996), era cara e pouco orientada para suprir a necessidade dos cidadãos. Nos 
Estados de menor envergadura, tal problema não era notado, pois se priorizava a 
administração da justiça, contudo, 
Assim, a necessidade de mudança na forma de gerir o Estado era algo latente. Passou-
-se a defender a Administração Pública gerencial, muito em virtude do envolvimento 
de grandes empresas com o Estado e da disseminação da ideia de flexibilização e 
descentralização dos serviços.
Entretanto, somente a partir da década de 70 do século XX que a reforma adminis-
trativa ganha força, devido à crise financeira dos Estados. Nos anos 80 o Estado, enfim, 
caminha para a mudança no modo de gerir os serviços e as políticas públicas. É o 
início da era da Administração Pública gerencial. Tal mudança foi inicialmente senti-
do no Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália. Segundo Pereira (1996), a Administra-
ção Pública ganhou os seguintes contornos: 
(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atri-
buições para os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização admi-
nistrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públi-
cos transformados em gerentes crescentemente autônomos; (3) organizações 
com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, (4) pressuposto da 
confiança limitada e não da desconfiança total; (5) controle por resultados, a 
posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administra-
tivos; e (6) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de 
auto-referida. (PEREIRA, 1996, p. 6)
No Brasil, a inserção da Administração Pública gerencial começou a surgir ainda na 
década de 30. Em 1938, delineavam-se sinais de que a Administração Pública geren-
cial teria início quando da ideia de administração indireta e direta, numa tentativa 
de descentralizar a prestação de serviços e, ainda, garantir melhor alcance desses. 
Tais anseios, se afastavam das diretrizes do Departamento Administrativo do Serviço 
Público criado em 1936 com bases burocráticas e a afirmação de princípios centrali-
zadores e hierárquicos para o desenvolvimento das ações estatais. Em 1967, de fato, 
vê-se uma tentativa clara de alterar esse cenário, quando da definição do Progra-
ma Nacional de Desburocratização visando “retirar o usuário da condição colonial 
de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado” 
(BELTRÃO, 1984, p. 11).
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SUMÁRIO
Numa nova tentativa de renovação da Administração Pública, a promulgação do 
Decreto-Lei nº 200 foi mais uma tentativa de superar a administração burocrática ao 
promover a “transferência das atividades de produção de bens e serviços para autar-
quias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagran-
do e racionalizando uma situação que já se delineava na prática”. Tudo isso numa 
intensa necessidade de buscar a flexibilização e atualização da Administração Públi-
ca nacional visando proporcionar maior eficiência ao serviço público e também redu-
zir os custos dos novos serviços sociais a que os Estados passaram a ser incumbidos. 
A reforma da Administração Pública foi executada em três dimensões: a) institucional 
legal; b) cultural, baseada na mudança dos valores burocráticos; c) a da cogestão. Na 
dimensão institucional legal, buscava-se modificar a Constituição, as leis e os regula-
mentos, entendo que, primeiramente, a reforma precisaria iniciar pela mudança dos 
regulamentos do sistema legal. A dimensão cultural da reforma significava abando-
nar o patrimonialismo, além de possibilitar a transição da cultura burocrática para a 
gerencial, o que não seria algo fácil e sem entraves. A cogestão pública trata-se aqui de 
colocar em prática as novas ideias gerenciais envolvendo a sociedade no fornecimento 
de serviço público efetivamente mais barato, mais controlado e de melhor qualidade.
Embora a reforma gerencial não estivesse completa quando se promulga a Constitui-
ção de 88, os problemas que influenciaram a reforma também foram motivos para 
que se fizessem mudanças no texto constitucional legal. Os resultados foram políticas 
públicas descentralizadas, ações do Estado em conjunto com organizações sociais 
de vários tipos e participação da sociedade civil. Por outro lado, a Constituição trouxe, 
segundo Pereira (1996), um retrocesso, pois, mesmo sendo um momento de avanço 
da democracia no Brasil, transformou a Administração Pública em diversos espaços 
para pleito de cargos públicos entre repartições e ministérios,bem como na adminis-
tração indireta para atender a pedidos dos partidos políticos vitoriosos em eleições.
1.1.1.1 AS TRANSFORMAÇÕES NAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS
A combinação Estado de bem-estar social e reforma na Administração Pública está 
muito interligada, pois, à medida que o Estado de bem-estar social demanda uma 
nova forma de organização estatal, foi imprescindível que a gestão desses serviços 
ocorresse de forma eficiente, ou seja, menores custos e melhores prestações de servi-
ço sempre pautado pela questão da equidade.
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Para Pereira (1996), o Estado de bem-estar social, após a Segunda Guerra Mundial, 
teve como compromisso buscar atingir cinco objetivos que compõem a formação 
dos Estados modernos: a liberdade individual, a riqueza ou bem-estar econômico, 
justiça social e proteção da natureza. Ideologias que em alguns pontos se comple-
mentam e em outros não são plenamente compatíveis.
A partir de 1970, a ideologia neoliberal ganha mais força, mundialmente a crise fiscal 
começa também a se avolumar. A busca dos neoliberais era, então, pelo aumento da 
taxa de lucro e também o restabelecimento do capitalismo, ou seja, aumentar seus 
rendimentos. Isso porque a crise mundial iniciada com a crise do petróleo agravava 
e reduzira drasticamente os lucros das empresas e a taxa de crescimento de alguns 
países, tais como Estados Unidos e Grã-Bretanha. 
Além do mais, os déficits fiscais aumentaram gradativamente a partir do momen-
to que os governos não mais tinham como financiar as contas públicas; com isso, o 
consenso em torno da função do estado, enquanto mantenedor da ordem pública e 
dos serviços públicos se colocava em xeque. Na verdade, 
[...] o enfraquecimento dos governos no que diz respeito ao controle dos fluxos 
financeiros e comerciais, somado ao aumento do poder das grandes multina-
cionais, resultou na perda da parcela significativa do poder dos Estados nacio-
nais de ditar políticas macroeconômicas. (ABRUCIO, 1996, p. 176)
Nesse período, o Estado transformou-se na principal instituição formuladora de polí-
ticas públicas de bem-estar social. Após os anos 70, percebe-se a insurgência de 
grupos de pressão, movimentos sociais e sociedade civil organizada que pressionava 
o governo para inclusão de parcelas distintas da sociedade. 
Incluem-se nesse grupo estudantes, mulheres, negros, novos temas tais 
como o da paz, da liberação sexual, da defesa ambiental, dentre outros, que 
juntamente com a falta de legitimidade política acabam por gerar proble-
mas de governabilidade. 
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SUMÁRIO
Se, por um lado, a pressão da sociedade pela inclusão era forte, por outro, grupos 
beneficiados das relações neocorporativas e neoliberais não queriam abrir mão dos 
privilégios conquistados nos anos anteriores. 
Há de se considerar também que, na década de 80, a ideologia liberal radical, ou 
neoliberalismo, se tornava forte. Essa ideologia dava maior peso à liberdade subordi-
nando os demais objetivos do Estado moderno ao liberalismo econômico e conse-
quentemente reduzindo o tamanho do Estado e transformando em adversários o 
Estado social dos países desenvolvidos e o Estado desenvolvimentista nos países em 
desenvolvimento. 
O Estado social trouxe consigo o aumento da carga tributária gasta com os serviços 
sociais, que girou em torno dos 40% do PIB. Isso implicou colocar de forma pública e 
universal a oferta de serviços públicos de educação, saúde, previdência social, tornan-
do coletivo o consumo desses serviços de forma efetiva e eficiente. 
Além do mais, os déficits fiscais aumentaram gradativamente a partir do momento 
que os governos não mais tinham como financiar as contas públicas, e com isso o 
consenso em torno da função do Estado enquanto mantenedor da ordem pública 
e dos serviços públicos estava em xeque. Uma vez que, do contexto pós-guerra até 
o final dos anos 70, o Estado transformou-se na principal instituição formuladora de 
políticas públicas de bem-estar social.
Assim, nas políticas sociais, mudanças começaram a acontecer numa aparente 
tentativa de superar as diretrizes clientelistas e corporativas até então em vigor. Mas 
também elas continuam sob a égide centralizadora e autoritária do Estado. Se, por 
um lado, os gastos públicos eram utilizados para atender às necessidades básicas dos 
segmentos mais vulneráveis da população, por outro, as políticas e programas sociais 
eram pensados no sentido de exercer controle social sobre as camadas empobreci-
das com predominância de ações assistenciais do Estado. 
A percepção da crise trouxe consigo a necessidade de reformar o Estado. Entre 1979 
e 1994, o Brasil viveu um período em que a renda per capita se manteve estável, sem 
perspectiva de crescimento. Com o plano real em 1994, foi possível observar o cres-
cimento novamente. 
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Cada vez mais, com menos recursos e mais déficits, a solução encontrada foi a redu-
ção de custos; e, segundo Abrucio (1996), para muitos reformadores da década de 
80, essa reformulação implicava modificação profunda do modelo weberiano consi-
derado lento e ineficiente. Surgia um Estado com menos recurso e poder. Contudo, é 
preciso observar que essa crise ocorreu de formas diferenciadas nos países, muito de 
acordo com suas particularidades. 
Com isso, o modelo de Estado intervencionista e centralizador entrou em crise nas 
dimensões econômica, social e administrativa. Isso se deve em partes pela complexi-
dade do Estado de bem-estar social, que tinha como objetivo a garantia de políticas 
públicas sociais para a população em geral; a questão da urbanização acelerada e 
muitos problemas locais demandando novas relações governamentais; atuação esta-
tal em todos os setores governamentais buscando maior controle da economia e 
cada vez mais o discurso da necessidade da descentralização política e a negação do 
modelo burocrático weberiano. 
O modelo de política centralizador declina com o esgotamento do modelo desen-
volvimentista em todas as dimensões: econômica, social e administrativa, mostrando 
também a necessidade de uma reforma política. Houve: crise fiscal, a partir da inter-
venção do Estado; crise burocrática, devido à forma como o Estado era administra-
do; crise política, que teve como ápice o aumento constante da demanda por novas 
formas de relações governamentais e do discurso da necessidade da descentraliza-
ção política de fato; e negação do modelo burocrático. 
A reforma administrativa burocrática para a gerencial se tornou um instrumento do 
Estado e um fator de legitimação das ações do Estado social de forma a minorar os 
gastos sem perder a qualidade dos serviços prestados. A solução encontrada nessa 
nova forma de gestão foi: tornar os gerentes responsáveis em administrar os resulta-
dos, premiar servidores bons, realizar serviços que envolvem agências reguladoras 
e manter o consumo coletivo gratuito incluindo com isso várias organizações não 
governamentais. 
Aos poucos foram se delineando os contornos da gestão pública: descentralização 
entendida como um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado nacio-
nal, que resulta da transferência efetiva de poder decisório aos Estados que adquirem 
autonomias para escolher seus governantes e legisladores, para administrar e elaborar 
a legislação local, além de cuidar da estrutura tributária e financeira (ABRUCIO, 1996).
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Nas políticas públicas, Estados e municípios dotados de autonomia política e fiscal 
passaram a assumir funções de gestão por própria iniciativa, por adesão a programas 
propostos por outro nível mais abrangente de governo e também por expressa impo-
sição constitucional.
A Lei Orgânica da Assistência Social define em seu art. 1º que a Política de 
Seguridade Social será realizada através de um conjunto integrado de ações 
de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessi-
dades básicas (Lei nº 8.742/1993, art. 1º). 
O Brasil foi um dos poucos, senão o único país federal, a incluir os municípios como 
membros permanentes com autonomia legislativa e tributária, legalmente atribuí-
das pela Constituição. Isso trouxe a necessidade de se pensar em formas de estabe-
lecer relações intergovernamentais entre os níveis de governo para otimizar o funcio-
namento da gestão pública. 
1.2 CONCEITUANDO POLÍTICAS PÚBLICAS
O Estado pode ser compreendido como um conjunto de instituições e indivíduos 
que detêm certos conhecimentos e são capazes de transformá-los em intervenção 
na vida das pessoas. Portanto, as políticas públicas podem ser consideradas como 
o resultado prático do interesse de determinadas pessoas ou grupos de interesse, 
inclusive dos contextos vivenciados por esses Estados, pautados em crises e momen-
to de soerguimento. 
Muito mais do que uma neutra instituição que afeta a qualidade de vida da popula-
ção, as políticas públicas, sob esse prisma, são condicionadas por marcos regulatórios 
institucionais e pela real capacidade de as burocracias operacionalizarem políticas 
criadas por determinados atores que possuem diversos tipos de crenças e interesses. 
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O Estado não apenas cria as políticas, ele também recebe influência das políticas 
que cria e executa. Ou seja, determinados resultados conseguidos, com a interven-
ção na vida das pessoas, ajudam a conformar novas possibilidades de os Estados 
operarem. As políticas criadas e implementadas alteram as agendas governamentais, 
criam novos interesses e grupos de interesses, alteram as preferências de uma série 
de atores e o padrão de disputa entre grupos políticos e sociais. Ademais, os atores 
aprendem com a dinâmica de prestação de serviços à população, podendo alterar a 
lógica de se tentar interferir no processo de produção de políticas públicas
Pode-se dizer que políticas públicas remetem a um conjunto de decisões que se 
traduzem em ações estrategicamente selecionadas dentro de um conjunto de alter-
nativas, conforme uma hierarquia de valores e preferências dos interessados. Seu 
caráter público se dá pela sua característica imperativa revestida de autoridade sobe-
rana do poder público (RUA, 1998, p. 2).
Dentre as primeiras abordagens relativas à análise de políticas públicas, tem-se a 
concepção que a formulação, execução e avaliação de políticas públicas acontecem 
em diversas fases ou em um ciclo. A proposição do ciclo de política pública nasce 
ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento científico e acadêmico 
com a ação governamental estabelecendo um diálogo entre cientistas sociais, grupos 
de interesse e governo. 
FIGURA 3 - CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Identificação 
do problema
Formação 
de agenda
FormulaçãoImplementação
Avaliação
Fonte: Elaborada pela autora.
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SUMÁRIO
Assim, a política pública pode ser estudada enquanto um modelo sistêmico, em que 
a política pública (outputs) seria resposta às demandas vindas da sociedade (inputs). 
Essas demandas podem ser novas, recorrentes ou reprimidas. 
Demandas novas são resultados de novos problemas e atores políticos que se organi-
zam para pressionar o sistema político. 
Um exemplo atual vem sendo a grande pressão exercida por grupos orga-
nizados em prol da mudança na forma de reconhecer os animais, uma vez 
que, no Direito Civil, ainda são definidos como “coisa”. A manifestação em 
torno do tema tem levantado debates, e o Projeto de Lei nº 3.670/2015 
propõe alteração no Código Civil, para que os animais sejam considerados 
como bens.
Já demandas recorrentes são aquelas advindas de problemas não resolvidos ou mal 
resolvidos que retornam à cena do debate público. 
Pode-se dizer, no cenário atual, que o tema do aborto vem percorrendo a 
cena pública há anos, tanto pela sua defesa quanto pela sua repressão. Tal 
cenário ainda não apresenta uma solução para esse conflito de ideias, mas 
a temática está presente nos debates legislativos e jurídicos nacionalmente. 
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E, por fim, as demandas reprimidas são as caracterizadas por não decisão. Nesse 
sentido, o sistema jurídico apresenta algumas demandas muito interessantes. 
O casamento homoafetivo pode ser inserido nessa cena. Apesar do aumen-
to do número de casais que desejam realizar união nos termos do Código 
Civil, ainda assim, não há uma alteração concreta que os acolha nos mesmos 
termos dos casamentos entre heterossexuais. 
O sistema político é considerado, então, como um instrumento em que as demandas 
e suportes da população para o Estado são combinados para produzir políticas que 
melhor assegurem a estabilidade ao próprio sistema.
Em suma, pode-se distinguir o processo de política pública nas seguintes fases: iden-
tificação do problema, formação de agenda, análise das alternativas, formulação, 
implementação e avaliação. 
A fase denominada identificação de um problema e formação de agenda é consi-
derada o momento em que algum problema deixa de ser apenas um fato, “ou um 
estado de coisa” (RUA, 1998), e se torna uma preocupação política por parte dos 
formuladores de políticas públicas que buscam melhores soluções para uma situa-
ção. A inserção dos temas na agenda se dá por diversos modos: pela mobilização de 
atores coletivos e individuais dotados de algum poder capaz de pressionar o governo 
a intervir; quando a inclusão desses problemas como prioridade irá trazer vantagens 
eleitorais ou de barganhas dentro do sistema governamental e também por emer-
gência de um momento de crise em que a não intervenção será mais prejudicial 
que intervir (RUA, 1998). Há processos de não decisão quando alguns temas amea-
çam interesses ou contrariam código de valores de uma sociedade e consequente-
mente encontram obstáculos diversos e de intensidade variada para sua inserção na 
agenda governamental.
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SUMÁRIO
As políticas públicas são uma série de atividades políticas que se conectam umas 
com as outras. Dentro das estruturas internas de governos, ideias advindas da socie-
dade em geral ou de grupos de interesses em particular são absorvidas e processadas 
por instituições governamentais, nas quais trabalham atores incumbidos de analisar 
a viabilidade de tais demandas.
Assim, o processo de formação da agenda é bastante dinâmico e não obedece a uma 
lógica pré-determinada. Existem condicionantes internos e externos que podem 
mudar a posição dos atores na competição, seja pela introdução de novos problemas, 
seja pela apresentação de novas soluções a problemas emergentes. 
A segunda fase do ciclo, a formulação, se constitui enquanto estudo de problemas 
com que se quer lidar, de maneira a observar os melhores meios para alcançar os fins 
pretendidos. Ou seja, pensa-se a política para se chegar a determinados resultados a 
partir da delimitação de objetivos, metas, recursose estratégias de implementação. 
Para Siman (2005),
[...] a transformação de demandas em ações implica, portanto, um complexo 
encaminhamento até a escolha final, no qual vontade política, jogo de interes-
ses, disponibilidade de recursos, natureza da demanda e dificuldades cogni-
tivas na definição da política estão presentes desde o momento em que o 
problema se insere na agenda do governo, passando pela fase da formulação 
de alternativas que se caracteriza pela definição de diretrizes, competências, 
objetivos, metas, recursos e estratégias de implementação, até o momento 
em que se toma a decisão de executar determinada diretiva. Estas variáveis 
estão presentes nas políticas que surgem tanto das demandas da sociedade, 
como naquelas que se originam dentro do próprio sistema político. (SIMAN, 
2005, p. 47)
Assim, a formulação de políticas é composta por um processo decisório para proposi-
ção de soluções permeada por embates políticos, de interesses e de preferências dos 
atores. Esses atores possuem recursos de poder tais como: influência, capacidade de 
afetar o funcionamento do sistema, meios de persuasão, votos, organização etc. 
Os atores envolvidos na formulação de uma política pública são definidos por Rua 
(1998) como atores públicos e privados. Como atores públicos referida autora denomina 
os atores políticos, indivíduos com mandato eletivo, pertencentes a partidos políticos, 
que podem ser governadores, prefeitos ou demais membros do Executivo. Também 
nessa categoria se encontram os burocratas que são detentores de conhecimentos 
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especializados, que, mesmo não tendo mandatos eletivos, possuem interesses indi-
viduais e uma clientela que lhes permite influenciar o processo de tomada de deci-
são e de implementação de políticas públicas. Apesar de a autora considerar nesse 
quesito apenas os funcionários de carreira da Administração Pública, no atual formato 
da administração brasileira, existem cargos comissionados, funções públicas e contra-
tações livres, cujos integrantes possuem conhecimento especializados e possuem 
também capacidade de intervir em todo processo de uma política pública.
Por fim, como atores privados são denominados aqueles que possuem algum víncu-
lo com o Estado, mas têm recursos próprios e por isso podem influenciar as políticas 
públicas. A autora destaca nesse item os empresários, os trabalhadores que se orga-
nizam em sindicatos, ONGs, movimentos sociais, associações comunitárias, a mídia, 
organismos internacionais, como o Banco Mundial, ONU, UNICEF, além dos tecnocra-
tas em cargos de gerência de empresas públicas e privadas. Assim, dependendo da 
posição de cada um no sistema político, os atores podem ter preferências muito diver-
sas uns dos outros quanto à melhor solução para um problema político (RUA, 1998).
Nessa perspectiva compreender como se articulam os atores no processo de formu-
lação é uma complexa tarefa, já que há comumente grupos favoráveis a determina-
das ideias que competem entre si, sendo que tais grupos podem contar tanto com 
atores públicos quanto privados (RUA, 1998).
Cohen, Marsh e Olsen (1972), através do modelo conhecido como “garbage can”, ou 
“lata de lixo”, compreendem que na formulação de políticas muitas soluções já exis-
tem e estão à espera de um problema a ser resolvido, ou seja, 
[...] uma organização é uma coleção de escolhas procurando por problemas, 
valores e sentimentos procurando por situações que possam ser aplicados, 
soluções procurando por perguntas para as quais possam ter resposta, e toma-
dores de decisão procurando trabalho. (COHEN; MARSH; OLSEN, 1972, p. 150)
A fase seguinte, da implementação, é considerada como a etapa em que as decisões 
tomadas são colocadas em prática. Significa viabilizar programas e projetos que se 
destinam ao alcance de resultados capazes de solucionar problemas identificados 
e transformados em diretivas de governo pelas instâncias decisórias. Antes do reco-
nhecimento dos problemas do processo de implementação de políticas públicas, 
os teóricos da Administração Pública consideravam que implementar se configurava 
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apenas como meio para alcançar determinados fins. Após a década de 70, a visão 
volta-se para análise das organizações, dos burocratas e a interlocução de diversos 
atores no processo de implementação de políticas públicas. 
Por fim, a avaliação, para Subirats (1994), é a “fase” que pode possibilitar um novo 
desenho da política e/ou identificação de novos problemas. Pode ser considerada 
como um mecanismo de justificativa das decisões políticas, pois, nessa fase, são anali-
sadas a continuidade ou a necessidade de implementar outras políticas. 
 A avaliação também pode ser entendida com análise dos impactos produzidos por 
uma política e a sua eficácia, bem como análise do processo de implementação 
considerando a relação entre o que estava previsto no desenho da política e o que 
foi executado. Nesse sentido, a avaliação, enquanto análise da eficiência, busca criar 
indicadores para mensurar os resultados quantitativos e qualitativos para inferir sobre 
o alcance das intervenções. Já a avaliação da implementação considera a estrutura 
que envolve a produção e a implementação da política pública, enfatizando que seus 
resultados estão atrelados à dinâmica da interação dos atores, recursos disponíveis e 
variáveis externas e institucionais inerentes ao sistema político.
A definição de políticas públicas e a forma de execução das mesmas estão intimamen-
te ligadas ao desenvolvimento do Estado, as crises e pressões vivenciadas. Ao dizer que 
o Estado é responsável pela elaboração das políticas públicas e que essas envolvem 
inúmeros atores e interesses em seus desenhos, afirma-se que os serviços prestados 
pelo Estado estão ligados aos contextos nos quais são criados. Em todas as reformas 
administrativas vivenciadas no Estado brasileiro, as políticas públicas foram moldadas 
de acordo com as características sentidas naqueles contextos. Cada etapa do ciclo de 
política pública sofre influência direta do ambiente em que está sendo desenvolvida. 
Por isso, é possível verificar em determinados momentos, políticas mais participativas, 
ou seja, envolvendo a sociedade, como vivenciadas após os anos 2000, e, em outros, 
políticas públicas que demonstram apenas o desejo do Estado, tais como as políticas 
públicas voltadas apenas para trabalhadores, como visto na década de 60. 
O importante é, considerar que a forma de gestão do Estado, as diretrizes e legisla-
ções vigentes impactam a definição, inclusive o que será pauta governamental e o 
que se transformará de demanda para um problema sobre o qual a Administração 
Pública irá se debruçar para propor soluções visando atender à necessidade da socie-
dade. Não se pode olhar o ciclo de políticas públicas apenas enquanto um modelo 
racional a ser seguido. 
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CONCLUSÃO
O conceito de Estado foi forjado ao longo de sua existência, até o que hoje, moder-
namente, denominamos como Estado moderno. A transformação pautou-se por 
momentos e contextos vivenciados na história mundial e impactou também a forma 
de desenvolver a gestão pública. Essa foi sendo criada e desenvolvida considerando-
-se as mudanças políticas, sociais e econômicas de cada época. De fato, tanto o Esta-
do como a forma de geri-lo estão em constantes transformações. 
O ciclo de políticas públicas permite refletir sobre o processo político em estágios 
como um modelo para visualizar e categorizar os atores eações de forma a ajudar a 
desvendar e explicar as políticas, tanto retrospectivamente como no futuro. A partir 
disso, você será capaz de analisar como se dá o processo de desenvolvimento das 
políticas públicas, desde a sua formulação até a implementação das ações e avalia-
ção, bem como compreender a construção do Estado e como este fornece serviços 
e bens necessários à sociedade, aspectos fundamentais para o desenvolvimento de 
uma boa gestão pública. 
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SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Descrever o conceito 
de stakeholders e 
como estes atuam no 
desenvolvimento da 
gestão pública.
> Identificar as 
mudanças ocorridas na 
gestão pública.
> Descrever os conceitos 
da nova gestão pública.
> Demonstrar a 
importância 
stakeholders internos 
e externos na gestão 
pública.
UNIDADE 2
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Gestão de políticas públicas
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Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017SUMÁRIO
2 STAKEHOLDERS NA 
GESTÃO PÚBLICA
A gestão da Administração Pública tem sido cada vez mais compartilhada com diver-
sos atores. Isso ocorre tanto nas tomadas de decisões como na implementação de 
políticas públicas, porque o Estado não mais dá conta de desenvolver, sozinho, todas 
as ações. Além disso, houve uma grande mudança na forma de vivenciar a gestão 
pública. A nova gestão pública demonstrou que a sociedade civil é fundamental para 
o bom andamento das diversas atividades.
Nesse sentido, esta unidade desenvolverá a tese de que a presença de stakeholders 
na gestão pública começou a ter força no final do século XX e demonstrou que o 
Estado precisa dar conta dessas relações, acolhê-las dentro da gestão pública. Tal 
processo não é desprovido de conflitos, mas ainda assim é necessário para que as 
políticas públicas tenham o alcance necessário.
INTRODUÇÃO
Nesta unidade, você estudará a respeito da mudança ocorrida na gestão da Admi-
nistração Pública, especialmente ao final do século XX. Essa mudança fez com que a 
sociedade participasse mais ativamente das ações do governo, bem como da gestão 
pública. A presença de diversos atores no desenvolvimento das políticas públicas 
demonstra, entre outras coisas, a necessidade de o Estado descentralizar a gestão de 
seus serviços visando a maior efetividade das políticas. 
Nesse sentido, a unidade iniciará dissertando sobre a nova gestão pública, poste-
riormente relatará a respeito da presença de stakeholders no desenvolvimento da 
gestão e da política pública e, por fim, a relação desses atores na gestão pública.
Compreender esses processos possibilita ao futuro gestor público desenvolver polí-
ticas públicas que levem em conta não apenas a resolução de um problema, mas 
também a percepção que o público-alvo, receptor dessa política pública, tem sobre 
as atividades, a forma de se criar soluções e de alcançar os resultados. Ainda permite 
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identificar quais os principais atores que podem interferir no processo de desenvolvi-
mento das políticas públicas e, assim, possibilitar trazê-los para, juntos, criarem ações 
ou minorar possíveis intervenções que possam tirar da rota o planejamento desen-
volvido.
2.1 A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A 
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Nas últimas décadas, tem-se observado a implementação da new public manage-
ment, ou nova gestão pública, inspirada na forma de gerir desenvolvida pelos Estados 
Unidos da América e pelo Reino Unido, que trouxe consigo a introdução de métodos 
do setor privado e também uma nova estrutura para o desenvolvimento dos serviços 
públicos. 
O que mais marca nessa nova fase é a inserção de atores sociais na elaboração e 
gestão das políticas públicas. Se antes a política pública estava circunscrita aos gran-
des gabinetes dos burocratas, ou seja, de servidores públicos, nesse período, ouvir 
a sociedade se tornou fundamental para que as políticas tivessem não somente o 
apoio, mas também o auxílio para a sua devida execução: 
É interessante notar que os governos de todo o mundo parecem estar experi-
mentando novas formas de governança horizontal, como as parcerias público-
-privadas, a tomada de decisão interativa, o envolvimento dos stakeholders e 
outras formas de envolvimento dos cidadãos (KLIJN, 2008), sendo que o NPM 
está numa fase de transição evolutiva da Administração Pública Tradicional 
para o que denomina-se hoje de Nova Governação Pública, em que o modelo 
que está a emergir parte de novos pressupostos como a teoria das networks 
e os processos interorganizacionais que estão a orientar o modelo emergente 
(SILVA; MELO, 2000, p. 10).
Com essas mudanças, percebeu-se que a manutenção de uma postura hierárquica 
não era mais a melhor estratégia. O desenvolvimento de uma gestão descentralizada 
ou em rede passou a ser o grande mote para agregar os parceiros e stakeholders de 
modo que a política pública alcance o objetivo esperado. Com essa descentralização, 
é possível:
(i) formar parcerias intergovernamentais e eficazes; (ii) desenvolver soluções 
inovadoras e colocá-las em prática em grandes grupos de stakeholders; (iii) 
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baixar barreiras a adoção de medidas, porque disseminam as histórias de 
sucesso e as lições aprendidas; (iv) facilitar a transferência de tecnologia, 
porque relaciona investigadores e aplicadores; (v) desenvolver o capital huma-
no pela aprendizagem e (vi) desenvolver diálogo permanente entre stakehol-
ders para apoiar as parcerias (SILVA; MELO, 2000, p. 20).
Essa nova forma de gerenciar mudou também as estruturas das próprias políticas 
públicas, que passaram a ser mais cooperativas e colaborativas, tendo o Estado como 
um parceiro e transformando o funcionamento da Administração Pública na forma 
de lidar com o público-alvo de suas políticas e na forma como trazer os parceiros 
externos a colaborarem com o Estado, os chamados stakeholders.
2.1.1 ANÁLISE DE STAKEHOLDERS
Os stakeholders são considerados como grupos de interesse ou indivíduos que podem 
influenciar ou serem afetados pelas ações e políticas governamentais. Podem estar 
inseridos nessa denominação os colaboradores, instituições não governamentais, 
público-alvo das políticas públicas, fornecedores, atores políticos, atores sociais, entre 
outros, que podem se dividir em duas categorias: stakeholders internos e externos.
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A presença de stakeholder nas políticas públicas é analisada na configuração 
do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego, o Pronatec. 
Conheça na prática como se configuram os atores na execução das políticas 
públicas:
O mapeamento dos principais stakeholders envolvidos no processo 
de formulação do Pronatec possibilitou identificar seus poderes de 
discussão e tipos de interesse durante o processo de formulação do 
programa. Os resultados encontrados inovam os achados da litera-
tura pelo amplo olhar sobre o processo, que possibilitou a observa-
ção de aspectos relacionados com a análise dos stakeholders envol-
vidos. Tais resultados confirmaram que a dinâmica do ambiente 
social onde se situa a política pública é constituída de relações 
contraditórias e estruturalmente articuladas. Nesse sentido, a 
formulação do Pronatec pode ser entendida como um processo 
onde os vários sujeitos envolvidos discutem e negociam seus inte-
resses. Esse conhecimento pode então ser usado para desenvolverestratégias para gestão dos stakeholders, para facilitar a implemen-
tação de decisões específicas ou objetivos organizacionais, ou para 
entender o contexto político e avaliar a viabilidade de futuras orien-
tações políticas (BISPO; GOMES, 2018).
FIGURA 4 - STAKEHOLDERS
Stakeholders Internos
• Grupo interno da própria organização, tais como 
diretores, gerentes e funcionários.
Stakeholders Externos
• Grupo que sofre influência das ações governamen-
tais ou podem influenciá-las, tais como: políticos, 
público-alvo, imprensa, empresas privadas, entre 
outros.
Fonte: Elaborada pela autora.
O conceito básico para o termo stakeholder também foi definido:
Como o conjunto de grupos, que ao mesmo tempo em que podem afetar uma 
determinada organização também podem ser afetados por ela. Este autor inclui 
tanto aquele que influencia de alguma forma quanto o que sofre as consequências 
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das ações organizacionais e que, por consequência, pode também afetar no futuro a 
empresa em uma relação de reciprocidade. Os stakeholder conduzem à delimitação 
de contornos de um grupo, aos quais os atores sociais podem pertencer sem que 
tenham de se excluir de qualquer outro grupo, permitindo que um indivíduo possa 
ser ao mesmo tempo cidadão, acionista, empregado e cliente, inserindo-se numa 
sociedade em rede (SOUSA, 2016, p. 11).
Em relação à Administração Pública, enfatiza-se que, na gestão pública, para iden-
tificar esses atores, é preciso observar quem tem alguma coisa em jogo na política. 
“Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses 
diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão” 
(RUA, 1998, p. 5). 
Como exemplo de stakeholders na Administração Pública, pode-se elencar:
FIGURA 5 - EXEMPLOS DE STAKEHOLDERS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Atores públicos
• Podem ser políticos ou burocráticas.
• Os políticos são os parlamentares, governadores, prefeitos, 
membros eleitos do Executivo Federal.
• Os burocratas podem ser os servidores públicos que exercerm 
a carreira pública. 
Atores privados • Empresários. 
Trabalhadores
• Sindicatos.
• Servidores públicos.
Agentes 
internacionais
• FMI, Banco Mundial.
Mídia
• Os jornais e a televisão como formadores de opinião, que 
possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. 
Fonte: Adaptada de RUA, 1998.
Um exemplo sobre a atuação dos stakeholders na Administração Pública é visualiza-
do na gestão do Sistema Único da Assistência Social (SUAS). Por ser uma forma de 
gestão compartilhada, o SUAS envolve em sua execução inúmeros atores, tanto da 
própria Administração Pública quanto do setor privado. O objetivo é desenvolver uma 
política pública intersetorial que envolva um grande número de agências capazes de 
mitigar os problemas sociais que a política visa atacar.
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Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
A assistência social é organizada em um sistema descentralizado 
e participativo denominado Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS), conforme estabelece a nova Política Nacional de Assistên-
cia Social (PNAS/2004). O SUAS, implantado em 2005, é um sistema 
constituído nacionalmente com direção única, caracterizado pela 
gestão compartilhada e cofinanciamento das ações pelos três entes 
federados e pelo controle social exercido pelos conselhos de assis-
tência social dos municípios, estados e União. No SUAS, as ações da 
assistência social são organizadas tendo como referência o territó-
rio onde as pessoas moram, considerando suas demandas e neces-
sidades. Os programas, projetos, serviços e benefícios devem ser 
desenvolvidos nas regiões mais vulneráveis, tendo a família como 
foco de atenção. As ações da assistência social no SUAS são organi-
zadas em dois tipos de proteção, básica e especial, e desenvolvidas 
e/ou coordenadas pelas unidades públicas, Centro de Referência 
da Assistência Social (CRAS), Centro de Referência Especializado 
de Assistência Social (CREAS) e Centro de Referência Especializado 
para a População em Situação de Rua (Centro POP), e, de forma 
complementar, pela Rede Socioassistencial Privada do SUAS.
Os municípios precisam estar atentos para os instrumentos norma-
tivos (NOB/SUAS, portarias, instruções normativas e operacionais, 
editais, termos de aceite, etc.) para poderem receber recursos do 
Governo Federal, repassados por meio do Ministério do Desenvolvi-
mento Social (MDS), como cofinanciamento dos programas, servi-
ços e projetos relativos à política de assistência social. Esses instru-
mentos normativos definem os critérios e procedimentos para o 
acesso a esses recursos, tendo em vista a pactuação na Comissão 
Intergestores Tripartite (CIT) e deliberação do Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS). Os requisitos mínimos para que o muni-
cípio acesse os recursos federais são a existência e funcionamento 
do Conselho de Assistência Social, do fundo e do plano municipal 
de assistência social, conforme artigo 30 da LOAS. O repasse dos 
recursos aos municípios para o cofinanciamento dos programas e 
serviços da política de assistência social se dá de forma automática, 
na modalidade fundo a fundo, diretamente do Fundo Nacional de 
Assistência Social (FNAS) para os Fundos Municipais de Assistência 
Social (MDS, 2019).
A compreensão sobre a presença dos stakeholders na gestão pública passou por trans-
formações. Na década de 1970, a Administração Pública vivenciava ainda a adminis-
tração burocrática, que visava trazer maior eficiência para os serviços públicos e se 
distanciar da lógica patrimonialista. Nesse processo, se espelhava na administração 
privada e buscava estabelecer etapas claras para o desenvolvimento das atividades, 
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tais como: (1) análise do ambiente; (2) estabelecimento da diretriz da organização; (3) 
formulação da estratégia; (4) implementação da estratégia; (5) controle estratégico. 
Nesse sentido, essa visão:
Mais antiga e a mais utilizada pelas empresas como um caminho a ser percor-
rido para a obtenção de vantagem competitiva ante à concorrência. A visão 
tradicional visa compatibilizar o planejamento com a alta taxa de mudan-
ça que pode ocorrer no ambiente externo de uma empresa. “Para poder 
dar respostas as surpresas estratégicas, as ameaças e as oportunidades que 
surgem de modo repentino, as decisões estratégicas precisam ser apressa-
das e implementado um sistema administrativo guiado pelo mercado e seu 
ambiente”. A visão tradicional preocupa-se com o estabelecimento de objeti-
vos e metas para a organização e com a manutenção de um conjunto de rela-
ções entre a organização e o ambiente que lhe possibilite perseguir seus obje-
tivos e continuar atendendo as exigências do ambiente (SOUSA, 2016, p. 15).
Assim, a gestão pública levaria em conta apenas o processo linear de execução, sem 
considerar que nem sempre seria possível controlar todas as interferências externas 
e a participação do público-alvo das ações nos resultados. Nesse sentido, o objetivo 
era controlar cada etapa necessária para consecução dos objetivos da gestão pública. 
Então seria necessário também analisar a presença de atores e o que eles podem ou 
não interferir em cada etapa necessária para a consecução dos objetivos da Adminis-
tração Pública. Assim, Hogwood e Gunn apud Ham e Hill destacaram 10 requisitos 
para uma execução perfeita e controlada:
1. as circunstâncias externas à agência responsável pela implementação não 
imponham a esta restrições muito severas; 
2. tempo e recursos suficientes à disposição doprograma; 
3. não restrição em termos de recursos financeiros; 
4. a política a ser implementada esteja baseada em uma teoria de causa e efeito 
válida; 
5. as relações de causa e efeito sejam diretas e em pequeno número; 
6. uma única agência de implementação que não dependa de outras ou, se 
outras agências estiveram envolvidas, que as relações de dependência sejam 
pequenas em número e importância; 
7. compreensão e consentimento acerca dos objetivos a serem atingidos e que 
essas condições persistam durante o processo de implementação; 
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8. que, ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados, seja possí-
vel especificar, em completo detalhe, a perfeita sequência, as tarefas a serem 
levadas a cabo por cada participante do programa; 
9. que haja perfeita comunicação e cooperação entre os vários elementos envol-
vidos no programa; 
10. que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obediência. 
(HOGWOOD; GUNN apud HAM; HILL, 1993, p. 138-139). 
A observância do item 10, em que os atores localizados no topo de uma organiza-
ção possam controlar as ações dos implementadores, reafirma o distanciamento dos 
formuladores de políticas localizados no topo, numa separação entre as escalas de 
poder hierarquicamente definidas, característica do modelo burocrático, assim como 
prevê pouca intervenção e dependência de agências externas. O modelo também 
prevê observância aos objetivos do programa com ênfase na forma com que as tare-
fas serão executadas pelos agentes, tentando, com isso, controlar as ações dos imple-
mentadores.
Em relação à listagem proposta por Hogwood e Gunn apud HAM e HILL (1993), alguns 
elementos podem ser analisados. O primeiro deles é, sem dúvida, a necessidade de 
assegurar a transmissão das regras e objetivos de forma clara para quem vai executar. 
Entende-se que, sob regras claras, os atores administrativos se sentem pouco incen-
tivados a obstruir o processo de implementação, optando por uma postura neutra 
política e profissionalmente. Assim, torna-se possível a execução da política pública 
voltada para uma relação entre meios e fins, com vistas à obtenção dos resultados 
previstos e esperados identificados no processo de formulação. A implementação 
então pode ser controlada por quem a delega, elege ou aponta o que fazer e como 
fazer, ou seja, os atores do alto escalão da política. 
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Algumas políticas, como a política tributária, possuem objetivos, metas, 
forma de mensuração e de contribuição muito claras. Assim, ao serem colo-
cadas em prática, possibilitam que o gestor público atue de forma limitada 
pelos marcos legais.
O segundo elemento está relacionado aos recursos necessários, os disponíveis e 
os que se pode mobilizar, tais como: recursos financeiros, humanos, políticos e até 
mesmo insumos necessários para o desenvolvimento das atividades. Entre eles, os 
recursos financeiros influenciam diretamente o resultado das políticas públicas. Sua 
disponibilidade demonstra o interesse do governo por determinadas áreas em detri-
mento de outras e pode aumentar ou reduzir o impacto das políticas públicas. 
Segundo dados do jornal O Globo, em 2019, o Fundo de Financiamento 
Estudantil (FIES) sofreu redução de recursos de 12%, deixando de atender 
cerca de 155.000 alunos. Segundo a justificativa do Governo Federal, tal corte 
se dá em um momento que a crise financeira está instalada no país e que 
requer revisão dos gastos públicos. Nesse cenário, o Governo Federal propõe 
ainda alteração no formato do FIES, propondo duas formas de execução: 
sendo uma com juros zero e outra com uma escala de financiamento de 
acordo com a renda familiar (CAMPOREZ, 2018).
Por fim, para que se exerça o controle e a capacidade de coordenação, a comunica-
ção interorganizacional é um mecanismo fundamental para garantir a colaboração 
dos diferentes órgãos envolvidos no processo. Quanto mais canais de comunicação 
entre os envolvidos, mais informações concisas serão conhecidas e mais provável será 
obter colaboração dos distintos órgãos, simplificando o processo. Essas premissas 
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estão apoiadas na matriz de pensamento weberiano, que tem como prerrogativa 
a ação racional, neutra e impessoal dos indivíduos constrangidos pelas instituições 
formais a se comportarem de forma a atingir os objetivos traçados. 
A ação racional consiste em adequação dos meios aos fins a partir de regras impes-
soais, em que os funcionários especializados formam uma base administrativa voltada 
para a eficiência e eficácia das atividades, desprovidos de juízos de valores. Essa base 
se firma sobre o aspecto hierárquico da Administração Pública através de tecnologias 
definidas, regras formais, controle, coordenação, rotinas, especialização etc. Como 
os atores são institucionalizados, especializados e compartimentalizados, as falhas 
relativas ao processo de implementação são de responsabilidade apenas da falta de 
controle e coordenação da instituição delegada a executá-la. O controle hierárquico 
é que permite identificar os responsáveis pelas falhas ou sucesso da implementação.
Observa-se, contudo, que, na década de 1980, esse modelo de gestão pública basea-
do apenas no controle hierárquico foi questionado. Na administração privada, empre-
sas passaram a se questionar por que algumas delas tinham consistentemente um 
desempenho superior ao que outras. Uma resposta inicial a essa pergunta era que 
algumas empresas conseguiam desenvolver competências diferenciadas em deter-
minadas áreas. Assim, surge a visão baseada em recursos, a qual acredita que os 
recursos e as capacidades controlados por uma empresa são suas fontes de vanta-
gem competitiva.
FIGURA 6 - EXEMPLOS DE RECURSOS: STAKEHOLDERS
Recursos 
Tangíveis
• Recursos financeiros, ativos, estruturas formais, equipamentos. 
Recursos 
Intangíveis
• Competências, história da instituição, recursos humanos, capaci-
dades intelectuais, processos de gestão.
Fonte: Elaborada pela autora.
Nas políticas públicas, percebeu-se que a gestão pública baseada apenas em hierar-
quia e controle, apesar de necessária, não dava conta de abarcar a complexidade da 
gestão governamental sobre diversas políticas públicas.
Isso porque, na gestão das políticas públicas, estão envolvidos uma pluralidade 
de objetivos, por vezes ambíguos e contraditórios, para solucionar os problemas, o 
que torna a execução da política pública uma ação complexa, principalmente se 
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considerado que implementadores não são agentes neutros no processo político e 
que agem de forma discricionária sobre os procedimentos formais, regras e normas. 
Os executores de ponta podem decidir “o que” e “como” implementar tendo em 
vista uma série de interesses e compreensão de o que consideram importante para 
a obtenção dos resultados e impacto sobre o público-alvo que atendem. Portanto, o 
controle e coordenação estritamente administrativos considerados necessários para 
a implementação não dá conta de abarcar as influências próprias do ambiente social 
e político em que as políticas públicas interagem no momento de sua execução. 
Nesse ambiente, são construídos novos compromissos frente às pressões advindas da 
execução de ações específicas, de forma que é improvável que os objetivos traçados 
sejam realizados de forma simples e clara, pois os problemas demandam