Plano de custeio da Seguridade Social

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Plano de custeio da Seguridade Social
1. DEFINIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL
A Seguridade Social é o conjunto complexo de ações relativas às áreas de saúde, assistência social e previdência social, organizada em um sistema jurídico destinado a conferir quantidade necessária de saúde, de previdência e de assistência a todos que dela necessitam, combinando igualdade e solidariedade para atingir seu objetivo, que é a justiça social, que só se atinge quando a promoção do bem de todos deixar de ser um mero programa.
Na lição dos professores Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari Seguridade Social é assim definida:
“A Seguridade Social, segundo o conceito ditado pela ordem jurídica vigente, compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade nas áreas da saúde, previdência e assistência social, conforme previsto no Capítulo II do Título VIII da Constituição Federal, sendo organizada em Sistema Nacional, que é composto por conselhos setoriais, om representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil.[3]”
A justiça social é o objetivo do Sistema Nacional de Seguridade Social, que para atingir essa meta, se vale de um conjunto integrado de estrutura e recursos capazes de institucionalizar este objetivo.
Obviamente, que muito poderia ser dito sobre Seguridade Social, em especial, sobre sua forma de gestão, organização, evolução histórica, entre outros, mas este não é o objeto deste estudo, servindo a presente definição apenas para contextualizar o real objeto estudado, qual seja, o Plano de Custeio da Seguridade Social.
2. DEFINIÇÃO DO PLANO DE CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL
Antes de definir a expressão Plano de Custeio, é importante analisar separadamente os vocábulos Plano e Custeio de forma individualizada para que possa identificar também o seu conceito a partir de elementos exógenos.
Plano no sentido da expressão analisada pode ter diversas acepções, mas a que preocupa este estudo é aquela relacionada à ideia de planejamento, ou elaborar uma estratégia para fazer algo. Já Custeio é uma expressão muito rica, mas neste sentido, é relativa a um método contábil utilizado para apuração e apropriação dos custos de um produto ou serviço, ou seja, ele é um instrumento importante que auxilia gestores e administradores a apurar os custos totais necessários para manter a produção de um produto ou de um serviço. Assim, a locução Plano de Custeio se revela como uma ferramenta estratégica para a correta administração da Seguridade Social, estabelecendo-se previsões reais de custos para a manutenção de todo o sistema a longo prazo, o que possibilita a busca de receitas que façam frente a estes gastos, mantendo o sistema em equilíbrio e garantindo o seu futuro.
Além disso, o Plano de Custeio da Seguridade Social consiste no conjunto de contribuições destinadas à manutenção da Seguridade Social, que deve levar em consideração a necessidade de manutenção do equilíbrio necessário para o pagamento de benefícios e prestação de serviços hoje e no futuro, analisando possíveis cenários econômicos e demográficos que possam influir no equilíbrio do sistema, a fim de identificar as medidas necessárias para o seu equilíbrio no longo prazo. O professor Miguel Horvath assim define Plano de Custeio:
“É um conjunto de normas que codificam as receitas, as quais deverão ser auferidas pelo sistema, que estabelecem o modo pelo qual essas receitas serão geridas. O plano de custeio nada mais é do que uma previsão do dispêndio do sistema de seguridade social.[4]”
Ainda, complementando a definição do referido professor, importante destacar aquilo que ensina o professor Wagner Balera que “Só existe verdadeira seguridade quando se sabe que o dia de amanhã está coberto pelo plano protetivo”[5], ou seja, o Plano de Custeio é aquilo que dá a certeza de que a pessoa que entrou hoje no sistema poderá dispor dos benefícios aos quais faz jus, no futuro, quando diante de uma contingência social coberta pela Seguridade.
Custeio não é mero financiamento e não visa o lucro, mas manter a Seguridade Social, sendo que o plano deve levar em consideração o equilíbrio atuarial do sistema.
O Plano de Custeio é, sobretudo, um instrumento apto a impor a manutenção em caráter permanente do necessário equilíbrio financeiro e atuarial da Seguridade Social a longo prazo, ao contrário, do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujos aspectos de custeio da seguridade abrangem períodos mais curtos.
Apenas para fins de esclarecimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) serve para orientar a elaboração dos orçamentos fiscais e da Seguridade Social do Poder Público. Ela é de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, sendo que, a Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Ela dá diretrizes a Lei Orçamentária Anual, fixando objetivos e metas da administração pública que são fixadas no Plano Plurianual.
O Plano Plurianual (PPA), também está previsto no artigo 165 da Constituição Federal, ao contrário do Plano de Custeio que é de longo prazo, é um plano de médio prazo, que, também, estabelece as diretrizes, objetivos e metas que devem ser seguidas pelo Poder Público, pelo período de quatro anos. Essa lei é quadrienal e é elaborada no primeiro ano de governo de cada Chefe do Poder Executivo, passando a ter vigência a partir do segundo ano de um governo até o final do primeiro ano do mandato seguinte, ou seja, guarda relação com o período de um mandato e se estende para o primeiro ano do mandato seguinte para garantir um tempo de transição para a nova equipe do Chefe do Poder Executivo, destinando-se a orientar a atuação do Governo em programas de duração continuada que já foram instituídos ou que vierem a ser constituídos na sua vigência. A fim de respeitar-se o Plano Plurianual o Governo deve seguir estritamente as diretrizes nele fixadas, dando preferência a investimentos contidos no plano.
O planejamento é essencial, pois permite identificar os objetivos e eleger os meios necessários para que eles sejam alcançados, pelo que, o Plano de Custeio deve orientar Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, de forma, que eles caminhem na direção de alcançar os objetivos lá definidos, sendo que este é um instituto de longo prazo, que deve se referir a previsões dos próximos 20 (vinte) anos pelo menos.
Nesse sentido, convém destacar a definição legal de Plano de Custeio contida no artigo 273 do Decreto n° 72.771/73 e no artigo 1° do Decreto n° 84.245/79:
“Art. 273 – O Plano de Custeio consistirá em um conteúdo de normas e previsões de despesas e receitas estabelecidas com base em avaliações atuariais e destinas à planificação econômica do regime e seu consequente equilíbrio técnico-financeiro. Ressaltam dessa definição as duas precípuas, finalidade do plano de Custeio: a planificação econômica do regime e a busca do equilíbrio técnico-financeiro.”
“Art. 1º - O Plano Plurianual de Custeio do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social é um conjunto de normas e indicadores apoiados em previsões de receita e despesa, calculados com base na experiência de riscos, na prestação de serviços e nas expectativas futuras de desenvolvimento do regime de previdência e assistência social, a cargo das entidades do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, tendo como objetivo orientar a programação econômica do sistema e assegurar o seu equilíbrio financeiro.”
Assim, essencialmente, o Plano de Custeio da Seguridade Social é um instrumento indispensável para a gestão da seguridade, sendo que o custeio é bancado de forma equânime por trabalhadores, empregadores e pelos entes federados (União, Estados e Municípios), por meio de contribuições diretas e indiretas diversas, de forma a não visar uma simples equivalência de receitas e despesas, mas de garantir o equilíbrio econômico-financeiro do sistema no futuro e planificar a seguridade.
Importa destacar que a Lei n° 8.212/91 é apresentada comoPlano de Custeio da Seguridade Social, contudo, faltam-lhe elementos para que assim possa ser reconhecida, pois trata-se de uma lei com um apanhado de contribuições que devem ser vertidas para a manutenção da seguridade, mas sem apresentar quaisquer critérios econômicos, demográficos ou atuariais que possam justificar a necessidade de receitas e que garantam a viabilidade financeira do sistema.
Portanto, Plano de Custeio envolve mais do que a simples previsão de gastos e receitas em um futuro próximo ou longínquo, exigindo um estudo das previsões econômicas e demográficas em diferentes cenários, fixando também metas que devem ser atingidas, de forma, a delimitar a necessidade de custeio futuro do sistema e garantir aos novos ingressantes que o sistema é confiável, equilibrado e continuará existindo no futuro para quando essa pessoa necessitar.
3. OBJETIVOS DO PLANO DE CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL
A Doutrina, o artigo 273 do Decreto n° 72.771/73 e o artigo 1° do Decreto n° 84.245/79, já citados acima, identificam duas finalidades precípuas do Plano de Custeio, quais sejam: a planificação econômica do regime e a busca do equilíbrio técnico-financeiro do sistema, que nada mais é do que traçar planos para que o sistema possa ser mantido por muito tempo.
Na Doutrina, vale citar trecho de lição do Professor Miguel Horvath Júnior sobre o tema:
“O Plano de Custeio consistirá em um conteúdo de normas e previsões de despesas e receitas estabelecidas com base em avaliações atuariais e destinadas à planificação econômica do regime e seu consequente equilíbrio técnicofinanceiro.
São fins do Plano de Custeio:
a) Planificação econômica do regime;
b) A busca do equilíbrio técnico-financeiro do sistema.[6]”
Planificação econômica neste sentido não se relaciona de forma estrita com a economia planificada das ditaduras socialistas do século XX, aqui a ideia de planificação não é fixar metas obrigatórias de produção com o controle absoluto dos meios de produção nas mãos do Estado, mas de orientar e estimular a economia para, de forma livre, buscar determinadas metas que possam garantir receitas futuras para a manutenção da Seguridade Social, através de previsões de gastos futuros com a manutenção do sistema. Ou seja, a ideia aqui é de estímulo a obtenção de resultados que garantam o financiamento da Seguridade Social e de estudo de previsões de receitas e despesas.
Em relação à busca do equilíbrio técnico-financeiro do sistema, não parece haver dúvidas de que o Plano de Custeio se presta a garantir, fundamentalmente, que a seguridade se mantenha em equilíbrio, planejando obtenção de recursos suficientes para atender à necessidade atual e futura de gastos, de forma, que as pessoas que hoje contribuem para a Seguridade Social possam ter a certeza de que poderão contar com ela no futuro, quando dela necessitarem, sem que isso signifique que sua operação deva gerar lucros ou prejuízos, inobstante, caiba ao Estado cobrir eventuais déficits do sistema com cotização para a seguridade de seu orçamento fiscal.
Enfim, os objetivos da planificação econômica e do equilíbrio atuarial do sistema se prestam a um objetivo maior que é garantir o bom funcionamento da seguridade e que o sistema possa ser autossustentável e, com isso, garantir sua existência para as futuras gerações, cumprindo ressaltar que sem previsão não existe proteção efetiva e que a falta de planejamento pode provocar distorções e desequilíbrios sistêmicos que podem comprometer sua viabilidade.
4. NATUREZA JURÍDICA E RELAÇÃO JURÍDICA DO PLANO DE CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL
No que concerne à natureza jurídica do Plano de Custeio, convém inicialmente revelar que ele se destina à gestão da Seguridade Social, logo, revela-se que ele tem natureza de direito administrativo. No mesmo sentido, convém referir que normas de direito tributário referentes às contribuições sociais destinadas ao custeio da Seguridade Social o compõem, pelo que outra natureza do Plano de Custeio é demonstrada, qual seja, natureza de direito tributário.
Ainda, analisando o referido instituto sob a ótica de arrecadação e gastos de recursos públicos, o Plano de Custeio deixa transparecer uma natureza de direito financeiro, mas, sobretudo, do ponto de vista dos direitos e garantias dos cidadãos, este instituto guarda uma natureza de Direito Constitucional e aos direitos sociais. Esta breve análise demonstra que o Plano de Custeio da Seguridade Social é um instituto complexo e com uma natureza heterogênea que obedece a princípios de diversas áreas do direito.
Quanto à natureza jurídica tributária, hoje em dia é certo que as contribuições sociais têm natureza de tributos, pelo que o custeio da seguridade é sim de natureza tributária e não constitui um fenômeno diverso, estando sua parafiscalidade adstrita ao direito tributário, tendo a Constituição Federal de 1988 encerrado a discussão sobre a natureza das contribuições sociais de uma vez por todas.
No que tange às relações jurídicas, duas merecem ser tratadas, eis que diretamente ligadas à seguridade, uma relacionada ao financiamento do sistema (receitas) e a outra ligada às prestações pagas pelo sistema (custos), obviamente, estas relações fazem re.
Na relação jurídica atinente a custeio, o Estado é identificado como o sujeito ativo, destinatário das contribuições sociais, ainda, que as contribuições sociais sejam destinadas à Seguridade Social, fazendo parte do orçamento parafiscal e não do fiscal, sendo os contribuintes (empregadores, segurados e entes federados) os sujeitos passivos. Nessa relação a subsunção de um fato à hipótese de incidência dá início ao dever de pagar as contribuições sociais.
Já na relação jurídica relativa às prestações da Seguridade Social, os beneficiários é quem são os sujeitos ativos e o Estado o sujeito passivo, ocorrendo uma inversão dos polos. Nesta outra relação, o dever de prestar um benefício se inicia com a ocorrência de um risco social protegido, havendo um beneficiário e, desde que ele o requeira.
Ainda, por se tratar de uma relação jurídica de natureza tributária deve-se ter em mente que os princípios de direito tributário são aplicados ao Plano de Custeio, como a legalidade, a anterioridade, nesse caso a nonagesimal, isonomia, entre outros, mas principalmente, por tratar-se também de uma relação de direito da Seguridade Social, é necessária a aplicação de princípios próprios da seguridade, sobremaneira importantes no que concerne o custeio, como a necessidade de planejamento, a regra da contrapartida, diversidade da base de financiamento e equidade na forma de participação no custeio, como se verá adiante.
5. PRINCÍPIOS DO PLANO DE CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL
Como referido acima, conquanto sua natureza seja complexa, estando o Plano de Custeio ligado às áreas do direito tributário, administrativo, financeiro, constitucional e social, ele se pauta pelos princípios jurídicos inerentes a estes ramos, entre outros princípios, podem ser citados a necessidade de planejamento, anterioridade, legalidade, etc.
Contudo, o presente estudo não fará uma alargada análise de todos os princípios orientadores do Plano de Custeio, concentrando-se em três que podem ser considerados os principais como: Regra da Contrapartida (entendido pelo professor Wagner Balera como uma regra e não um princípio, mas considerada neste estudo, para fins didáticos, como princípio, conquanto sua função seja orientar o Plano de Custeio); equidade na forma de participação do custeio e; diversidade da base de financiamento.
Porém, é preciso deixar claro que estes princípios não chegam perto de esgotar a orientação do instituto, mas serve como corte epistemológico para limitar o objeto deste estudo, já que o tema atinente a princípios jurídicos é extenso e precisaria ser explorado com muito mais profundidade em um estudo maior e mais complexo, talvez voltado exclusivamente aos princípios que orientam o Plano de Custeio da Seguridade Social.
5.1. Regra da Contrapartida
A regra da contrapartida é expressa no artigo 195 e,mesmo em se tratando de uma norma que fixa um guide para o sistema da Seguridade Social, ela é uma regra constitucional que não pode ser relativizada. Por essa regra se define que para cada benefício ou serviço deve haver uma correspondente fonte de custeio, sendo que o sistema deve ser mantido em equilíbrio, sem objetivar lucros ou ter prejuízos. Assim, ao aumento de uma despesa social deve corresponder o aumento de uma receita, sendo o inverso também verdadeiro. Esse é o texto constitucional da regra da contrapartida:
“Art. 195 (...)
§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.”
Apesar desta diretriz vir explicitada pela Constituição Federal de 1988 e estar fora do rol de objetivos da Seguridade Social que constam no artigo 194 da Carta Magna, este é um princípio inerente ao ideal de qualquer sistema de seguro social, pois através dele é que se determina que os legisladores fixem metas e estipulem fontes de recursos suficientes para custear o sistema de seguridade e, de outra forma, não se poderia conceber um sistema de proteção social com natureza de seguro. Neste ponto, importante ressaltar importantes lições do professor Wagner Balera:
“Conquanto não tenha sido inscrita no elenco inicial dos objetivos da seguridade social, temos considerado a diretriz estabelecida pelo art. 195,§5°, que cognominamos regra da contrapartida, como sendo esse guide que. A certa altura da evolução da proteção social brasileira foi necessário explicitar. (...)
A regra da contrapartida, acrescentada como §2° ao art. 157 da Constituição de 1946 pela Emenda n° 11, de 31 de março de 1965, faz parte do ideário básico sem o qual seria de todo inconcebível qualquer sistema de proteção que tivesse buscado inspiração no modelo alemão do seguro social. Por conseguinte, sempre esteve implicitamente, pelo menos, presente em nosso direito constitucional positivo.
Ninguém poderia supor que o ordenamento jurídico autorizasse o descompasso entre metas a serem atingidas e recursos disponíveis.[7]”
Quando o professor Balera chama a contrapartida de regra e não de princípio, não quer desmerece-lo perante outras normas de caráter principiológico constitucionalmente explícita, mas o contrário, quer garantir sua supremacia para o correto funcionamento do sistema de seguridade, evitando, que tal regra pudesse ser flexibilizada perante outra regra ou princípio, assegurando o seu lugar verdadeira garantia da seguridade, é o que diz Balera “A restrição imposta pela regra da contrapartida funciona assim, como garante do sistema”[8].
O verdadeiro alcance da regra da contrapartida é de verdadeira limitação constitucional ao poder do legislador de criar benefícios populistas sem que haja viabilidade econômica que o garanta, ou ao contrário, permitir que um tirano exija contribuições sociais cada vez maiores, sem retribuir em benefícios para aqueles que necessitem da seguridade, por isso, essencial para o Plano de Custeio da Seguridade Social, que deve se manter em equilíbrio econômico-financeiro.
Ainda, da regra da contrapartida decorre o princípio do direito administrativo e financeiro, que compõem a natureza deste sistema, qual seja, o princípio da necessidade de planejamento.
Desvios de receitas da Seguridade Social, sejam através da Desvinculação das Receitas da União (DRU), Encargos Previdenciários da União (EPU) ou outras autorizações legislativas são violações à regra da contrapartida, comprometendo o equilíbrio do sistema previsto no Plano de Custeio, cujo objetivo é garantir às próximas gerações que a Seguridade Social é um sistema sólido e vantajoso do qual vale a pena fazer parte e contribuir.
5.2. Equidade na Forma de Participação no Custeio
A equidade na forma de participação no custeio, outro princípio essencial que dirige as normas atinentes ao Plano de Custeio da Seguridade Social, advém da aplicação dos princípios da isonomia e da capacidade contributiva no Direito Previdenciário, sendo um princípio expresso na Constituição Federal. Por ele se define que quem tem melhores condições econômicas contribuirá mais para o custeio do sistema e quem pode menos contribuirá menos, de forma a se respeitar as desigualdades entre as pessoas e não serem as contribuições sociais um novo fator de iniquidade social. O professor Wagner Balera assim define esse princípio:
“A necessária congruência estrutural entre isonomia e equidade, exige ponto de equilíbrio entre a capacidade econômica dos contribuintes e o esforço financeiro que, dele e dos poderes públicos, será cobrado para a constituição do fundo comum de proteção social.
Aplicado o critério em comento, esse meio indispensável para a concretização da seguridade – a forma de participação no custeio – não pode propulsionar ou agravar as desigualdades sociais que, como fatores de risco, a ordem econômica acaba criando.
Em suma, a regra ordena que o legislador, ao produzir a norma de custeio, atue com o propósito indireto de reduzir as desigualdades, mediante a prudente e adequada repartição dos encargos sociais.[9]”
Este princípio está expresso entre os objetivos da Seguridade Social estipulados no artigo 194 da Constituição Federal:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...)
V - eqüidade na forma de participação no custeio;”
Os princípios da isonomia e da capacidade contributiva são próprios do direito tributário e merecem uma breve análise, conquanto formem o princípio da equidade na forma de participação no custeio.
Isonomia, também denominado princípio da igualdade, neste contexto, analisado sob a ótica do direito tributário, que é a que importa para o Plano de Custeio, cabe aduzir que, ele está expresso no artigo 150, inciso II, da Constituição Federal, que limita textualmente o poder de tributar dos entes federados no que tange a instituição de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, sendo proibida, ainda, qualquer distinção em razão de profissão ou atividade econômica desenvolvida pelo contribuinte.
Aqui dois aspectos merecem destaque: (1) proibição de tratamento desigual entre contribuintes e; (2) que esse tratamento desigual não ocorra na para contribuintes em situações equivalentes. Pelo princípio da isonomia tem-se que contribuintes em situações iguais devem ser tratados de modo igual, contudo, é admitido o tratamento desigual entre contribuintes em situação desigual como forma de se respeitar as diferenças entre eles, restituindo-lhes à condição da igualdade.
No que tange à capacidade contributiva, este princípio é indissociável da própria noção do princípio da isonomia, conquanto, a capacidade econômica do contribuinte é justamente uma das situações que permite o tratamento desigual entre as pessoas (importante salientar que o tratamento desigual deve se prestar a diminuir as desigualdades entre os contribuintes e não para acentuar suas diferenças ou garantir privilégios injustos). Por este princípio se estabelece que: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte", consoante se extrai do texto do artigo 145, §1°, da Constituição Federal. Ao legislador, quando da criação de contribuições sociais devido ao princípio da equidade na participação do custeio, compete, na medida do possível, estabelecer tributos com alíquotas diferenciadas e progressivas, que respeitem a situação particular de cada contribuinte, permitindocom isso que seja realizada a justiça tributária ao não exigir imposto acima do suportável, exigindo-se mais de quem possui mais recursos e menos de quem tem menor capacidade econômica.
Em outras palavras, como já visto, tratando-se a equidade na forma de participação no custeio da exata expressão dos princípios da isonomia e da capacidade contributiva (próprios do direito tributário) na Seguridade Social, significando verdadeira medida de justiça social que deve orientar o sistema, pelo que se cobrará maiores contribuições sociais para aqueles que tem mais capacidade econômica e que causem maiores despesas à seguridade.
5.3. Diversidade na Base de Financiamento
Outro princípio expresso no artigo 194 da Constituição Federal e que é fundamental para a orientação do Plano de Custeio da Seguridade Social é a diversidade na base de financiamento, expresso na Carta Magna da seguinte forma:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...)
VI - diversidade da base de financiamento;”
Por este princípio tem-se que a Seguridade Social deverá ser financiada por uma larga base de recursos provenientes de toda a sociedade, em especial, trabalhadores, empregadores e o Estado. Dele decorre a regra constitucional que define a competência da União para identificar novos signos de riqueza para poder instituir novos tributos que possam contribuir para a manutenção do sistema da Seguridade Social. Assim, ele se expressa sobre dois aspectos: um objetivo (diversidade de contribuições sociais) e outro subjetivo (toda a sociedade é chamada a contribuir para a seguridade). Assim o professor Wagner define esse princípio:
“Do ponto de vista objetivo, o princípio impõe a diversificação dos fatos que gerarão contribuições sociais.
Em perspectiva subjetiva, o comando exige consideração das pessoas naturais, ou jurídicas que serão chamadas a verter contribuições ...
A diversificação só ganhará pleno sentido se operar mediante adequação do esquema de custeio à evolução das atividades econômicas, identificando novos signos de riqueza que se integrem à cópia dos preceitos de financiamento e apreendendo fenômenos relevantes para a mais equitativa distribuição dos encargos entre todos os atores sociais.[10]”
Os trabalhadores são chamados a financiar a Seguridade Social pagando contribuição previdenciária sobre os frutos do seu trabalho, ou no caso dos contribuintes especiais ou produtores rurais, pagando uma parte sobre o faturamento da produção agrícola. Já os contribuintes facultativos podem contribuir sobre o valor que queiram declarar, sempre respeitando o piso e o teto da Previdência Social.
Os empregadores são obrigados a verter contribuições sociais sobre o faturamento/receita (Cofins, PIS/PASEP), sobre o lucro (CSLL) e sobre a folha de salários (GILRAT, Contribuição Previdenciária e Contribuição Adicional da Aposentadoria Especial).
Ainda, pelo princípio da diversidade na base de financiamento da Seguridade Social, cabe ao Estado o dever de contribuir para o sistema, tendo a função de cobrir eventuais rombos da seguridade, no que se convencionou chamar de financiamento indireto da Seguridade social, bem como, compete à União instituir novas contribuições sociais necessárias para o custeio da seguridade, além de caber ao Estado repassar à seguridade parte das receitas dos concursos de prognósticos e contribuição sobre a importação de bens e serviços.
A finalidade da diversificação na base de financiamento da Seguridade Social é evitar frustração de receitas em razão de problemas na atividade econômica no país, atribuindo, ainda, competência para a União buscar novas fontes de receitas neste caso, pelo que, a diversidade é outra garantia necessária para o correto funcionamento da seguridade.
CONCLUSÃO
Como visto, o Plano de Custeio da Seguridade Social é um extenso e complexo tema, muito caro importante para a estabilidade deste sistema de proteção social, sendo que o presente estudo trouxe algumas conclusões importantes que devem ser reafirmadas.
A primeira conclusão é que Plano de Custeio não é um amontoado de normas que regulamentam contribuições sociais, como pode levar a crer o texto da lei n° 8.212/91, mas muito mais que isto, ele é, sobretudo, um conjunto de normas e indicadores que devem se apoiar em previsões de receita e despesa, calculados com base na experiência de riscos, na prestação de serviços e nas expectativas futuras de desenvolvimento da Seguridade Social.
Uma segunda conclusão importante é que o Plano de Custeio tem como objetivo a planificação econômica do sistema e o seu equilíbrio econômico-financeiro, como forma de garantia que o sistema é autossustentável e estará saudável quando aquele que hoje contribui para o pagamento dos benefícios de quem necessita, poderá contar com a proteção social quando dela necessitar.
De forma singela, respeitando o formato do presente trabalho, ele demonstrou a complexidade do tema em estudo, demonstrando a importância do instituto do Plano de Custeio da Seguridade Social para o sistema, bem como mostrando que um plano bem elaborado e fundamentado em estudos econômicos realistas permitem que o sistema seja constantemente ajustado para garantir seu correto funcionamento no futuro, certamente, sem pretender esgotar um tema tão longo e complexo.
Custeio da previdência social
Rebeca Pedrosa de Sousa
Publicado em 01/2017. Elaborado em 04/2016.
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Direito Tributário
Direito Previdenciário
Contribuições especiais
Contribuições à Seguridade Social
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Análise sobre as formas de custeio da Previdência Social em seus diferentes planos e benefícios.
1 CUSTEIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Em sentido amplo e objetivo, especialmente visando abarcar todos os planos de previdência básicos e complementares disponíveis no Brasil, a previdência social pode ser definida como um seguro com regime jurídico especial, pois regida por normas de Direito Público, sendo necessariamente contributiva, que disponibiliza benefícios e serviços aos segurados e seus dependentes, que variarão a depender do plano de cobertura.
A relação previdenciária possui duas vertentes: a) o custeio, que envolve a obrigação de pagar as contribuições previdenciárias pelos segurados e pelas empresas, empregadores e equiparados, tendo natureza tributária; b) o plano de benefícios e serviços, que representa o pagamento de prestações pela Previdência Social aos segurados e seus dependentes, uma vez realizadas as hipóteses legais de concessão.
Conforme o texto do caput do artigo 201, da Constituição Federal, a Previdência Social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória, sendo observados os critérios que visam preservar o equilíbrio financeiro e atuarial, de forma que são expressos diversos princípios neste enunciado.
O referido dispositivo trata do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que é obrigatório para os trabalhadores em geral, exceto para os titulares de cargos públicos efetivos e militares filiados a Regime Próprio de Previdência Social, de competência da União e administrado pelo Ministério da Previdência Social. O Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal criada pela Lei 8.029/90, que é fruto da fusão do IAPAS com o INPS, é o órgão competente para administrar o plano de benefícios e serviços que foram constituídos legalmente.
Tal artigo comprova a natureza constitucional do princípio da contributividade, segundo o qual a previdência social apenas concederá os seus benefícios e serviços aos segurados (e seus dependentes) que se filiarem previamente ao regime previdenciário, sendo exigido, ainda, o pagamento de tributos que são classificados como contribuições previdenciárias, haja vista se tratar doúnico subsistema da seguridade social que possui natureza contributiva direta.
No Brasil, a previdência será necessariamente contributiva, ao contrário do que ocorre em alguns países que adotam regimes previdenciários em que inexistem contribuições específicas para o seu custeio, que é realizado com os recursos dos tributos em geral, adotando-se nessas pontuais nações.
Ademais, como medida positiva e salutar de um Estado Social que deve intervir para a garantia de direitos sociais e econômicos, andou bem o legislador constitucional ao prever a obrigatoriedade de filiação ao RGPS dos trabalhadores em geral. Cabe ressaltar que tal princípio é aqui excepcionado para os segurados facultativos do RGPS, pois apenas se filiarão se manifestarem a sua vontade e recolherem as contribuições respectivas, haja vista não exercerem atividade laboral remunerada.
Já quanto ao mencionado equilíbrio, é certo que é necessário haver entre as receitas que ingressam no fundo previdenciário e as despesas com o pagamento dos benefícios, que restou prejudicado com a utilização pretérita dos recursos da previdência para o custeio de outras diversas despesas da União, especialmente a construção de Brasília.
Logo, a arrecadação deve cobrir, ao menos, o pagamento dos benefícios previdenciários, sob pena de inexistência do equilíbrio financeiro. Tendo em vista que uma previdência poderá estar equilibrada financeiramente no presente, mas com perspectivas de não estar no amanhã, sendo também imprescindível o seu equilíbrio atuarial, onde serão traçados cenários futuros para a manutenção ou alcance do equilíbrio financeiro, com o manejo da matemática estatística.
O regime de financiamento da previdência social localiza algumas técnicas basilares, além de diversas combinações entre elas. De modo incipiente, pode-se identificar dois regimes básicos e opostos: a repartição simples e a capitalização.
Em breve análise, pode-se caracterizar o sistema da repartição simples como aquele em que os segurados contribuem para um fundo único, responsável pelo pagamento de todos os beneficiários do sistema. Dentro deste regime, há o chamado pacto intergeracional, onde os trabalhadores que se encontram em idade contributiva custeiam os benefícios daqueles que já estão aposentados, dentro do mesmo exercício. Tal regime é duramente criticado, uma vez que é diretamente influenciado pelo envelhecimento da população e pela taxa de natalidade.
Por outro lado, o regime da capitalização consiste em aparelho em que os recursos arrecadados com contribuições são, então, investidos pelos administradores do fundo, tendo em vista o atendimento das prestações devidas aos segurados futuramente, ou seja, os valores pagos no futuro variarão de acordo com as taxas de juros que são obtidas e a partir das opções de investimento dos administradores.
Já o terceiro tipo de arrecadação, por sua vez, é resultante da variante e processo de combinação dos dois primeiros regimes, a chamada capitalização virtual, que consiste não na capitalização individualizada dos pagamentos feitos pelo trabalhador, mas sim na aplicação de uma relação atuarial do cálculo do benefício a ser pago, de modo que o valor final do benefício variará de acordo com o período pago pelo segurado, além de sua expectativa de sobrevida, o que vai além do simples equilíbrio financeiro.
Cabe destacar que os benefícios previdenciários brasileiros são, em sua maioria, financiados pelo chamado regime de repartição simples, com exceção do benefício da aposentadoria por tempo de contribuição, a qual se submete ao regime de capitalização virtual, devido a aplicação obrigatória de fator previdenciário ao seu cálculo, conforme alterações oriundas da MP 664/2014 que foram introduzidas no ordenamento jurídico no âmbito da previdência social.
As fontes de financiamento da previdência social, de acordo com o artigo 195, da Constituição são:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
Isto é, consistem nos tomadores de serviços, trabalhadores e União. Contudo, a participação da União no custeio do Regime Geral da Previdência Social limita-se apenas à cobertura de eventuais insuficiências financeiras do RGPS para fins de pagamento de benefícios, conforme o art. 16, da Lei 8.212/91.
É imperioso destacar que dentro da categoria tributária “contribuições sociais”, existem duas espécies: contribuições para a seguridade social e contribuições sociais gerais, conforme já se pronunciou o STF (ADI 2.556, de 09/10/2002), sendo que somente as primeiras se submetem ao regime jurídico do artigo 195, da Constituição.
Conquanto exista corrente doutrinária minoritária que sustenta a natureza não fiscal dessas contribuições, especificamente as previdenciárias (a exemplo de Fábio Zambitte Ibrahim, para quem a sua natureza é de salário socialmente diferido), é certo que o STF já se pronunciou repetidas vezes que as contribuições para a seguridade social possuem natureza tributária (RE 556.664, de 12/06/2008; RE 342.336, de 20/03/2007, dentre outros julgados).
Ao contrário dos impostos, taxas e contribuições de melhoria, que são tributos tradicionais previstos expressamente no CTN, que são diferenciados pela natureza jurídica específica do seu fato gerador da respectiva obrigação, não se identifica a natureza jurídica de uma contribuição para a seguridade social através da delimitação da sua hipótese de incidência.
O que define uma contribuição para a seguridade social é a sua finalidade de custeio do sistema securitário, independentemente da natureza do fato gerador, pois, ao contrário daqueles, são tributos finalísticos. E a arrecadação desses tributos é tão importante que há vedação constitucional para que o Poder Público contrate com as pessoas jurídicas em débito com a seguridade social, bem como lhes conceda incentivos fiscais ou creditícios.
A relação de custeio da seguridade social é definida como vínculo jurídico obrigacional público, em que o sujeito ativo (Estado) é credor do sujeito passivo (responsável ou contribuinte), que deverá promover o recolhimento de contribuição destinada ao custeio da seguridade social, acrescida de eventuais consectários legais (multas, juros de mora e correção monetária), uma vez realizada em concreto a hipótese de incidência prevista em lei stricto sensu, observada a base de cálculo, a alíquota e os prazos legais.
2 CONTRIBUIÇÕES EM ESPÉCIE PARA O CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL
2.1 Contribuições do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei.
2.1.1 Incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.
Trata-se da contribuição previdenciária patronal para o custeio do RGPS, prevista no artigo 195, I, a, da Constituição Federal e regulamentada pelos artigos 22/24, da Lei 8.212/91, que instituiu o Plano de Custeio da Seguridade Social, bem como pelo artigo 1º, da Lei 10.666/2003.
Essa contribuição incidirá sobre o total da remuneração pagaou creditada pelas pessoas jurídicas aos trabalhadores que lhe prestam serviços, com ou sem vínculo empregatício, sendo a sua arrecadação afetada ao pagamento dos benefícios do RGPS (artigo 167, inciso XI, da CF), através de depósito no Fundo previsto no artigo 250, da Constituição Federal, criado pela Lei Complementar 101/2000.
2.1.2 Incidentes sobre a receita ou o faturamento
Trata-se da contribuição para financiamento da seguridade social – COFINS, cuja alíquota é de 7,6%, incidente sobre os valores faturados mensalmente, assim considerados como a receita bruta das pessoas jurídicas.
As pessoas jurídicas de direito privado, e as que lhe são equiparadas pela legislação do imposto de renda, que apuram o IRPJ, com base no lucro presumido ou arbitrado, estão sujeitas à incidência cumulativa. Já nos casos das empresas sujeitas ao regime de incidência cumulativa, a base de cálculo será o total das receitas da pessoa jurídica, sem deduções em relação a custos, despesas e encargos, com alíquota de 3,0%.
2.1.3 Incidentes sobre o lucro
Chama-se CSLL – contribuição social sobre o lucro líquido, que fora criada pela Lei 7.689/88, cuja base de cálculo é o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o imposto de renda.
Em regra, a alíquota será de 9%. Para as pessoas jurídicas de seguros privados, de capitalização e para determinadas instituições financeiras, a alíquota será de 15%, nas hipóteses previstas no artigo 20, da Lei 9.249/95.
As instituições de caráter filantrópico, recreativo, cultural e científico e as associações que prestem os serviços para os quais houverem sido instituídas e os coloquem à disposição do grupo de pessoas a que se destinam, sem fins lucrativos, nos termos do artigo 15, da Lei 9.532/97, são consideradas isentas da CSLL.
2.2 Do trabalhador e dos demais segurados da previdência social
Esta é a contribuição previdenciária devida aos trabalhadores e demais segurados do regime geral previdenciário, inclusive pelo aposentado que continua a desenvolver atividade laborativa e pela mulher que percebe o salário-maternidade. Não incide, entretanto, sobre a aposentadoria e pensão concedidas pelo RGPS.
A regulamentação da contribuição previdenciária dos trabalhadores foi promovida pelos artigos 20, 21 e 25, da Lei 8.212/91, sendo também a sua arrecadação afetada ao pagamento dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social.
No caso do empregado, trabalhador avulso e empregado doméstico, a contribuição previdenciária terá alíquotas progressivas, que variarão em faixas de acordo com o salário de contribuição, de forma não cumulativa.
Nestes casos, a responsabilidade tributária pelo recolhimento da contribuição previdenciária não será dos segurados, mas sim das empresas, empregadores e equiparados, que deverão perpetrar os descontos e repassar à Secretaria da Receita Federal do Brasil as respectivas quantias, sendo uma hipótese de substituição tributária originária.
Quanto ao contribuinte individual e segurado facultativo, em regra, a alíquota da contribuição previdenciária foi fixada em 20% sobre o salário de contribuição, cabendo ao próprio segurado promover diretamente o recolhimento tempestivo do tributo, sob pena de não se filiar ao RGPS, até o dia 15 ao do mês seguinte ao de cada trimestre civil.
A contribuição do segurado especial é diferenciada por força do artigo 195, §8º, da Constituição Federal, que determina que aqueles contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.
2.3 Sobre a receita de concursos de prognósticos
Apesar de a Constituição tratá-la como contribuição para a seguridade social, não se trata tecnicamente de um tributo, e sim de repasses de recursos financeiros arrecadados pelo Poder Público em decorrência das apostas oficiais.
O tema vem regulamentado pelos artigos 26 e 27, da Lei 8.212/91, sendo definidos os concursos de prognósticos como todos os concursos de sorteios de números, loterias, apostas, inclusive aquelas realizadas em reuniões hípicas, no âmbito federal, estadual, distrital e municipal.
Quando o Poder Público for o organizador, será repassada à seguridade social a renda líquida, apurada após deduzidos os custos com o pagamento de prêmios, impostos e gestão, ressalvada uma parcela destinada ao crédito educativo.
2.4 Do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar
No caso de bens importados, a base de cálculo será o valor aduaneiro e, no caso de prestação de serviços por pessoas residentes no exterior, a quantia paga pela prestação
Em regra, as alíquotas do PIS/PASEP serão de 1,65% e da COFINS de 7,6%, salvo as inúmeras exceções elencadas no artigo 8º, da Lei 10.865/2004, havendo autorização legal para a redução da alíquota para zero, em relação a vários produtos, por decreto presidencial, ante a natureza regulatória que também marca esse tributo.
3 SALÁRIO DE CONTRIBUIÇÃO
O salário de contribuição é a base de cálculo da contribuição previdenciária dos segurados da previdência social, sobre a qual incidirá a alíquota estabelecida em lei para determinar o valor da contribuição mensal. Deve respeitar os limites mínimos e máximos estabelecidos em lei, enquanto que a contribuição da empresa, por sua vez, não tem estes limites.
O artigo 28 da Lei 8.212/91 define o salário de contribuição dos segurados empregados e trabalhador avulso como a remuneração auferida em uma ou mais empresas, assim considerada a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a qualquer título, durante o mês, destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial - quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou tomador de serviços nos termos da lei ou do contrato  - ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa, tendo como exceção as parcelas previstas na legislação que não integram o instituto.
O salário de benefício consiste, para a aposentadoria por idade e tempo de contribuição, na média aritmética dos 80% maiores salários de contribuição de todo o período contributivo, multiplicado pelo fator previdenciário. Enquanto que para a aposentadoria por invalidez, especial, auxílio-doença e auxílio-acidente, consiste na média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição de todo o período contributivo.
4 RENDA MENSAL INICIAL DO BENEFÍCIO
Exceto o salário-família e o salário-maternidade, que têm outras fórmulas de cálculo, todos os benefícios do RGPS serão calculados através da aplicação de um percentual sobre o salário de benefício.
Com efeito, a renda mensal do benefício de prestação continuada que substituir o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado não terá valor inferior ao do salário mínimo, consoante determinação do artigo 201, §2º, da Constituição, que contempla um enorme avanço de proteção social no Brasil. Assim sendo, apenas o auxílio-acidente e o salário-família, que não se destinam a substituir o rendimento do trabalho, poderão ter valor inferior a um salário mínimo.
Por outro lado, em regra, os benefícios do RGPS não poderão ter valor superior ao teto do salário de contribuição, fixado originalmente em cento e setenta mil cruzeiros pela Lei 8.213/91. Esse valor vem sendo reajustado ao menos anualmente, a depender do exercício. A Emenda 20/1998 o fixou em R$ 1.200,00, ao passo que a Emenda 41/2003 em R$ 2.400,00. Desde 1º de janeiro de 2012, foi atualizado para R$ 3.916,20 pela Portaria MPS/MF 02/2012. Para o ano de 2015 o valor foi atualizado para R$ 4.663,75 pela Portaria MPS/MF 13/2015.
Essa regra comporta exceções, tais como: na aposentadoria por invalidez, caso o aposentado necessitar de assistência permanente de outra pessoa, ele terá direito a um acréscimo fixo de 25% sobre a RMI, podendo esse adicional superar o teto; o salário-maternidadepago às seguradas empregadas e trabalhadoras avulsas pode ultrapassar o teto, desde que não venha a superar o teto relativo ao do funcionalismo público, que é o subsídio dos Ministros do STF.
5 REGIME COMPLEMENTAR PRIVADO
É previsto no artigo 202 da Constituição Federal, é regime complementar e organizado de maneira autônoma ao Regime Geral de Previdência Social, possuindo filiação facultativa.
Em razão do caráter autônomo, a relação previdenciária privada não faz parte do contrato de trabalho dos seus filiados, já que não existe em função da relação de trabalho e nem dela é dependente.
Ainda quanto à autonomia, o gozo dos benefícios ofertados pelo regime privado é independente do regime público, com base na constituição de reservas que garantem o pagamento dos benefícios contratados.
Tendo em vista a facultatividade, entende-se que a natureza jurídica da relação previdenciária privada é contratual sui generis, pois existe grande controle estatal que acabou por diminuir a autonomia da vontade no que diz respeito aos planos ofertados, já que deverão estar de acordo com os parâmetros legais e ainda ser aprovados previamente pelos agentes normativos e reguladores do Poder Público.
A previdência privada é dividida em dois regimes: o aberto, onde há admissão da filiação de qualquer pessoa; e o fechado, em que só podem ingressar os empregados do patrocinador ou os membros do instituidor.
O regime aberto será composto por entidades abertas de previdência complementar, sendo necessariamente administrado por pessoas jurídicas organizadas sob a forma de sociedades anônimas. Já o regime fechado, por sua vez, é integrado por entidades sem fins lucrativos.
Ressalte-se que a Constituição Federal proíbe que a Administração Pública aporte recursos nas entidades de previdência privada. Entretanto, existe a possibilidade de transferência de recursos para a entidade fechada de previdência privada, caso alguma entidade da Administração Pública seja patrocinadora quando em hipótese alguma a sua contribuição normal poderá exceder a do segurado.
Por fim, pelo exposto, é visível que a listagem das características gerais da previdência privada é a seguinte: caráter complementar; facultativa; autônoma em relação ao RGPS; contratual sui generis; embasada na constituição de reservas; regulamentada por lei complementar; dividida em regime aberto e fechado; inconfundível com o contrato de trabalho.