INDICADORES GEOMORFOLÓGICOS, RISCOS E O PLANEJAMENTO URBANO UMA APRECIAÇÃO TEÓRICO INTEGRADORA PARA A CIDADE DO RECIFE PE

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO 
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS GEOGRÁFICAS 
PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
INDICADORES GEOMORFOLÓGICOS, RISCOS E O 
PLANEJAMENTO URBANO – UMA APRECIAÇÃO 
TEÓRICO INTEGRADORA PARA A CIDADE DO 
RECIFE – PE 
 
 
 
 
 
 
 
Doutoranda: Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti 
 
 
 
 
 
 
Março de 2012 
 
 
 
 
 
 
ROBERTA MEDEIROS DE SOUZA CAVALCANTI 
 
 
 
 
 
Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o 
Planejamento Urbano – uma apreciação teórico 
integradora para a cidade do Recife - PE 
 
 
 
 
 
 
Tese de Doutorado apresentada para 
obtenção de título de Doutor no Programa de Pós-graduação do 
Departamento de Ciências Geográficas da 
Universidade Federal de Pernambuco 
 
 
 
 
Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa 
 
 
 
 
Recife 
2012 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Catalogação na fonte 
Bibliotecária Maria do Carmo de Paiva, CRB4-1291 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
C376i Cavalcanti, Roberta Medeiros de Souza. 
 Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano : uma 
apreciação teórico integradora para a cidade do Recife - PE / Roberta 
Medeiros de Souza Cavalcanti. – Recife: O autor, 2012. 
 184 f. : il. ; 30 cm. 
 
 Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa. 
 Tese (Doutorado) - Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. 
Programa de Pós–Graduação em Geografia, 2012. 
 Inclui bibliografia. 
 
1. Geografia. 2. Geomorfologia. 3. Indicadores ambientais. 4. 
Planejamento urbano. 5. Monitorização ambiental. 6. Avaliação de riscos 
ambientais. I. Corrêa, Antonio Carlos de Barros (Orientador). II. Título. 
 
 
910 CDD (22.ed.) UFPE (CFCH2012-17)
 
 
ROBERTA MEDEIROS DE SOUZA CAVALCANTI 
 
 
 
"Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano – uma apreciação 
teórico integradora para a cidade do Recife - PE" 
 
 
 
Tese defendida e aprovada com conceito ______ pela banca examinadora: 
 
 
 
Orientador: __________________________________________________ 
 Prof. Dr. Antonio Carlos de Barros Corrêa - UFPE 
 
 
 
Examinador: __________________________________________________ 
 Prof. Dr. Osvaldo Girão da Silva - UFRPE 
 
 
 
Examinador: __________________________________________________ 
 Prof. Dr. Lutiane Queiroz de Almeida - UFRN 
 
 
 
Examinador: __________________________________________________ 
 Profa. Dra. Maria Betânia Moreira Amador - UPE 
 
 
 
Examinador: __________________________________________________ 
 Prof. Dr. Luiz Eugênio Pereira Carvalho - UFCG 
 
 
 
 
RECIFE - PE 
2012 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aos meus pais Bartolomeu (in memorian) e Lúcia, 
ao meu irmão Fred, 
a minha tia Carminha, meu primo Roberto e 
meu esposo Vaz que são pessoas fundamentais em minha trajetória de vida e 
apoiadores incondicionais de minha trajetória acadêmica 
 
DEDICO 
 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Agradeço a Deus por atenuar meu desânimo durante os momentos de 
dúvidas e dificuldades e por abençoar minha alegria nos momentos de realizações. 
A professor Antônio Carlos por aceitar ser meu orientador mais uma vez, 
desde o mestrado sua paciência e dedicação foram priomordiais para minha 
formação na prática da pesquisa. 
A todos os professores do Departamento de Geografia que ao 
proporcionarem ricos debates e reflexões científicas contribuíram sobremaneira para 
meu aperfeiçoamento profissional e crescimento pessoal. 
A José Fernando Thomé Jucá pela confiança, na qualidade de meu 
chefe,durante todo o período em que me dividi entre o trabalho e o doutorado. 
Aos professores Jan Bitoun e Benjamin Yuan pelo papel determinante que 
tiveram para meu período de estudante visitante no Institute of Management of 
Technology da National Chiao Tung University em Taiwan. 
Aos meus irmãos taiwaneses Yiching e Kunming pelo carinho e atenção e por 
minimizarem todos os obstáculos que tive de enfrentar durante minha permanência 
em Hsinchu. 
A todos os meus amigos e amigas por compreenderem minha ausência 
quando tive que me dedicar mais intensamente ao doutorado. 
Enfim, a todos que incansavelmente torcem pelo meu sucesso e celebram 
comigo minhas conquistas. 
 
Muito obrigada! 
 
 
 
 
Resumo 
O presente trabalho apresenta reflexões, análises e conclusões resultantes de uma 
pesquisa exploratória sobre a presença da dimensão ambiental no planejamento 
urbano da cidade do Recife, mais especificamente buscou-se evidências desta 
presença através da existência de indicadores ambientais, em geral, e indicadores 
geomorfológicos, em particular, especialmente os concernentes à temática dos 
riscos naturais, de modo que fosse possível obter um conjunto de dados e 
informações úteis à gestão do meio-ambiente urbano. O arcabouço de análise 
adotado foi concebido a partir da identificação de alguns elementos necessários ao 
processo de planejamento urbano, quais sejam, as normas, os indicadores, os 
sistemas de informações e a construção coletiva. Os indicadores foram escolhidos 
como o elemento comprovador da presença da dimensão ambiental no 
planejamento urbano. A busca por evidências de indicadores geomorfológicos na 
base empírica analisada foi norteada por três fundamentos teóricos: a Avaliação 
Ambiental Estratégica, os Sistemas de Informação e os Riscos, visto que todos 
estes têm forte associação à elaboração e implantação de indicadores. As bases 
empíricas forneceram sugestões de indicadores geomorfológicos para 
monitoramento dos riscos naturais que juntamente com outras sugestões obtidas, 
nas bases científicas, possibilitaram a obtenção de um conjunto de indicadores cuja 
aplicação para o planejamento urbano foi proposta por meio de modelos de 
exemplos para diferentes unidades de paisagem da cidade. As conclusões 
constatam a fragilidade da estrutura informacional do município quanto ao 
monitoramento das ações previstas para fins de planejamento, a ponto de tornar-se 
inescrutável a determinação de se de fato houve sucesso na execução destas 
ações. As conclusões apontam ainda para a atuação minimizada do órgão de 
Defesa Civil Municipal, quanto ao uso de indicadores associados aos riscos, uma 
vez que nos documentos analisados não há referências a este órgão. Por outro lado, 
evidencia-se a latente potencialidade do município em implantar indicadores 
geomorfológicos, afetos aos riscos, como importantes elementos norteadores do 
processo de planejamento ambiental urbano. 
 
Palavras-chave: geomorfologia urbana, indicadores geomorfológicos, planejamento 
urbano, riscos, Recife 
 
 
 
 
Abstract 
The present work exhibit reflections, analysis and conclusions resulting from an 
exploratory research on the presence of the environmental dimension within urban 
planning documents of the city of Recfe. Evidences of the presence of such 
dimension were sought by means of the use of environmental indexes, in general, 
and geomorphological indexes, specifically, mainly those regarding the occurence of 
natural hazards, so that it became possible to obtain a data set and useful 
information for urban environment management. The adopted analysis framework 
was conceived based on the identification of some elements necessary to the urban 
planning process, such as, rules, indexes, information systems andthe collective 
construction. The indexes were chosen as a testing element of the presence of the 
environmental dimension in the urban planning. The search for the evidences of 
geomorphological indexes in the analysed empirical data was guided by three 
theoretical fundaments: strategical environmental assessment, information systems 
and the hazards, considering that all of these bear a Strong association to the 
elaboration and implementation of indexes. The empirical basis rendered sugestions 
of geomorphological indexes for monitoring natural hazards which, coupled with 
other type of information gathered from the scientific data set, enabled the 
idetification of a set of indicators whose application in urban planning was proposed 
by means of models aiming at diferente landscape units within the city. The 
conclusions found the frailty of the informational structure of the municipality 
regarding the monitoring of the planning foreseen actions, to a such an extent it was 
impossible to determine whether any success had been accomplished in the 
implementation of such actions. Conclusions point to the minimized role of the 
municipal civil defense, as far as the use of hazard indexes is concerned, providing 
the analysed document failed to refer to that particular authority. On the other side, 
there are evidences of the latent potentiality of the Municipality in implementing 
geomorphological indexes, related to hazards, as importante guidelines of the urban 
environment planning process. 
 
Key-words: urban geomorphology, Geomorphological indicators, urban planning, 
risks, Recife 
 
 
 
Lista de Figuras 
 
Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado 
de Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011 ..................................................... 17�
Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados 
multidisciplinares ao longo do tempo para um processo de gestão e 
entendimento das mudanças no espaço. Fonte: a autora. .................................. 20�
Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos 
necessários ao planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão 
ambiental como foco do estudo. Fonte: a autora. ............................................... 25�
Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a 
autora .................................................................................................................. 31�
Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental 
nas políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as 
horizontais entre diferentes setores da administração. Fonte: a autora .............. 33�
Figura 6: Ilustração dos diferentes níveis de informação necessários aos diferentes 
níveis de processo decisório. Fonte: a autora ..................................................... 36�
Figura 7: Número de mortes por escorregamento de encostas no Brasil. Fonte: 
Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) .............................................................. 40�
Figura 8: Número de mortes por escorregamento de encostas na Região 
Metropolitana do Recife (RMR). Fonte: Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) 41�
Figura 9: Número de mortes por deslizamentos no Recife. Fonte: CODECIR, 2011 41�
Figura 10: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Augusto Filho et al apud 
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 65�
Figura 11: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Cerri apud Reckziegel; 
Robaina (2005) .................................................................................................... 66�
Figura 12: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Gregory apud 
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 67�
Figura 13: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Oliveira et al apud 
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 68�
Figura 14: Ciclo de gestão de Riscos e Desastres com destaque para as ações de 
mitigação. Fonte: a autora adaptado de OECD, 2005. ........................................ 73�
 
 
 
Figura 15: Abordagem nacional para redução de desastres. Fonte: a autora a partir 
de Ministério da Integração Nacional, 2007 ........................................................ 74�
Figura 16: Ciclo de Intervenção adotado pela CODECIR. Fonte: CODECIR, 2011 .. 76�
Figura 17: Localização do Brasil. Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012.
 ............................................................................................................................ 80�
Figura 18: Localização da RMR no estado de Pernambuco no Nordeste brasileiro. 
Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012. .............................................. 80�
Figura 19: Localização do Recife dentro da RMR e dados gerais sobre o município. 
Fonte: a autora adaptado de FIDEM, 2005 ......................................................... 81�
Figura 20: Compartimentos geomorfológicos com destaque em pontilhado para a 
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de FIDEM, 2002 ................... 82�
Figura 21: Unidades geológicas simplificadas com destaque em pontilhado para a 
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de Alheiros apud FIDEM, 2003
 ............................................................................................................................ 84�
Figura 22: Unidades de Paisagens e riscos ambientais associados. Fonte: a autora 
adaptado de Prefeitura do Recife, 2001 .............................................................. 85�
Figura 23: Sistemas de Planejamento e Informações propostos no documento. ...... 93�
Figura 24: Regiões Político Administrativas do Recife. Fonte: Prefeitura do Recife, 
2001 .................................................................................................................... 96�
Figura 25: Projetos e Subprojetos para recuperação do patrimônio natural e 
construído. Fonte: FIDEM, 2005 ....................................................................... 119�
Figura 26: Projetos e Subprojetos para melhoria da drenagem. Fonte: FIDEM, 2005
 .......................................................................................................................... 120�
Figura 27: Projetos e Subprojetos de destaque das propostas de melhoria da gestão 
estratégica de desenvolvimento metropolitano. Fonte: FIDEM, 2005 ............... 124�
Figura 28: Esquema ilustrativo do Plano Diretor referente aos pilares das políticas 
setoriais e respectivo eixo norteador das intervenções espaciais. Fonte: a autora
 .......................................................................................................................... 126�
Figura 29: Divisão territorial do Recife segundo o Plano Diretor 2008. Fonte: a autora 
adaptado de Prefeitura do Recife, 2008 ............................................................ 129�
Figura 30: Destaques dos dois sistemas previstos no Plano Diretor, dois sobre a 
informação para o público e um sobre a falta de indicadores ambientais nas 
bases de dados previstas. Fonte: Adaptado de Prefeirtura do Recife (2008) ... 130�
 
 
 
Figura 31: Recursos necessários para implantação de indicadores de forma 
sistemática além do conhecimento técnico. Fonte: a autora ............................. 135�
Figura 32: Esquema ilustrativo de como as informações podem ser subsídios para 
prognósticos e construção de cenários. Fonte: a autora ................................... 141�
Figura 33: Figura esquemática da matriz deapresentação dos registros dos valores 
dos indicadores segundo a Escala de Alerta. Fonte: a autora .......................... 142�
Figura 34: Localização da Unidade de Paisagem Tabuleiros e algumas 
características de uso do solo e riscos ambientais. Fonte: modificado de 
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 144�
Figura 35: RPA 3 onde ocorre a Unidade de Paisagem Tabuleiros (a oeste do 
tracejado verde), especificamente nos bairros Pau Ferro e Guabiraba. ........... 145�
Figura 36: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 3. Fonte: a autora . 146�
Figura 37: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para os bairros Pau Ferro e 
Guabiraba que melhor retratam a Unidade de Paisagem Tabuleiros. Fonte: a 
autora ................................................................................................................ 147�
Figura 38: Localização da Unidade de Paisagem Colinas. Fonte: modificado de 
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 148�
Figura 39: RPA 2,com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Colinas (na 
parte superior do tracejado verde). ................................................................... 149�
Figura 40: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 2. Fonte: a autora . 150�
Figura 41: Exemplos de recursos que o sistema de informação pode utilizar para 
apresentar informações sobre os indicadores geomorfológicos: imagens de 
satélites e fotografias da situação de pontos críticos (bairro Linha do Tiro, 
bastante adensado e vulnerável a eventos de deslizamentos). ........................ 152�
Figura 42: Localização da Unidade de Paisagem Estuarina. Fonte: modificado de 
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 153�
Figura 43: RPA 1, cuja área está situadadentro do perímetro da Unidade de 
Paisagem Estuarina. ......................................................................................... 154�
Figura 44: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 1. Fonte: a autora . 155�
Figura 45: Exemplo de resumo de informações sobre os indicadores que o sistema 
pode apresentar. Fonte: a autora ...................................................................... 156�
Figura 46: Localização da Unidade de Paisagem Planície. Fonte: modificado de 
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 157�
 
 
 
Figura 47: RPA 4, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Planície 
(aleste do tracejado verde). ............................................................................... 158�
Figura 48: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 4. Fonte: a autora . 159�
Figura 49: Imagem com destaque de pontos críticos de alagamento nos bairros da 
Iputinga, Várzea e Engenho do Meio. Fonte: a autora modificado de Google 
Earth, 2011. ....................................................................................................... 160�
Figura 50: Localização da Unidade de Paisagem Corpos d’água. Fonte: modificado 
de Prefeitura do Recife, 2001 ............................................................................ 162�
Figura 51: RPA 5, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Corpos 
d’água (na área do tracejado verde). ................................................................ 163�
Figura 52: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 5. Fonte: a autora . 164�
Figura 53: Imagens da localização do Canal .......................................................... 165�
Figura 54: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife, 
2000 .................................................................................................................. 166�
Figura 55: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife, 
2000 .................................................................................................................. 166�
Figura 56: Localização do Canal Laranjeiras no Cadastro de Canais do Recife. 
Fonte: Prefeitura do Recife, 2000 ...................................................................... 167�
Figura 57: Imagem de satélite mostrando a situação de 2 trechos do Rio Jordão, o 
Trecho 1 com margens não ocupadas nem impermeabilizadas, o Trecho 2 
apresenta com ocupação urbana e impermeabilização das margens.Exemplo de 
estudo temático. Fonte: Carvalho et al, 2010 .................................................... 167�
Figura 58: Localização da Unidade de Paisagem Litorânea. Fonte: modificado de 
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 168�
Figura 59: RPA 6, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Litorânea (na 
área do tracejado verde). .................................................................................. 169�
Figura 60: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 6. Fonte: a autora . 170�
Figura 61: Imagem com destaque do terreno onde o empreendimento será instalado. 
Fonte: Grupo JCPM [ca.2011] ........................................................................... 170�
Figura 62: Imagem de satélite com destaque do local, na Bacia Portuária, onde o 
empreendimento será instalado. Fonte: a autora modificado de Google Earth, 
2011. ................................................................................................................. 171�
 
 
 
Figura 63: Preenchimento de lacunas de informações da dimensão ambiental para 
os processos de planejamento urbano. Fonte: a autora. .................................. 174�
Figura 64: Ilustração da interação possível entre as bases de dados para subsidiar o 
Sistema de Informação de Defesa Civil com vistas ao uso no planejamento 
urbano. Fonte: a autora ..................................................................................... 175�
 
 
 
 
 
Lista de Tabelas 
 
Tabela 1: População vivendo em área urbana .......................................................... 15�
Tabela 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável publicados pelo IBGE........ 46�
Tabela 3: Indicadores Sintéticos adotados para a cidade de São Paulo ................... 50�
Tabela 4: Categorias de comportamento morfodinâmico. ......................................... 52�
Tabela 5: Indicadores para a dimensão ambiental propostos pelas Nações Unidas 54�
Tabela 6: Exemplo de Indicadores adotados pela cidade de Taipei (Taiwan). ......... 55�
Tabela 7: Tipos de modelos de gerenciamento de risco ambiental. .......................... 55�
Tabela 8: Exemplo de parâmetros e indicadores para a cidade de Merseyside (Reino 
Unido). ................................................................................................................. 56�
Tabela 9: Exemplos de indicadores de sustentabilidade estabelecidos para Hong 
Kong. ................................................................................................................... 58�
Tabela 10: Classificação de acordo com a Codificação de Desastres, Ameaças e 
Riscos de Origem Natural (CODAR) ................................................................... 68�
Tabela 11: Lista de desastres naturais relacionados com a Geodinâmica Terrestre.
 ............................................................................................................................ 71�
Tabela 12: Indicadores do Programa Guarda-chuva. ................................................ 77�
Tabela 13: Intervalos pluviométricos com respectivos graus de suscetibilidade para a 
Região Metropolitana do Recife. ......................................................................... 83�
Tabela 14: Unidades geológicas e seus respectivos grausde suscetibilidade. ........ 83�
Tabela 15: Riscos ambientais associados às Unidades de Paisagens. .................... 85�
Tabela 16: Indicadores sugeridos no Atlas Ambiental. Fonte: Prefeitura do Recife, 
2000 .................................................................................................................... 97�
Tabela 17: Características das Ocupações Espontâneas nos Morros da Região 
Metropolitana do Recife. ................................................................................... 100�
Tabela 18: Características das Ocupações Planejadas nos Morros da Região 
Metropolitana do Recife. ................................................................................... 101�
Tabela 19: Diretrizes para Gestão e Controle da Ocupação Urbana ...................... 103�
Tabela 20: Etapas de gestão de riscos ................................................................... 106�
Tabela 21: Proposta de Escala de Alerta ................................................................ 136�
Tabela 22: Cenários possíveis para as áreas analisadas pelo modelo ................... 142�
 
 
 
Tabela 23: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Tabuleiros. ........................................................................................ 144�
Tabela 24: Exemplo de Cenário provável para a RPA 3, caso as Respostas não 
sejam eficazes ................................................................................................... 146�
Tabela 25: Exemplo de Cenário provável para os bairros Pau Ferro e Guabiraba, 
caso as Respostas sejam eficazes. .................................................................. 147�
Tabela 26: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Colinas. ............................................................................................ 148�
Tabela 27: Exemplo de Cenário provável para a RPA 2, caso as Respostas não 
sejam eficazes ................................................................................................... 150�
Tabela 28: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Estuarina. ......................................................................................... 153�
Tabela 29: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Planície. ............................................................................................ 157�
Tabela 30: Exemplo de Cenário provável para a RPA 4, caso as Respostas não 
sejam eficazes ................................................................................................... 159�
Tabela 31: Número total de domicílios na RPA 4 e os tipos de esgotamento sanitário 
existentes .......................................................................................................... 160�
Tabela 32: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Corpos d’água. ................................................................................. 162�
Tabela 33: Exemplo de Cenário provável para a RPA 5, caso as Respostas não 
sejam eficazes. .................................................................................................. 164�
Tabela 34: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de 
Paisagem Litorânea. ......................................................................................... 168�
 
 
 
Sumário 
1.� Introdução ............................................................................................................. 15�
1.1.� Justificativa ......................................................................................................... 18�
1.2.� Hipóteses norteadoras ....................................................................................... 21�
1.3.� Objetivos ............................................................................................................. 22�
2.� Planejamento urbano e Indicadores ambientais ................................................... 24�
2.1.� Planejamento Urbano ......................................................................................... 26�
2.2.� Indicadores Ambientais ...................................................................................... 42�
3.� A Geomorfologia, os Riscos e a Defesa Civil ........................................................ 59�
3.1.� Riscos – tipos e implicações .............................................................................. 63�
3.2.� Defesa Civil – estrutura e instrumentos .............................................................. 70�
4.� A preocupação ambiental e os riscos nos planos de desenvolvimento do Recife 79�
4.1.� Aspectos Gerais da cidade do Recife ................................................................ 79�
4.2.� Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife (1991) ......................................... 88�
4.3.� Atlas Ambiental da Cidade do Recife (2000) ...................................................... 94�
4.4.� Manual de Ocupação dos Morros (2003) ......................................................... 100�
4.5.� Diagnóstico Programa Viva o Morro (2003) ..................................................... 108�
4.6.� Metrópole Estratégica (2005) ........................................................................... 115�
4.7.� Plano Diretor do Recife (2008) ......................................................................... 125�
5.� Indicadores geomorfológicos aplicáveis à cidade do Recife ............................... 133�
5.1.� Exemplo 1 – Unidade de Paisagem Tabuleiros ............................................... 144�
5.2.� Exemplo 2 – Unidade de Paisagem Colinas .................................................... 148�
5.3.� Exemplo 3 – Unidade de Paisagem Estuarina ................................................. 153�
5.4.� Exemplo 4 – Unidade de Paisagem Planície ................................................... 157�
5.5.� Exemplo 5 – Unidade de Paisagem Corpos d’água ......................................... 162�
5.6.� Exemplo 6 – Unidade de Paisagem Litorânea ................................................. 168�
6.� Considerações finais ........................................................................................... 176�
7.� Referências Bibliográficas ................................................................................... 179�
 
15 
 
 
1. Introdução 
Segundo o IBGE (Censo, 2000), 81% da população brasileira no ano 2000 
residia em área urbana e a tendência brasileira para os próximos anos, tal como a 
mundial (que no ano de 2005 era de 48,6% e a previsão para 2010 já passava para 
50,6%, segundo a ONU), é de que este quadro se mantenha e intensifique, visto que 
no Censo 2010 (IBGE, 2010), a população urbana brasileira já era de 84,4% (Tabela 
1). 
Tabela 1: População vivendo em área urbana 
2000 2005 2010
Brasil (1) 81% - 84,4%
Mundo (2) - 48,6% 50,6% *
Fonte: (1) IBGE, 2000 e 2010
 (2) ONU 2005
 * Previsão para 2010 
 
Este quadro, associado às mudanças climáticas e ambientais que têm 
impactado todos os territórios de maneira global, remete à reflexão sobre como os 
territórios estão, mais ou menos, preparados para enfrentar as transformações pelas 
quais estão passando. Neste trabalho questiona-se como estas preocupações estão 
inseridas nos planejamentos urbanos, quais áreas da cidade são mais sensíveis às 
alterações na paisagem, em quais áreas a população necessita de maior atenção 
aos riscos, como reordenar o território diante de mudanças mais intensas, o que se 
espera da cidade para melhor acolher seus habitantes, quais órgãos públicos e 
quais equipes de profissionais estão dedicados a lidar com estas preocupações da 
sociedade, qual a repercussãodestas mudanças nos orçamentos públicos, enfim, 
uma gama de implicações geradas sobre os ambientes urbanos resultantes dos 
impactos oriundos dos agentes modeladores da paisagem. 
A Geomorfologia compreende o entendimento das ações dos agentes 
modeladores da paisagem e os processos pelos quais as paisagens são 
reafeiçoadas num eterno diálogo entre desgaste e deposição, por isso ela deve ser 
considerada como relevante para os planos de gestão e desenvolvimento urbanos, 
uma vez que os espaços urbanos são fortemente sujeitos a constantes alterações 
no seu suporte físico-ambiental. 
16 
 
 
Embora, de maneira geral, a sociedade moderna (fortemente caracterizada 
pela vida em ambientes urbanos, que por sua vez apresentam feições de paisagem 
bastante diferentes dos ambientes constituídos por elementos essencialmente 
naturais) por estar menos atenta aos elementos naturais da paisagem, como por 
exemplo a vegetação, os cursos d’água, a chuva e o solo, não agrega como parte 
integrante do seu cotidiano o reconhecimento das intervenções dos agentes 
naturais, o que resulta numa falsa ideia de que a cidade é um ambiente mais 
protegido e, portanto, preparado para enfrentar os processos e os riscos naturais, de 
modo que seus habitantes não precisam se preocupar muito com isto. Ainda que 
recentemente várias consequências negativas decorrentes de eventos naturais 
tenham atingido diversas cidades ao redor do mundo, ainda subexiste a percepção 
de que esses tratam-se de acontecimentos arrítmicos, de grande magnitude e com 
baixa recorrência temporal. 
No Brasil, este comportamento social é fácil de ser percebido especialemente 
porque não há histórico de ameaças por terremotos, vulcões e furacões. O poder 
público, contudo, não pode pautar suas diretrizes de operação e intervenção ativa 
com base neste tipo de atitude em relação à ação dos processos físico-naturais 
sobre os espaços urbanos, visto que as consequências advindas da operação dos 
fenômenos naturais, mesmo na escala das suas ciclicidades anuais e decadais, 
sobre as cidades podem ser bastante graves inclusive com perdas de vidas 
humanas. Para além da mitigação imediata dos efeitos danosos dos agravos 
ambientais de maior severidade, a qualidade de vida da população urbana requer 
um pensar mais debruçado sobre questões que contemplem a prevensão e a 
convivência com os processos naturais, que deveriam estar refletidos em seus 
documentos de desenvolvimento, planejamento e monitoramento urbanos. Para isto, 
é preciso encarar a questão dos agentes naturais sobre ambiente urbanos de forma 
comprometida, com ações de longo prazo e integração desta questão aos 
instrumentos de gestão da cidade, de modo que a qualidade de vida da população 
seja beneficiada e seu desenvolvimento sustentável seja mais viável. 
De forma geral no mundo, as preocupações com calamidades naturais 
externalizadas por meio de ações formais do poder público, existem mais fortemente 
desde o período da Segunda Gerra Mundial. Segundo a Secretaria Nacional de 
Defesa Civil (2011), no Brasil, desde 1824, já haviam nos documentos oficiais (as 
17 
 
 
Constituições brasileiras) referências às incumbências do Estado em casos de 
calamidade pública de prestar socorro à população. Em 1942, as ações de defesa 
civil foram estabelecidas pelo então Serviço de Defesa Passiva Antiaérea e, logo em 
seguida, em 1943, pelo Serviço de Defesa Civil vinculado ao Ministério da Justiça e 
Negócios Interiores. Porém, em 1946, estes órgãos e suas diretorias regionais foram 
extintos, e apenas em 1966, como consequência da grande enchente na região 
Sudeste, retomam-se estudos e ações mais contundentes em relação à mobilização 
em casos de catástrofe no então estado da Guanabara. A partir de 1967, o Governo 
Federal passa a incluir formalmente na estrutura dos seus Ministérios competências 
para assistir a população em todo o território nacional e, na década de 1970 os 
estados passam a contar com estruturas nos seus próprios territórios. Em 1988, 
mesmo ano da promulgação da atual Constituição brasileira, as ações da Defesa 
Civil do país são organizadas de forma sistêmica mediante a criação do Sistema 
Nacional de Defesa Civil (SINDEC). Os marcos importantes para a defesa civil no 
Brasil encontram-se ilustrados na Figura 1: 
 
1824
1942
1943
1967
1970
1988
Primeira 
Constituição 
brasileira
Decreto-Lei dos 
serviços de Defesa 
passiva anti-aérea
Serviço de Defesa 
Civil vinculado ao 
Ministério da Justiça 
e Negócios Interiores
A partir deste ano o 
país passa a contar 
com estruturas nos 
Ministérios para 
assistir a população
A partir desta 
década os estados 
passam a contar 
com estruturas em 
seus próprios 
territórios
1971 Criação da 
Comissão de 
Defesa Civil de 
Pernambuco
1994 Aprovação da 
Política Nacional de 
Defesa Civil
Criação do Sistema 
Nacional de Defesa 
civil (SINDEC)
 
Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado de 
Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011 
18 
 
 
 
Foi esta preocupação com as mudanças e o futuro das cidades que motivou o 
presente trabalho, sobretudo a contribuição de indicadores geomorfológicos para 
monitorar a evolução ambiental da dinâmica citadina em relação aos riscos, tendo 
como área de análise a cidade do Recife. O foco nos indicadores ambientais 
geomorfológicos é devido a estes serem mais alinhados à realidade concreta do 
território propriamente dito, de modo a permitir avaliações dos resultados 
provenientes de sua dinâmica específica com mínima intervenção de aspectos 
decorrentes de outros subsistemas intervenientes, embora concorde-se que num 
sistema aberto o isolamento total de seus componentes não seja factível. Vale a 
pena também enfatizar que os indicadores não são tomados como aqueles 
necessários e imprescindíveis para o monitoramento de impactos sobre a dinâmica 
da cidade e seus rebatimentos nas políticas públicas, mas sim como alguns 
possíveis à construção de uma melhor compreensão científica a respeito da relação 
entre os agentes modeladores e a dinâmica da paisagem, visto que a escolha de 
indicadores oficialmente utilizados por um governo devem basear-se na legitimidade 
conquistada no território em questão, dentre outros atribuitos a eles relacionados tais 
como, viabilidade técnica, econômica e política. 
Ancorado neste contexto o presente trabalho reforça a importância dos 
estudos geográficos para a temática das ameaças naturais em ambientes urbanos, e 
pretende contribuir para um maior entendimento dos espaços urbanos sob uma 
abordagem multidisciplinar promovendo uma integração entre as experiências 
administrativas (mais especificamente a Administração Pública) e as experiências 
geográficas (mais especificamente a Geomorfologia). 
1.1. Justificativa 
A preocupação dos governantes e da sociedade em geral com o crescimento 
das cidades faz parte dos seus planejamentos já faz algum tempo e possuem várias 
derivações para diferentes aspectos da vida do cidadão, tais como, habitação, 
mobilidade, planejamento dos sistemas rodoviários, metroviários, aeroportuários, 
zoneamento urbano de áreas residenciais, comerciais, industriais e espaços 
públicos, dentre outras repercussões para os que nela vivem. Considerando apenas 
as alterações nas formas de superfície geradas pelo agente antrópico no ambiente 
19 
 
 
urbano, as cidades já retratam uma intensa atividade deste agente, como é o caso 
da abertura de rodovias, construções de condomínios residenciais e comerciais, 
aterramentos de áreas de várzea, ocupações das margens de corpos d’água, 
desmatamentos de áreas suscetíveisa erosão e desmoronamento, enfim, inúmeras 
alterações que tornam a cidade um espaço suscetível a constantes e intensas 
mudanças, um sistema complexo aberto a interferências de diversos fluxos de 
energia, que além do agente antrópico conta ainda com a interferência dos agentes 
naturais, tais como chuvas, ventos, marés, dentre outros. 
Com a introdução da questão ambiental nas discussões sobre o futuro das 
cidades, além das preocupações sociais e econômicas para assistir à população, 
aquela também passou a ser tratada como fundamental para a qualidade de vida 
dos citadinos. Poluição, desmatamento, extinção de espécies animais e vegetais, 
disponibilidade de água potável, destinação dos resíduos sólidos, mudanças 
climáticas, enfim inúmeros aspectos passaram a ser discutidos mais profundamente. 
Contudo, os territórios, não são exatamente iguais uns aos outros e, portanto, 
necessitam de repostas diferentes para problemas que repercutem de forma 
diferente em seus espaços, por isso é fundamental conhecer bem suas dinâmicas. 
Por isso é essencial compreender que as análises ambientais viabilizam-se 
por trabalhos interdisciplinares e que não se pode atribuir a uma ou outra disciplina 
específica (MARQUES, 2007) a fonte de todas as respostas aos questionamentos 
existentes neste vasto campo científico. Assim, entendendo ainda que impacto 
ambiental é caracterizado como um movimento contínuo do processo de mudanças 
sociais e ecológicas, e que os estudos destes processos tem importância para o 
registro histórico que jamais finaliza mas sim redireciona-se com ações mitigadoras 
(COELHO, 2009), é reforçada a contribuição de trabalhos que discutam as 
possibilidades de se monitorar essa evolução espaço-temporal dos ambientes 
urbanos. 
Segundo Coelho (2009) estudar impactos ambientais, uma vez que não são 
generalizáveis, requer análises de cada caso questionando-o sistematicamente, 
desta feita, no ambiente urbano os impactos exigem investigações de localizações, 
distâncias, condições ecológicas, uso e ocupação do solo, enfim diálogos entre o 
ecológico e o social. Embora exista o reconhecimento da importância destes 
entendimentos e de suas amplas discussões, há ainda uma carência de dados 
20 
 
 
disponíveis para se avaliar os impactos ambientais decorrentes dos processos de 
desenvolvimento urbano atuais e pregressos (PAULEIT et al, 2005). 
Assim, um maior entendimento sobre os processos e repercussões de 
mudanças no ambiente urbano, constitui-se em um aliado de relevância para prover 
a cidade de ações para um desenvolvimento sócio-econômico mais adequado à 
qualidade de vida da população. Quanto mais informações estiverem disponíveis 
aos agentes municipais, mais esses agentes poderão colaborar para a construção 
de uma cidade desejada. A Figura 2 ilustra como o diálogo interdisciplinar colabora 
para as análises e avaliações das mudanças espaço-temporais, as quais dependem 
de uma permanente adoção de indicadores e sistemas de informações que 
forneçam munição adicional aos gestores públicos, que por sua vez devem conduzir 
as estratégias de desenvolvimento mediante olhar sistêmico e multidisciplinar sobre 
o tecido urbano, levando em consideração a participação e contribuição de tantos 
atores quanto possível. 
 
Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados multidisciplinares 
ao longo do tempo para um processo de gestão e entendimento das mudanças no espaço. 
Fonte: a autora. 
 
Alguns impactos/mudanças nas cidades evidenciam-se num curto espaço de 
tempo e são sentidos rapidamente pela população, outros, porém, podem levar 
algum tempo para externalizar suas mazelas. Seja no curto prazo ou no longo prazo 
a necessidade de um acompanhamento constante destes impactos é fundamental. 
Sem o entendimento do que está acontecendo no território onde vivem, as pessoas 
se distanciam do exercício de sua cidadania. Porém não é tarefa fácil implantar os 
mecanismos para acompanhamento destes impactos, pois combinar crescimento 
econômico, qualidade de vida para a população e conservação ambiental no âmbito 
21 
 
 
da cidade implica em lidar com diferentes escalas de representação política, 
arcabouço legal, responsabilidades, além de diferenças históricas, culturais, sociais, 
etc. 
Em muitos casos, os recursos disponíveis para a gestão pública são 
escassos e fazer melhor uso dos já existentes pode ser o melhor caminho para 
introduzir novas abordagens para o planejamento e monitoramento urbanos. A 
busca por caminhos mais adequados ao desenvolvimento justificam, cada vez mais, 
estudos que apontem alternativas viáveis para o trilhar destes caminhos. A 
Geografia então contribui com sua abordagem especial, cujos elementos 
constituintes relacionam-se de maneira tão particulares que configuram 
especificidades inegavelmente relevantes aos planos de desenvolvimento (sejam 
quais forem a escala – local, regional, nacional ou global). 
1.2. Hipóteses norteadoras 
Os planejamentos urbanos, cuja responsabilidade encontra-se na escala 
local, ou seja, é atribuição do município, são norteadores essenciais para a 
implantação das políticas públicas nesta escala, por isto eles deveriam sempre 
ocupar posição de destaque nas atividades de gestão municipal, e ainda figurar 
como documentos que a população pudesse facilmente e constantemente acessar 
para avaliar as ações implantadas no território, tanto por agentes públicos quanto 
privados, e a partir daí exercer a cidadania no que se refere às práticas de ocupação 
e uso do solo, impactadas tanto por todos os planos setoriais de desenvolvimento 
postos em prática ao longo do tempo, quanto por suas próprias formas de ocupar, 
usar e encarar a cidade onde vive. 
Entretanto, os planejamentos urbanos, mesmo quando existentes são difíceis 
de serem postos em prática, esta dificuldade não lhes é exclusiva pois, de modo 
geral, é uma tarefa complexa sair do planejamento e chegar na execução das ações 
previstas. Porém, quando se parte de um planejamento cujo conteúdo apresenta as 
ações executivas previstas com seus respectivos indicadores de monitoramento fica 
mais viável sua implementação, seja qual for sua área de atuação. 
Partindo da premissa de que todo planejamento deve ser posto em prática, e 
que as ações executadas devem ser monitoradas e avaliadas para realimentar um 
novo planejamento, e que no caso do planejamento urbano indicadores 
22 
 
 
geomorfológicos podem compor um conjunto significativo de sinais indicativos de 
qualidade de vida dos citadinos, considerou-se como hipóteses norteadoras a 
listagem a seguir: 
x No estágio atual já seria possível propor um modelo para o uso de índices 
geomorfológicos urbanos, auto-aferido, que permita avaliar seus impactos 
sobre os índices de qualidade de vida na cidades; 
x O ambiente físico é encarado como substrato inerte sobre o qual se dá a 
dinâmica urbana e o órgão de Defesa Civil possui atuação subestimada em 
relação à reversão deste quadro ao não contribuir para o preenchimento das 
lacunas de informação sobre o monitoramento dos riscos naturais no espaço 
urbano; 
x Os indicadores geomorfológicos são bons elementos para a interação dos 
atores envolvidos no planejamento urbano e promovem um diálogo 
interdisciplinar voltado para a melhoria da qualidade de vida. 
1.3. Objetivos 
Tratando-se de ambiente urbano, qualquer que seja o quadro a ser avaliado, 
as variáveis e, consequentemente, os indicadores a serem utilizados podem ser 
inúmeros dependendo da abordagem adotada. Neste estudo foi depositada uma 
maior atenção sobre as relações entre as políticas e os documentos oficiais de 
planejamento e/ou desenvolvimento urbanose as operações de monitoramento e 
avaliação dos mesmos. Com intuito de verificar a prática do discurso contido nestes 
registros textuais, foi direcionado um olhar mais focado aos indicadores de natureza 
ambiental, que muito contribuem para a compreensão das mudanças e das 
respectivas ações mitigadoras que o poder público precisa implantar por meio de 
seus sistemas oficiais de execução das políticas públicas, atentando para que as 
ameaças ao ambiente urbano possam ser antrópicas (aterramentos, 
desmatamentos, alterações deliberadas das feições urbanas) ou não (chuvas, 
terremotos, eventos climáticos e/ou geológicos) que mais recentemente vêm 
impactando as populações urbanas com mais intensidade. 
No Brasil muitos impactos em abientes urbanos, decorrentes de intensa 
atividade de elementos naturais, como transbordamento de rios e canais, avanço do 
nível do mar, deslizamentos de terra, dentre outros, estão cada vez mais frequentes 
23 
 
 
e as populações afetadas demandam então mais atuação do poder público, em 
especial dos seus órgãos de Defesa Civil. Esta realidade repercute sobremaneira 
em diversos setores da administração pública tais como saúde, habitação, 
assistência social, dentre outros, de modo que um diferente pensar sobre o 
planejamento urbano passa a ser premente. As ameaças às cidades, que de forma 
geral permeavam mais fortemente apenas a dimensão social e a dimensão 
econômica (quando se pensa, por exemplo, em geração de emprego e renda, 
criminalidade e saúde pública), passam a incorporar a dimensão ambiental mais 
claramente. Eventos como tsunamis no Japão, alagamentos e inundações em 
Bangladeshl, Filipinas e Austrália e deslizamentos de terra na China e Hong Kong 
reforçam a necessidade dos mesmos serem considerados pelo planejamento 
urbano, e o Brasil não deve ignorar esta necessidade, uma vez que o país também 
sofre com os impactos de desastres naturais. 
As cidades brasileiras então, precisam incluir verdadeiramente a dimensão 
ambiental em seus planos de desenvolvimento, e como compromisso desta inclusão 
adotar indicadores desta dimensão em seus sistemas de monitoramento e 
avaliação, bem como divulga-los à população. Objetivando contribuir para o 
entendimento desta mudança de comportamento, o presente trabalho teve como 
objetivo geral: 
x Eleger um conjunto de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos 
naturais possíveis de serem ancorados no órgão de Defesa Civil municipal 
como forma de preencher lacunas de informação para o planejamento e/ou 
desenvolvimento urbano. 
 
E como objetivos específicos: 
x Identificar sugestões de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos 
(ainda que não explícitos) em documentos governamentais de planejamento 
urbano; 
x Posicionar o papel dado ao órgão de Defesa Civil (ainda que não explícito) 
nos documentos governamentais de planejamento urbano; 
x Avaliar as diretrizes norteadoras dos sistemas de informação municipais no 
tocante à dimensão ambiental mais especificamente os riscos naturais. 
24 
 
 
2. Planejamento urbano e Indicadores ambientais 
Ciente dos impactos ambientais que as perturbações naturais do meio físico, 
como por exemplo as enchentes e os deslizamentos de terra, causam à vida de 
todos que vivem nas cidades, a sociedade passa a cobrar melhores providências 
preventivas e atuação mitigatória dos governantes em relação às consequências das 
ameaças naturais no ambiente citadino. Neste trabalho foi adotado o conceito de 
impacto ambiental como o processo de mudanças sociais e ecológicas causadas por 
perturbações no ambiente (COELHO, 2009). Assim sendo, um melhor entendimento 
das perturbações no ambiente contribui também para uma melhor compreensão dos 
processos de mudanças sociais e ecológicas derivadas de tais perturbações. Do 
ponto de vista das providências e ações mitigadoras busca-se sempre a prevenção 
ao invés de ficar à mercê das incertezas, e para a cidade as decisões de enfatizar, 
mais ou menos, as ações preventivas ou corretivas podem ser orientadas pelos seus 
Planos Urbanos. 
Para observar e entender as mudanças ocorridas são necessários 
monitoramento e avaliação dessas mudanças, fato que demanda os registros de 
medidas observadas e comparações com medidas adotadas como referências a fim 
de verificar padrões de perturbações que possuam grau de impacto significativo num 
determinado território. Os registros de perturbações só são possíveis mediante a 
seleção de indicadores que traduzam a dinâmica dos eventos em questão, no caso 
os eventos naturais combinados com a organização espacial de um determinado 
território. 
O ambiente urbano então passou a ser palco de inúmeras possibilidades de 
análises e abordagens de desenvolvimento e qualidade ambiental e de vida, de 
modo que para o planejamento urbano novos indicadores passam a ser, ao menos, 
considerados pelos gestores públicos e privados. Assim, pode-se observar a 
importância do binômio planejamento urbano e indicadores ambientais para uma 
positiva retroalimentação do processo de gestão. 
Sob esta perspectiva de planejamento estratégico (de longo prazo) para o 
ambiente urbano, e melhor compreendendo o processo de gestão necessário a 
qualquer organização bem como a necessária comunicação dos elementos deste 
25 
 
 
processo para seus atores internos e externos, o presente estudo adotou como 
arcabouço de análise a estrutura do processo de planejamento e a existência de 
algumas lacunas de informação, sugerindo então a temática dos riscos como ramo 
setorial de planejamento urbano possível de contribuir com informações relevantes 
para a gestão pública em escala municipal (Figura 3). 
 
Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos necessários ao 
planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão ambiental como foco do 
estudo. Fonte: a autora. 
 
Quando das primeiras leituras sobre planejamento urbano, seus respectivos 
critérios e indicadores de monitoramento e, consequentemente, o uso destas 
informações para a retroalimentação da gestão e comunicação aos atores 
envolvidos, observou-se que todos os textos comentavam sobre a dificuldade de 
encontrar ampla disponibilidade e acesso aos elementos Indicadores e Sistemas 
adotados pela gestão pública. É evidente que se o acesso aos elementos “Bases 
normativas (documentais) e Construção coletiva” é de certa forma facilitado e de 
maior difusão, o mesmo deveria ocorrer em relação ao acesso aos Indicadores e 
Sistemas utilizados, uma vez que estes servem de subsídio para a elaboração das 
Bases normativas (documentais) e para a Construção coletiva. 
 
26 
 
 
As análises realizadas ocorreram no âmbito de três pilares teórico-
conceituais: 
x Sistema de Informações Gerencial (SIG) - para que as informações sejam 
sistematicamente incorporadas aos processos decisórios é preciso existir um 
sistema que coordene o fluxo de informações; 
x Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – para que a dimensão ambiental 
seja considerada nas fases ainda de concepção das políticas, planos e 
programas urbanos, ela precisa estar presente como elemento de avaliação e 
não apenas como pano de fundo; 
x Riscos (RISCOS) - as ameaças naturais precisam ser monitoradas como 
elemento importante da avaliação da qualidade de vida da população. 
 
Segundo Gardrey e Jany-Catrice (2006) a partir da década de 1990 ocorreu 
um crescimento do número de indicadores não monetarizados, cuja construção foi 
motivada predominantemente por preocupações sociais e humanas, bem como de 
indicadores monetarizados com ênfase ambiental. Muitos destes indicadores 
correspondem a alternativas para medir o bem-estarda sociedade que ainda nos 
dias atuais não possui o status do crescimento econômico, medido através da 
progressão do PIB (Produto Interno Bruto). O PIB deveria orientar o 
desenvolvimento humano das nações, melhorar as condições de vida das 
populações, e não ser um fim em si mesmo. Sua inadequação como medida de 
bem-estar suscitou a busca por outros indicadores (GOMES; SEPE, 2008). A busca 
por sistemas e indicadores alternativos e complementares aos já existentes, para 
melhorar os processos de planejamento e gestão urbanos, demonstra a importância 
do tema, bem como sua complexidade, que é característica dos sistemas abertos 
suscetíveis a fluxos de energia diversos. 
2.1. Planejamento Urbano 
O documento do planejamento urbano a princípio deveria ser um instrumento 
através do qual seria possível acompanhar a evolução da cidade, pois ele mostraria 
sucessivos retratos da paisagem urbana contemplando diversos temas e que 
nortearia o caminho a seguir visando um contínuo desenvolvimento. Esse 
documento refletiria então os ambientes existentes e os ambientes pretendidos, pois 
27 
 
 
apresentaria as atividades antrópicas e naturais ocorridas no território. O diretor do 
Centro de Estudos da Metrópole em São Paulo, já destacava que os instrumentos 
de planejamento das cidades, contêm a cidade que queremos para o futuro, e 
assim, neles devem constar o modelo de cidade a ser adotado hoje de forma a 
influenciar os cenários urbanos futuros (SVMA, 2008). Segundo Huang et al (1998) o 
desenvolvimento sustentável global requer autoridade e capacidade locais para um 
desenvolvimento e gerenciamento urbano sustentável, ou seja, é na escala local que 
as ações serão postas em prática com vistas a um desenvolvimento sustentável. 
A Lei Federal no 10.257 de 10/07/2001 (Brasil, 2001), Estatuto da Cidade, tem 
como objetivo da política urbana o planejamento do desenvolvimento das cidades, o 
planejamento da distribuição espacial da população e o planejamento das atividades 
econômicas do Município, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento 
urbano. Nesta mesma Lei consta ainda o planejamento municipal como um de seus 
instrumentos, incluindo neste planejamento: 
x plano diretor; 
x disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; 
x zoneamento ambiental; 
x plano plurianual; 
x diretrizes orçamentárias e orçamento anual; 
x gestão orçamentária participativa; 
x planos, programas e projetos setoriais; 
x planos de desenvolvimento econômico e social. 
 
Ora, somente considerando estes, o município conta com 08 (oito) 
instrumentos para executar e gerir sua política urbana. Considerando-se o melhor 
cenário possível, todos os instrumentos acima enunciados, além de outros, deveriam 
ser integrados e dialogar entre si, com foco num objetivo comum e prévio constante 
na própria lei, qual seja, o planejamento do desenvolvimento das cidades. 
Segundo Schasberg (2006) ao analisar alguns planos diretores brasileiros 
apresentaram traços gerais predominantes, o primeiro é a prevalência da visão 
tecnocrática sem interação com múltiplos órgãos locais e desconsiderando a 
existência, ou não, de um quadro técnico local capaz de implementa-lo, o segundo 
traço refere-se à baixa e seletiva legitimidade social e política, no sentido de não 
28 
 
 
repassar informações em linguagem acessível para a população afastando-a da 
capacidade de munir-se de poder para participação decisória, finalmente o terceiro 
traço marca a natureza excessivamente normativa dos planos, trazendo um vasto 
repertório de diretrizes sem apresentar instrumentos necessários para sua efetiva 
viabilidade. Este quadro exemplifica a abordagem fragmentada / estanque do 
planejamento urbano adotada de forma geral pela administração pública. 
Neste momento vale uma breve reflexão sobre o entendimento e definição de 
planejamento. Nas ciências administrativas, este é um conceito básico, fundamental, 
para os estudos dos processos de gestão das organizações, sejam elas privadas ou 
públicas, porque é considerado um dos pilares das funções administrativas. Tomada 
assim desde o Século XIX com Henri Fayol, um dos expoentes das ciências 
administrativas, é então uma atividade obrigatória para aqueles que figuram como 
gestores, ou como componentes de uma equipe que possui objetivos específicos. 
Kwasnicka (1995) já destacava a importância do planejamento para o 
estabelecimento dos objetivos, dos métodos e tipos de controles e as formas de 
ação para o alcance desses objetivos, e definia então planejamento como a 
atividade pela qual os gestores analisam as condições presentes para decidir as 
formas de atingir um futuro desejado. Chiavenato (1993) comentava também que o 
planejamento é um modelo teórico para a ação futura, é a base para todas as 
demais funções de gestão, deve englobar os objetivos pretendidos e, 
consequentemente, o que deve ser feito, quando e como deve ser feito. O autor 
complementa ainda com um alerta para os níveis de planejamento que podem ser 
estratégico, tático ou operacional, sendo o primeiro mais abrangente e de longo 
prazo, o segundo mais departamental e de prazo menor, e o terceiro mais específico 
e pertinente a um conjunto de tarefas de curto prazo. 
Retomando a reflexão sobre o planejamento urbano, seus alicerces e 
instrumentos legais e normativos a serem seguidos, observa-se uma premente 
necessidade de adotá-lo como referencial norteador das ações municipais no intuito 
de obter uma cidade que atenda às demandas e funções sociais de todos os seus 
elementos constituintes ao longo de sua existência. O planejamento urbano seria 
então não apenas um documento elaborado para atendimento de exigências legais 
e normativas, desconexo com as demais funções e atividades municipais, mas o 
instrumento a ser consultado e atualizado durante toda a gestão municipal com fins 
29 
 
 
de averiguar os graus de sucesso e fracasso no atingimento dos objetivos urbanos 
definidos. 
Alguns obstáculos para determinar se uma comunidade está ou não 
caminhando em direção a um desenvolvimento sustentável é a ausência de métodos 
articulados para relatórios de sustentabilidde urbana (MACLAREN apud HUANG, 
1998). O planejamento urbano deve estar atento ao fato de que um rápido 
crescimento econômico associado a uma limitação de espaço e infraestrutura 
insuficiente pode resultar em uma baixa qualidade de vida na cidade. Nota-se que a 
dimensão ambiental adquire forte visibilidade na gestão pública quando sua atuação 
vislumbra o desenvolvimento sustentável, visão mais holística do que unicamente o 
desenvolvimento econômico, que ainda é bastante determinístico na sociedade 
atual. Além do que os fracassos de planejamentos provocam um certo descrédito 
quanto à sua eficácia, dando margem para críticas excessivas de base econômica 
contra os limites que o planejamento impõe ao livre Mercado, contudo o poder 
público não pode ficar alheio a sua responsabilidade quando se tem a existência de 
bens públicos, monopólios naturais, externalidades negativas, deficiências de 
informação. 
O sucesso das políticas de desenvolvimento local não pode desconsiderar o 
papel intervencionista do Estado, não se pode apenas induzir e/ou construir um 
arranjo socioprodutivo e esperar que a autodeterminação da população seja 
suficiente para gerar um desenvolvimento endógeno e autônomo (ORTEGA; 
SOBEL, 2007). Enfim, o poder público precisa se comprometer com a gestão urbana 
(FIDEM, 2005), ainda que muitas dificuldades se apresentem nas fases de 
planejamento, implementação, monitoramento e avaliação desta gestão. 
Entender a cidade como um organismo cujo metabolismo é dinâmico ajuda a 
compreender anecessidade de avaliar suas bases físicas e as respectivas 
implicações da urbanização com o passar do tempo. A dimensão ambiental deve ser 
usada então como a base para avaliar a qualidade ambiental urbana, que por sua 
vez repercute no potencial de geração de contribuição para o sistema econômico 
(HUANG et. al., 1998). Este entendimento implica em muito mais do que 
simplesmente a proteção de áreas sensíveis, mas também numa mudança 
econômica e social de mais harmonia com os elementos naturais. Muitas vezes as 
atuações de caráter fragmentário contendo um somatório de intervenções 
30 
 
 
arquitetônicas isoladas são resultado de uma visão cada vez mais distante da 
holística (que pressupõe uma visão de conjunto onde todos os elementos devem ser 
considerados numa análise mais global), assim o plano de ordenação fica subjugado 
aos projetos arquitetônicos e urbanos individualizados (FIDEM, 2005). 
Pela Constituição Brasileira de 1988, segundo seu Artigo 30, compete aos 
municípios brasileiros promover adequado ordenamento territorial mediante 
planejamento e controle do solo urbano, e para as cidades com mais de vinte mil 
habitantes o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e 
expansão urbana (Artigo 182). Alguns especialistas comentam que a década que se 
seguiu à Constituição de 1988 foi um período de aprendizado para os agentes 
públicos (e também privados) que tiveram de repensar os processos de 
planejamento, tipicamente de curto prazo, face à instabilidade econômica que 
pairava sobre as instituições instaladas em território nacional, para uma prática de 
longo prazo, possível graças à estabilidade econômica que o país passou a 
vivenciar. Incorporar então aspectos da dimensão ambiental no planejamento 
públicos não seria, portanto, tarefa amplamente disseminada, apesar da Eco-92. 
Assim sendo, é compreensível que apenas em 2002 o governo federal por meio do 
Ministério do Meio Ambiente publicasse documento intitulado Avaliação Ambiental 
Estratégica (AAE), que trata da introdução da dimensão ambiental nos processos de 
planejamento e tomada de decisão nos níveis estratégicos da gestão pública. 
A gestão pública passa então a contar com orientações oficiais para 
introdução da temática ambiental nos seus processos decisórios, embora 
originalmente a maior preocupação fosse com os processos de Licenciamento 
Ambiental. A adoção da AAE contribui para gestão pública na medida em que 
pretende servir à construção de políticas, planos, programas e projetos setoriais, 
regionais ou globais, indicando possibilidades de impactos ambientais das propostas 
em elaboração consolidando-se como procedimento sistemático, implicando 
consequentemente ou necessitando antecipadamente, uma adoção de gestão de 
melhoria contínua a exemplo do Ciclo PDCA (P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e 
A=Agir). 
No âmbito gerencial o Ciclo PDCA é um dos mais básicos, podendo ser 
aplicado em quaisquer níveis hierárquicos e setor de atuação, é uma prática 
sistemática de checagem das atividades gerenciais da Administração. Cada letra da 
31 
 
 
sigla representa uma atividade a ser realizada e, à medida que a checagem destas 
atividades tornam-se permanentes, torna-se mais fácil avançar na resolução dos 
problemas e na sugestão de melhorias. A Figura 4 ilustra o ciclo cujos princípios 
básicos são P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e A=Agir (do original em inglês Plan, 
Do, Check e Act), sendo que Planejar é definir as ações e metas a serem 
implantadas e alcançadas, Dirigir é o processo de execução das atividades 
necessárias a por em prática o planejado, Checar é o conjunto de atividades com 
vistas a avaliar e verificar se o que foi executado está conforme o planejado e/ou o 
que foi divergente, por fim Agir representa o conjunto de intervenções necessárias 
para melhorar o realizado e/ou corrigir os desvios ocorridos. 
 
Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a autora 
 
Diante deste contexto de empoderamento do município cuidar do seu 
desenvolvimento, da inclusão da dimensão ambiental e da necessidade de melhorar 
a gestão para dar conta disto tudo, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) aparece 
como uma boa alternativa de mecanismo para introduzir mais elementos ambientais 
na gestão pública e para ser melhor sucedida requer algumas condições pré-
existentes, dentre elas uma estrutura política integrada fornecedora de um 
referencial para a avaliação, ou seja, uma adequada integração dos atores públicos 
para que a AAE tenha fácil trânsito entre eles, uma pré-definição das metas e 
objetivos que sirvam de balizadores para a avaliação, bem como suas prioridades, 
32 
 
 
visto que é impossível avaliar todas as possibilidades, e tornar o processo 
transparente de modo que todos possam ter acesso aos parâmetros usados na 
tomada de decisão, neste sentido a AAE é um processo público de avaliação. Uma 
observação interessante é a de que a AAE tem mais sucesso tanto mais a estrutura 
política esteja engajada com a temática ambiental e com os instrumentos e 
mecanismos de avaliação e decisão bem estruturados e envolvendo todos os órgãos 
da gestão pública, e com amplo acesso às informações pela sociedade, de modo 
que seja possível vislumbrar uma maior efetividade da AAE em ambientes onde esta 
estrutura é mais robusta. 
Conforme Steinberger (2006) as políticas adjetivadas de ambiental, territorial, 
regional, urbana e rural são espacialmente fundamentadas, o espaço é o 
protagonista do encontro entre elas, assim elas se constituem num conjunto enão 
devem ser concebidas separadamente. 
Dentro dos princípios operacionais da AAE merece destaque o elemento 
informação citado em todas as etapas do processo. Interessante também é a 
sugestão de início de uso da AAE em qualquer uma das atividades do Ciclo PDCA, 
pois assim suas raízes podem ramificar pelas demais sem causar muito impacto ou 
uma não aceitação pelas equipes envolvidas. Outra observação a ser entendida é o 
fato de que a AAE é um processo e não um resultado de gestão, o que a torna difícil 
de ser analisada quanto aos resultados, especialmente, quando o ambiente no qual 
é introduzida sofre de imaturidade na análise e avaliação dos resultados de gestão. 
Se um sistema de gestão possui carências e lacunas de informação nos resultados 
maior será sua fragilidade no acompanhamento dos processos. Ao mesmo tempo, 
por esta mesma característica é possível adotar a AAE de modo mais complementar 
nos níveis hierárquicos mais elevados, e de forma mais detalhada nos níveis 
hierárquicos mais operacionais, em especial naqueles órgãos cujas atribuições são 
ainda mais diretas no âmbito ambiental. 
Além disso é importante atentar para a multidisciplinaridade da equipe 
envolvida, conforme Donnelly et al (2007) uma equipe multidisciplinar tanto no 
âmbito ambiental quanto no administrativo é fundamental para prover alternativas de 
indicadores e outros aspectos para se avaliar as políticas, planos e programas. De 
forma complementar, Briffett et al (2003) reforça a necessidade de se estabelecer 
critérios ambientais para todos os envolvidos, e que a mudança do modelo mental 
33 
 
 
do pessoal de alto escalão e suas motivações sejam também diferenciais para a 
adoção da AAE, e revelam ainda que as dificuldades para efetivo uso e bons 
resultados da AAE, em países em desenvolvimento da Ásia, por exemplo, são de 
toda sorte passando por capacidade de infraestrutura, treinamento de pessoal, 
educação dos tomadores de decisão, formação de equipes e mais participação da 
sociedade. 
Retomando as considerações do Ministério do Meio Ambiente (2002) quanto 
à AAE,cabe destacar a possibilidade de percolar a avaliação para outras instâncias 
de planejamento seja vertical ou horizontalmente, sendo que na primeira as 
instâncias vão da estratégica, passando pela tática chegando à operacional, já na 
segunda as instâncias se interligam devido às relações intersetoriais que as 
políticas, programas ou planos possuem, conforme pode ser visto na Figura 5. 
Nível Operacional
Nível Tático
Nível 
Estratégico
Informações mais 
detalhadas sobre os 
processos de execução 
operacional
Informações mais agregadas do 
nível operacional devidamente 
processadas com aspectos do nível 
estratégico
Informações mais holísticas 
utilizando informações do nível 
tático devidamente processadas 
com aspectos de outros setores e 
ambientes organizacionais
SETOR A
SETOR B
Nível Operacional
Nível Tático
Nível 
Estratégico
Interação horizontal
Interação vertical
 
Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental nas 
políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as horizontais entre 
diferentes setores da administração. Fonte: a autora 
 
Adicionalmente a disponibilidade de informações, principalmente as 
espacialmente organizadas, auxilia deveras à avaliação ambiental, sobretudo para 
construir previsões dos impactos que os programas e planos provoquem. Assim 
34 
 
 
sendo, as técnicas de construção de cenários e sistemas de informação geográfica 
são fundamentais para melhor suportar a AAE. Com base nestas últimas 
considerações é possível perceber a utilidade da AAE para o planejamento urbano, 
especialmente no âmbito da gestão dos riscos naturais aos quais a cidade está 
sujeita, ou talvez a intrínseca necessidade de seus elementos para propor 
programas e planos mais adequados à realidade da cidade. Finalmente o Ministério 
do Meio Ambiente (2002) reforça o papel que a disponibilidade de dados e 
informações ambientais, estruturadas em bancos de dados baseados em diversos 
tipos de zoneamentos, tem para se implantar a AAE nos processos de planejamento 
das políticas, planos e programas governamentais. 
É bastante interessante e animador perceber que os mecanismos de inclusão 
da variável ambiental nos processos decisórios, sobretudo governamentais, 
subsidiam-se fortemente na disponibilidade de informações espacializadas para 
decisões de intervenções com grande impacto no território, de modo que alguns 
trabalhos interfaceiam e refletem sobre a temática ambiental, nos planejamentos de 
uso do solo, exemplo da China (TAO et al, 2007), nos planos de desenvolvimento, 
exemplos da Asia (BRIFFETT et al, 2003), e no planejamento de forma mais ampla, 
exemplo europeu (DONNELLY et al, 2007). Ou seja, a questão ambiental mostra-se 
plenamente relevante e determinante na dinâmica territorial, transbordando a 
limitada visão de meramente conservacionista dos recursos naturais de um lugar, 
passando a ser componente de valor para a determinação da qualidade de vida dos 
cidadãos. 
Em diversas passagens, vários textos destacam o importante papel da 
disponibilidade de informações para os processos de planejamento. Sem dúvida 
qualquer iniciativa no sentido de introduzir a questão ambiental nos processos de 
tomada de decisão (em todos os níveis) requer um conjunto de dados 
suficientemente organizados e estruturados para subsidiar as discussões ao longo 
do processo decisório. Quanto maior e melhor organizada for a disponibilidade de 
dados, maior o potencial de seu uso nas mais diferentes instâncias governamentais 
e também pela sociedade, daí a importância dos sistemas de informação. 
No meio das ciências administrativa e computacional o entendimento de 
sistemas de informação gerenciais é notado desde a década de 80 e 90 do Século 
XX, tendo nesta última ocorrido um movimento de institucionalização dos esforços 
35 
 
 
acadêmicos nesta área (RODRIGUES FILHO; LUDMER, 2005), porém com raízes 
ainda na década de 60 nos estudos da ciência da computação com objetivo de 
aplicações de processamento de dados nas organizações (INTRONA, 1997). 
Porém o uso de sistemas de informação como ferramenta nos processos 
administrativos organizacionais percolou todas as instâncias e níveis decisórios 
organizacionais públicos e privados, tendo no conteúdo informacional uma maior ou 
menor aderência aos diversos setores temáticos da sociedade. 
A Geografia obviamente não ficou alheia a esta realidade e além dos dados 
alfa-numéricos agregou ao universo das bases de dados e processamentos 
cruzados o elemento espacial, a localização, o mapeamento, de modo que este 
passa a ser dado importante para os sistemas com aspirações de uso territorial. 
Contudo ainda não é fácil compatibilizar as bases de dados detentoras da 
informação geográfica. O elevado número de dados e a possibilidade de rápida troca 
de informações só é possível de serem bem explorados se as ferramentas 
operativas permitem seus usos. Considerações bastante relevantes sobre este 
assunto são tratadas por Fonseca; Egenhofer (1999), assim é preciso que os 
sistemas sejam capazes de “ler” os materiais neles introduzidos ainda que estes 
materiais tenham diferentes origens. Os mesmos autores comentam ainda que, 
como exemplo desta necessidade, os municípios dentro de um Estado deveriam ter 
interoperabilidade para seus dados geográficos. 
Estas dificuldades técnicas e a complexidade da natureza dos dados 
geográficos, muitos deles oriundos de mapas e imagens de satélites, por si só já 
impõem aos sistemas de informação desafios significativos. Ao transportar estas 
considerações para o uso da informação geográfica, no âmbito dos processos 
decisórios institucionais, ou seja a serem usados nos sistemas de informação 
gerenciais, o desafio torna-se ainda maior porque passa a ser o da utilização de 
informação geográfica para decisões estratégicas institucionais. 
No âmbito do planejamento urbano, como subsídios aos processos decisórios 
e formulação de políticas, planos e programas a conjugação de dados espaciais com 
os dados sócio-econômicos são fundamentais, entretanto conforme ressalta 
Carneiro (2009) é ainda um grande desafio os estudos que conjunguem dados de 
sensores remotos e dados sócio-econômicos. Adicionalmente Carneiro (2009) 
comenta que por ser reconhecida como um fenômeno dinâmico, com 
36 
 
 
transformações permanentes e resultados instáveis, a cidade carrega maior 
dificuldade em aproximar os estudos urbanos ao seu planejamento e gestão. 
Na estrutura de Sistemas de Informação Gerenciais as escalas decisórias são 
fundamentais para sua definição, determinados dados deverão ser tratados 
diferentemente para a escala estratégica, tática ou operacional de modo que para 
auxiliar no processo de planejamento urbano as bases de dados e o processamento 
das informações devem considerar estas demandas diferentemente. Conforme pode 
ser visto na Figura 6 a disponibilidade de informação adequada aos diferentes níveis 
hierárquicos decisórios é uma aliada importante para o planejamento urbano. 
 
Nível Operacional
Nível Tático
Nível 
Estratégico
Informações mais 
detalhadas sobre os 
processos de execução 
operacional
Informações mais agregadas do 
nível operacional devidamente 
processadas com aspectos do nível 
estratégico
Informações mais holísticas 
utilizando informações do nível 
tático devidamente processadas 
com aspectos de outros setores e 
ambientes organizacionais
 
Figura 6: Ilustração dos diferentes níveis de informação necessários aos diferentes níveis de 
processo decisório. Fonte: a autora 
 
Os Sistemas de Informação Gerenciais, neste caso, se constituem em 
ferramentas