Trabalho completo - ADPF (2)

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FACULDADE DE DIREITO DO VALE DO RIO DOCE - FADIVALE
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
BRUNA CAMILOTTI
CARINA BRAGA RAMOS
HIGOR MORAIS MACHADO
JOÃO PEDRO SILVA BAUER
MARCOS ANDRÉ VÓRIA
MOYSES
PAULO VITOR BRITO LACERDA
PEDRO OLAVO DE OLIVEIRA ALMEIDA
VITOR AUGUSTO CARVALHO SILVA
WIDIMARY SANTOS
CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE
ADPF - Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
GOVERNADOR VALADARES - MG
2019
1. Introdução
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é uma das ações que fazem parte do controle concentrado de constitucionalidade. A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) está prevista no art. 102, § 1º da Constituição Federal, e regulamentada pela lei 9.882/99, a qual dispõe que a arguição de descumprimento de preceito fundamental, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
 A ação é destinada a evitar ou reparar violação a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público, incluído neste rol os atos anteriores à promulgação da Constituição Federal. A arguição é considerada o mecanismo mais pragmático para proteger a integridade do ordenamento jurídico, pois é utilizada quando todos os outros meios não são adequados para proteger os fundamentos lógico-jurídicos (espalhados na forma de normas e princípios) da Constituição Federal.
Ainda que o termo “arguição de descumprimento de preceito fundamental” já estivesse previsto no texto original da Constituição, mais especificamente no artigo 102, §1º, a ADPF não tinha a função de garantia de direito e de proteção contra decisões inconstitucionais. Ao invés disso, havia uma ausência de regulamentação, que era empregada como argumento central para a impugnação das arguições de descumprimento solicitadas ao STF.
A ADPF destina-se a proteger os preceitos fundamentais. Surge, então, a questão em torno da definição de preceito fundamental. A questão deve ser solucionada a partir de uma compreensão de valores, pois, a priori, toda norma constitucional é fundamental. Porém, os preceitos fundamentais são aqueles que estão ligados diretamente aos valores supremos do Estado e da Sociedade. Preceito fundamental não significa o mesmo que a expressão princípio fundamental. Trata-se de conceito mais amplo, abrangendo todas as prescrições que dão sentido básico à ordem constitucional. Assim, pode-se conceituar preceito fundamental como toda norma constitucional – norma princípio ou norma regra – que serve de fundamento básico para a conformação e preservação da ordem política e jurídica do Estado.
Apesar de o conceito de “descumprimento” para efeito da ADPF ser consideravelmente mais amplo que o conceito de “inconstitucionalidade”, a Lei 9.882/99, entretanto, reduziu a abrangência da ADPF tão somente aos atos do poder público, mantendo a ideia de englobar atos de qualquer natureza, sejam normativos ou não, inclusive as omissões.
2. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
2.1. Objeto da ADPF
	Como é disposto no caput do art. 1° da Lei n° 9.882/99, a ADPF "terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público". Dessa forma, a ADPF tem por objeto atos do Poder Público federal, estadual, distrital e municipal, inclusive anteriores à CF/88, que ofendam ou ofereçam risco a algum preceito fundamental.
Apesar de proceder a uma ampliação do objeto do controle concentrado, a lei restringiu o campo de incidência da ADPF aos atos do Poder Público. Sendo assim, os atos privados, originados de particulares não são impugnáveis por via da arguição.
Os atos envolvendo particulares não podem ser objeto de ADPF. Entretanto, quando tratar-se de atos administrativos expedidos por empresas concessionárias ou permissionárias de serviço público, por exemplo, é possível o cabimento da arguição.
2.2. Preceito Fundamental
Por se tratar de um termo com significado amplo, aberto, é que se discute tanto sobre o real sentido da expressão preceito fundamental. Na verdade, faltou ao constituinte originário e, posteriormente, ao legislador, talvez propositalmente, definir formalmente quais são os preceitos constitucionais considerados fundamentais e dignos de serem amparados por ADPF. Desta forma, para a elucidação do tema, foi e ainda é necessária a interpretação da norma, especificamente da CR/88 e da lei 9.882/99, bem como a análise da adequação de um caso concreto à estas normas pelos agentes jurídicos e principalmente pelos julgadores. É compreensível questionar se seria possível inferir de plano que preceitos fundamentais são apenas alguns preceitos específicos dentro de uma Constituição, tendo em vista que a integralidade da Constituição é fundamental para a existência de um Estado.
O significado de preceito, dentro do campo jurídico, é de norma, regra. Mas numa análise objetiva, qualquer lei ou outro ato normativo e inclusive atos não normativos também possuem esse caráter de observância obrigatória, isto é, de que os indivíduos devem praticar seus atos conforme o que dizem as disposições, sejam elas legais ou não (por exemplo o Estatuto da Advocacia ou o regimento interno de uma faculdade de Direito). Desta forma, o que se mostra como diferenciador de um preceito comum de um fundamental, voltando à Constituição, é justamente o caráter de fundamentalidade presente neste.
O conceito do termo fundamental, está relacionado àquilo que serve de fundamento, alicerce. Com esse entendimento, começa a ser possível a distinção entre alguns preceitos que são apenas constitucionais e preceitos constitucionais fundamentais. Estes últimos são disposições de ordem máxima dentro da Constituição, normas de nível superior e que norteiam a atuação de todo o Estado.
Fruto da necessária interpretação da lei, o Min. do STF Luiz Fux, em julgamento da ADPF 125/DF, ocorrido em 24 de abril de 2019, listou os preceitos fundamentais da Constituição da República de 1988 como sendo os direitos e garantias fundamentais (do art. 5° ao art. 17 da CR/88); as cláusulas pétreas (art. 60, § 4° da CR/88, apesar de que outras disposições constitucionais também podem ser consideradas cláusulas pétreas); e o art. 34, VII da CR/88, que enuncia algumas hipóteses de intervenção federal.
O professor Willis Santiago Guerra Filho, por sua vez, define preceito fundamental da seguinte forma:
"tal como expresso na dicção normativa (2ª frase do parágrafo 1º, art. 102, CF), aquele decorrente da Constituição, dela derivado por um processo de intelecção, resultante em ato do Poder Público que se impugna por considerá-lo violador da ordem constitucional" (GUERRA FILHO, 2007).
Aqui o jurista diz em outras palavras que preceito fundamental é aquele que pode ser identificado a partir de uma violação constitucional praticada pelo Poder Público.
Entretanto, tendo contato com a doutrina e outros julgados é possível indicar, de forma um pouco mais objetiva, como preceitos fundamentais, os fundamentos da República (art. 1°, caput, da CR/88); o Estado Democrático de Direito (art. 1°, caput, da CR/88); forma federativa de Estado (art. 60, § 4°, I da CR/88); o pluralismo político (art. 1°, V, da CR/88); a dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, da CR/88, outro conceito amplo dentro da Constituição); os direitos e garantias fundamentais, além das cláusulas pétreas, ambos citados anteriormente. Porém, não se limitam somente aos preceitos mencionados, visto que o próprio constituinte não especificou quais seriam os fundamentais, ou seja, é possível que se identifique novos preceitos fundamentais com o passar do tempo.
Assim sendo, diante da abstração ou inexistência de um conceito formal do termo preceito fundamental pode-se dizer que a margem para interpretação e subjetividade é ampla. Isso, se tratando da aplicação da lei em casos concretos, é benéfico na medida em que o Relator pode analisar e adequar ou não a instrumentalização da ADPF para resguardar o preceito tido como violado. Essa vasta aplicabilidade é também importantepara que os legitimados a propor esta Arguição tenham a chance de ver satisfeitas suas demandas que não são amparadas por outros meios de controle de constitucionalidade e também no sentido de que a possibilidade de argumentação por parte dos legitimados aumenta.
2.3. Legitimidade 
A legitimidade ativa para a propositura da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é a mesma da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade, segundo dispõe o art. 2º da Lei nº 9.882/99, e neste rol não estão incluídos os cidadãos.
Ressalta-se neste ponto que a versão aprovada pelo Congresso Nacional admitia a legitimidade ativa a qualquer cidadão. Entretanto, tal dispositivo foi vetado pelo chefe do Poder Executivo como menciona o doutrinador Pedro Lenza:
“O art. 2.º, II, da Lei n. 9.882/99 permitia a legitimação para qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público, mas foi vetado” (LENZA, 2019, p. 646).
Entende-se que tal veto foi contrário aos princípios do Estado Democrático de Direito, tendo em vista que a defesa de preceito fundamental se confunde com a defesa de direitos e garantias individuais. Em síntese, a Presidência da República reputou que seria uma porta muito grande de acesso ao Supremo Tribunal Federal e ao sistema de controle concentrado de constitucionalidade, e que os legitimados à ADI seriam suficientes a postular em caso de descumprimento de preceito fundamental.
Inclinamos ao argumento Min. Carlos Velloso (2001) citado por Lenza (2019, p.646): 
Apesar do veto, o art. 2.º, § 1.º, estabelece que, “na hipótese do inciso II, faculta-se ao interessado, mediante representação, solicitar a propositura de arguição de descumprimento de preceito fundamental ao Procurador-Geral da República, que, examinando os fundamentos jurídicos do pedido, decidirá do cabimento do seu ingresso em juízo.
Deste modo, a lei não afastou completamente o direito dos interessados em pleitear a proteção jurisdicional pela ADPF, pois facultou ao interessado, mediante representação, solicitar a propositura de arguição ao Procurador-Geral da República.
Com relação aos legitimados para a propositura da ação, o art. 1º, parágrafo único, inciso I da lei supracitada, enuncia que a arguição depende da iniciativa de um dos sujeitos previstos pelo art. 103 da CR/88, segundo o que dispõe o art. 2º da referida lei, in verbis: 
Art. 2º - Podem propor arguição de descumprimento de preceito fundamental:
I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;
Seguindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.882/99 acima citado, encontramos no art. 2º da Lei nº 9.868/99 um rol sobre os legitimados para propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade e, consequentemente, os legitimados para propor Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental: 
Art. 2º Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade:
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal; 
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do DF; 
V - o Governador de Estado ou o Governador do Distrito Federal; 
VI - o Procurador-Geral da República; 
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
IX - Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
Ainda, no que diz respeito ao rol de legitimados, podemos mencionar os legitimados universais e legitimados passivos. Os legitimados universais seguem a seguinte ordem: Presidente da República, as Mesas do Senado e da Câmara de Deputados, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e partido político com representação no Congresso Nacional. Os legitimados especiais compreendem o Governador de Estado, a Mesa de Assembléia Legislativa de Estado, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Já os legitimados passivos da ADPF são as autoridades, órgãos ou entidades responsáveis pela prática do ato questionado ou pela omissão impugnada. O Advogado-Geral da União deve desempenhar o mesmo papel exercido no caso de ADIN genérica, ou seja, deve atuar como curador da presunção de constitucionalidade do ato questionado, seja ele normativo ou não. Certo que, em se tratando de omissão do poder público, à semelhança da ADIN por omissão, não cabe a atuação do AGU, salvo em se tratando de omissão parcial.
2.4. Modalidades da ADPF
A Lei nº 9.882/99 fixou duas modalidades diversas de arguição de descumprimento de preceito fundamental: uma no modo autônomo, por meio do qual a arguição é proposta diretamente no Supremo Tribunal Federal para a defesa objetiva dos preceitos fundamentais ameaçados ou lesados por ato do Poder Público, outra no modo incidental, por meio do qual a arguição é ajuizada, também, diretamente no Supremo Tribunal Federal, em razão de ser relevante o fundamento de controvérsia constitucional sobre lei o ato normativo, perante as instâncias ordinárias.
A primeira está disciplinada no art. 1°, caput, da Lei n. 9.882/99 em que diz:
Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Aí é notável o caráter preventivo (evitar) e repressivo (reparar) da ADPF autônoma, que pode ser proposta para defesa de qualquer ato de violação de preceito fundamental praticado pelo Poder Público, seja ato federal, estatal ou municipal, observando, claro, o nexo causal entre a violação ao preceito e o ato do Poder Público.
A segunda, também definida no art.1º da referida lei, só que em seu primeiro inciso, elucida que “I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição” (BRASIL, 1999, art. 1º, I).
Diferentemente da arguição autônoma, a arguição incidental admite somente violação a preceitos sobre ato normativo, seja ela federal, estadual ou distrital; e ainda esclarece que deva conter o ‘‘relevante fundamento da controvérsia”, de tal maneira, o art. 6° da referida lei concede ao relator, se entender necessário, ouvir as partes nos processos que ensejaram a arguição, para justamente ajudá-lo a encontrar essa concreta controvérsia.
2.5. ATOS NORMATIVOS
 Sabe-se que o fundamento do Controle de Constitucionalidade dá existência à proteção dos preceitos fundamentais. Se tratando da ADPF os atos normativos tem como consequência a violação de um preceito fundamental. 
	Na visão de Alexandre de Moraes os atos normativos são resoluções administrativas dos Tribunais, atos estatais de conteúdo meramente derrogatório, como as resoluções administrativas, desde que recaiam sobre atos de natureza normativa. Segundo precedentes do STF podem também serem objetos de controle de constitucionalidade as deliberações administrativas dos órgãos judiciários e as deliberações dos TRTs salvo as convenções coletivas.
	Estão sujeitos ao controle de constitucionalidade os atos normativos, expressões da função normativa, cujas espécies compreendem a função regulamentar (do Executivo), a função regimental (do Judiciário) e a função Legislativa (do Legislativo).
	Os decretos que veiculam ato normativo também devem sujeitar-se ao controle de constitucionalidade exercido pelo STF, porém o Poder Legislativo não detém o monopólio da função normativa sendo apenas uma parcela dela e os tratados e convenções internacionais também estão sujeitos ao controle de constitucionalidade.
2.5.1. ATOS NORMATIVOS INFRALEGAIS 
 Inicialmente seu conceito se firma pelo fato que embora tenha forma de lei não tem força de lei. Compreende-se que a Lei nº 9.882/98 também confere amparo ao controle concentrado de constitucionalidade das normas infralegais.
 Antes da lei, o STF sedimentara o entendimento de que as normas secundárias,que têm como fundamento de validade outras normas que não a Constituição, não se sujeitam à fiscalização abstrata de constitucionalidade. Segundo o STF haveria, sempre, uma questão prévia de legalidade, cuja resolução demandaria o exame da compatibilidade entre a norma impugnada e aquela que lhe empresta o fundamento. Com base nessa orientação, o Supremo não tem admitido exercitar o controle de constitucionalidade sobre regulamentos, a não ser quando autônomos.
Esta tese, entretanto, não é pacífica. O Ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento da ADIN n° 2, julgada em 06 de fevereiro de 1992, defendeu, com fortes e eruditos argumentos, que o conflito entre a Constituição e outras normas envolve sempre questão de inconstitucionalidade, tendo o seu voto sido acompanhado pelos Ministros Néri da Silveira e Marco Aurélio. É razoável o entendimento do Ministro Pertence e também do Min. Gilmar Ferreira Mendes, o qual averba que:
“Há de se partir do princípio de que, em caso de colisão de normas de diferentes hierarquias, o postulado lex superior afasta outras regras de colisão. Do contrário, chegar-se-ia ao absurdo, destacado por Ipsen, de que a lei ordinária, enquanto lei especial ou lex posterior pudesse afastar a norma constitucional enquanto lex generalis ou lex prior”. 
No entanto, esta posição não era isenta de críticas. Conforme disse Clémerson Merlin Cléve:
O regulamento pode ofender a Constituição, não apenas na hipótese de edição normativa autônoma, mas também quando o exercente da atribuição regulamentar atue inobservando os princípios da reserva legal, da supremacia da lei e, mesmo, o da separação dos poderes. É incompreensível que o maior grupo de normas existente num Estado caracterizado como social e interventor fique salvo do contraste vantajoso operado por via de fiscalização abstrata. 
Percebe-se que a Lei nº 9.882\99 permite o controle objetivo de constitucionalidade das normas secundárias, em razão da abrangência da redação do caput do seu art. 1º, parágrafo único, I, que ajude a qualquer “ato do Poder Público” que ameace ou viole preceito fundamental da Constituição.
Art. 1° - A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;
De fato, considerando o princípio da subsidiariedade da ADPF, agasalhando no art. 4º, § 1º, da lei, bem como o fato de que já cabe ADIN em relação às normas primárias federais e estaduais supervenientes à Constituição, conclui-se que, no que tange a estas normas, a ADPF não é necessária para sanar a lesividade ao preceito fundamental, sendo pois, ao menos na sua modalidade abstrata incabível.
Portanto, como, por um lado, foi prevista a ADPF para impugnação de atos normativos federais e estaduais, incluídos ao contrario sensu, os posteriores à Constituição, e, por outro a ação não é admissível quando tais normas forem primárias, chega-se à inarredável conclusão de que as normas legais secundárias, tais como o decreto regulamentar, encontram-se também sujeitas ao controle objetivo de constitucionalidade, via ADPF.
2.5.2. Atos Normativos Municipais e Distritais
Evento jurídico de grande notoriedade no ordenamento jurídico brasileiro foi a admissão do controle de constitucionalidade perante atos emanados do poder legislativo municipal. Por corolário, observa-se que anteriormente as leis municipais estavam vinculadas somente ao controle difuso, da mesma forma que submetiam-se ao controle abstrato mediante a constitucionalidade no plano estadual. Entretanto, diante do atual sistema normativo jurídico é plenamente admissível o reconhecimento da constitucionalidade de forma abstrata pelo STF, constituindo requisito de admissibilidade a indocilidade a um preceito fundamental, na mesma proporção que representa uma situação jurídica controvertida que, por sua vez, gere confrontação pertinente.
Em face desta temática observa-se um emaranhado de visões doutrinárias que, por vezes, acabam se confrontando. Segundo Alexandre de Moraes, a exemplo, a avaliação da constitucionalidade de atos normativos municipais não seria constitucional, já que estaria em desacordo com o preceito constitucional de designar este ato jurídico apenas as normas no âmbito federal e estadual. Data Venia, é plausível um entendimento diverso que se fundamenta no fato de que a Constituição Federal acabou por confinar a ação direta de inconstitucionalidade às normas federais e estaduais, entretanto esta previsão jurídica não se amplia de forma a atingir os outros métodos legais de controle constitucional. Vale salientar que a ADPF só foi desenvolvida em razão do fato de permitir o alcance a determinadas circunstâncias que os demais dispositivos legais não detinham abrangência.
Deste modo, verifica-se que a ADPF exprime um meio imprescindível de solucionar os entraves que se direcionam ao controle de constitucionalidade que concernem aos atos normativos municipais e distritais, possibilitando que não haja o entulhamento do poder judiciário, com pretensões similares.
2.6. Normas anteriores à Constituição
Diante da quantidade de leis existente, com o advento de uma nova Constituição é previsível que leis editadas anteriormente possam ser incompatíveis com a ordem constitucional superveniente. Essa incompatibilidade é analisada pelo prisma da teoria da recepção, que condiciona a validade de uma lei pré-constitucional à sua adequação formal e material à nova Constituição. As leis adequadas à nova Ordem, são ditas por recepcionadas e as inadequadas ou incoerentes são consideradas não recepcionadas. Neste caso não se trata de inconstitucionalidade, mas sim de ausência de recepção.
É certo que a ADPF é um dos meios cujos efeito é o controle de constitucionalidade, todavia quando se tratar de ato normativo pré-constitucional, uma vez declarada sua incompatibilidade com a Constituição em vigor, não há que se falar em inconstitucionalidade do ato arguido, visto que é inadmissível a inconstitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. Em outras palavras, uma lei promulgada durante a vigência da Constituição de 1969, caso seja objeto de ADPF e o STF entender que esta é incompatível com a atual Constituição, será considerada não recepcionada, não significando sua inconstitucionalidade. Novamente, o motivo é lógico: uma lei só pode ser considerada constitucional ou não, se comparada com a Constituição vigente na época em que foi elaborada, sendo este o sentido do Princípio da Contemporaneidade.
Considerando que o controle de constitucionalidade visa declarar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de um ato, e visto que não é admitida no Direito brasileiro a inconstitucionalidade superveniente, tratando-se de norma anterior à Constituição, o ideal seria entender a expressão como controle de recepcionalidade, visto que o julgador apenas exercerá o juízo de recepção ou não quanto ao ato arguido. Nitidifica-se então a impossibilidade, ou, no mínimo, inadequação de análise pelo Supremo Tribunal Federal de ato pré-constitucional por meio de ADI, tendo em vista que o resultado natural objetivado por este instrumento é a declaração de inconstitucionalidade de determinado ato normativo. Portanto, numa análise lógica e indutiva, é acertada a conclusão de que o instrumento correto para tanto é a ADPF, além de que tal habilidade é enunciada no art. 1º, parágrafo único, I, da lei 9.882/99:
Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição; (grifo nosso)
	Corroborando com a elucidação contida no parágrafo anterior deste texto, é de grande proveito citar a inteligentíssima e clara colocação do magistrado Paulo Brossard, do STF:
EMENTA: CONSTITUIÇÃO. LEI ANTERIOR QUE A CONTRARIE. REVOGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando fiel à Constituição; inconstitucional na medida em que a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição superveniente; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de ser superior, a Constituição não deixa de produzir efeitos revogatórios. Seria ilógico que a lei fundamental, por ser suprema, não revogasse, ao ser promulgada, leis ordinárias. A lei maior valeria menos que a lei ordinária. 2. Reafirmação da antiga jurisprudência do STF, mais que cinqüentenária. 3. Ação direta de que se não conhece por impossibilidade jurídica do pedido. (ADI 2, Relator(a): Min. PAULO BROSSARD, Tribunal Pleno, julgado em 06/02/1992, DJ 21-11-1997 PP-60585 EMENT VOL-01892-01 PP-00001) (grifo nosso)
	No caso do julgado acima, ao final do voto, o ministro relator reconhece a impossibilidade jurídica do pedido. Depreende-se portanto a incorreção de duas questões: a alegação de inconstitucionalidade de lei anterior à atual Constituição; e o uso da ADI para suscitar incompatibilidade de ato normativo pré-constitucional com a Constituição vigente.
	Em resumo, o controle de constitucionalidade de ato anterior à Lei Fundamental atual é feito por meio da verificação da recepção deste ato pela nova Constituição por meio de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.
2.7. Princípio da Subsidiariedade
O § 1º do art. 4º da Lei n.º 9.882/99 determina que não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesão alegada. Tal regra tem sido imposta como pressuposto de admissibilidade da ADPF, tendo em vista seu caráter subsidiário dentro do sistema de controle de constitucionalidade. Com efeito, à ausência de qualquer expressa distinção legal, pensa-se que o aspecto da subsidiariedade deve ser aferido tanto na via autônoma como na modalidade incidental de ADPF. 
O conceito de subsidiariedade, para alguns, tem sido analisado a partir das hipóteses de cabimento de controle concentrado previstas no ordenamento jurídico brasileiro (e os contornos que lhes deu a jurisprudência do STF), reputando adequada a ADPF somente quando descabidas a ADC e a ADIN. Tal entendimento, contudo, parece desconsiderar as peculiaridades da espécie incidental da ADPF, onde a análise das formas de controle concentrado sequer tem pertinência.
A subsidiariedade da ADPF tem sido entendida como a inexistência de qualquer outro remédio processual que possa no caso concreto, realmente (e não apenas potencialmente), sanar e/ou afastar o risco de lesão ao preceito fundamental. Com efeito, enquanto uma das definições de subsidiariedade destaca o plano objetivo-normativo e a abrangência dos métodos de controle abstrato, a outra destaca o plano da realidade fática e a efetiva segurança ao preceito fundamental lesionado ou ameaçado de lesão.
Na modalidade incidental de ADPF, coloca a perspectiva objetiva em um plano secundário, residual – que não deixa de ter sua importância, como implícita e intrinsecamente o têm todas as demais formas de controle concentrado de constitucionalidade existentes no sistema. Neste caso, incidentalmente a uma lide pré-existente, o enfrentamento da questão objetiva pelo STF decorre não da ausência de outras formas legais de fiscalização abstrata, mas do exame do espectro social da controvérsia jurídica ínsita no caso concreto, bem como da relevância geral da questão debatida, circunstâncias que passam a integrar indissociavelmente, o próprio juízo de admissibilidade desta novel ação constitucional, quando, por via incidental, for ela submetida ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal.
Para resolver esta aparente contradição, propõe-se, simplesmente, que ao conceito de subsidiariedade seja dada uma dupla significação, conforme se trate da forma autônoma ou da modalidade incidental de processamento da ADPF. Nesta, mais importa a análise da relevância geral e do espectro social da controvérsia constitucional travada nas instâncias ordinárias, sendo a questão objetiva relegada a um plano, por assim dizer, secundário, priorizando-se a real tutela do preceito fundamental ameaçado e/ou lesionado; ao passo que, na forma autônoma de ADPF, o juízo de admissibilidade deve se voltar às hipóteses de cabimento das ações direta e declaratória de constitucionalidade, a fim de cobrir o conjunto de situações que foram jurisprudencialmente excluídas do campo eficacial das demais ações de controle abstrato.
Esta opção parece ter o condão de superar as insuficiências existentes e tratar com a atenção devida as distintas situações a que se refere o conceito de subsidiariedade, bem como a finalidade predominante de cada uma das formas de processamento da ação, sem que disso resulte qualquer contradição lógica.
3. Procedimento e Normas da ADPF
3.1. Procedimento
Quanto ao procedimento, após a petição ser aceita e apreciado o pedido de liminar pelo relator, que solicitará as informações adicionais às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, no prazo de dez dias, se entender necessário, o relator poderá ouvir as partes nos processos que ensejaram a ADPF, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria, a critério do relator poderá ser autorizadas a sustentação oral e juntada de memoriais, por requerimento dos interessados no processo.
O ordenamento jurídico permite a participação do Procurador- Geral da República de acordo com o art. 103, § 1º da Constituição Federal dispõe que o Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal, sendo que não consiste determinação de prazos para sua manifestação.
Depois de ouvidas todas as autoridades e entidades supramencionadas e assim admitindo o caráter de contraditório enseja o momento em que o Ministro relator apresentará o relatório, em conformidade com o art. 21, X e art. 111, caput e III, do Regimento Interno do STF.
Por fim, o julgamento realizado em plenário há a necessidade de estarem presentes na sessão pelo menos dois terços dos Ministros. A ordem de voto está descrita no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, vale ressaltar que o Presidente não pode eximir de votar quando de matéria constitucional.
3.2. Da Petição Inicial
A petição inicial é o instrumento no qual se materializa a ação. Dando início a jurisdição ela há de se manifestar em conformidade com o preceito fundamental violado. Dessa maneira, o nomeado doutrinador Pedro Lenza, dá-se a explicar o procedimento da petição inicial:
A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.
	Devendo também observar o Art.319, NCPC tratando dos requisitos gerais da petição inicial:
Art. 319. A petição inicial indicará:
I - o juízo a que é dirigida;
II - os nomes, os prenomes, o estado civil, a existênciade união estável, a profissão, o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, o endereço eletrônico, o domicílio e a residência do autor e do réu;
III - o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;
IV - o pedido com as suas especificações;
V - o valor da causa;
VI - as provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados;
VII - a opção do autor pela realização ou não de audiência de conciliação ou de mediação.
§ 1o Caso não disponha das informações previstas no inciso II, poderá o autor, na petição inicial, requerer ao juiz diligências necessárias a sua obtenção.
§ 2o A petição inicial não será indeferida se, a despeito da falta de informações a que se refere o inciso II, for possível a citação do réu.
§ 3o A petição inicial não será indeferida pelo não atendimento ao disposto no inciso II deste artigo se a obtenção de tais informações tornar impossível ou excessivamente oneroso o acesso à justiça.
Neste ponto, de modo geral, apresenta-se os requisitos do art. 282 do CPC/1973, aliás, adentrando-se uma nova forma em que a petição inicial deve ser: escrita, datada e assinada.
3.2.1 Regras Regimentais
Tratando das regras regimentais da petição inicial em propositura da ação, tem como seguimento o art. 3°, I, II, III, IV e V da lei em análise:
Art. 3° - A petição inicial deverá conter: 
I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado; 
II - a indicação do ato questionado; 
III - a prova da violação do preceito fundamental; 
IV - o pedido, com suas especificações; 
V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.
As regras regimentais terão de ser aplicadas na petição inicial em conjunto com os requisitos do art. 319 do NCPC, já citado anteriormente. Salientando a manifestação das regras regimentais em conformidade com a petição inicial, o dever das regras é um princípio normatizador da própria ação, assim sendo, a estrutura que assegura a livre manifestação do legitimado a produzir ação tem o caráter originário da petição.
Em fundamento jurídico, temos analisar os incisos do art. 3° da lei em análise já citada anteriormente:
I – A Indicação do preceito fundamental que se considera violado:
O presente preceito fundamental violado em fato de direito deve ser manifestado na petição inicial, cabe notar, a medida em que o legitimado deve se pronunciar em relação ao cabimento da ADPF, seja ela arguição autônoma ou arguição incidental.
Segue o pronunciamento do Min. Dias Toffoli em votação da ADPF 63-AgR, que dá ensejo ao objeto do preceito fundamental violado:
"Em hipóteses semelhantes à espécie, tem decidido esse Supremo Tribunal Federal pela extinção anômala do processo de controle normativo abstrato, motivada pela perda superveniente de seu objeto, que tanto pode decorrer da revogação do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia, tal como sucede na presente hipótese." (ADPF 63-AgR, rel. min. Dias Toffoli, decisão monocrática, julgamento em 12-2-2010, DJE de 23-2-2010.)
Convém acolher o pronunciamento do Ministro pela sua manifestação em decorrer do caso em pauta, e, se houver, demonstrando a extinção da ação pelo propósito de não existência do preceito violado.
II – A Indicação do ato questionado:
A prática do preceito fundamental violado é uma difusão inconstitucional, sendo o ato ou efeito de se propagar o preceito violado. Em consequência dessa prática perversa, surge a violação do objeto constitucional. Dessa prática o Min. Carlos Britto justifica a ausência do ato questionado em suposta violação do preceito fundamental.
"(...) deparo-me com um obstáculo ao seu conhecimento: a argüente não indicou, de forma precisa e delimitada, quais os atos que estariam sendo aqui questionados. Limitou-se a dizer 'que os atos oficiais (...) que estão sendo impugnados nesta argüição são todos aqueles que, estribados ou não na Portaria n. 343, de 04 de maio de 2000, que regula os registros das entidades sindicais no âmbito daquele órgão, não se cingem à exclusiva verificação da observância do princípio constitucional da unicidade sindical (...)'. Mais: afirmou que o objeto da presente argüição seria todos os atos 'diuturnamente praticados pela Autoridade e que enveredam pelo campo do registro das pessoas jurídicas, normatizados pela Lei n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (...)" (ADPF 55, rel. min. Carlos Britto, decisão monocrática, julgamento em 23-8-2007, DJ de 30-8-2007.)
Pela ordem, é fundamental justificar a prática da violação do preceito fundamental, não sendo, somente uma característica de requisitos jurídicos da petição, é a observância do pressuposto da ação de violação constitucional.
III – A prova da violação do preceito fundamental:
A propositura da ação é vinculada ao meio de prova da violação do preceito fundamental, não cabendo exigir do STF a livre votação da matéria em pauta por livre manifestação dos legitimados, tendo a propositura da ação por meio desses a comprovação da violação do objeto constitucional.
Segue o pronunciamento do Min. Cezar Peluso em afirmar a ausência de prova, em decisão da ADPF 128:
"A argüente funda o pedido em 'sucessivos prejuízos às associadas da argüente (Loterias Estaduais), em todo país, em especial em Santa Catarina, Estado afetado pela impossibilidade do validamento de sua competência político-administrativa para explorar serviços lotéricos em geral' (fls. 33), mas desprovidos todos de qualquer conteúdo concreto e específico que implique descumprimento de algum preceito fundamental. Não há, pois, a rigor, objeto determinado na demanda, que apenas revela inconformismo com o enunciado desta Corte" (ADPF 128, rel. min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 15-4-2008, DJE de 23-4-2008.)
Como disseste o pronunciamento do Min. Cezar Peluso, “Sucessivos Prejuízos” para ação, acerca de ausência de provas em que comprove a violação do preceito violado.
IV – O pedido com suas especificações
O pedido é de se valer da conclusão das indicações de provas do preceito fundamental violado, manifestando o “querer” de sanar a violação do objeto constitucional. A manifestação inicial dos pedidos é de caráter objetivo, onde que, tenha sua finalidade alcançar a exclusão da violação que foi alegada. Dessa forma, o relator pode declarar seus pedidos a valer o direito e obter a reparação do preceito fundamental violado.
Manifestando o legitimado na suspensão dos efeitos das decisões, no julgamento dos processos ou outra medida que apresente relação com o preceito fundamental violado, julga-se o requisito do pedido em medida cautelar até o fim da ação (art. 5º, § 3º da lei em análise).
Intima-se os responsáveis pela difusão do ato violado para prestar informações necessárias, no prazo de 10 dias (art. 6º lei em análise). Manifesta também em observação do art. 103, § 3º da CF/88 a intimação da AGU.
V – Se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado:
É de suma importância as decisões judiciais estaduais ou federais em processos de natureza análogas em conformidade da arguição incidental, a restringir o ato normativo, demonstrando a controvérsia judicial.
Enfatizando tal fato, o Rel. Min. Gilmar Mendes demonstrou que:
"Argüição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada com o objetivo de impugnar o art. 34 do Regulamento de Pessoal do Instituto de Desenvolvimento Econômico-Social do Pará (IDESP), sob o fundamento de ofensa ao princípio federativo, no que diz respeito à autonomia dos Estados e Municípios (art. 60, § 4º, CF/88) e à vedação constitucional de vinculação do salário mínimo para qualquer fim (art. 7º, IV, CF/88). (...) Norma impugnada que trata da remuneração do pessoal de autarquia estadual, vinculando o quadro de salários ao salário mínimo. Cabimento da argüição de descumprimento de preceito fundamental (sob o prisma do art. 3º,V, da Lei n. 9.882/99) em virtude da existência de inúmeras decisões do Tribunal de Justiça do Pará em sentido manifestamente oposto à jurisprudência pacificada desta Corte quanto à vinculação de salários a múltiplos do salário mínimo." (ADPF 33, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 7-12-2005, DJ de 27-10-2006.)
Conforme demonstra o Min. Gilmar Mendes a procedência de decisões em relação a processos concretos, tem de ser antecipado o entendimento do STF sobre a matéria. Ainda, vale salientar o alcance da ADPF em casos anteriores a CF/88, como manifestado em tópicos anteriores.
3.2.2. Medida Liminar
Cabe pedido de liminar em caso de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, sendo concedida pelo Superior Tribunal Federal por maioria absoluta de votos. A medida liminar poderá ser concedida excepcionalmente, ad referendum do tribunal pleno, ou seja, pelo Relator nos casos de extrema urgência, de perigo considerado lesão de grau grave, em casos de recesso no tribunal.
O art. 5º, § 3º da Lei n° 9.882/99 diz que a liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da ADPF, salvo se decorrentes da coisa julgada.
3.3. Do Recurso de Agravo
O recurso de agravo interno é cabível contra decisão de relator em um tribunal de 2° grau ou superior, sendo aquelas de 2° grau os acórdãos. Enfatizando tais decisões, o Relator pode se manifestar em decisões individuais, sendo elas decisões monocráticas (decisão proferida por um único magistrado).	O recurso de agravo está previsto no art. 4°, § 2º da lei 9.882/99:
Art. 4° - A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.
§ 2° - Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.
A que mostra evidente, o consoante do prazo de 5 (cinco) dias para interpor o recurso contra a decisão monocrática do Relator, tendo como inovação a art. 1.070 e a notória previsão do art. 1003, § 5° ambos do NCPC, que o prazo de interposição do recurso de agravo passa a ser de 15 (quinze) dias e não mais de 5 (cinco).
Art. 1070. É de 15 (quinze) dias o prazo para a interposição de qualquer agravo, previsto em lei ou em regimento interno de tribunal, contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal.
Art. 1003. O prazo para interposição de recurso conta-se da data em que os advogados, a sociedade de advogados, a Advocacia Pública, a Defensoria Pública ou o Ministério Público são intimados da decisão.
§ 5º- Excetuados os embargos de declaração, o prazo para interpor os recursos e para responder-lhes é de 15 (quinze) dias.
Seguindo esse pensamento, o art. 1.021 vem salientar o prazo fixo para se interpor o recurso de agravo e explicitar o procedimento legal.
Art. 1021. Contra decisão proferida pelo relator caberá agravo interno para o respectivo órgão colegiado, observadas, quanto ao processamento, as regras do regimento interno do tribunal.
§ 1º - Na petição de agravo interno, o recorrente impugnará especificadamente os fundamentos da decisão agravada.
§ 2º - O agravo será dirigido ao relator, que intimará o agravado para manifestar-se sobre o recurso no prazo de 15 (quinze) dias, ao final do qual, não havendo retratação, o relator levá-lo-á a julgamento pelo órgão colegiado, com inclusão em pauta.
§ 3º - É vedado ao relator limitar-se à reprodução dos fundamentos da decisão agravada para julgar improcedente o agravo interno.
§4º - Quando o agravo interno for declarado manifestamente inadmissível ou improcedente em votação unânime, o órgão colegiado, em decisão fundamentada, condenará o agravante a pagar ao agravado multa fixada entre um e cinco por cento do valor atualizado da causa.
§ 5º - A interposição de qualquer outro recurso está condicionada ao depósito prévio do valor da multa prevista no § 4º, à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final.
Dá-se a máxima eficácia da interposição desse recurso, em regras explícitas já citadas anteriormente e do julgamento pelo pleno do STF. Assim, o recurso de agravo deve ser contado, em regra geral do art. 219 do NCPC, em dias úteis.
4. Decisão e Efeitos
De acordo com o artigo 8° da Lei n°9.882/99, a decisão da ADPF, será tomada se presentes à sessão no mínimo dois terços dos Ministros do STF. A decisão terá efeito vinculante relativo aos demais órgãos do poder público; eficácia em relação aos demais “erga omnes” e, no que tange o tempo, terá efeitos “ex tunc”. 
Julgada a Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados. A decisão será cumprida a partir da comunicação de ofício, e posteriormente publicada no Diário Oficial da União.
O Superior Tribunal Federal, ao declarar a inconstitucionalidade de Lei ou Ato Normativo, no processo de ADPF poderá, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos, ou decidir o momento de sua eficácia. 
A decisão que julgar a ADPF procedente ou improcedente é irrecorrível, não podendo ser objeto de ação rescisória, cabendo reclamação contra o descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal Federal, na forma de seu Regimento Interno.