Aula 03 ADM II - Novo Desapropriação

Prévia do material em texto

INTERVENÇÃO SUPRESSIVA	
DESAPROPRIAÇÃO
Trata-se da forma mais extrema de intervenção do estado na propriedade, cujo respaldo reside no princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e na necessidade de que todo imóvel atenda à função social da propriedade.
Já os “fundamentos normativos”da desapropriação comum (ordinária) – necessidade pública – utilidade pública – interesse social - estão no art. 5º, XXIV, da CF/88, vejamos:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
FORMA ORIGINÁRIA DE AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADE
Uma das características mais importantes da desapropriação reside no fato da mesma ser uma forma originária de aquisição de propriedade. Por esta razão, o bem chega ao acervo do Estado livre de quaisquer ônus. Desta forma, qualquer direito real que recaía sobre o bem fica sub-rogado no valor da indenização.
COMPETÊNCIAS PARA LEGISLAR, DESAPROPRIAR E PROMOVER A DESAPROPRIAÇÃO
A competência para regular a matéria -“desapropriação”- é privativa da União (art.22, II, da CF/88).
Tal prerrogativa não deve ser confundida com a competência para desapropriar, aqui estou me referindo a competência “declaratória”- que deve ser entendida como habilitação jurídica para expedir o decreto expropriatório ou a lei expropriatória declarando a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social de determinado bem, de modo que, restringe-se às entidades da Administração Direta: União, Estados, DF e Municípios. 
Obs* - Tal competência também foi conferida à ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica (Art. 10 da Lei 9.074/95) e ao DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Art. 82, IX, da Lei 10.233/2001).
Então muita atenção! Com exceção da ANEEL e DNIT (que são Autarquias) nenhuma outra entidade da Administração Pública Indireta tem competência para desapropriar.
Por fim, repetindo.... a competência declaratória, fica restrita à União, Estados, DF, Municípios, ANEEL e DNIT!!!!!!
Beleza, prosseguindo.... outra coisa é a competência para promover a desapropriação (fase executória), que consiste em executar atos materiais e concretos de transformação de bem privado em público. União, Estados, DF, Municípios, Autarquias, concessionárias e permissionárias de serviços públicos podem exercer a referida atribuição. Nesse sentido, prescreve o art. 3º do Decreto-lei 3.365/41.
No que toca à Estados e municípios, as desapropriações promovidas por esses devem respeitar o fator territorial, não podendo um Estado desapropriar patrimônio de particular situado em outro Estado.
Vale ressaltar que em algumas modalidades de desapropriação há restrição quanto ao ente competente para declarar (em razão das especificidades de cada uma daquelas), vejamos:
	
MODALIDADE
	
FUNDAMENTO
	
COMPETÊNCIA DECLARATÓRIA
	
DESAPROPRIAÇÃO COMUM OU ORDINÁRIA
	
Necessidade, utilidade pública e interesse social – art 5º, XXIV, CF/88
		
União, Estados, DF, Municípios e ANEEL.
	
DESAPROPRIAÇÃO SANCIONATÓRIA OU EXTRAORDINÁRIA
	Plano Diretor – art. 182, §4º, III, CF/88 (desapropriação especial urbana)
	Município e DF.
	
	Reforma Agrária – arts. 184 e 191, CF/88 (desapropriação especial rural)
	Só a União.
	
	Culturas ilegais de plantas piscotrópicas - art. 243, CF/88 (desapropriação confiscatória)
	Só a União.
OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
As desapropriações quase que sempre ocorrem sobre bens imóveis. Entretanto, a força expropriante do Estado pode recair sobre qualquer tipo de bem ou direito. É a conclusão mais razoável que podemos extrair do art. 2º do Decreto-Lei 3365/41. Por outro lado, a doutrina identifica algumas exceções, quais sejam: dinheiro; direitos personalíssimos; pessoas; órgãos humanos; bens móveis livremente encontrados no mercado. 
Obs* - Desapropriação de bens públicos » legalmente possível (art. 2º, §2º DL. 3365/41), desde que se dê do ente mais abrangente para o menos abrangente. No entanto, boa parte da doutrina vem se posicionando contrariamente a essa norma, sob o fundamento de que as situações de intervenção de um ente em outro estão estritamente previstas na Constituição. 
MODALIDADES DE DESAPROPRIAÇÃO
DESAPROPRIAÇÃO COMUM OU ORDINÁRIA
Prevista no art. 5º, XXIV, da CF/88, a desapropriação comum poderá ter como fundamento a necessidade ou utilidade pública sendo que a lei (art. 5º Dec. Lei 3365/41) não diferencia esses conceitos, de modo que a doutrina afirma que necessidade pública decorreria de uma situação inesperada, emergencial ou de um problema inadiável e que a desapropriação seria uma solução indispensável. De outro lado, a utilidade pública seria a caracterização de uma situação mais vantajosa para o interesse coletivo, mas nada de tão urgente.
O terceiro fundamento possível na desapropriação comum é o interesse social, que tem aplicação nas hipóteses listadas no rol do art. 2°, da Lei nº 4.132/62. Esse fundamento representa a conveniência social da desapropriação, objetiva auxílio às camadas mais pobres, melhoria das condições de vida, atenuação de desigualdades, como por exemplo, desapropriação para construção de casas populares.
A indenização, conforme texto constitucional, deve ser prévia, justa e em dinheiro. Indenização prévia significa que deve ser realizada antes da consumação da transferência do bem.
DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL URBANA
Segundo a Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Pois bem, essa desapropriação é regulada pelo Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01 – de modo que, se a propriedade não estiver cumprindo a função social prevista no plano diretor da cidade, algumas medidas serão instituídas pelo poder público municipal.
As medidas estabelecidas em lei (art. 5º e seguintes) são sucessivas e gradativas, ou seja, a ordem prevista na lei deve ser obedecida.
1ª medida: o proprietário deve ser notificado para que faça o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do terreno. Notificado, o proprietário terá 1 (um) ano para apresentar o projeto, e da apresentação do projeto terá mais 2 (dois) anos para começar as obras com vistas a conferir função social à propriedade (§4º do art. 5º).
2ª medida: IPTU progressivo no tempo. Esta medida busca coagir o sujeito a dar função social à propriedade. Nessa situação o IPTU se configura como um tributo de natureza extrafiscal, ou seja, aqui a função regulatória prepondera sobre função arrecadatória. Com isso temos que a alíquota poderá ser progressiva por5 (cinco) anos e está limitada a 15%, não podendo, em nenhuma hipótese, ultrapassar este percentual. Ademais, de um ano para o outro, no máximo o que pode ser feito é dobrar o valor da alíquota anterior.
Boa parte da doutrina entende que depois de utilizados os cinco anos para aumentar, não haveria restrição quanto ao tempo em que a alíquota máxima poderia ficar sendo aplicada. Por outro lado, permitir que uma alíquota tão alta perdure por mais de cinco anos, tal medida seria confiscatória. Enfim, o entendimento mais razoável seria o de que passados os cinco anos, O Estado estaria compelido a partir para a próxima medida, que seria a desapropriação sancionatória.
3ª medida: desapropriação do bem com pagamento da indenização em Títulos da Dívida Pública, resgatáveis em até 10 anos.
Assim dispõe o Estatuto da Cidade:
Art. 8o  Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.
Atenção! De acordo com o §2º do art. 182 da Constituição Federal, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurado o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. Assim, a função social do imóvel urbano está vinculada ao cumprimento do plano diretor – lei municipal obrigatória – nos termos do art. 41 da Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades).
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL RURAL
Segundo a Constituição Federal:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Percebam que, desapropria-se terreno rural, para fins de reforma agrária, que não esteja cumprindo a sua função social.
O conceito de função social da propriedade rural está disposto no art. 186 da CF, do qual se extraem os requisitos necessários ao seu cumprimento.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Vejam, portanto, que a produtividade do terreno não é o único requisito não é o único requisito a ser observado para a análise da função social da propriedade rural.
Outro aspecto a ser observado é que a própria Constituição, no artigo 185, excepciona os imóveis que não poderão sofrer desapropriação para fins de reforma agrária.
Na desapropriação para fins de reforma agrária há indenização, mas está é paga com títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos a partir do segundo ano da sua emissão.
DESAPROPRIAÇÃO CONFISCATÓRIA
Trata-se de uma desapropriação que não prevê o pagamento de indenização! A propósito, boa parte da doutrina designa esta supressão de propriedade de expropriação, diferenciando-a das outras desapropriações que dependem de indenização, quer sejam, em dinheiro ou títulos da dívida pública. 
Tal espécie de desapropriação encontra-se prevista na Constituição Federal, no Art. 243, que teve sua redação recentemente alterada pela Emenda Constitucional 81/2014 vejamos:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. 
Obs* - Como se trata de uma expropriação diferenciada, na qual não se prevê o pagamento de indenização, seu procedimento segue um rito especial e sumário, regulamentado pela lei 8.257/91.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
Ocorre quando o Estado invade um bem sem respeitar as regras de qualquer espécie de desapropriação. Aqui nós temos a configuração de um verdadeiro esbulho ao direito de propriedade do particular perpetrado por um ente público.
Vamos dizer que seria uma espécie de desapropriação de fato... de modo que, ao proprietário prejudicado pelo “apossamento administrativo” resta a propositura da Ação de Desapropriação Indireta. 
Nestes casos, tendo ocorrido a destinação pública do bem, o proprietário não poderá mais reverter a situação, buscando o bem para si, restará pleitear o pagamento de justa indenização através de uma Ação de Indenização por ocorrênciade desapropriação indireta.
Prazo prescricional. Controvérsia à vista!!! A súmula 119 do STJ estabelecia o prazo de 20 anos ainda quando estava em vigor o Código Civil de 1916, tratava-se do prazo da usucapião extraordinária. Hoje, a súmula não se aplica mais em sua literalidade, mas o raciocínio dela continuaria vigendo... logo, seria de 15 anos o prazo de prescrição da ação de desapropriação indireta, vez que este é o prazo para a usucapião extraordinária (Art . 1238 do Código Civil).
Há uma segunda corrente que diz que esse prazo prescricional seria de 10 anos pelo seguinte motivo: mesmo sendo de 15 anos o prazo geral da usucapião extraordinária, o parágrafo único do dispositivo o reduz para 10 anos, quando no imóvel tenham sido realizadas obras ou serviços de caráter produtivo. 
Dessa forma, o STJ vem levando em consideração que o bem desapropriado indiretamente pela Administração que tenha servido à consecução de obras ou serviços públicos, estaria enquadrando, por analogia, ao preceito acima referido e por isso o prazo seria de 10 anos.