Extinção de atos administrativos

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EXTINÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Disciplina: Direito Administrativo.
1. Introdução
Um ato administrativo extingue-se por:
→ Cumprimento de seus efeitos (extinção natural), por exemplo, o gozo de férias pelo servidor, a execução
da ordem d e demolição de uma casa, a chegada do termo final do ato etc.
→ Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto (extinção objetiva), por exemplo, a
concessão de licença para tratar de interesse particular a servidor que, posteriormente, vem a falecer
(extinção subjetiva); a permissão para uso de bem público que vem a ser destruído por catástrofe natural
(extinção objetiva).
→ Retirada, que abrange: 
• Revogação, em que a retirada se dá por razões de conveniência e oportunidade;
•Anulação ou invalidação, por razões de legalidade;
• Cassação, em que a retirada ocorre pelo descumprimento de condição fundamental para que o ato pudesse
ser mantido, por exemplo, ultrapassar o número máximo de infrações de trânsito permitido em um ano,
fazendo com que o infrator tenha sua habilitação cassada. 
• Caducidade, em que a retirada se dá porque uma norma jurídica posterior tornou inviável a permanência da
situação antes permitida pelo ato. O exemplo dado é a caducidade de permissão para explorar parque de
diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de uso.
• Contraposição, que se dá pela edição posterior de ato cujos efeitos se contrapõem ao anteriormente
emitido. É o caso da exoneração de servidor, que tem efeitos contrapostos à nomeação.
• Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o próprio beneficiário abriu mão de uma
vantagem de que desfrutava. É o caso, por exemplo, do servidor inativo que abre mão da aposentadoria para
reassumir cargo na Administração.
Importa observar que a anulação, a revogação e a cassação são classificadas como formas do
chamado desfazimento volitivo do ato administrativo, pois são resultantes da manifestação expressa do
administrador ou do Poder Judiciário. Todas as demais formas de extinção vistas neste tópico independem
de qualquer manifestação ou declaração.
Questão: Por quais motivos um ato administrativo pode vir a extinguir-se?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por revogação?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por anulação?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por cassação?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por caducidade?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por contraposição?
Questão: No que consiste a extinção do ato administrativo por renúncia?
Questão: Quais são as formas de desfazimento volitivo do ato administrativo?
2. Anulação
Anulação, também chamada de invalidação, é o desfazimento do ato administrativo por questões de
legalidade ou de legitimidade (ofensa à lei e aos princípios). Um vício de legalidade ou legitimidade pode
ser sanável ou não. A anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória; já o ato que contenha vício
sanável e não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros pode ser anulado ou, se não o for,
deve ser convalidado (veja que, no caso de vício sanável, a Administração não pode ficar sem fazer nada: ela
deve anular ou convalidar o ato). 
A Administração deve anular os seus atos que contenham vícios insanáveis, mas pode anular ou
convalidar os atos com vícios sanáveis que não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros. Segundo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a anulação (e também a revogação ou a
cassação) de qualquer ato capaz de repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do
administrado deve ser precedida de procedimento administrativo em que se assegure, ao interessado, o
efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa, mesmo que seja nítida a ilegalidade. Detalhe
importante é que o direito de defesa deve ser prévio à anulação do ato, não bastando a possibilidade de se
interpor recurso administrativo ou de acessar o Poder Judiciário posteriormente à decisão que tenha anulado
o ato que beneficiava o interessado. 
A anulação produz efeitos retroativos à data da prática do ato ( ex tunc ) , vale dizer, a anulação
desconstitui todos os efeitos já produzidos pelo ato anulado, além de impedir que o ato continue a originar
efeitos no futuro. Isso equivale a dizer que o ato inválido não gera direito adquirido. Entretanto, a
jurisprudência tem considerado que se deve proteger os efeitos já produzidos em relação aos terceiros de
boa-fé. 
Assim, por exemplo, caso o servidor tenha recebido, de boa-fé, verbas remuneratórias indevidas, não
há obrigação de restituir os valores. Da mesma forma, é protegida a confiança do terceiro de boa-fé no caso
de atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente. Ressalte-se que, no caso de terceiros de boa-fé, são
mantidos os efeitos do ato anulado, e não o ato em si. 
A anulação pode ser feita pela própria Administração (autotutela), de ofício ou mediante provocação,
ou pelo Poder Judiciário, apenas mediante provocação. Em ambos os casos, o fundamento é o mesmo – o
dever de observância do princípio da legalidade e da legitimidade. 
A Lei 9.784/1999 estabelece em 5 anos o prazo para anulação de atos administrativos ilegais, quando
os efeitos do ato forem favoráveis ao administrado, salvo comprovada má fé. O direito da Administração de
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, caput, da Lei 9.784/1999). No
caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento (art. 54, §1º, da Lei 9.784/1999). Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato (art. 54, §2º, da Lei 9.784/1999). 
O prazo acima citado, porém, não se aplica aos casos em que se constate afronta flagrante a
determinação expressa da Constituição Federal; nessas hipóteses, a anulação pode ocorrer a qualquer tempo,
não estando sujeita ao prazo decadencial.
Questão: O que é a anulação de atos administrativos?
Questão: A Administração pode convalidar os seus atos que contenham vícios insanáveis. Certo ou errado?
Questão: A anulação (e também a revogação ou a cassação) de qualquer ato capaz de repercutir
desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do administrado deve ser precedida de procedimento
administrativo em que se assegure, ao interessado, o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla
defesa, salvo quando for nítida a ilegalidade. Certo ou errado?
Questão: O direito de defesa do administrado pode ser posterior à anulação do ato, de modo que basta a
possibilidade de se interpor recurso administrativo ou de acessar o Poder Judiciário posteriormente à
decisão que tenha anulado o ato que beneficiava o interessado. Certo ou errado?
Questão: A anulação produz efeitos ex nunc, vale dizer, a anulação não desconstitui todos os efeitos já
produzidos pelo ato anulado, não impedindo que o ato continue a originar efeitos no futuro. Certo ou
errado?
Questão: O ato administrativo inválido pode gerar direito adquirido para proteger os efeitos já produzidos
em relação aos terceiros de boa-fé. Certo ou errado?
Questão: A anulação pode ser feita pela própria Administração (autotutela) ou pelo Poder Judiciário, de
ofício ou mediante provocação. Certo ou errado?
Questão: O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em 3 anos, contados da data em que foram descobertos, salvo comprovada má-
fé. Certo ou errado?
Questão: No caso de efeitos patrimoniais contínuos, oprazo de decadência para a anulação de atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários contar-se-á da citação em
processo de improbidade administrativa.
Questão: Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato. Certo ou errado?
3. Revogação
Revogação é a retirada de um ato administrativo válido do mundo jurídico por razões de
conveniência e oportunidade. A revogação pressupõe, portanto, um ato legal e em vigor, mas que se tornou
inconveniente ou inoportuno ao interesse público. A revogação somente se aplica aos atos discricionários
(controle de mérito), sendo ela própria um ato discricionário, uma vez que decorre exclusivamente de
critério de oportunidade e conveniência. A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente ( ex 
nunc ) , afinal, o ato revogado era válido, sem vício algum. Ademais, deve respeitar os direitos adquiridos. 
A revogação é ato privativo da Administração que praticou o ato a ser revogado. Vale dizer que o
Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, não tem legitimidade para revogar atos
administrativos de outros Poderes (só pode anulá-los, em caso de ilegalidade). Em se tratando de revogação,
o Judiciário só tem poder sobre seus próprios atos, quando atua atipicamente como Administração,
exercendo funções administrativas; nesse caso, somente o Judiciário poderá revogar seus atos
administrativos, mas não no exercício da função jurisdicional, e sim da função administrativa. 
O poder de revogação da Administração Pública não é ilimitado. Com efeito, existem atos que são
irrevogáveis e também situações em que a revogação não é cabível. Nesse sentido, não são passíveis de
revogação os atos: 
→ exauridos ou consumados: afinal, o efeito da revogação é não retroativo, para o futuro; como o ato já não
tem mais efeitos a produzir, a sua revogação não faz sentido;
→ vinculados: haja vista que a revogação tem por fundamento razões de conveniência e de oportunidade,
inexistentes nos atos vinculados; 
→ que geraram direitos adquiridos: é uma garantia constitucional (CF, art. 5º, XXXVI); se nem a lei pode
prejudicar um direito adquirido, muito menos o poderia um juízo de conveniência e oportunidade;
→ integrantes de um procedimento administrativo: porque a prática do ato sucessivo acarreta a preclusão do
ato anterior, ou seja, ocorre a preclusão administrativa em relação à etapa anterior, tornando incabível uma
nova apreciação do ato anterior quanto ao seu mérito (ex: no procedimento licitatório, a celebração de
contrato administrativo impede a revogação do ato de adjudicação).
→ meros atos administrativos: como são os atestados, os pareceres e as certidões, porque os efeitos deles
decorrentes são estabelecidos pela lei; 
→ complexos: uma vez que tais atos são formados pela conjugação de vontades autônomas de órgãos
diversos, e, com isso, a vontade de um dos órgãos não pode desfazer o ato; e
→ quando se exauriu a competência relativamente ao objeto do ato (ex: o ato foi objeto de recurso
administrativo cuja apreciação compete a instância superior; nesse caso, a autoridade que praticou o ato
recorrido não mais poderá revogá-lo, pois sua competência no processo já se exauriu).
Por fim, cumpre registrar que, diferentemente da anulação, não há prazo estabelecido em norma para
a revogação de um ato que proporciona direitos ao destinatário.
Como regra, a revogação não gera para a Administração o dever de indenizar prejuízos sofridos pelos
beneficiários do ato, exceto se esse ato tenha afetado direito de alguém. Exemplo clássico: se determinado
indivíduo obtém autorização de uso de área pública por prazo determinado e, antes de expirado o prazo
fixado, a Administração decide revogar a autorização. Se na legislação aplicável ou se no próprio ato não
tiver sido expressamente afastado o dever da Administração de indenizar, ela deverá ressarcir os prejuízos
sofridos pelo beneficiário do ato.
Questão: A revogação do ato administrativo produz efeitos ex tunc. Certo ou errado?
Questão: O prazo decadencial de 5 anos para anulação de atos administrativos ilegais, quando os efeitos
do ato forem favoráveis ao administrado, se aplica também aos casos em que se constate afronta flagrante
a determinação expressa da Constituição Federal. Certo ou errado?
Questão: Se determinado indivíduo obtém autorização de uso de área pública por prazo determinado e,
antes de expirado o prazo fixado, a Administração decide revogar a autorização, ela deverá ressarcir os
prejuízos sofridos pelo beneficiário do ato. Certo ou errado?
Questão: A revogação do ato administrativo se aplica tanto aos atos discricionários como aos atos
vinculados. Certo ou errado?
Questão: O Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, tem legitimidade para revogar atos
administrativos de outros Poderes. Certo ou errado?
Questão: Em se tratando de revogação, o Judiciário só tem poder sobre seus próprios atos. Nesse caso,
somente o Judiciário poderá revogar seus próprios atos administrativos, no exercício da função
jurisdicional. Certo ou errado?
Questão: Quais são os atos administrativos que não são passíveis de revogação? Explique-os.
Questão: Assim como para a anulação, há prazo estabelecido em norma para a revogação de um ato que
proporciona direitos ao destinatário. Certo ou errado?
Questão: Em regra, a revogação de atos administrativos gera para a Administração o dever de indenizar
prejuízos sofridos pelos beneficiários do ato. Certo ou errado?
4. Convalidação
Antes de tratar da convalidação propriamente dita, vamos aprofundar um pouco mais nos conceitos
de atos nulos e atos anuláveis. Para a doutrina mais tradicional, o ato administrativo que apresente qualquer
vício deve necessariamente ser anulado, sem exceção, ou seja, não se admite a possibilidade de correção do
vício. É a chamada teoria monista ou unitária, que recebe esse nome justamente pelo fato de entender que
todo e qualquer vício em um ato administrativo classifica-se como vício insanável , resultando, sempre, em
um ato nulo. Entretanto, a doutrina mais moderna, hoje majoritária, é adepta da teoria dualista que, como o
próprio nome indica, defende a existência de dois tipos de vícios: os insanáveis e os sanáveis , resultando em
atos nulos e anuláveis, respectivamente. 
O fundamento da teoria dualista é que, em alguns casos, é possível que o interesse público seja mais
adequadamente satisfeito com a manutenção do ato portador de um vício de menor gravidade, mediante a
correção retroativa desse defeito, do que com a anulação do ato e a consequente desconstituição dos efeitos
que ele já produziu. Quando o vício for sanável, caracteriza-se a hipótese de nulidade relativa; caso
contrário, isto é, se o vício for insanável, a nulidade é absoluta. 
Aí é que entra a convalidação. Com efeito, convalidar consiste na faculdade que a Administração tem
de corrigir e regularizar os vícios sanáveis dos atos administrativos. Para a doutrina, vícios sanáveis são
aqueles presentes nos elementos competência (exceto competência exclusiva e competência quanto à
matéria) e forma (exceto forma essencial à validade do ato). Por exemplo, uma sanção disciplinar aplicada
sem motivação é um ato nulo por vício de forma, não convalidável, pois a motivação é obrigatória em
qualquer ato punitivo. Já os vícios de motivo e objeto são insanáveis, ou seja, não admitem convalidação .
A convalidação é feita, em regra, pela Administração, mas eventualmente poderá ser feita pelo
administrado, quando a edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a exigência não foi
observada; se o particular se manifestar posteriormente, estará convalidando o ato. 
Há quem aponte, ainda, uma hipótese de convalidação “tácita”,isto é, uma convalidação não
intencional. Trata-se dos atos ilegais favoráveis ao administrado que não foram anulados dentro do prazo
decadencial de 5 anos. Como a decadência impossibilita o desfazimento do ato, ainda que se trate de vício
insanável, haveria, nesse caso, uma espécie de convalidação tácita (pelo decurso do tempo). Alguns autores
chamam essa situação de estabilização ou consolidação do ato administrativo, e reservam o termo
convalidação para os casos em que um ato expresso da Administração corrige o defeito do ato. 
A convalidação produz efeitos retroativos ( ex tunc ) , de tal modo que os efeitos produzidos pelo ato
enquanto ainda apresentava o vício passam a ser considerados válidos, não passíveis de desconstituição.
Essa possibilidade de aproveitamento dos atos com vícios sanáveis é que representa a grande vantagem da
convalidação em relação à anulação, pois gera economia de procedimentos e segurança jurídica. Ressalte-se
que a convalidação não é controle de mérito, e sim de legalidade, incidente sobre os vícios sanáveis nos
elementos competência e forma. Assim, tanto atos vinculados como discricionários podem ser convalidados.
Na esfera federal, a possibilidade de convalidação está prevista expressamente na Lei 9.784/1999, em
seu art. 55, que dispõe que, em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração. Da leitura do dispositivo percebe-se que, na esfera federal, a convalidação deve observar
alguns requisitos indispensáveis, quais sejam:
→ não pode prejudicar terceiros;
→ deve visar a realização do interesse público;
→ deve recair sobre vícios sanáveis.
Ademais, a lei informa que a decisão de convalidar ou não um ato é discricionária da Administração
(...”poderão” ser convalidados); contudo, se decidir não convalidar, o ato deve ser anulado, afinal, ele
apresenta um vício. Entretanto, cumpre assinalar que parte da doutrina considera a convalidação um ato
vinculado, a despeito do que prevê a Lei 9.784/1999. 
Para os autores que perfilham esta tese, a Administração não tem poderes para escolher livremente
entre convalidar ou anular um ato: em caso de vício sanáveis, a Administração deveria, obrigatoriamente,
efetuar a convalidação (e não a anulação), a fim de preservar e dar validade aos efeitos já produzidos, em
homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. A discricionariedade na decisão de convalidar
ou anular estaria presente em apenas uma hipótese: vício de competência em ato discricionário, caso em que
a autoridade competente não estaria obrigada a aceitar a mesma avaliação subjetiva feita pela autoridade
incompetente. Não obstante, por força da previsão expressa na Lei 9.784/1999, a convalidação é ato 
discricionário , ao contrário do que pensa parte de nossa doutrina . 
Alguns termos são apresentados como sinônimos ou assemelhados à convalidação, tais como
ratificação, confirmação, reforma e conversão. A ratificação e a confirmação podem ser consideradas 
espécies de convalidação . Se a autoridade que convalida o ato é a mesma que o praticou, teremos a 
ratificação . Se, ao contrário, a convalidação for feita por autoridade superior , ocorrerá a confirmação . 
A reforma incide sobre ato válido que é aperfeiçoado, por razões de conveniência e oportunidade,
para que melhor atenda aos interesses públicos. Maria Sylvia Di Pietro dá exemplo de um decreto que
expropria parte de um imóvel e é reformado para abranger o imóvel inteiro. A reforma se distingue da
convalidação, afinal esta recai sobre atos ilegais, e aquela, sobre atos legais. 
Por sua vez, a conversão atinge ato inválido, mudando-o para outra categoria, para que se aproveitem
os efeitos já produzidos. Exemplo: permissão de prestação de serviços públicos sem licitação, convertida em
autorização, para a qual não se exige licitação. A conversão se aproxima da convalidação, porém, na
conversão, há a substituição do ato; na convalidação, aproveita-se o ato primário, saneando-o. 
No Direito Civil, os vícios podem gerar nulidade absoluta ou nulidade relativa, ou seja, os atos
podem ser nulos e anuláveis (Código Civil, art. 166 e 171). No Direito Administrativo, a doutrina tradicional
defende a teoria monista, pela qual os vícios dos atos administrativos só podem gerar nulidade absoluta, isto
é, os atos com vício, de qualquer espécie, são necessariamente nulos. Contudo, atualmente prevalece a teoria
dualista, pela qual, à semelhança do direito privado, os atos administrativos que contenham vício podem ser
nulos ou anuláveis, e não sumariamente considerados inválidos. 
Atos nulos são aqueles com vícios insanáveis nos elementos motivo e objeto; atos anuláveis
apresentam vícios sanáveis nos elementos competência e forma. 
O vício de incompetência em razão da matéria é um vício insanável, ou seja, não é passível de
convalidação. Da mesma forma, o vício também é insanável no caso de competência exclusiva. Nos demais
casos, o vício de incompetência é sanável e, por isso, admite convalidação.
Questão: No que consiste a teoria monista ou unitária dos vícios dos atos administrativos?
Questão: No que consiste a teoria dualista dos vícios dos atos administrativos?
Questão: No que consiste a convalidação de atos administrativos?
Questão: Vícios sanáveis dos atos administrativos são aqueles presentes nos elementos motivo e objeto.
Certo ou errado?
Questão: Vícios sanáveis dos atos administrativos são aqueles presentes nos elementos competência
(inclusive competência exclusiva e competência quanto à matéria) e forma (inclusive forma essencial à
validade do ato). 
Questão: Uma sanção disciplinar aplicada sem motivação é um ato nulo por vício de motivo, não
convalidável, pois a motivação é obrigatória em qualquer ato punitivo. Certo ou errado?
Questão: Os vícios de motivo e objeto são sanáveis. Certo ou errado?
Questão: A convalidação é feita pela Administração, não podendo ser feita pelo administrado. Certo ou
errado?
Questão: No que consiste a convalidação tácita dos atos administrativos?
Questão: A convalidação produz efeitos ex nunc. Certo ou errado?
Questão: A convalidação é uma modalidade de controle de mérito dos atos administrativos. Certo ou
errado?
Questão: Apenas atos discricionários podem ser convalidados. Certo ou errado?
Questão: Na esfera federal, a convalidação dos atos administrativos deve observar quais requisitos?
Questão: Majoritariamente, entende-se que a decisão de convalidar ou não um ato administrativo não é
discricionária da Administração. Certo ou errado?
Questão: Se a Administração decidir não convalidar um ato administrativo, o ato deverá ser anulado, pois
ele apresenta um vício. Certo ou errado?
Questão: No que consistem a ratificação e a confirmação de atos administrativos?
Questão: No que consiste a reforma de atos administrativos? No que ela se distingue da convalidação?
Questão: No que consiste a conversão de atos administrativos? No que ela se distingue da convalidação?
Questão: Atos nulos são aqueles com vícios insanáveis nos elementos competência e forma. Certo ou
errado?
Questão: Atos anuláveis apresentam vícios sanáveis nos elementos motivo e objeto. Certo ou errado?
Questão: O vício de incompetência em razão da matéria é um vício sanável, ou seja, é passível de
convalidação. Certo ou errado?
Questão: O vício é insanável no caso de incompetência exclusiva e, por isso, admite convalidação. Certo ou
errado?