Conceitos e vicios dos Administrativo

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Introdução 
 
O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as 
atividades da Administração Pública. Sob a égide do Estado de Polícia, antes da 
submissão dos governantes à lei, o soberano realizava concretamente sua vontade 
sem qualquer mecanismo de limitação ou fiscalização. Da intenção passava à ação 
sem estágios intermediários. De fonte originária da norma, a Administração passou a 
ocupar-se da sua execução concreta, realizando na prática a vontade popular 
consagrada nas determinações emanadas do Parlamento. Antes de agir 
concretamente na aplicação da lei, o Poder Público passou a ser obrigado a expedir 
uma declaração de vontade anunciando a decisão adotada, como requisito 
legitimador da sua futura atuação. Essa declaração de vontade é o ato 
administrativo. 
 
O estudo da função administrativa e do serviço público revela uma 
compreensão do ramo visto na perspectiva dinâmica do agir administrativo; 
enquanto a teoria do ato administrativo favorece uma análise estática de 
manifestações pontuais da Administração Pública. 
 
Ato administrativo é o ato jurídico típico do Direito Administrativo, 
diferenciando-se das demais categorias de atos por seu peculiar regime jurídico. No 
universo dos atos jurídicos, a identidade própria do ato administrativo decorre dos 
seus atributos normativos específicos conferidos pela lei, tais como: presunção de 
legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade. Os efeitos jurídicos 
decorrentes do ato administrativo consistem na criação, preservação, modificação 
ou extinção de direitos e deveres para a Administração Pública e/ou para o 
administrado. 
 
Conceito 
 
A legislação brasileira não conceitua ato administrativo, sendo apresentadas 
diferentes definições pelos doutrinadores. Em nossa realidade o conceito mais 
elementar definir ato administrativo como toda manifestação expedida no exercício 
da função administrativa, com caráter infralegal, consistente na emissão de 
comandos complementares à lei, com a finalidade de produzir efeitos jurídicos. 
Este conceito se refere apenas ao ato administrativo unilateral, que é 
formado com a vontade única da Administração, podemos dizer que via de regra 
assim se forma o ato, o ato administrativo típico. Os atos bilaterais emanados pela 
administração, podem-se verificar nos contratos administrativos. 
Entre o ato administrativo e o fato administrativo, surge no segundo uma 
realização material da administração, para o cumprimento de alguma decisão, 
verificando-se preliminarmente que o ato administrativo é sempre uma manifestação 
da vontade da Administração, dentro do desempenho do Poder Público. O fato 
administrativo, por sua vez, vem como a materialização do ato administrativo, 
somente considerado pelo direito no que tange às consequências que dele resultam 
no mundo dos fatos – a relação entre administrador e administrado. 
Atualmente dispõe-se de variados critérios para essa diferenciação, podendo 
ser identificadas quatro concepções principais: 
1) corrente clássico-voluntarista - baseada na tradicional diferenciação do 
Direito Civil, para o que se utiliza o critério da voluntariedade para concluir que o ato 
administrativo; 
2) corrente antivoluntarista - rejeitando a utilização tradicional do critério 
da voluntariedade, sustentando que o ato administrativo é enunciado prescritivo, 
declaração jurídica voltada a disciplinar como coisas e situações “devem ser”, ao 
passo que o fato administrativo não possui caráter prescritivo; 
3) corrente materialista - adotada em alguns concursos, considera que o 
ato administrativo é uma manifestação volitiva da Administração, no desempenho de 
suas funções de Poder Público, visando produzir algum efeito jurídico; 
4) corrente dinamicista - defendendo ponto de vista assemelhado a 
corrente anterior, conceitua fato administrativo como toda atividade material no 
exercício da função administrativa. 
 
Atos da Administração 
 
A Administração Pública, no exercício de suas tarefas, as vezes pratica 
modalidades de atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos 
administrativos, uma vez que, nem todo ato da Administração é ato administrativo. 
Há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da 
Administração: 
a) corrente minoritária – titulando os atos da Administração Pública como 
atos jurídicos; 
b) corrente majoritária – considerando que atos da Administração Pública 
são atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. 
 
Silêncio Administrativo 
 
Em regra, a inércia administrativa não tem importância para o Direito, 
podendo ocorrer consequências especificas atribuída pe lei, ligando efeitos jurídicos 
à omissão da Administração. 
A omissão da Administração pode representar aprovação ou rejeição da 
pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente. 
Contudo, é certo que silêncio não é ato administrativo por ausência de exteriorização 
de comando prescritivo, tratando-se de simples fato administrativo porque o silêncio 
nada ordena. O art. 48 da Lei n. 9.784/99 determina que a Administração tem o 
dever de explicitamente emitir decisão sobre solicitações ou reclamações, em 
matéria de sua competência, devendo considerar que, enquanto pendente de 
decisão administrativa, a pretensão do particular permanece indeferida. 
 
Atributos do Ato Administrativo 
 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais 
decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado. Os atos 
administrativos como provem do Poder Público, são dotados de atributos que os 
tornam diferentes dos atos jurídicos no âmbito privado. Estes atributos gravam nos 
atos características que se lhes são próprias, não encontradas nos atos – que 
atualmente o Código Civil denomina de negócios jurídicos – emanados por 
particulares. 
Nessas características, reside o traço distintivo fundamental entre os atos 
administrativos e as demais categorias de atos jurídicos, especialmente os atos 
privados. A doutrina mais moderna faz referência a cinco atributos: a) presunção de 
legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e) tipicidade. 
 
Presunção de legitimidade - significa que, até prova em contrário, o ato 
administrativo é considerado válido para o Direito. Trata-se de uma derivação da 
supremacia do interesse público, razão pela qual sua existência independe de 
previsão legal específica, bem como, um atributo universal aplicável a todos os atos 
administrativos e atos da Administração. Decorrem dois efeitos principais: a) 
enquanto não decretada a invalidade, o ato produzirá os mesmos efeitos 
decorrentes dos atos válidos; b) o Judiciário não pode apreciar de ofício a nulidade 
do ato administrativo. 
 
Imperatividade - significa que o ato administrativo pode criar unilateralmente 
obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. Trata-se de 
uma capacidade de vincular terceiros a deveres jurídicos derivada do chamado 
poder extroverso. Ao contrário dos particulares, que só possuem poder de auto-
obrigação (introverso), a Administração Pública pode criar deveres para si e também 
para terceiros. 
 
Exigibilidade - consiste no atributo que permite à Administração aplicar punições 
aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. 
A exigibilidade, portanto, resume-se ao poder de aplicar sanções administrativas, 
como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais. É atributo 
presente na maioria dos atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos. 
 
Autoexecutoriedade - permite que a Administração Pública realize a execução 
material dos atos administrativos ou de dispositivos legais, usando a força física se 
preciso for para desconstituir situação violadora da ordem jurídica. No Direito 
Administrativo francês,é denominada privilége d’action d’office. Trata-se de uma 
verdadeira autoexecutoriedade porque é realizada dispensando autorização judicial. 
 
Tipicidade - diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica 
definida na lei para cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade 
que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei. Válida para 
todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade proíbe, por exemplo, que a 
regulamentação de dispositivo legal seja promovida utilizando-se uma portaria, já 
que tal tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato administrativo, o decreto. 
Mérito do ato administrativo 
Por mérito administrativo temos a presença da valoração feita pela 
Administração quando esta decidir ou atuar internamente sobre as vantagens ou 
consequências do ato. Temos o ato administrativo como espécie do ato jurídico, 
este como gênero, extraído da teoria geral do direito. Podemos afirmar então que o 
fundamento do ato administrativo é o mesmo do ato jurídico, sendo a crescido da 
finalidade pública. Este termo finalidade pública é fator distintivo, que torna própria a 
espécie. 
A Administração Pública ao agir realiza uma função, esta o faz por meio de 
atos jurídicos. O ato administrativo nada mais é do que um enunciado, declaração 
que produz efeitos jurídicos. 
Competência 
Competência é o conjunto de atribuições fixadas na lei dando ao agente 
administrativo para a consecução do interesse público descrito na norma. Essa 
mesma lei é quem define a atribuição e estabelece seus limites, dando a 
competência. Assim, esta norma atribui ao agente público o poder-dever de executar 
o ato. Se comparar este conjunto de atribuições com a capacidade no direito 
privado. A capacidade é definida como a qualidade imputada à alguém a titularidade 
de relações jurídicas. 
Temos atribuições de competências a princípio discriminadas na 
Constituição, ou em legislação administrativa quando é possível a delegação. Caso 
houver norma dispondo sobre esse assunto, a competência originária do órgão deve 
estar discriminada em lei. Esta competência é requisito de ordem pública, sendo 
intransferível e improrrogável pela vontade de quem a detenha. Dentro da 
legalidade, pode ser avocada ou delegada – dentro de situações permitidas por 
normas regulamendoras da Administração. Sem que haja lei para assim proceder, o 
administrador não pode a seu bel-prazer dispor desta conforme seu interesse. 
Forma 
Forma é a maneira pela qual o ato se apresenta, revela sua existência de 
forma escrita, sendo de suma importância, uma vez que surge como garantia contra 
arbitrariedades do administrador, contra um eventual abuso de poder. Na 
Administração Pública, há a exigência de procedimentos especiais prescritos em lei, 
sendo então a forma legal para a expressão válida dos atos na relação entre 
particulares, predomina a livre manifestação da vontade, mediante requisitos acerca 
do revestimento exteriorizador, imprescindível à sua perfeição como ato 
administrativo. 
Motivo 
Motivo é o conjunto de circunstâncias, situações, acontecimentos que levam 
a administração a praticar o ato, figurado como o pressuposto de direito e de fato 
que serve de fundamento do ato administrativo, através do qual podemos remeter ao 
dispositivo legal que se deve levar em consideração, como base do ato. Devemos 
definir bem a diferença entre motivo e motivação, uma vez que pode vir a causar 
confusão, pois é grande a semelhança entre os termos em variados aspectos. 
Teoria dos motivos determinantes 
A teoria dos motivos determinantes é a correlação de adequação entre os 
pressuposto do ato e seu objeto, servindo como mecanismo de validade do ato 
vinculado aos motivos indicados como seu fundamento. Nessa teoria, quando a 
administração motiva o ato, mesmo que a lei não foi traz isto como pressuposto 
inexorável, a validade no mesmo depende da verdade dos motivos alegados. 
Objeto 
O objeto é a disposição encontrada nas diferentes normas concretas, que 
visa provocar os efeitos jurídicos desejados pelo administrador, o objetivo a ser 
alcançado, e que dá sentido à própria exteriorização da vontade administrativa. Tem 
ligação direta com o conteúdo do ato, onde a Administração manifesta sua vontade 
e também seu poder, ou também somente para validar situações já existentes. Nos 
atos discricionários, o objeto fica na esfera volitiva do Poder Público, onde esta 
liberdade constitui o mérito administrativo. 
Presunção de Legitimidade e Veracidade 
Os atos administrativos, independente de seu tipo ou categoria, tem em seu 
bojo a presunção de legitimidade. Esta presunção vem do princípio constitucional da 
legalidade, inerente aos Estados de Direito, onde informa toda a ação 
governamental. Surge dos fatos alegados pela Administração para a prática do ato, 
devendo ser tidos como verdadeiros até prova em contrário. A própria Constituição 
do Brasil estabelece que declarações e informações gozem de fé pública. 
A presunção de legitimidade desde logo autoriza a execução dos atos 
administrativos, mesmo que no momento sejam questionados em alguma parte – 
vícios ou defeitos que tornam o ato inválido. Enquanto não houver um 
pronunciamento definitivo sobre nulidade, os atos administrativos são válidos e 
operantes, independente de quem seja o destinatário. 
Imperatividade 
Imperatividade vem como sendo uma qualidade pela qual os atos 
administrativos são impostos a terceiros, quando não dependem de sua 
concordância, em razão de sua exigibilidade. Decore da só existência do ato 
administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade, desta 
forma, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto 
não for retirado do mundo jurídico por revogação ou anulação, mesmo por que as 
manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de 
legitimidade. São cogentes, na medida em que obriga todos que se encontrem sob 
sua incidência, mesmo que venha a contrariar interesses privados. 
Auto-executoriedade 
Na exigibilidade a Administração faz uso de meios coercitivos indiretos, 
penalidades administrativas, como a multa. Não está presente em todos os atos 
administrativos, assim, deve estar expressamente prevista em lei ou quando se trata 
de medida urgente. Seus meios de obrigar são diretos, exortando de forma material 
os administrados e, se for preciso, inclusive com o uso da força, considerando que 
no direito privado a regra é nulla executio sine titulo, sem execução sem título, o que 
não se verifica no Direito Administrativo. 
Tipicidade 
A tipicidade é definida como um atributo que vincula o ato administrativo à 
figura definida em lei, que define a aptidão para o ato produzir determinado 
resultado. A finalidade que a Administração Pública visa alcançar com a realização 
de determinado ato administrativo deve estar definido em lei, estabelecendo um 
padrão de segurança para os administrados. Representa garantia para o 
administrado, impedindo que a administração pratique atos dotados de 
imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que 
haja previsão legal; também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato 
totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a 
discricionariedade poderá ser exercida. 
Classificação 
Quanto à liberdade do ato: 
a) Discricionário - Os denominados atos discricionários permitem que a 
Administração pratique com certa liberdade de escolha o seu conteúdo, sua 
conveniência, sua oportunidade, seu destinatário e também um modo de realização. 
Ao contrário dos atos administrativos vinculados – onde a liberdade é quase que 
totalmente tolhida pela imposição legal – nos atos discricionários existe certa 
liberdade de atuação dentro dos limites legais. Esses limites constituem balizas para 
que a Administração atue naexecução do ato, admitindo este na medida de sua 
viabilidade. 
b) Vinculado - Atos vinculados a princípio são aqueles em que, por existir 
objetiva e prévia tipificação legal de um único comportamento possível por parte da 
Administração sobre uma situação igualmente prevista, não comporta uma 
apreciação subjetiva no que se refere aos requisitos e condições da realização. O 
agente executor do ato administrativo deve assim praticá-lo nos ditames da lei que 
previamente estabeleceu o modos faciendi, temos somente a função de reproduzir 
os termos da lei. Na prática de tais atos o Poder Público se sujeita às indicações 
ilegais ou regulamentares e delas não se pode afastar ou desviar sem viciar 
irremediavelmente a ação administrativa. E isso não significa que nessa categoria de 
atos o administrador se converta em cego e automático executor da lei. 
Absolutamente, não. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da faculdade 
discricionária do Poder Público o administrador terá de decidir sobre a conveniência 
de sua prática, escolhendo a melhor oportunidade e atender a todas as 
circunstâncias que conduzam a atividade administrativa ao seu verdadeiro e único 
objetivo – o bem comum. 
Quanto às prerrogativas de atuação da Administração: 
a) Império - Atos de império são aqueles praticados pela Administração 
Pública no exercício de suas prerrogativas de privilégios de autoridade. Temos: “[...] 
atos de império seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas 
e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular 
independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial 
exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos 
semelhantes, a não ser por delegação do Poder Público”.(DI PIETRO, 2004. p.213) 
b) Gestão - Atos de gestão são aqueles praticados pela Administração em 
pé de igualdade com os particulares, com finalidade de conservar e desenvolver o 
patrimônio público, além de gerir os seus serviços. Como a posição entre o particular 
e a Administração não se difere, é aplicado para ambos o direito comum. 
Quanto à vontade: 
a) Atos administrativos propriamente ditos ou puros - O ato 
administrativo propriamente dito tem em seu bojo a vontade da Administração 
dirigida para se obter determinado efeito jurídico previsto na lei. 
b) Meros atos administrativos - Meros atos administrativos são aqueles 
que têm em seu conteúdo uma declaração de opinião, desejo ou conhecimento. 
Podem assim serem vistos na forma de parecer, onde expressa uma opinião, o voto 
num órgão colegiado, que é a exteriorização de um desejo e uma certidão que é 
visto como um ato de reprodução de um conhecimento. 
Quanto à formação da vontade: 
a) Simples - Atos simples são os mais comuns, aqueles que resultam da 
manifestação de um único órgão, porque são singulares. Quanto ao órgão que 
emana este ato, independe do número de agentes, ou seja, pode ser tanto um órgão 
colegiado como unipessoal. “Não importa o número de pessoas que participam da 
formação do ato; o que importa é a vontade unitária que expressam para dar origem, 
a final, o ato colimado pela Administração” (MEIRELLES, 2006.p. 171). 
5.4.2. Complexos 
Atos complexos são bilaterais ou multilaterais, onde não existe uma manifestação de 
vontade complementar – tal qual a formação do ato composto. Temos aqui uma 
fusão de vontades de órgãos diversos que gozam de autonomia, formando um único 
ato. 
5.4.3. Compostos 
Atos compostos são concebidos por mais de um órgão administrativo. Esses órgãos 
devem emitir vontades parciais que somados integram a vontade administrativa final. 
É importante destacar que o ato é unilateral, mesmo sendo composto, diferenciando 
do ato simples porque sua execução depende da manifestação complementar de um 
outro órgão hierarquicamente superior. 
Podemos então considerar o ato composto como uma vontade autônoma que 
depende de uma outra vontade instrumental, para aperfeiçoá-la. Podemos dizer que 
ato complexo é aquele que resulta de dois ou mais órgãos, onde a vontade de um é 
instrumental em relação à do outro – aquele que edita o ato principal. Praticam-se 
dois atos, um principal e outro complementar. 
5.5. Quanto aos destinatários 
5.5.1. Gerais 
Os atos gerais regulam uma situação jurídica que abrange um número 
indeterminado de pessoas, com a finalidade de normatizar suas relações. 
Atinge todas as pessoas que se encontram na mesma situação, uma imposição 
geral e abstrata para determinada relação. 
“Atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem 
destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos 
que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.” 
(MEIRELLES, 2006. p.163) 
5.5.2. Individuais 
Atos individuais são aqueles que se destinam a regular situações jurídicas palpáveis, 
impondo a norma abstrata ao caso concreto. Nesse momento, seus destinatários 
são individualizados, pois a norma é geral e sua aplicação vem como 
particularização, restringindo seu âmbito de atuação. 
5.6. Quanto à exeqüibilidade 
5.6.1. Perfeitos 
Por atos perfeitos temos aqueles que já existem para o mundo jurídico, que já 
completaram todo o seu ciclo de formação. Estão em condições de produzir efeitos, 
com aptidão plena para tanto. 
5.6.2. Imperfeitos 
Imperfeitos são os atos que não tem aptidão para produzir efeitos jurídicos, visto que 
seu ciclo de formação não está completo. o ato pode ser considerado imperfeito 
quando não preencher todos os requisitos ou formalidades que a lei exige, além de 
outros fatores substanciais. 
5.6.3. Pendentes 
Atos pendentes são sujeitos a condição ou termo para que comece a produzir seus 
efeitos. É diferente do ato imperfeito, uma vez que este não está produzindo efeitos 
por lhe faltar algo. Difere do ato pendente, pois há o óbice de um termo ou condição 
para que venha a produzir efeitos jurídicos no mundo dos fatos. 
5.6.4. Consumados 
Atos consumados são aqueles que já exauriram seus efeitos. Ele não pode ser 
impugnado, tornando-se definitivo tanto na via administrativa como na judicial. 
5.7. Quanto aos efeitos 
5.7.1. Constitutivos 
São aqueles atos em que a Administração cria, modifica ou extingue uma situação 
ou mesmo um direito do administrado. 
5.7.2. Declaratórios 
Por ato declaratório temos aqueles em que a Administração Pública reconhece um 
direito que já existe, ratifica-o. 
5.7.3. Enunciativos 
Nos atos enunciativos a Administração Pública atesta ou apenas reconhece 
determinada situação de direito ou de fato. São por sua natureza, juízos de 
conhecimento ou de opinião, não constituindo uma manifestação da vontade 
propriamente dita. 
6. Extinção dos atos administrativos 
Em breves linhas, iremos expor os meios de extinção dos atos administrativos, 
consistindo na extinção natural, retirada, revogação, anulação, convalidação, 
cassação e caducidade. 
6.1. Extinção Natural 
Como meio mais comum, temos a extinção natural. Esta se verifica quando o ato 
gera seus devidos efeitos – o cumprimento de seus efeitos. Por exemplo mais 
comum, temos o esgotamento do prazo por ter o ato alcançado o seu objetivo ou 
também a sua execução. 
Temos como outro modo de extinção natural a desaparição do sujeito da relação 
jurídica, deixando o ato de existir. Com a morte de um permissionário desaparece 
automaticamente o regime de permissão, uma vez que a extinção é automática. 
O desaparecimento do objeto da relação jurídica também determina a extinção do 
ato. Tal qual o modo anterior, os efeitos são automáticos, portanto, não carecendo 
de qualquer manifestação nesse sentido. Temos como regra basilar no que tange o 
direito de indenização, o desaparecimento do objeto da relação jurídica – caso haja 
culpa da Administração Pública – é devido a indenização à outra parte. Caso o 
desaparecimento tercomo causa um comportamento doloso ou culposo do 
beneficiário do ato, não há que se falar na hipótese de indenizar. Isto vale para o 
objeto, uma vez que com o desaparecimento do sujeito não se pode falar em 
indenizar. 
6.2. Retirada 
Esta forma pode se realizar mediante revogação por razões de conveniência e 
oportunidade, ou também por razões de anulação, em vez de que compreende as 
idéias de vícios. 
Como hipóteses em que verifica a incidência da retirada, se tem por revogação, por 
invalidação, por cassação e por caducidade. 
- Temos a revogação quando a retirada é fundamentada em razões de mérito, 
conveniência ou oportunidade. 
- Temos a invalidação quando esse fundamento é baseado em razões de legalidade. 
- A cassação funda-se no descumprimento de condições feitas ao beneficiário do ato 
que lhe cabia sua observância para continuar merecedor, merecedor do benefício. 
- Existe a caducidade quando a retirada se funda no advento de nova legislação que 
impede a permanência da situação que foi objeto do ato. 
6.3. Renúncia 
Verifica-se a renúncia quando o beneficiário do ato administrativo renuncia a 
situação concedida pelo ato em seu favor. Outra hipótese que configura esta 
modalidade, é a perda do direito que fora outorgado ao permissionário, no seu 
desinteresse pelo objeto. 
6.4. Recusa 
É causa de extinção do ato por falta de aceitação por parte do beneficiário. É uma 
causa promovida pelo particular que normalmente não investe o beneficiário no 
direito de ser indenizado – tal qual a renúncia. 
7. Revogação do ato administrativo 
A revogação verifica se “como sendo a retirada, parcial ou total, de um ato 
administrativo válido e eficaz no ordenamento jurídico, mediante outro ato 
administrativo, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os efeitos 
produzidos (GASPARINI, 2005. p. 103). 
É ato administrativo discricionário, uma vez que é atribuído à Administração Pública 
o numus de gerir o interesse público. Como sendo de sua atuação, uma vez extinto 
ato válido, por razões de conveniência e oportunidade: Pelos efeitos sé produz a 
partir da própria a revogação – sempre ex nunc. Não podem ser revogados atos que 
já exauriram os seus efeitos, pois uma vez que revogação não retroage (apenas 
impede que o ato continue a produzir efeitos). Nesta linha de pensamento, presume-
se que os atos que sejam objeto da revogação estejam produzindo efeitos, pois o 
objetivo é justamente fazer cessar os efeitos do ato. Também há a vedação da 
revogabilidade nos atos que integram um procedimento, pois a cada novo ato existe 
a preclusão de ato anterior. Outra hipótese está em quem é legitimado para praticar 
a revogação: é a competência, pois só quem pratica o ato ou tenha poderes para 
dele conhecer de ofício ou via recursal, poderá revogá-lo. Temos uma proibição em 
revogar atos administrativos que geraram direitos adquiridos, conforme a súmula n° 
473 do STF. 
8. Invalidação do ato administrativo 
Temos hipóteses de ato administrativo que venha a ser objeto de invalidação. São 
eles: o ato inexistente, o ato administrativo nulo, o ato administrativo anulável e o ato 
administrativo irregular. Mas antes é necessário ter um conceito acerca da 
invalidação: 
[...] pode-se conceituar invalidação como sendo a retirada retroativa, parcial ou total, 
de um ato administrativo, praticado em desconformidade com o ordenamento 
jurídico, por outro ato administrativo (GASPARINI, 2005. p. 109). 
- Por ato administrativo inexistente temos aqueles efetivamente não existe como tal, 
apesar de terem a aparência de atos administrativos. É um ato que não possui um 
ou mais dos quatro requisitos para a sua existência. Quais sejam: agente, vontade, 
forma e objeto. 
- Ato administrativo nulo é aquele que apresenta vícios insanáveis no que se refere a 
legitimidade, e relativo aos dos requisitos de validade. Estes vícios são aqueles que 
não podem ser corrigidos posteriormente – convalidados. 
- Ato administrativo anulável é tido como aquele em que a vontade do agente está 
viciada por erro, dolo, coação ou simulação. Vigora até que eventualmente seja 
promovida sua declaração de invalidez. Esse vício poderá ser corrigido 
posteriormente. 
- Ato administrativo irregular surge como aquele que deixou de observar requisito 
não essencial. Alguns doutos o denominam de meramente irregular, pois não causa 
prejuízo a ninguém – conseqüências jurídicas. 
9. Convalidação do ato administrativo 
Vamos ver na convalidação dos atos administrativos o aproveitamento destes. 
Significa sanar o(s) vício(s), para confirmar no todo ou em parte. Cabe ressaltar, que 
a convalidação possui efeitos retroativos – ex tunc. É apresentado de três formas: 
- Ratificação. O órgão competente pode decidir sanar o ato anteriormente praticado, 
extraindo dele a ilegalidade que constituía o vício. Podemos afirmar que é a própria 
autoridade que praticou o ato a conserta. 
- Confirmação. Nada mais é do que uma espécie da ratificação, feita por autoridade 
superior àquela que praticou o ato. 
- Saneamento. Surge como feita por ato de terceiro, não é feita nem por quem 
praticou ato nem por autoridade superior. 
 
VICIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Considerando as regras do direito civil pode-se dizer que os vícios dos atos jurídicos 
encontram-se estabelecidos nos artigos 166 e 171 do Código Civil, correspondendo, 
basicamente a três elementos distintos: sujeito, objeto e forma. Desta forma, sob 
este prisma, tem que os vícios dos atos jurídicos podem resultar em nulidades 
absolutas e nulidades relativas. 
 
Já no direito administrativo, sobretudo, considerando as peculiaridades que regem 
este ramo do direito, pode-se dizer que os vícios dos atos administrativos podem 
atingir aos cinco elementos que compõe um ato administrativo. 
No mini curso relacionado aos requisitos ou elementos do ato administrativo, 
aprendemos que para a doutrina dominante, cinco são os elementos que compõe o 
ato administrativo: sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade. 
 
Desta forma, para o direito administrativo, os vícios do ato administrativo podem se 
referir ao elemento sujeito, ao elemento forma, ao elemento objeto, ao elemento 
motivo ou ao elemento finalidade. 
 
VICIOS RELATIVOS AO ELEMENTO SUJEITO 
 
Conforme já explicado em módulos anteriores, sujeito é a pessoa a quem o 
ordenamento jurídico estabelece para a prática do ato. 
 
Considerando as regras do direito civil deve-se averiguar se o sujeito é capaz, 
entretanto, considerando as regras do direito administrativo, deve-se averiguar 
também se o sujeito é competente para a prática daquele ato. Como se pode notar, 
em se tratando do direito administrativo, não basta que o sujeito seja capaz, 
exigindo-se também que este seja competente para a prática do ato. 
Desta forma, os vícios relativos ao elemento sujeito serão analisados sob duas 
óticas distintas: 
a) Direito civil: incapacidade; 
b) Direito administrativo: incompetência; 
 
VICIOS DE INCAPACIDADE 
 
Os vícios de incapacidade referem-se às regras do direito civil, sobretudo, no que 
concerne ao disposto nos artigos 3º e 4º do Código Civil e ainda, aos vícios 
decorrentes da coação, do dolo, da simulação, do erro e da fraude. 
 
Desta forma, o ato praticado por pessoa incapaz ou mediante coação, por exemplo, 
apresentará o vício no elemento sujeito. 
 
VICIOS DE COMPETENCIA 
 
Entende-se por competência como "conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo." (Maria Sylvia Di Pietro) 
 
Os principais vícios de competência são: 
 
a) Excesso de poder (quando o agente exorbita sua competência) 
b) Função de fato; (quem pratica o ato não foi investido regulamente na função 
c) Usurpação de função pública; (quem pratica o ato não foi investido na função) 
 
EXCESSO DE PODER 
 
O Excesso de poder ocorre quando o agente exorbita sua competência, ou seja,quando a autoridade administrativa pratica um ato que excede aos limites de suas 
atribuições legais. 
 
Um exemplo de Excesso de poder ocorre quando uma autoridade administrativa 
aplica uma penalidade que excede aos seus poderes, ou seja, é competente para 
aplicar a suspensão, mas aplica a demissão. 
 
O Excesso de poder, juntamente com o desvio de finalidade, constitui uma das 
espécies de abuso de poder, podendo caracterizar o crime de abuso de autoridade 
previsto na lei 4.898/65. 
 
FUNÇÃO DE FATO 
 
A função de fato ocorre quando o agente que pratica o ato não foi investido 
regulamente na função, ou seja, neste caso, a investidura no cargo foi ou encontra-
se irregular. 
 
Um exemplo de função de fato seria o caso de um agente que, embora investido no 
cargo, falta-lhe um requisito legal para a regularidade de sua investidura, como, por 
exemplo, o grau de ensino superior necessário para o exercício daquela função. 
 
Para a maioria da doutrina, o ato administrativo praticado por agente de fato é 
considerado válido perante terceiro de boa fé. 
 
USUPARÇÃO DE FUNÇÃO PUBLICA 
 
A usurpação de função pública ocorre quando a pessoa que pratica o ato não detém 
a função pública, ou seja, neste caso, não houve a investidura no cargo. 
 
A usurpação de função pública é considerada como crime em nosso ordenamento 
jurídico, capitulado no artigo 328 do Código Penal. 
 
Usurpação de função pública 
Art. 328 - Usurpar o exercício de função pública: 
Pena - detenção, de três meses a dois anos, e multa. 
Um exemplo de usurpação de função pública seria o caso de uma pessoa que, 
embora não tenha sido investida no cargo de delegado de polícia, começa a praticar 
atos privativos deste cargo, como se delegado de polícia fosse. 
 
Diferentemente da função de fato, ato praticado por usurpador de função pública é 
considerando pela maioria da doutrina como ato inexistente. 
 
VICIOS RELATIVOS AO ELEMENTO FORMA 
 
Forma é o meio pelo qual a administração exterioriza seus atos. 
Em se tratando do direito administrativo, o atendimento das formalidades exigidas 
para a prática do ato encontra maior relevância que no direito privado, eis que esta 
não deixa de se constituir uma garantia jurídica para o administrado e também para 
a administração. 
Desta forma, a observância das formalidades legais para a prática do ato, bem 
como, das regras de procedimentos administrativos, constituem-se requisitos de 
validade do próprio ato administrativo e, neste caso, pode ser entendida como parte 
integrante do elemento forma. 
O vício relativo ao elemento forma ocorre quando a forma prescrita em lei não é 
observada pelo agente que pratica o ato. 
 
Ou seja, conforme estabelece a alínea "b" do parágrafo único, art. 2º da lei 4717/65: 
 
"o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de 
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato." 
Um exemplo de um ato praticado com vício em sua forma seria quando uma 
autoridade ao expedir um ato administrativo, o realiza sob a forma de decreto 
quando a lei estabelece que para a prática daquele ato seria necessária a forma de 
edital. 
 
Para a maioria da doutrina, o ato que não se reveste das formalidades estabelecidas 
pela lei é considerado ilegal. 
 
VICIO RELATIVOS AO ELEMENTO OBJETO 
 
Objeto é o que o ato administrativo "enuncia, prescreve dispõe". ( Maria Sylvia Di 
Pietro) 
 
Ou seja, é a transformação jurídica que o ato provoca. (aquisição, transformação ou 
extinção de direitos) 
Como ocorre na seara do direito privado, exige-se que o objeto seja lícito, possível, 
certo e moral. 
Assim, haverá vício no objeto quando o ato praticado pelo administrador apresentar: 
 
a) objeto ilícito; 
b) objeto impossível; 
c) objeto indeterminado; 
d) objeto imoral; 
 
VICIO RELATIVOS 
 
Diferentemente da motivação que é a explicação das razões de fato e direito que 
ensejaram a prática do ato, o elemento do ato administrativo relacionado ao motivo 
refere especificamente aos pressupostos de fato e de direito que se baseou o ato. 
 
Pressuposto de direito é a norma legal em que se baseia o ato. 
Pressupostos de fato são as circunstâncias fáticas que levaram a administração à 
prática do ato. 
Utilizando um linguajar mais simples, dizemos que motivo é a causa do ato, ou seja, 
no ato de punição de um funcionário público, o motivo seria a infração praticada por 
ele. 
Estabelece a teoria dos motivos determinante que as razões que a administração 
pública invoca para a prática do ato administrativo vinculam-se a validade do próprio 
ato administrativo. 
Desta forma, se a administração motiva o ato, mesmo em se tratando de hipóteses 
em que a lei não o exija, a validade do ato vincula-se aos motivos indicados. 
 
Assim, para a doutrina, haverá vício no elemento motivo quando o ato praticado pelo 
administrador apresentar motivo inexistente ou motivo falso. Neste caso, se o motivo 
for falso ou inexistente o ato administrativo será considerando inválido. 
 
VICIOS NO ELEMENTO FINALIDADE 
 
Finalidade é o efeito jurídico mediato, ou seja, é o resultado que a administração 
deseja com a prática do ato. 
A finalidade pode ser entendida sob dois prismas jurídicos diversos: 
a) sentido amplo: a finalidade do ato administrativo sempre deverá assegurar a 
observância do interesse público, ou seja, sempre apresentado a finalidade pública; 
b) sentido restrito: a finalidade do ato administrativo será o resultado específico que 
a lei estabelece para daquele ato administrativo, a finalidade do ato administrativo 
sempre decorre da lei, seja de forma implícita ou explicita. 
Como se pode notar é a lei que define a finalidade a ser atingida pelo ato 
administrativo, não havendo liberdade para administração pública. 
 
Estabelece a alínea "e" do parágrafo único, art. 2º da lei 4717/65 que "o desvio de 
finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele 
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência". 
Ou seja, se não atendido o elemento relacionado finalidade do ato administrativo 
(sentido restrito), atingido também está o interesse público (finalidade - sentido 
amplo) e, neste sentido, viciado estará o ato, por desvio de finalidade. 
 
Um exemplo de um ato administrativo praticado com desvio de finalidade seria a 
desapropriação de uma fazenda para fins de prejudicar um inimigo político.