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Livro Eletrônico
Aula 01
Direito Administrativo p/ OAB 1ª Fase XXX Exame - Com videoaulas
Equipe Igor Maciel, Igor Maciel, Alexandre Mazza
77677090001 - Xica Costa
1- Considerações Iniciais .......................................................................................... 2 
2- Bens Públicos ....................................................................................................... 3 
2.1 - Considerações Iniciais .................................................................................................... 3 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................... 3 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................... 6 
2.2 - Classificação dos bens públicos ..................................................................................... 7 
2.3 - Alienação ....................................................................................................................... 8 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................... 9 
2.4 - Afetação X Desafetação ................................................................................................ 9 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................. 10 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................. 13 
2.5 - Principais Bens Públicos em espécie ............................................................................ 14 
2.6 – Utilização de Bens Públicos por particulares .............................................................. 16 
Autorização de uso de bem público ................................................................................................................. 16 
Como a FGV já cobrou este ponto? .................................................................................................................. 16 
Permissão de uso de bem público; ................................................................................................................... 17 
Concessão de uso de bem público ................................................................................................................... 19 
Concessão de Direito Real de Uso .................................................................................................................... 20 
Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – Estatuto da Cidade .......................................................... 21 
Autorização de Uso na MP 2.220/2001 ............................................................................................................ 25 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano ............................................................................................. 26 
Cessão de Uso ................................................................................................................................................... 26 
2.7 - Benfeitoria em Bem Público irregularmente ocupado ................................................ 27 
3 - Intervenção do Estado na Propriedade ............................................................. 28 
3.1 – Considerações Iniciais ................................................................................................. 28 
3.2 – Modalidades de Intervenção do Estado na Propriedade ........................................... 30 
a) Limitação Administrativa; ......................................................................................................................... 30 
b) Servidão Administrativa; ........................................................................................................................... 30 
c) Ocupação Temporária; .............................................................................................................................. 31 
d) Requisição; ................................................................................................................................................ 32 
e) Tombamento; ........................................................................................................................................... 32 
f) Desapropriação; ........................................................................................................................................ 34 
4 – Questões Objetivas com Comentários .............................................................. 34 
5 - Bibliografia ....................................................................................................... 38 
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6 - Considerações Finais ......................................................................................... 38 
 
 
1- CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Olá meus amigos, tudo bem? 
 Firmes nos estudos? 
 Seguiremos com mais uma aula do nosso curso. Espero que vocês aproveitem! 
Quaisquer dúvidas, críticas ou sugestões continuo à disposição dos senhores. 
Grande abraço, 
Igor Maciel 
profigormaciel@gmail.com 
 
Convido-os a seguir minhas redes sociais. Basta clicar no ícone desejado: 
 
@ProfIgorMaciel 
 
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2- BENS PÚBLICOS 
2.1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
O Novo Código Civil superou a discussão sobre a definição de bem público. Segundo o 
seu artigo 98: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; 
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. 
Apenas podem ser formalmente considerados como bens públicos os bens de 
propriedade das pessoas jurídicas de direito público: União, Estados, Municípios e respectivas 
autarquias e fundações. 
 Assim, os bens das sociedades de economia mista não podem ser considerados bens 
públicos, em que pese sujeitas à tomada de contas especial pelo TCU. Também não são 
considerados bens públicos os bens das demais pessoas jurídicas de direito privado 
integrantes da administração pública. 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/V Exame/2011 
De acordo com o critério da titularidade, consideram-se públicos os bens do domínio 
nacional pertencentes 
a) às entidades da Administração Pública Direta e Indireta. 
b) às entidades da Administração Pública Direta, às autarquias e às empresas públicas. 
c) às pessoas jurídicas de direito público interno e às pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos. 
d) às pessoas jurídicas de direito público interno. 
Comentários 
 Alternativa correta, letra D. 
 Segundo disposto no artigo 98 do Código Civil, são públicos os bens pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público interno. Relembrando, são pessoas jurídicas de direito 
público: 
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 Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos, incorpóreos, 
móveis, imóveis, - estão sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos e, portanto, gozam das 
seguintes características: 
 
a) Imprescritibilidade - Os bens públicos são insuscetíveis de aquisição mediante 
usucapião (prescrição aquisitiva de direito).Trata-se de interpretação literal do 
disposto no artigo 102 do Código Civil: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
b) Impenhorabilidade – Os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora, eis que 
a satisfação de créditos da Fazenda Pública deve ser feita através do regime de 
precatórios; 
 
c) Não Onerabilidade – Os bens públicos não podem ser gravados como garantia de 
créditos em favor de terceiros. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa 
alheia: o penhor, a anticrese e a hipoteca. 
 
d) Inalienabilidade (relativa) – Os bens públicos que se encontram destinados a uma 
finalidade pública específica (afetados) não podem ser objeto de alienação, consoante 
será visto adiante. 
Pessoa Jurídica de Direito Público
Incluem-se no Conceito
União
Estados
Municípios
Distrito Federal e 
Territórios
Autarquia
Fundação Pública
Não se incluem no Conceito
Empresas 
Públicas
Sociedades de 
Economia Mista
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 Trata-se de disposição expressa tanto no Código Civil como em alguns trechos da 
Constituição Federal. Vejamos: 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, 
desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (...) 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos 
ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva 
por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. 
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
 Já o Código Civil, conforme visto, estabelece que: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
 
Mas professor, as provas gostam deste ponto? 
 Sim. E muito. 
 
 
 
A imprescritibilidade é uma das principais características dos Bens Públicos e não há 
exceção sobre tal característica. 
O STF, inclusive, editou a Súmula 340 que possui o entendimento segundo o qual até 
mesmo os bens dominicais, que são desafetados, sem finalidade pública alguma a eles 
atrelada (consoante será explicado adiante) são imprescritíveis. Vejamos o enunciado da 
súmula: 
 
Súmula 340 – STF - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem 
ser adquiridos por usucapião. 
 
Referida súmula encontra-se perfeitamente válida em nosso ordenamento jurídico 
tento em vista os artigos da Constituição Federal e o artigo do Código Civil já acima elencados. 
Os bens públicos não podem ser 
adquiridos por usucapião. 
Não há exceções! 
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A doutrina entende que os bens de pessoas administrativas de direito privado que 
estejam sendo diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a 
revestir características próprias do regime de bens públicos – especialmente a 
impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados (gravados) – enquanto 
permanecerem com essa utilização. 
Essa sujeição das regras do regime público, entretanto, decorre do princípio da 
continuidade dos serviços público e não de alguma característica formal ou da natureza do 
bem em si considerado, eis que não se pode transmudar o bem da pessoa jurídica de direito 
privado em bem público. 
Neste sentido: 
4. No que tange à questão da impenhorabilidade dos bens afetados ao serviço 
público, o julgado recorrido não diverge da orientação do STJ, segundo a qual são 
impenhoráveis os bens de sociedade de economia mista prestadora de serviço 
público, desde que destinados à prestação do serviço ou que o ato constritivo 
possa comprometer a execução da atividade de interesse público (cf. AgRg no 
REsp1.070.735/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 
18.11.2008; AgRg no REsp 1.075.160/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, 
julgado em 10.11.2009; REsp521.047/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado 
em20.11.2003). 
 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/XXI Exame/2016 
A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual destinada à prestação de 
serviços públicos de competência do respectivo ente federativo. Tal entidade 
administrativa foi condenada em vultosa quantia em dinheiro, por sentença transitada 
em julgado, em fase de cumprimento de sentença. 
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa 
pública são 
a) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento jurídico 
pátrio. 
b) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora. 
c) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser 
penhorados. 
d) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de 
precatórios. 
Comentários 
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Alternativa correta, letra C. 
As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado. 
A regra é que seus bens, em virtude de não serem bens públicos, não são 
impenhoráveis e muito menos inalienáveis. É possível que sobre um bem de uma sociedade 
de economia seja feita penhora e alienação. 
Contudo, acaso este bem esteja afetado à prestação de um serviço público, este bem 
revestir-se-á da característica da impenhorabilidade, enquanto afetado (adiante 
explicaremos a diferença de afetação para desafetação). 
 
2.2 - CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS 
 
A classificação dos bens públicos está prevista no artigo 99 do Código Civil: 
 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração 
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito 
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. 
 
 São os bens públicos classificados, portanto, quanto à sua destinação em: 
 
a) Bens de uso comum do povo – São aqueles destinados à utilização geral pelos 
indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de condições. Ex: ruas, 
praças, mares e rios. 
 
b) Bens de uso especial – São aqueles destinados à execução de serviços administrativos 
e dos serviços públicos em geral. São os bens das pessoas jurídicas de direito público 
utilizados para a prestação de serviços públicos (em sentido amplo). Ex: escolas 
públicas, hospitais públicos, prédios de repartições públicas. 
 
c) Bens Dominicais – São os bens públicos que não possuem uma destinação pública 
definida, que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Ex: terras devolutas, 
prédios públicos desativados e móveis inservíveis. 
 
Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se encontram 
destinados a uma finalidade pública específica (portanto desafetados), podem ser objeto de 
alienação, obedecidos os requisitos legais. 
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Os conselhos profissionais possuem personalidade jurídica de direito público que exercem 
poder disciplinar sobre os integrantes da categoria profissional, além de possuírem autonomia 
administrativa e financeira. 
A Administração Pública descentralizou seu poder de fiscalização para estes entes que, 
por terem personalidade jurídica de direito público, seus bens são formalmente considerados 
bens públicos. Neste sentido: 
 
ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA DE 
CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II, DA CF. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADE TÍPICA DE 
ESTADO. 1. Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade 
jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do exercício 
profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo 37, inciso II, da CB/88, quando da contratação de 
servidores. 2. Os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquias, consoante decidido 
no MS 22.643, ocasião na qual restou consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei, tendo 
personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) exercem a atividade 
de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade 
tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da União. 
(...) (RE 539224, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 22/05/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-
118 DIVULG 15-06-2012 PUBLIC 18-06-2012 RT v. 101, n. 923, 2012, p. 684-690) 
 
2.3 - ALIENAÇÃO 
De acordo com o artigo 100, do Código Civil: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a 
sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
 
 Assim, os bens de uso comum do povo e de uso especial seriam inalienáveis, salvo se 
perderem tal condição transmudando-se para bens dominicais. Estes, nos termos do artigo 
101, do Código Civil, podem ser alienados, observadas as exigências da lei: 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. 
 
Os bens dominicais, como já comentado, são aqueles bens do Estado que são 
desafetados, não possuem uma destinação pública específica e que podem ser utilizados pela 
Administração Pública para fazer renda. 
É possível inferir, portanto, que tais bens são bens patrimoniais disponíveis, diante da 
sua natureza patrimonial e da não afetação a determinada finalidade pública. Tais bens 
podem sim ser alienados, respeitando as condições legais. 
 
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E quais os requisitos legais para alienação de um bem dominical? 
De acordo com o artigo 17, da Lei 8.666/93, os requisitos legais para alienação de bens 
públicos são: 
i. Demonstração do interesse público; 
ii. Prévia avaliação; 
iii. Licitação; 
iv. E, em caso de bens imóveis, prévia autorização legislativa; 
Como característica dos bens públicos temos a inalienabilidade. Os bens públicos, em 
geral, não podem ter a sua propriedade transmitida. Entretanto, essa característica, 
diferentemente da imprescritibilidade, não é absoluta. 
Há a possibilidade de um bem público ser alienado, nos termos dos artigos 100 e 101 
do Código Civil: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a 
sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/I Exame/2010 
Com relação aos bens públicos, assinale a opção correta. 
a) Por terem caráter tipicamente patrimonial, os bens de uso comum do povo podem 
ser alienados. 
b) Os bens dominicais são indisponíveis. 
c) A lei que institui normas para licitações e contratos da administração pública (Lei n.º 
8.666/1993) define regras para a alienação dos bens públicos móveis e imóveis. 
d) Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter uma destinação pública 
especial de interesse direto ou indireto da administração. 
Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
 A alternativa C expressa claramente a previsão contida na Lei nº 8.666/93, em seus 
artigos 17 a 19, conforme explicado acima. 
2.4 - AFETAÇÃO X DESAFETAÇÃO 
 A afetação e a desafetação são fatos administrativos dinâmicos que indicam a 
alteração das finalidades do bem público. Também podem ser denominados de consagração 
ou desconsagração. 
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 Importante se estudar o instituto da afetação eis que possui consequência direta na 
inalienabilidade do bem público. Os bens públicos afetados (que possuem uma destinação 
específica) não podem, enquanto permanecerem nesta situação ser alienados. 
 Assim, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial não são suscetíveis 
de alienação enquanto assim estiverem destinados. Por outro lado, acaso ocorra a sua 
desafetação, tais bens serão considerados bens dominicais e poderão ser alienados, por não 
estarem afetados a um fim público. 
 Apesar da afetação ser possível pela simples destinação do bem, pelo uso, a 
desafetação não é admitida pela doutrina pelo simples fato do não uso. 
Para Celso Antônio Bandeira de Melo em virtude do instituto da desafetação retirar a 
proteção do bem público quanto a indisponibilidade e inalienabilidade, tornando-o mais 
vulnerável às ingerências administrativas, seria necessária uma maior cautela para que esse 
bem fosse desafetado. 
 Para o Autor em caso de desafetação de um: 
 
a) Bem de uso comum do povo – seria necessária uma lei ou um ato do Executivo 
previamente autorizado por lei; 
 
b) Bem de uso especial – trata-se de situação mais amena, sendo necessária uma lei ou 
um ato do Poder Executivo. 
 
Ressalte-se que o fato de os bens públicos estarem desafetados não interfere nas 
características de impenhorabilidade e imprescritibilidade. Tais bens continuam sendo 
impenhoráveis e não passíveis de usucapião. 
Por fim, conforme afirmou a FCC (MPE PB 2015): 
 
Na desafetação, o bem é subtraído à dominialidade pública para ser incorporado 
ao domínio privado, do Estado ou do administrado. 
 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/XVI Exame/2015 
O prédio que abrigava a Biblioteca Pública do Município de Molhadinho foi 
parcialmente destruído em um incêndio, que arruinou quase metade do acervo e 
prejudicou gravemente a estrutura do prédio. Os livros restantes já foram transferidos 
para uma nova sede. O Prefeito de Molhadinho pretende alienar o prédio antigo, ainda 
cheio de entulho e escombros. Sobre o caso descrito, assinale a afirmativa correta. 
a) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos. 
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b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser 
alienado após ato formal de desafetação. 
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público 
dominical. 
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem 
público de uso comum, insuscetível de alienação. 
Comentários 
Alternativacorreta, letra C. 
O interessante desta questão está na assertiva de que, a partir do momento em que o 
prédio ficou deteriorado, este passou a não ter uma finalidade pública e, portanto, passou a 
ser desafetado. 
Assim, este bem, enquanto bem dominical, poderá ser alienado, desde que 
respeitados os demais requisitos legais. 
 
 Em muitas questões de concursos, inclusive na OAB, as bancas procuram confundir o 
candidato quanto ao tema bens públicos. Basicamente se discute a natureza jurídica dos bens 
das sociedades de economia mista e das empresas públicas. 
 Estas, a princípio devem ser consideradas entes privados nos termos do artigo 173 da 
Constituição Federal: 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; 
 
 Assim, se privados os bens das empresas estatais, a eles não se aplica o regime jurídico 
relativo aos bens públicos. Encontramos, inclusive, julgados no Supremo Tribunal Federal 
neste sentido: 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL 
DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL - DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E VALORES 
MOBILIÁRIOS S.A., SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO DE "PREJUÍZO 
CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO MERCADO FUTURO DE 
ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DESSE PROCEDIMENTO COM O 
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REGIME JURÍDICO DA CLT, REGIME AO QUAL ESTÃO SUBMETIDOS OS EMPREGADOS DO 
BANCO. O PREJUÍZO AO ERÁRIO SERIA INDIRETO, ATINGINDO PRIMEIRO OS ACIONISTAS. 
O TCU NÃO TEM COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES DE 
ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO. A PARTICIPAÇÃO MAJORITÁRIA DO ESTADO NA 
COMPOSIÇÃO DO CAPITAL NÃO TRANSMUDA SEUS BENS EM PÚBLICOS. OS BENS 
E VALORES QUESTIONADOS NÃO SÃO OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MAS OS GERIDOS 
CONSIDERANDO-SE A ATIVIDADE BANCÁRIA POR DEPÓSITOS DE TERCEIROS E 
ADMINISTRADOS PELO BANCO COMERCIALMENTE. ATIVIDADE TIPICAMENTE PRIVADA, 
DESENVOLVIDA POR ENTIDADE CUJO CONTROLE ACIONÁRIO É DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE 
LEGITIMIDADE AO IMPETRADO PARA EXIGIR INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS 
ESPECIAL AO IMPETRANTE. MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. 
 
(MS 23875, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NELSON 
JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2003, DJ 30-04-2004 PP-00034 EMENT VOL-
02149-07 PP-01270 RTJ VOL-00191-03 PP-00887) (grifo nosso). 
 
 Contudo, tem sido recorrente encontrarmos no Supremo Tribunal Federal decisões 
que aplicam a determinados prestadores de serviço público a impenhorabilidade de seus 
bens enquanto afetados à prestação destes. Neste sentido: 
 
O recorrente foi denunciado perante a Justiça comum estadual pela prática de receptação 
dolosa de uma balança de precisão furtada da Empresa de Correios e Telégrafos (ECT). (...) 
Primeiro, note-se que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia 
mista) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mas possuem regime 
híbrido, a depender da finalidade da estatal: se presta serviço público ou explora a atividade 
econômica, predominará o regime público ou o privado. É certo que a ECT é empresa 
pública, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço postal, que, 
conforme o art. 21, X, da CF/1988, é de natureza pública e essencial, encontrando-
se aquela empresa, por isso, sob o domínio do regime público. Ela é mantida pela 
União e seus bens pertencem a essa mantenedora, consubstanciam propriedade pública e 
estão integrados à prestação de serviço público. Daí que eles são insusceptíveis de 
qualquer constrição que afete a continuidade, regularidade e qualidade da 
prestação do serviço. Nesse contexto, vê-se que é plenamente justificada a tutela a bens, 
serviços e interesses da União diante do furto de bem pertencente à ECT, razão pela qual 
se atraiu a competência da Justiça Federal (art. 109, IV, da CF/1988), vista a conexão entre 
o furto (principal) e a receptação em questão (acessório). Também se acha albergada nessa 
tutela a incidência da referida majorante, não se podendo falar que foi dada, no caso, uma 
interpretação extensiva desfavorável ao conceito de bens da União. (...) Precedentes citados 
do STF: AgRg no RE 393.032-MG, DJe 18/12/2009; RE 398.630-SP, DJ 17/9/2004, e QO 
na ACO 765-RJ, DJe 4/9/2009. REsp 894.730-RS, Rel. originária Min. Laurita Vaz, Rel. 
para acórdão Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 17/6/2010. (grifo nosso) 
 
Além disso, encontramos na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal uma 
tendência a se aplicar algumas prerrogativas de direito público às empresas estatais que 
prestam serviços públicos em regime não concorrencial. Apenas para se ter uma ideia, tanto 
o Superior Tribunal de Justiça quanto o Supremo Tribunal Federal entenderam que a Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), em que pese ser constituída sob a forma de empresa 
pública, está abrangida dentro do conceito de Fazenda Pública. 
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 É que, por prestar de forma exclusiva serviço público de competência da União (art. 
21, X, CF)1, não desempenha a ECT atividade econômica, segundo entenderam os julgadores. 
Assim, os Correios estariam incluídos no conceito de Fazenda Pública, gozando de todos os 
benefícios e prerrogativas processuais inerentes, conforme sedimentou o STF: 
2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 220.906, Relator o Ministro 
MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no artigo 6o do decreto-lei nº 509/69, que a Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos é "pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de 
competência da União".(CF, artigo 21, X) (STF - ACO: 765 RJ, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 
01/06/2005,Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 06-11-2008 PUBLIC 07-11-2008 ) 
 Ainda é cedo para se afirmar que toda e qualquer empresa estatal que preste serviço 
público em regime não concorrencial deve ser considerada como ente integrante da Fazenda 
Pública e, portanto, ter seus bens submetidos a tal regime jurídico. Contudo, é cada vez mais 
comum o deferimento de benefícios aplicáveis apenas às pessoas jurídicas de direito público 
também a empresas estatais. 
 A título de exemplo, analisando o caso concreto referente à Companhia de Águas do 
Estado de Alagoas, o Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a sujeição das 
execuções desta ao regime de precatórios. Em decisão divulgada no Informativo 812, o STF 
entendeu que às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do 
Estado e de natureza não concorrencial devem ser aplicadas o regime de precatórios. Neste 
sentido: 
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de economia mista. Regime de 
precatório. Possibilidade. Prestação de serviço público próprio do Estado. Natureza não concorrencial. 
Precedentes. 1. A jurisprudênciada Suprema Corte é no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às 
sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não 
concorrencial. 2. A CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água e 
saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público primário e em regime de exclusividade, o qual 
corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à obtenção de lucro e deter capital social 
majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido. 
(RE 852302 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 15/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO 
DJe-037 DIVULG 26-02-2016 PUBLIC 29-02-2016) 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/VII Exame/2012 
Sobre os bens públicos é correto afirmar que 
a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião. 
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião. 
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não 
estejam afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião. 
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública 
indireta é passível de usucapião. 
 
1Art. 21. Compete à União: (...) X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
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Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
Percebam que as empresas públicas são consideradas pessoas jurídicas de direito 
privado e os seus bens, acaso desafetados, não se sujeitam em hipótese alguma ao regime 
jurídico dos bens públicos. 
Assim, estes bens poderão ser adquiridos por usucapião, diferentemente de qualquer 
bem público. 
2.5 - PRINCIPAIS BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE 
A Constituição Federal prevê em seu artigo 20 bens de titularidade da União e em seu 
artigo 26 bens de titularidade dos Estados. 
 
 
 
 
Vamos ao texto da Constituição quanto aos bens da União: 
 
Art. 20. São bens da União: 
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias 
federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; 
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, 
sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os 
terrenos marginais e as praias fluviais; 
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as 
costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço 
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 46, de 2005) 
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
VIII - os potenciais de energia hidráulica; 
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
Este tema costuma ser cobrado em 
provas com a “letra fria” da norma. 
Por isso, iremos apenas transcrever 
os dispositivos e após mostraremos 
a forma de cobrança. 
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§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da 
administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos 
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma 
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. 
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como 
faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão 
reguladas em lei. 
 
Quanto ao texto, destaque-se: 
 
a) As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental são 
bens da União. As demais, são bens dos Estados. Não há previsão de terras devolutas 
de propriedade dos Municípios. 
 
b) Os terrenos de Marinha pertencem à União por questões de segurança nacional. 
Exatamente por isto, o STJ pacificou que: 
 
Súmula 496 – STJ - Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são 
oponíveis à União. 
 
c) As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União e, assim como os 
parques nacionais possuem destinação específica, sendo considerados bens de uso 
especial. 
 
Quanto aos Estados: 
 
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: 
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma 
da lei, as decorrentes de obras da União; 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, 
Municípios ou terceiros; 
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
 
Destacamos que as águas públicas pertencem aos estados-membros, exceto se 
estiverem em terrenos da União, se banharem mais de um Estado, se fizerem limites com 
outros países ou se estenderem a território estrangeiro ou dele provierem (hipóteses em que 
pertencerão à União). 
 
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2.6 – UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES 
 A Administração pode outorgar a determinados particulares o uso privativo dos bens 
públicos, independente da categoria a que pertençam. Para Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo (2015, pg. 1045): 
Essa outorga, que exige sempre um instrumento formal, está sujeita ao juízo de oportunidade e conveniência 
exclusivo da própria administração e pode ser feita mediante remuneração pelo particular, ou não. 
 
Trata-se de interpretação do artigo 103, do Código Civil: 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente 
pela entidade a cuja administração pertencerem. 
 
Os principais instrumentos utilizados pela administração são: 
 
Autorização de uso de bem público 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2016, pg. 1214): 
 
Autorização de uso é o ato administrativo pelo qual o Poder Público consente que determinado indivíduo utilize 
bem público de modo privativo, atendendo primordialmente a seu próprio interesse. 
 
Trata-se de ato discricionário e precário onde a Administração consente que o 
particular utilize um bem público segundo seu interesse. O ato não exige prévia licitação e 
pode ser revogável a qualquer tempo sem necessidade de indenização. 
 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
FGV - OAB UNI NAC/OAB/VI Exame/2011 
A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se como ato 
administrativo 
a) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de revogação 
pela administração. 
b) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente 
particular. 
c) bilateral e vinculado,efetivado mediante a celebração de um contrato com a 
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público. 
d) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse predominantemente 
público, formalizado após a realização de licitação. 
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Comentários 
Alternativa correta, letra B. 
 A autorização para utilização de bens públicos é ato administrativo unilateral, 
discricionário e precário e como a própria alternativa dispõe serve para atender a interesse 
predominantemente particular. 
 
São, pois, características da autorização de uso de bem público: 
 
 
A principal característica da autorização é o predomínio do interesse do particular, 
cabendo-lhe – segundo seu interesse – utilizar ou não o bem autorizado. Exemplo: 
Fechamento de uma rua para organização de uma festa pela associação de moradores de 
um bairro residencial; 
 
Permissão de uso de bem público; 
Segundo Fernanda Marinela (2017, pg. 909): 
 
A permissão de uso de bem público é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, em que a 
Administração autoriza que certa pessoa utilize privativamente um bem público, atendendo ao mesmo tempo aos 
interesses público e privado. 
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Sem prévia licitação
Revogável a qualquer tempo sem 
indenização
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Trata-se de ato ainda discricionário e precário, mas que possui segurança maior que a 
autorização de uso. Contudo, também poderá ser revogável a qualquer tempo sem a 
necessidade de indenização ao particular. Quanto à prévia necessidade de licitação, Carvalho 
Filho estabelece ser necessária (2015, pg. 1217): 
 
sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem, evitando-se favorecimentos ou 
preterições ilegítimas. Em alguns casos especiais, porém, a licitação será inexigível, como, por exemplo, a 
permissão de uso de calçada em frente a um bar, restaurante ou sorveteria. 
 
Assim, embora sejam atos administrativos, a doutrina entende pela necessidade de 
prévia licitação para as permissões de uso de bem público. A origem de tal pensamento está 
no artigo 31, da Lei 9.074/95 (ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.046): 
 
Art. 31. Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem 
público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo 
podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços. 
 
São, pois, características da permissão de uso de bem público: 
 
 
 
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Necessária prévia licitação, apesar 
de se um ato administrativo
Revogável a qualquer tempo sem 
indenização
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 Exemplo de utilização de permissão de uso de bem público é a instalação de banca de 
jornais em uma praça pública. 
 
Quais as diferenças entre a autorização e a permissão de uso de bem público? 
As diferenças básicas existentes entre a autorização e a permissão de uso de bem 
público são (ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.046): 
 
i. Na permissão é mais relevante o interesse público, enquanto na autorização ele é 
secundário; 
 
ii. Na permissão o uso do bem com a destinação para a qual foi permitido é 
obrigatória. Na autorização o uso é facultativo, a critério do particular; 
 
iii. A permissão deve, regra geral, ser precedida de licitação; a autorização nunca é 
precedida de licitação; 
 
Concessão de uso de bem público 
Enquanto as autorizações e permissões são ATOS administrativos, a concessão de uso 
de bem público é um CONTRATO. Trata-se de (CARVALHO FILHO, 2015, pg. 1.218): 
Contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem público, 
independente do maior ou menor interesse público da pessoa concedente. 
 
Utiliza-se a concessão em contratos de maior vulto, onde o particular faz significativos 
investimentos e assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados que 
não se justificariam, salvo pela possibilidade de utilização de bem público por prolongado 
prazo e com segurança na utilização. 
Tratando-se de contrato administrativo é absolutamente necessária a realização de 
prévia licitação, razão pela qual o ato não é precário. Cabível, portanto o direito a indenização 
ao particular em caso de rescisão se a causa não for a ele imputável. 
Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2015, pg. 1.047): 
 
sendo contrato, a concessão incontroversamente deve ser precedida de licitação (salvo se presente alguma 
hipótese de dispensa ou inexigibilidade), não é precária, é sempre outorgada por prazo determinado e só admite 
rescisão ( e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. Ademais, a extinção antes do prazo enseja indenização 
ao particular, quando não decorra de causa a ele imputável. 
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A depender da remuneração pela utilização do bem público, a concessão de uso 
poderá ser gratuita ou remunerada. 
 
Assim, são características da concessão de uso de bem público: 
 
Concessão de Direito Real de Uso 
A Concessão de Direito Real de Uso constitui um direito de natureza real. Não se trata, 
portanto, de um mero direito pessoal e consiste em um contrato que confere ao particular 
um direito real resolúvel por prazo certo ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita 
(ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.049). 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2015, pg. 1.221): 
 
Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o 
direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e 
determinantemente, o justificaram. 
 
Está prevista no DL 271/1967 e é, portanto, exclusivo para a União: 
 
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo 
certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse 
social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, 
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse 
social em áreas urbanas. 
Contrato Administrativo
Não Precário
Com prazo de duração
Necessária prévia licitação
Rescisão nas hipóteses legais com
indenização (se a causa não for 
imputada ao concessionário)
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§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo 
administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial. 
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins 
estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a 
incidir sôbre o imóvel e suas rendas. 
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da 
estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpracláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as 
benfeitorias de qualquer natureza. 
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão 
legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência. 
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência 
prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) 
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis 
que estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) 
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 
1o do art. 91 da Constituição Federal. 
 
 Como se trata de um direito real e não pessoal, a CDRU transfere-se por ato inter vivos 
ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas 
alheias, registrando-se a transferência (ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.049). 
 A Lei 8.666/93 determina que haja licitação na modalidade concorrência, sendo o 
critério aquele de julgamento o maior lance ou oferta, caso se trate de concessão onerosa, 
sendo dispensadas em casos específicos (artigo 17). 
 
Artigo 23. 
§ 3o A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra 
ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas 
licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preços, 
quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não houver 
fornecedor do bem ou serviço no País. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 
Artigo 17, inciso I: 
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia 
Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), 
para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009) 
 
Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – Estatuto da Cidade 
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) previu a utilização de concessão de uso 
especial para fins de moradia como forma de regularizar a propriedade urbana nos 
Municípios. 
 
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: 
V – institutos jurídicos e políticos: 
h) concessão de uso especial para fins de moradia; 
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 Trata-se de dispositivo já previsto no artigo 183 da Constituição Federal. Contudo, os 
dispositivos relativos ao tema do Estatuto das Cidades foram vetados, sendo hoje a matéria 
regulada pela MP 2.220/2001 com as recentes alterações da Lei 13.465/2017. 
 De acordo com o artigo 183, da Constituição Federal a usucapião pró-moradia é devido 
em favor de quem possuir como sua por cinco anos ininterruptos e sem oposição, área de 
até 250m². Todavia, o possuidor não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural 
e deve utilizar o referido bem para sua moradia ou de sua família. 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, 
desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, 
independentemente do estado civil. 
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
 
 Tal direito não se aplica, naturalmente, aos imóveis públicos, nos termos do parágrafo 
3º: 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Mas professor, se a questão da regularização 
fundiária é tão importante, o que fazer quando 
pessoas de ocupam imóveis públicos? 
 O legislador não ficou omisso quanto à realidade social brasileira que inclui a existência 
de diversas ocupações irregulares, inclusive, em imóveis públicos. Mas se a Constituição 
Federal veda a aquisição destes imóveis por usucapião, como proceder à regularização 
fundiária? 
 A Medida Provisória 2.220/2001 (recentemente alterada quanto às datas pela MP 
759/2016 convertida na Lei 13.465/2017) criou o instituto denominado de Concessão de Uso 
Especial para fins de moradia. 
 Segundo o artigo 1º: 
 
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e 
finalidade urbana, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial 
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a 
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, 
ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez. 
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde 
que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. 
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 Assim, a pessoa que detiver - até 22 de dezembro de 2016 - a posse mansa, pacífica e 
ininterrupta de imóvel público urbano de até duzentos e cinquenta metros quadrados por 
cinco anos e que o utilize par sua moradia ou de sua família, terá o direito à concessão de uso 
especial para sua moradia. 
 Contudo, não poderá tal pessoa ser concessionário ou proprietário a qualquer título 
de outro imóvel urbano ou rural. 
 Percebam que os requisitos para a concessão de uso especial para fins urbanísticos 
são bem parecidos com os requisitos da usucapião pró moradia e tem cabimento exatamente 
em razão de os imóveis públicos não poderem se adquiridos por usucapião. 
 Referida concessão será gratuita e não será reconhecida ao mesmo cessionário por 
mais de uma vez. Além disso, o herdeiro legítimo do posseiro, desde que resida no imóvel 
por ocasião da abertura da sucessão, poderá continuar de pleno direito na posse de seu 
antecessor. 
 
E se a posse no imóvel público for uma ocupação coletiva de várias famílias? 
 
 A Medida Provisória também previu esta situação e estabeleceu a possibilidade da 
concessão de uso especial para fins urbanísticos coletiva. Ainda que os imóveis tenha mais 
de duzentos e cinquenta metros quadrados, se a ocupação for coletiva e não for possível 
identificar a individualização dos terrenos, será possível a concessão para fins urbanísticos de 
forma coletiva. 
 
Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 
de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para 
fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou 
concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
 
 Igualmente o limite temporal estabelecido foi o dia 22 de dezembro de 2016 e o 
parágrafo 1º ainda estabeleceu a possibilidade de somar a posse do atual possuidor com a 
de seu antecessor:§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu 
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. 
 
E como fica o cálculo da parcela de cada 
possuidor? 
 De acordo com os parágrafos 2º e 3º, do artigo 2º, a cada possuidor será atribuída uma 
fração ideal, independente do tamanho da área que efetivamente ocupa, a não ser que haja 
um acordo escrito entre os ocupantes onde se discrimina frações ideais diferenciadas. 
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 Contudo, a fração ideal de cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e 
cinquenta metros quadrados. 
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada 
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre 
os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas. 
§ 3o A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados. 
 
 Por fim, tais direitos dos artigos 1º e 2º também serão garantidos aos ocupantes 
regularmente inscritos de imóveis públicos com até duzentos e cinquenta metros quadrados 
e que estejam situados em área urbana, quanto a imóveis da União, Estados, DF e Municípios 
(artigo 3º). 
E se o imóvel ocupado pelas famílias estiver localizado em uma área de risco? 
 
 Neste caso, caberá ao Poder Público garantir o direito à concessão de uso especial 
para fins urbanísticos em local diverso: 
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao 
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local. 
 
 Além disso, poderá o Poder Público também escolher local diverso quando o imóvel 
ocupado for (artigo 5º): 
I - de uso comum do povo; 
II - destinado a projeto de urbanização; 
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais; 
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou 
V - situado em via de comunicação. 
 
E qual o procedimento para se obter o título de concessão? 
 O título de concessão poderá ser obtido pela via administrativa perante o órgão 
competente da Administração Pública que terá o prazo de doze meses para decidir o pedido, 
a contar da data de seu protocolo. 
E, se o imóvel for pertencente ao Estado ou à União, caberá ao interessado instruir o 
pedido com certidão municipal que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua 
destinação para moradia do ocupante ou de sua família. 
 Acaso recusado o pedido administrativo ou ainda em caso de omissão do Poder 
Público, será cabível a via judicial para regularizar a propriedade. Neste caso, a concessão 
de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz mediante sentença. 
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 Destaque-se a questão do registro: 
§ 4o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório 
de registro de imóveis. 
 
Reconhecido o direito à concessão de uso especial para fins urbanísticos, 
poderá o concessionário transferir seu direito? 
 
 Sim. Esta a disposição expressa do artigo 7º, da MP 2.220/2001: 
 
Art. 7o O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa 
mortis. 
 
E como funciona a extinção do direito à concessão? 
 O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se em caso de o 
concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou de sua família. Além 
disso, o direito também será extinto acaso o concessionário venha a adquirir a propriedade 
ou a concessão de outro imóvel urbano ou rural. 
 A extinção de tal direito será averbada no correspondente cartório de registro de 
imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente. 
 
Autorização de Uso na MP 2.220/2001 
 Por fim, destacamos os artigos 9º e 10º da Medida Provisória em epígrafe que 
estabelecem a autorização de uso em caso de imóveis comerciais e as definições do Conselho 
Nacional de Desenvolvimento Urbano. De acordo com o artigo 9º: 
Art. 9º É facultado ao Poder Público competente conceder autorização de uso àquele que, até 22 de dezembro de 
2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros 
quadrados de imóvel público situado em área características e finalidade urbana para fins comerciais. (Redação 
dada pela Medida Provisória nº 759, de 2016) 
 
 Perceba, que esta autorização – ato mais precário que a concessão – ocorre quanto 
aos imóveis públicos que possuam fins comerciais (e não de moradia) e será conferida de 
forma gratuita. 
 O prazo do possuidor pode ser acrescido ao de seus antecessores, para fins de 
contagem dos cinco anos e a poderá ser concedida em terreno diverso acaso ocorram 
algumas das hipóteses dos artigos 4º e 5º (área de risco ou áreas de interesse público. 
 Rememorando: 
 
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao 
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local. 
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Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local 
na hipótese de ocupação de imóvel: 
I - de uso comum do povo; 
II - destinado a projeto de urbanização; 
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais; 
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou 
V - situado em via de comunicação. 
 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 
 A MP 2.220/2001 também criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, 
órgão consultivo e deliberativo, integrante da Presidência da República, com as seguintes 
atribuições: 
 
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano; 
II - acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as 
políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias 
ao cumprimento de seus objetivos; 
III - propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da 
legislação pertinente ao desenvolvimento urbano; 
IV - emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais 
atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano; 
V - promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e a 
sociedade civil na formulação e execução da política nacional de desenvolvimento urbano; e 
VI - elaborar o regimento interno. 
 
 Cabe-nos, por segurança, conhecer a estrutura do CNDU disposta nos artigos 11 e 
seguintes da referida MP: 
 
Art. 11. O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuições 
serão definidas em decreto. 
Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de assessoramento, na forma do regimento interno. 
Art. 12. O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a composição do seu Plenário e a 
designação dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comitês técnicos. 
Art. 13. A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será remunerada. 
Art.14. As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão consideradas prestação de relevante 
interesse público e a ausência ao trabalho delas decorrente será abonada e computada como jornada efetiva de 
trabalho, para todos os efeitos legais. 
Cessão de Uso 
A cessão de uso é (MARINELA, 2017, pg. 911): 
 
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a utilização especial em que o Poder Público permite, de forma gratuita, o uso de bem público por órgão da mesma 
pessoa ou de pessoa diversa, com o propósito de desenvolver atividades benéficas para a coletividade, com 
fundamento na cooperação entre as entidades públicas e privadas. 
 
 Para José dos Santos Carvalho Filho, a grande diferença entre esta cessão e as demais 
formas de utilização dos bens públicos até agora vistas, fundamenta-se no benefício coletivo 
decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. 
O mais comum é que a Administração ceda bens entre órgãos da mesma pessoa 
(Secretaria de Justiça cede prédio para a Secretaria de Administração do mesmo Estado), mas 
pode ocorrer a cessão entre órgãos de entidades públicas diversas ou para pessoas privadas 
que desempenhem finalidades não lucrativas (2015, pg. 1.228). 
Segundo afirmou a FCC (DPE/MA/2009): 
 
Em relação aos bens públicos e de acordo com a Lei Federal nº 8.666/93 e 
alterações, é correto afirmar que os bens imóveis de uso comum e os de uso 
especial não podem ser alienados a particulares enquanto conservarem esta 
qualidade, mas podem ter seu domínio transferido a outro ente público, 
observados os requisitos legais, sem perderem a afetação. 
2.7 - BENFEITORIA EM BEM PÚBLICO IRREGULARMENTE OCUPADO 
De acordo com o artigo 1.219 do Código Civil, o possuidor de boa-fé tem direito à 
indenização das benfeitorias necessárias e úteis, restando consolidado o entendimento pelo 
STJ que tal direito de retenção abrange também as acessões (construções e plantações) nas 
mesmas circunstâncias. 
 
Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto 
às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer 
o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis. 
 
Ocorre que, para o STJ, nos casos em que o bem público foi ocupado irregularmente, 
a pessoa não tem direito de ser indenizada pelas acessões feitas, assim como não tem direito 
à retenção pelas benfeitorias realizadas, mesmo que fique provado que a pessoa estava de 
boa-fé. 
É que a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse, mas 
mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária. 
Segundo consolidou o STJ, a posse é o direito reconhecido a quem se comporta como 
proprietário, não havendo como reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa 
ser proprietário. Assim, a ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser 
reconhecida como posse, mas como mera detenção. 
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Ademais, eventual inércia ou omissão da Administração não tem o efeito de afastar 
ou distorcer a aplicação da lei. O imóvel público é indisponível, de modo que eventual 
omissão dos governos implica responsabilidade de seus agentes, nunca vantagem de 
indivíduos às custas da coletividade. 
Por fim, não se pode afirmar que tal ato configurará enriquecimento sem causa da 
Administração, eis que esta provavelmente terá um custo para demolir a construção feita ou, 
no máximo regularizá-la para adequá-la à legislação vigente, dada a provável inutilidade do 
imóvel, sendo incoerente tal afirmação. 
 Neste sentido: 
 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. 
DIREITO DE INDENIZAÇÃO PELAS ACESSÕES. 
INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. 
1. A jurisprudência assentada no Superior Tribunal de Justiça considera indevida a indenização por acessões 
construídas sobre área pública irregularmente ocupada. 
2. Recurso especial a que se dá provimento. 
(REsp 850.970/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/03/2011, DJe 
11/03/2011) 
 
3 - INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
3.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
O Século XX vem superar a ideia liberal clássica de que o direito de propriedade é um 
direito praticamente absoluto. As atuais constituições ocidentais passaram a dar um especial 
destaque ao interesse social da propriedade. 
Na Constituição Federal de 1988, há diversos dispositivos com a inteligência de que a 
propriedade deve cumprir sua função social como corolário da supremacia do interesse 
público sobre o dos particulares. 
 
Constituição Federal 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
 
XXII - é garantido o direito de propriedade; 
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
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XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por 
interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, 
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; 
 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais 
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- 
estar de seus habitantes. 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, 
é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da 
cidade expressas no plano diretor. 
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos 
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova 
seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo 
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o 
valor real da indenização e os juros legais. 
 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não 
esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula 
de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e 
cuja utilização será definida em lei. 
 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e 
graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequadados recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
 Por fim, quanto ao patrimônio cultural, dispõe a CF no artigo 216, parágrafo 1º: 
 
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, 
por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento 
e preservação. 
 
 Sendo certo que nem todas as modalidades de intervenção do Estado na propriedade 
estão previstas na Constituição Federal, passemos ao estudo pormenorizado de cada uma 
delas. 
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3.2 – MODALIDADES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
São seis as modalidades de intervenção do Estado na propriedade: 
 
a) Limitação Administrativa; 
b) Servidão Administrativa 
c) Ocupação Temporária; 
d) Requisição; 
e) Tombamento 
f) Desapropriação; 
 
Vejamos uma a uma. 
 
a) Limitação Administrativa; 
 
A limitação administrativa é um ato genérico por meio do qual o poder público impõe 
a proprietários indeterminados obrigações com o objetivo de fazer com que aquela 
propriedade atenda à sua função social. 
Tratam-se, assim, de medidas de caráter geral direcionadas a todos os proprietários 
daquela determinada região, fundamentadas no poder de polícia do Estado, “gerando para 
os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do 
direito de propriedade ao bem-estar social” (DI PIETRO). 
Podem ser instituídas em lei ou regulamento de qualquer ente da Administração e, 
por constituírem imposições gerais destinadas a propriedades indeterminadas, não ensejam 
nenhuma indenização por parte do Poder Público em favor dos proprietários. 
Na generalidade dos casos, a limitação administrativa é gratuita, surgindo o dever de 
indenizar tão somente em casos de redução do valor econômico do bem. Todavia, o 
proprietário do bem não fará jus a qualquer direito indenizatório se tiver adquirido o bem 
após a limitação administrativa já ter sido imposta. 
Ressalte-se que os danos causados em caso de limitação administrativa devem ser 
objeto de ação pessoal, cujo prazo prescricional é de cinco anos. Ex: Limitação à altura dos 
prédios em determinada região da cidade. 
 
b) Servidão Administrativa; 
 
 Já a servidão administrativa é uma restrição específica que atinge parcial e 
concretamente o direito de propriedade, incidindo sobre o caráter exclusivo de propriedades 
determinadas. A servidão consiste em uma obrigação de tolerar ou deixar fazer e autoriza o 
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Poder Público a usar da propriedade imóvel do particular para assegurar a realização e 
conservação de obras e serviços de utilidade pública. 
Tem-se, pois, as seguintes características: 
 
i. Ônus real; 
ii. Incidente sobre bem particular (imóvel alheio); 
iii. Com o fim de permitir uma utilidade pública; 
 
A servidão pode ser instituída por acordo administrativo ou através de sentença 
judicial e, por constituírem direito real de uso, devem ser averbadas no respectivo Registro 
de Imóveis. Exemplo de servidão, tem-se a passagem de rede elétrica (fios de alta tensão) 
por dentro da propriedade. 
A regra é que a servidão não gere qualquer direito a indenização ao proprietário. 
Será cabível, contudo, o direito à indenização em caso de o ônus imposto ao 
proprietário ser tão elevado que cause algum dano à propriedade (referida indenização será 
prévia). Contudo, a indenização não pode elevar-se até o montante do valor da propriedade, 
pois que sob esta não foi imposta a supressão, mas mera restrição. 
 
Mas professor, qual a diferença entre limitação e servidão? 
 
 Enquanto a limitação administrativa é uma restrição geral e gratuita imposta 
indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da coletividade, a servidão 
administrativa é um ônus real sobre determinada e específica propriedade privada, mediante 
indenização pelo Poder Público (se houver prejuízo para o proprietário) para propiciar a 
execução de algum serviço público. 
A diferença entre os institutos, pois, é que na restrição sobre o caráter absoluto da 
propriedade (limitação administrativa) minoram-se os poderes do uso, gozo ou fruição do 
proprietário sobre a sua propriedade e na servidão administrativa (restrição sobre o caráter 
exclusivo da propriedade), o proprietário é obrigado a suportar que outrem também usufrua 
de sua propriedade em prol da coletividade. 
 
c) Ocupação Temporária; 
A ocupação temporária é uma restrição estatal que atinge o caráter exclusivo da 
propriedade, fundada na necessidade pública normal de realização de obras ou exercício de 
atividades. Trata-se de intervenção provisória e que incide tão somente em razão da 
necessidade que pode ter o Estado de utilizar, temporariamente, um imóvel particular para 
realização de obras públicas ou execução de serviços públicos. 
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 Há o dever de indenizar, apenas acaso haja dano à propriedade, eis que em geral 
processa-se a ocupação de bens imóveis desocupados ou improdutivos. Em verdade, apenas 
haverá o dever de indenizar acaso haja algum prejuízo ao proprietário do bem. Ex: ocupação 
de terreno para guardar o maquinário necessário a construção de rodovia. 
 A instituição da ocupação dá-se por meio de ato da administração, sem necessidade 
de apreciação prévia do Poder Judiciário. Contudo, há uma exceção. 
 Trata-se da hipótese de ocupação temporária de imóveis contíguos a imóveis 
desapropriados. A previsão do artigo 36, do Decreto Lei 3.365/41 é expressa: 
 
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não 
edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida. 
 
d) Requisição; 
Já a requisição administrativa, diz com a utilização pelo Estado de bens móveis e 
imóveis, ou mesmo de serviços prestados por particulares, em face de situações de iminente 
perigo. A indenização será sempre posterior e acaso haja dano. 
Segundo o inciso XXV, do artigo 5º, da CF: 
 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, 
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; 
 
 A requisição administrativa não se confunde, pois, com a ocupação temporária, visto 
que possui fundamento em uma situação de iminente perigo, enquanto a ocupação 
fundamenta-se em uma necessidade normal de interesse público. 
 
e) Tombamento; 
 O tombamento trata-se de restrição estatal na propriedade privada, que se destina 
especificamente à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, assim considerando 
o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse 
público. Poderá gerar direito a indenização acaso gere desvalorização do bem. 
 São impostas algumas obrigações ao proprietário do bem tombado, dentre elas a de 
fazer todas as obras que forem necessárias para a conservação da coisa. Ressalte-se que é 
possível o destombamento do bem, tratando-se de ato de cancelamento do tombamento, 
motivado pelo desaparecimento dos motivos que levaram o bem a ser tombado. 
 
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