Administração Pública

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Sumário 
 
1. Conceitos fundamentais de Administração. Convergências e diferenças entre a 
gestão pública e a gestão privada. 
2 
2. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. 13 
3. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões 
estruturais e culturais. 
22 
4. Estratégia organizacional (planejamento estratégico). 32 
5. Estrutura organizacional. 46 
6. Cultura organizacional e mudança no setor público. 54 
7. O paradigma do cliente na gestão pública. Excelência nos serviços públicos. 
Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 
64 
8. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. 69 
9. Novas tecnologias de gestão: Qualidade, Reengenharia, Balanced ScoreCard. 72 
10. Tecnologias da Informação e Comunicação: impactos sobre a configuração das 
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Governo eletrônico. 
85 
11. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 89 
12. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. Gestão de Pessoas por 
Competências. 
94 
13. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e 
gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG. 
107 
14. Questões de Concursos 113 
15. Gabarito 135 
16. Bibliografia 136 
 
 
 
 
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1. Conceitos fundamentais de Administração. 
Convergências e diferenças entre a gestão pública e 
a gestão privada. 
 
1.1. Conceitos básicos 
Este capítulo inicial tem como objetivo fornecer uma visão geral desse campo 
particular do conhecimento humano: a Administração. Trata-se de uma apresentação 
preliminar dos principais aspectos ligados ao conceito de “Administração” e outros 
semelhantes, tais como “Gestão” e “Gerência”. 
Antes de partir para uma definição teórica destes termos, vamos fazer um pequeno 
exercício mental. 
Pensemos por alguns instantes no mundo atual, que vivemos. 
Podemos identificar no nosso mundo concreto uma enorme multiplicidade de 
empresas, órgãos públicos, organizações não governamentais, autarquias, 
fundações, associações, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto, 
algumas das atividades que estas instituições tão diferentes executam no seu dia-a-
dia. 
O que todas elas têm em comum? 
O que têm em comum, por exemplo, uma companhia aérea, um hospital, uma 
padaria, uma repartição pública e uma escola comunitária? 
Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo organizações 
humanas. 
Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes entre todas 
estas organizações: 
• Todas elas têm objetivos a serem alcançados; 
• Para alcançar tais objetivos, realizam um certo conjunto de atividades; 
• Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada 
quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc). 
Portanto, podemos perceber que o funcionamento da companhia aérea, do hospital, 
da padaria, da repartição pública e da escola comunitária depende de uma espécie 
de “arranjo” destas três variáveis: Objetivos, Atividades e Recursos. 
 
 
 
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Os objetivos devem ser bem definidos, para serem alcançáveis; as atividades a 
serem realizadas devem estar coerentes com os objetivos perseguidos; os recursos 
devem ser suficientes e precisam ser empregados com sabedoria na execução das 
atividades. 
Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; em outras 
palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na Administração 
como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e representa um 
processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos. 
Vimos que a companhia aérea, o hospital, a padaria, a repartição pública e a escola 
comunitária podem ser chamadas genericamente de organizações. Uma 
organização é um agrupamento humano em torno de um determinado objetivo, 
mobilizando recursos para executar as atividades necessárias ao alcance deste 
objetivo. O Administrador é a pessoa (ou conjunto de pessoas) que toma as 
decisões sobre a melhor forma de combinar as três variáveis citadas. 
Tomar decisões significa basicamente fazer escolhas: 
• Que objetivos nossa organização deve perseguir? Que metas vamos buscar? 
Por que buscar determinadas metas e não outras? Em que prazo nós 
alcançaremos tais objetivos? 
• Quais são as atividades necessárias? Quem vai executar tais atividades? Em 
que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Será preciso mudar as 
atividades? 
• Que recursos nós vamos usar? Onde nós vamos encontrá-los? Como vamos 
mantê-los na organização? Como vamos desenvolvê-los? Como vamos motivar 
os membros da organização? 
• Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as 
questões anteriores? Como evitar erros no processo de tomada de decisão? 
Veja, portanto, que a missão do Administrador não é nada fácil. 
Vamos examinar alguns conceitos que a literatura existente sobre Administração nos 
apresenta: 
“A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela 
organização e transformá-los em ação organizacional por meio do planejamento, 
organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as 
áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da 
maneira mais adequada à situação” (Idalberto Chiavenato). 
“Administração (do latim administratione): I. Ação de Administrar. II. Gestão de 
negócios públicos ou particulares. III. Governo, regência. IV. Conjunto de 
princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os fatores de produção e 
controlar a sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado. 
 
 
 
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V. Prática desses princípios, normas e funções. VI. Função de administrador; 
gestão, gerência. VII. Pessoal que administra; direção” (Novo Dicionário Aurélio). 
“Administrar é estabelecer e prescrever a maneira pela qual as pessoas devem 
executar o seu trabalho cotidiano”. (Frederick W. Taylor). 
Podemos ainda entender a palavra “Administração” dentro de quatro acepções 
distintas: 
• Como uma forma de Ação; 
• Como um determinado Grupo de Pessoas que dirigem a organização; 
• Como uma Arte que exige certas habilidades na sua execução; 
• Como uma Disciplina, um campo específico do conhecimento humano. 
Vejamos cada uma destas acepções: 
 
1) Administração como Ação 
Vimos que o processo de administrar se constitui essencialmente na tomada de 
decisões, sobre como combinar bem os objetivos, atividades e recursos, através do 
planejamento, da organização, da direção e do controle. 
Atenção: estes são considerados os quatro processos mais importantes da 
Administração: 
• Planejamento – processo de definir previamente os objetivos, as atividades 
e os recursos; correspondem a decisões a serem tomadas sobre “quais são os 
objetivos a serem perseguidos”, “em que prazo”, “quais são os resultados 
esperados”, “que recursos serão necessários”, “qual será o caminho a ser 
trilhado”, etc... 
• Organização – processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem como as 
responsabilidades e o poder de decisão e comando; trata-se da distribuição 
dos recursos de acordo com um determinado critério; o processo de 
organização dá origem a uma determinada estrutura organizacional, que 
nas empresas geralmente é representada graficamenteatravés de um 
organograma. 
• Direção – processo de garantir a execução das atividades que foram 
planejadas; como fazer com que as atividades sejam de fato executadas 
dentro das especificações e dos prazos previstos; como manter o pessoal 
motivado, rumo às metas; como gerenciar as relações humanas e o clima 
organizacional. 
 
 
 
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• Controle – processo de assegurar o cumprimento dos objetivos, e 
eventualmente identificar a necessidade de modificá-los. São também 
decisões sobre como medir o desempenho da organização, das pessoas, dos 
demais recursos; como perceber a necessidade de mudanças na execução das 
atividades e como implementar tais mudanças. O controle é um processo que 
acaba gerando subsídios para o Administrador reiniciar novo ciclo de 
planejamento. 
Ao longo do texto iremos estudar com mais profundidade cada um destes processos. 
Considerar a Administração como sendo processo, que se compõe de outros 
processos (ou funções) é a essência do chamado enfoque funcional, criado por 
Henri Fayol, no início do século XX. 
Fayol é um dos precursores do pensamento administrativo, e lançou as bases de 
muitos conceitos utilizados até hoje, na vida moderna. Gradativamente iremos 
conhecer também o pensamento de outros importantes autores. 
A importância da abordagem proposta por Fayol reside na separação da tarefa da 
administração das demais tarefas, operacionais e técnicas, realizadas pela 
organização. 
O processo administrativo é importante, qualquer que seja o contexto de utilização 
de recursos (seja na padaria, na escola, no hospital, etc). A razão principal para 
estudar este processo é seu impacto sobre o desempenho das organizações, as quais 
assumem importância sem precedentes na sociedade e na vida das pessoas. 
Afinal, a sociedade em que vivemos é uma sociedade organizacional, e a 
Administração é um processo fundamental na determinação do nível de desempenho 
das diversas organizações. 
 
2) Administração como um Grupo de Pessoas 
As pessoas que administram qualquer conjunto de recursos são os 
administradores ou gerentes. 
São os gerentes que fazem o processo administrativo funcionar. Os gerentes 
formam um grupo, chamado “a administração” ou “a gerência”. As pessoas que 
integram esse grupo possuem autoridade formalmente constituída e assumem 
responsabilidades dentro da organização. 
Para desempenhar suas diversas funções, os gerentes precisam empregar as 
técnicas adequadas para realizar com sucesso os processos de planejamento, 
organização, direção e controle. 
 
 
 
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Pode-se entender também a “Administração” de uma determinada organização como 
sendo o seu alto escalão, o corpo gerencial que detém o poder de decisão naquela 
entidade. 
Na grande maioria das organizações, os funcionários agrupam-se em diversos níveis, 
que formam uma hierarquia ou cadeia de comando. 
No alto da hierarquia, no primeiro nível, ou primeiro escalão, encontram-se os 
executivos, dirigentes, presidentes, superintendentes, diretores, etc... As 
denominações são bem variadas. Nos níveis intermediários, abaixo dos executivos, 
encontram-se os gerentes, chefes de setor, chefes de divisão, supervisores, etc. No 
último nível, na base da pirâmide organizacional, vamos encontrar as pessoas que 
não são gerentes: os empregados, funcionários operacionais. 
Observe que estamos adotando uma visão simplificada, apenas para demonstrar que 
em qualquer organização existem funcionários com diferentes participações na 
administração da mesma. Afinal, grandes organizações podem ter muitos ou poucos 
níveis hierárquicos, a depender do seu porte. 
Assim, Executivo, Diretor, Superintendente, Presidente são palavras que indicam os 
ocupantes dos cargos mais importantes da hierarquia, que formam a alta 
administração e têm autoridade sobre todos os demais gerentes. As tarefas mais 
importantes da alta administração relacionam-se com a definição de objetivos e 
recursos estratégicos, e avaliação e correção do desempenho da organização no 
caminho rumo aos objetivos. 
Por sua vez, os gerentes dos níveis intermediários são responsáveis pela 
coordenação dos grupos de trabalho: setores, departamentos, divisões ou gerências. 
São eles que transformam os grandes objetivos da alta administração em objetivos 
específicos, definem e mobilizam recursos e controlam a realização das atividades no 
nível de cada tarefa a ser executada. 
Os gerentes intermediários cuidam de áreas especializadas da organização: 
marketing, produção, informática, compras, finanças, atendimento aos clientes, 
recursos humanos, materiais, etc... Os supervisores normalmente chefiam grupos 
formados por funcionários técnicos, responsáveis pela realização de tarefas 
operacionais que fornecem produtos e serviços aos clientes. Há tantos tipos de 
supervisores quantas são as possibilidades de trabalho operacional. 
Com o advento das técnicas da administração participativa, os supervisores se 
transformam gradativamente em facilitadores que ajudam os grupos a tomar 
decisões por conta própria. A quantidade de gerentes, o conteúdo de seu trabalho, e 
a extensão da hierarquia depende muito do tamanho da organização. 
 
 
 
 
 
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3) Administração como uma Arte que exige certas habilidades 
A administração pode ser considerada também como uma arte, no sentido de 
profissão, ofício ou área de atuação humana. Sendo arte, depende de certas 
habilidades essenciais. 
O desempenho dos gerentes está profundamente ligado às competências, que 
incluem diversos tipos de habilidades. Um especialista no estudo do comportamento 
gerencial, Robert Katz, enunciou pelo menos três tipos de habilidades necessárias 
para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo: 
• Habilidade Técnica – consiste na utilização dos conhecimentos, métodos, 
técnicas e equipamentos necessários para a realização de suas tarefas 
específicas, através de sua instrução, experiência e educação; relaciona-se 
com a atividade específica do gerente. Por exemplo, a habilidade técnica de 
um diretor financeiro significa conhecer técnicas de fluxo de caixa, 
contabilidade, tesouraria, aplicações, orçamentos, etc; 
• Habilidade Humana – consiste na capacidade de trabalhar com pessoas, 
compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma liderança eficaz; 
abrange, portanto a compreensão das necessidades, interesses e atitudes 
humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas é a 
expressão da habilidade humana do gerente. Essas habilidades permitirão ao 
gerente motivar e liderar a sua equipe; 
• Habilidade Conceitual – consiste na habilidade de compreender as 
complexidades da organização e do seu ambiente, bem como promover o 
ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade 
permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da 
organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as necessidades 
do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de compreender e 
lidar com a complexidade de toda a organização e de formular estratégias, ou 
seja, a forma pela qual a organização vai se relacionar com o ambiente 
externo. 
Uma das idéias mais importantes do modelo de Katz é que, conforme o gerente sobe 
na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui, enquanto que a 
habilidade conceitual torna-se mais necessária. 
Para um supervisor ou gerente de primeira linha, que está diretamente ligado ao 
trabalho operacional, o conhecimento técnico é muitomais importante do que para 
um executivo da alta administração. Este, por sua vez, necessita utilizar muito mais 
suas competências na formulação de objetivos e adequação da empresa aos cenários 
desenhados para o futuro. 
Observe no diagrama a seguir, que ilustra essa idéia: 
 
 
 
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4) Administração como uma Disciplina, um campo específico do 
conhecimento humano. 
Podemos considerar que a Administração existe desde a Antiguidade, uma vez que já 
estava presente, sobretudo, na organização dos reinos e impérios antigos. No 
entanto, como ciência, a Administração tem um desenvolvimento histórico muito 
recente. 
A partir do final do século XIX e início do século XX, graças à necessidade de tornar 
mais profissional a formação dos gerentes, para aprimorar o processo administrativo, 
é que começaram a surgir autores em Administração. Mais tarde, surgiram escolas, 
pesquisadores, consultores de administração, etc. O processo de administrar 
organizações transformou-se em disciplina acadêmica muito recentemente. 
Atualmente a Administração tem como tarefa principal a interpretação dos objetivos 
propostos pela organização, transformando-os em ação organizacional através do 
planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em 
todas as áreas em todos os níveis da organização, a fim de alcançar os objetivos da 
maneira mais adequada à situação. 
A Teoria Geral da Administração (TGA) estuda o processo de administração das 
empresas e demais tipos de organização, considerando a interdependência entre 
cinco variáveis principais: 
• Tarefas – abrangem as atividades que devem ser executadas para que os 
objetivos da organização sejam alcançados; 
• Estrutura – corresponde ao modo pelo qual serão organizados os recursos e 
de que maneira devem ser distribuídos o trabalho e o poder de comando 
dentro da empresa; 
 
 
 
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• Pessoas – diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa e de 
que maneira suas motivações subjetivas devem ser levadas em conta; 
• Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou seja, os padrões técnicos a 
serem observados para que se alcance os melhores níveis de produtividade 
possíveis. 
• Ambiente – significa os impactos das ações da organização sobre as outras 
organizações que convivem com a mesma no quadro econômico-institucional, 
bem como o impacto dessas forças externas sobre a mesma. 
Estas cinco variáveis constituem os principais componentes no estudo da 
Administração. Cada qual influencia e é influenciado pelos outros componentes. 
Modificações em um provocam modificações em maior ou menor grau nos demais. 
As diversas correntes de pensamento dentro da Administração diferenciam-se 
justamente porque cada uma delas dá maior ênfase a uma ou duas destas varíaveis. 
Assim, existe uma multiplicidade de visões sobre como deve ser o processo de se 
administrar uma empresa. 
Não existe uma teoria superior às demais; cada uma é válida dentro do contexto em 
que opera, tendo um maior ou menor poder explicativo sobre determinados 
assuntos. 
O conhecimento em Administração evolui pelo acúmulo de contribuições de diversos 
autores ao longo do tempo, havendo naturalmente controvérsias em relação a 
pontos específicos, como em qualquer outra ciência. No entanto, o conhecimento em 
Administração se forma através dos rigores do método científico, passando por 
experimentos, observações, estudos de casos, etc. 
Administração hoje 
Neste início de século XXI, mudanças em todos os tipos de ambientes – econômico, 
social, político, tecnológico – levam ao surgimento de novos conceitos e técnicas 
para administrar as organizações. Essas inovações na teoria e na prática são 
chamadas novos paradigmas da Administração. 
Paradigmas são modelos ou padrões, que servem como marcos de referência, 
para explicar e ajudar as pessoas a lidar com diferentes situações. São formados 
pelas premissas ou hipóteses (explicações que ajudam a entender as organizações); 
pelos modelos de administração (conjunto de técnicas e soluções para administrar as 
organizações) e pelo contexto (o ambiente, econômico, cultural e institucional, no 
qual as organizações atuam). 
Muitas teorias da Administração nascem exatamente nos momentos em que ocorrem 
mudanças nos paradigmas. Foi assim desde a revolução industrial até os tempos 
atuais, nos quais o processo conhecido como globalização impõe mudanças drásticas 
no paradigma organizacional (mudanças nas premissas, nos modelos e no contexto). 
 
 
 
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Assim, a Administração está constantemente se renovando, para se adequar às 
novas exigências impostas pelo rápido ritmo de transformações dos tempos atuais. 
 
1.2. O contexto próprio da Administração Pública. 
Vamos agora tratar especificamente das organizações governamentais, as quais 
serão objeto de nossos estudos, daqui por diante. Em primeiro lugar, cabe ressaltar 
que a expressão “Administração Pública” pode ser tomada em dois sentidos: 
• “Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, 
autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho 
do Estado. É através da Administração Pública que o Estado se manifesta 
frente aos seus súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas 
organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas. 
Aqui vamos encontrar o campo de estudo próprio da disciplina denominada 
Direito Administrativo. 
• “Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do aparelho do 
Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de 
planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades 
que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina 
denominada igualmente de Administração Pública. 
Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de acordo com a 
segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações governamentais. 
A Administração (ou Gestão) Pública abrange um vasto campo do processo 
administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a 
compreensão do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais 
mudanças pelas quais atravessam as organizações governamentais atualmente. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte 
conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado pré-orientado à 
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o Estado e a 
sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie 
de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados 
“bons”, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, 
mas porque as necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas. 
Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e mesmo o 
Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública tem o seu 
próprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à Gestão 
Pública, ao modo de se conduzir as ações dentro das organizações governamentais, 
para o atendimento das necessidades coletivas. 
 
 
 
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Mas, será que os processos administrativos vistos anteriormente, podem ser 
aplicados da mesma forma nas organizações públicas,assim como o são nas 
organizações privadas? É o que veremos a seguir. 
 
1.3. Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão 
Privada 
 
A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da Administração, 
preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do conhecimento. De fato, 
também o Estado se manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento 
das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na 
medida em que necessitam também da aplicação dos processos administrativos já 
vistos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e Controle. 
 
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos 
tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, 
Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, 
Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc. 
 
Como se verá mais adiante, existe atualmente uma tendência muito forte nas 
organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu 
gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações 
privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos 
aspectos, semelhantes. 
 
No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a administração 
pública diferente da administração privada, o que, por conseqüência, faz com que as 
formas de gestão apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro a 
seguir apresenta alguns desses aspectos: 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Critério Administração Pública Administração Privada 
Forma de obtenção de recursos 
para o funcionamento da 
Organização 
Receitas derivadas de Tributos 
(impostos, taxas e contribuições); 
caráter compulsório, sem uma 
necessária contrapartida em termos 
de prestação direta de serviços. 
Receitas advindas de pagamentos 
feitos por livre e espontânea vontade 
por parte dos clientes (consumidores 
dos produtos e serviços). 
Destinatário das ações 
empreendidas pela organização 
(interesses atendidos) 
O cidadão: membro da sociedade que 
possui direitos e deveres. Interesses 
coletivos, sociais, difusos. 
O cliente: indivíduo que manifesta suas 
escolhas no mercado. Interesses 
particulares, privados, individualizados. 
Mecanismo de controle do 
desempenho dos dirigentes. 
Controle político, por meio de eleições 
periódicas dos governantes. 
Controle pelo Mercado, através da 
concorrência com outras organizações. 
Subordinação ao ordenamento 
jurídico existente. 
Tudo o que não está juridicamente 
determinado está juridicamente 
proibido; Princípio da Legalidade; 
preponderância de normas de direito 
público (direito constitucional e 
administrativo). 
Tudo o que não está juridicamente 
proibido está juridicamente facultado; 
preponderância de normas de direito 
privado (contratual; direito civil e direito 
comercial). 
Garantia da sobrevivência das 
organizações 
Tempo de existência indeterminado: o 
Estado não vai à falência. 
Sobrevivência depende da eficiência 
organizacional; competitividade 
acirrada no mercado. 
Características do Processo de 
Tomada de decisão 
Decisões mais lentas, influenciadas 
por variáveis de ordem política. 
Políticas Públicas de acordo com os 
programas de Governo. 
Decisões mais rápidas, buscando a 
racionalidade. Políticas Empresariais 
voltadas para objetivos de mercado. 
Modo de criação, alteração ou 
extinção da pessoa jurídica 
Através de Lei Através de instrumento contratual ou 
societário 
 
Importa ainda destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do Estado 
e este, por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder 
extroverso e da soberania. 
O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente 
obrigações para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas próprias 
fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurídicas, legais e 
administrativas que vinculam a ação e o comportamento dos demais membros da 
sociedade. 
Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se autodeterminar, 
logicamente dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento constitucional do 
Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o 
Estado não se submete ao ordenamento jurídico de outros Estados estrangeiros. 
 
 
 
 
 
 
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2. Administração pública: do modelo racional-legal ao 
paradigma pós-burocrático. 
 
2.1. A evolução dos modelos de gestão na Administração Pública 
Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil, considerando a 
evolução histórica do modo pelo qual a gestão das organizações governamentais 
vem sendo praticada em nosso país. 
A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o 
mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se 
iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de 
pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês 
NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para 
entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar 
sua evolução ao longo das décadas. 
Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe 
de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida 
contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. 
Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do 
Estado: 
• Função alocativa: prover os bens e serviços não adequadamente fornecidos 
pelo mercado 
• Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição da renda; 
• Função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e 
desemprego. 
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 
(ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande 
expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”. 
Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado 
de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expansão do 
Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um 
crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública. 
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado 
começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente 
a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um 
processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente 
nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de 
 
 
 
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realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão 
econômica. 
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção 
dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora 
gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções 
básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, 
educação, segurança pública, saneamento, etc... 
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de 
gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o 
em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setorprivado, conhecido na 
área pública como “modelo gerencial”. 
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos 
anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o 
peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a 
questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender 
com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. 
Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças 
públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área 
privada; 
2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o 
esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais 
teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o 
paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava 
cada vez mais ultrapassado; 
3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da 
administração pública burocrática, rumo à administração pública 
gerencial. 
No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, 
cujos principais pontos eram: 
1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 
2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, 
acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a 
concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da 
competição internacional; 
3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, 
equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios; 
 
 
 
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4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior 
abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 
5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", 
ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas 
públicas. 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado 
a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização 
comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de 
importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 
90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-
se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a 
princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente. 
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para 
o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos 
de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para 
seu financiamento e controle. 
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou 
provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e 
provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como 
educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a 
subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da 
sociedade. 
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de 
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva 
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas 
no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de 
governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração 
pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle 
interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o 
atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as 
políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da sua máquina 
administrativa. 
 
2.2. As três formas de Administração Pública 
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século 
passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de 
defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o 
Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em 
 
 
 
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dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do 
controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um 
novo tipo de administração: a administração gerencial. 
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração 
pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública 
patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no 
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 
 
Administração Pública Patrimonialista 
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado 
aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção 
clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio 
patrimônio privado. 
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não 
aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se 
confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira 
muito bem definida entre ambas. 
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do 
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os 
cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, 
sujeitos à discricionariedade do governante. 
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não 
se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos 
interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. 
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a 
democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir 
do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se 
inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava 
uns poucos em detrimento de muitos. 
As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento 
econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de 
gestão do Estado. 
 
Administração Pública Burocrática 
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de 
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios 
 
 
 
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orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a 
hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-
legal. 
Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A 
forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas 
que devem nortear a realização das tarefas. 
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos 
que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados 
controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas 
compras e no atendimentoaos cidadãos. 
Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal 
do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de 
sua missão básica, que é servir à sociedade. 
A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos 
contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de 
voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”. 
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da 
administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito 
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir 
os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir 
da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos. 
Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”. 
Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das 
sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o 
tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos 
comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou com as 
sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas 
totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de 
racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais. 
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações 
reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-
obediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, 
depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e 
“organização burocrática” são sinônimas. 
“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência 
dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação 
legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados): 
 
 
 
 
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• Dominação de caráter carismático 
Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida 
ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, 
dentro do círculo em que se acredita em seu carisma. 
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela 
devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de 
multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência que depende 
de qualidades pessoais. 
• Dominação de caráter tradicional 
Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde tempos 
distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para 
exercer a autoridade. 
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência 
dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que 
vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas 
qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas por causa das 
instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, 
no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações militares. 
• Dominação de caráter racional 
Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando 
das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A 
autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade. 
No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e 
objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro 
de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem 
direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a 
autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal. 
Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem 
estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia. 
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas 
tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A 
administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A 
burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a 
obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança. 
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia 
identifica precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A 
 
 
 
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sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é 
um estágio na evolução das organizações. 
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que 
as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do 
interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um 
dirigente. 
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características 
principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais: 
• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em 
normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e 
deveres dos participantes. 
• Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações 
burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e 
deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a 
pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia 
permanecer, a despeito das pessoas. 
• Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes 
uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem 
caráter ocupacional. 
Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem 
muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir: 
• Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos 
internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material. 
• Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro 
da organização. 
• Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção 
de determinado serviço. 
• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e 
atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo 
poder. 
• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam 
pessoas em situações alienantes. 
Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou dificuldades: em 
primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as desviam de seus 
objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem 
distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente externo, no 
 
 
 
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qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, 
conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização. 
Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de 
mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado. 
 
Administração Pública Gerencial 
Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções 
econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização 
da economiamundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas 
associados à adoção do modelo anterior. 
Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos 
serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior eficiência da 
administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada 
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços 
públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. 
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um 
rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, 
que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial 
está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus 
princípios fundamentais, como: 
• A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público); 
• A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração (planos 
de carreira); 
• A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes de 
trabalho); 
• O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional. 
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos 
processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalização da 
administração pública continua sendo um princípio fundamental. 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 
1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir 
em sua unidade; 
2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, 
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa 
atingir os objetivos contratados; 
 
 
 
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3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio 
Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades 
internas. 
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis 
hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública 
deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações 
da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados 
(fins). 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas 
não pode ser confundida com esta última. Enquanto a administração de 
empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos 
acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, 
a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o 
interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a 
administração pública gerencial não se diferencia da administração pública 
burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do 
interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do 
interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente 
identificado com a afirmação do poder do Estado. 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e 
como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado 
são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e 
são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as 
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e 
da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de 
estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à 
ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação 
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já 
eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios 
da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição 
administrada. 
 
 
 
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3. Estruturação da máquina administrativa no Brasil 
desde 1930: dimensões estruturais e culturais. 
 
3.1. Breve Histórico da Administração Pública no Brasil 
a) A Reforma do DASP 
No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30. Emerge 
no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume 
papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. 
A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração pública sofre um 
processo de racionalização que se manifestou no surgimento das primeiras carreiras 
burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço 
público. A implantação da administração pública burocrática é conseqüência do 
desenvolvimento de um capitalismo moderno no país. 
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento 
Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938. 
Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria da 
administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da Administração 
Científica. 
No início do século XX, nos EUA, Taylor foi pioneiro ao defender a aplicação de 
métodos racionais na administração da produção, visando à redução de erros e a 
otimização das tarefas, levando a aumentos na produtividade e menores custos. 
Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da Administração, ao 
preconizar a substituição de métodos empíricos de gerência por métodos científicos, 
calcados no estudo de tempos e movimentos, padronização de rotinas e 
procedimentos, profissionalização e especialização dos trabalhadores. 
Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do Taylorismo na 
simplificação, na padronização, na aquisição racional de materiais, na revisão de 
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, 
nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e 
permanentemente vinculada ao planejamento. 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a 
tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados por Max Weber, 
baseada no princípio da competência e do mérito profissional. 
Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais 
como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar 
 
 
 
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consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse efetivamente 
às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública 
burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua 
própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e 
ao fisiologismo. 
 
b) Rumo à Administração Gerencial 
Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram diversas tentativas de 
reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na 
extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas 
visando alterar a rigidez burocrática. 
Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por 
exemplo, no Governo JK, com a criaçãode comissões especiais, como a Comissão de 
Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para 
simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de 
Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para 
reformas globais e descentralização de serviços. 
Porém o marco inicial para a introdução da administração gerencial é apontado pela 
literatura especializada como sendo a reforma trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67, 
constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez burocrática. 
O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de atividades para autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se 
maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. 
Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituídos o planejamento e 
o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (através dos 
processos de desconcentração e descentralização), a tentativa de reunir competência 
e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle. 
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área 
produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa 
tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior 
operacionalidade às atividades econômicas do Estado. 
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam 
mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência 
de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e 
ineficientes no plano da administração direta ou central. 
Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente através de uma 
estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores 
 
 
 
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públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da 
administração através das empresas estatais. 
Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, constitui-se numa 
nova iniciativa modernizadora da administração pública. Reuniu-se em torno dela um 
grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de 
pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e 
particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública 
federal. 
No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa 
Nacional de Desburocratização - PrND foi uma nova tentativa de reformar a 
burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial. 
Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a 
descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos 
administrativos e a promoção da eficiência. 
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos 
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa 
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da 
administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67. 
 
c) A Constituição de 1988 
Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e um de seus 
promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração e Reforma do 
Estado) considera este um momento de “retrocesso burocrático”. 
A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória democrática, mas 
teve como um de seus custos a ocupação dos cargos públicos da administração 
indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados por políticos dos partidos 
vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta 
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser 
a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento 
excessivo. 
A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao chamado 
“retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O Congresso 
Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias empresas estatais 
praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico, 
acarretando um engessamento do aparelho estatal. 
A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder Executivo 
para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de 
regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos 
 
 
 
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Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao 
atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às 
que regem a administração direta. 
Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. 
Mas foram também resultado de uma atitude defensiva da alta burocracia que, 
sentindo-se injustamente acusada, procurou salvaguardar seus interesses. 
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do 
Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como 
resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar 
procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por 
uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os 
controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas 
para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes. 
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma 
administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública 
burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a 
instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria 
administração pública burocrática. Como exemplos, a estabilidade rígida para todos 
os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na 
administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos 
integrais sem correlação com o tempo de serviço ou sem a contribuição do servidor. 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo 
Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas 
existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O 
governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, 
que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma 
administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha 
presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da 
administração pública no sentido de uma administração gerencial. 
 
d) A Reforma da Era FHC 
Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos à 
implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se necessário 
definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos fundamentais 
característicos da ação do Estado. 
Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Estado, conduzido pelo 
citado MARE, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. 
Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a organização 
burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um 
 
 
 
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determinado território.O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que 
possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente 
obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. O aparelho 
do Estado ou administração pública lato sensu, compreende os seguintes 
componentes: 
a) Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes, 
b) Um corpo de funcionários públicos; 
c) Uma força militar e policial. 
O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito 
administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e 
de todos os demais direitos. 
Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que 
regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o 
Estado. 
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: 
NÚCLEO ESTRATÉGICO. 
Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as leis e as 
políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões 
estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e 
Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, 
aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo 
planejamento e formulação das políticas públicas. 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. 
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços 
em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar e 
fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social, 
fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, controle do 
meio ambiente, emissão de passaportes, etc. 
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. 
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações 
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder 
extroverso. Porém, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos 
humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem 
"economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem 
ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas 
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser 
 
 
 
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transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, 
os centros de pesquisa e os museus. 
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. 
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades 
econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado 
como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque 
faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são 
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é 
possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a devida regulação. 
Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto 
no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. 
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em 
seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a 
eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas 
pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos 
objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, 
se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas. 
Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da 
produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que 
importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. 
Como estes setores se relacionam com as diferentes formas de administração 
pública? 
Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública: 
• A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase 
no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade 
das decisões. 
• A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela busca da eficiência nos 
serviços prestados aos cidadãos. 
Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das 
decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, 
entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as 
decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração 
pública burocrática e gerencial. 
Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-
exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos 
cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma 
relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. 
Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, 
 
 
 
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obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão 
obedecer aos princípios gerenciais de administração. 
Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que 
vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade Estatal e a 
Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, 
intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública Não-Estatal, 
constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de 
nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do 
interesse público. 
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do 
Estado. 
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas 
atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a 
propriedade também só pode ser estatal. 
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a 
pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder 
de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo 
de serviço, por definição, subsidiado. 
A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através 
da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, 
ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre sociedade e Estado. 
As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do 
que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes 
são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, 
na gestão da instituição. 
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o 
princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em 
termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a 
propriedade privada é a regra. 
A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis 
ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a 
gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um 
seguro sistema de regulação. 
Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus tipos de 
propriedade: 
 
 
 
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Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente correlação com as 
formasde gestão e formas de propriedade mais adequadas embasou uma série de 
reformas durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como 
resultados tivemos uma onda de privatizações, criação de agências reguladoras, 
reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do 
servidor público, etc. 
Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos da 
administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de forma alguma 
muitas das principais características burocráticas. 
 
e) Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão 
As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do grupo político no 
poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais elevados da burocracia 
federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo federal 
propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil de Todos”, que questionou muitos 
dos métodos empregados na gestão anterior. Argumentou-se que o diagnóstico 
contido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento elaborado 
em 1995, e que deu sustento teórico às reformas da era FHC, era equivocado ao 
considerar o Estado como um problema, como o elemento causador da crise pela 
qual o país atravessava. 
O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um elemento que pode 
de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento. No entanto, não se advoga 
o retorno às formas burocráticas; pelo contrário, continua a busca de melhorias na 
gestão pública, incorporando-se em grande medida a visão de serviços públicos 
orientados ao cidadão. O tema da Reforma do Estado cede lugar à chamada 
Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força de trabalho, 
modificações na legislação e estabelecimento de parcerias. 
 
 
 
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O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias atuais, sua 
trajetória em direção a uma administração pública gerencial, mais apta a responder 
aos novos desafios colocados por um mundo em constantes transformações. 
 
3.2. Novas modalidades Administrativas no Brasil 
Como consequência das reformas implementadas nos anos 90, surgiram no 
panorama das organizações governamentais novas variedades, que refletem as 
novas concepções na administração pública brasileira, as quais passamos a descrever 
a seguir: 
Agências Reguladoras 
São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da Administração 
Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de 
autarquias em regime especial. 
As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a 
função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de 
forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar 
com maior independência e autonomia possível perante o Poder Executivo e com 
imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e 
sociedades. 
A seguir citamos algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil: 
• Agência Nacional do Petróleo – ANP 
• Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL 
• Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL 
• Agência Nacional de Águas – ANA 
• Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS 
 
Contrato de Gestão 
Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos recursos 
públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 
1988, o qual transcrevemos a seguir: 
Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas 
de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I – o prazo de duração do contrato; 
 
 
 
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II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
III – a remuneração do pessoal. 
Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e 
alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria 
administração direta, em função de um compromisso, assumido por estes órgãos, de 
cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em sua atuação 
administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos resultados buscados. 
Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas 
“Organizações Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo 
de publicização, conforme concebido desde o PDRAE. 
 
Agências Executivas 
Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo 
às autarquias e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e 
serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo 
Ministério supervisor. 
A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para 
poderem se qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, 
estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da 
entidade, recursos necessários e critérios e instrumentos para a avaliação de 
desempenho. 
A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do 
próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o 
Ministério responsável. 
 
Organizações Sociais 
Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação institucional. 
As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica 
de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas 
ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e a saúde. 
A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar 
contrato de gestão com órgãos da administração direta, no processo conhecido como 
publicização. Poderão assim receber recursos orçamentários e utilizar-se de bens 
públicos, observando-se a necessária contrapartida de obrigações assumidas – 
resultados esperados na sua atuação, ao disponibilizar serviços ao cidadão. 
 
 
 
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Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP 
Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de 
direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP 
foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o 
instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter 
uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistência social, 
a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segurança alimentar e nutricional, 
da cultura, do voluntariado, etc. 
A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, 
mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, 
da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de 
agentes públicos na estrutura da entidade. 
 
4. Estratégia organizacional (planejamento 
estratégico). 
 
4.1. O Processo de Planejamento 
 
Vamos iniciar nossa discussão sobre o processo de planejamento. Trata-se de uma 
ferramenta utilizada pelas organizações em geral para determinar suas relações com 
o futuro. Colocando-se em outros termos, o planejamento