4-ADMINISTRAÇÃO-PUBLICA

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Evolução da administração pública no Brasil (após 1930). Reformas Administrativas. Análise crítica aos modelos de gestão pública: 
patrimonialista, burocrático e gerencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 01
2. Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade aplicados à Administração Pública: avaliação e mensuração do desempenho governa-
mental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08
3. Parceria entre governo e sociedade, ouvidorias, governança interna e externa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4. Controle e Desempenho. Mensuração de desempenho controles, indicadores de produtividade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
5. Transparência. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
6. Desconcentração e descentralização administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
7. Governabilidade, Governança e Accountability. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
8. Gestão Pública Empreendedora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
9. Modernização da gestão contemporânea e modelo de gestão pública por resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
10. Políticas públicas e monitoramento de resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
11. Tendências de modernização e novos modelos de gestão da administração pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 
(APÓS 1930). REFORMAS ADMINISTRATIVAS. ANÁLISE 
CRÍTICA AOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA: PATRI-
MONIALISTA, BUROCRÁTICO E GERENCIAL
A Administração Pública constitui um importante segmento da 
área da Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado 
e funciona como o instrumento do governo para planejar, organizar, 
dirigir e controlar todas as ações administrativas, com o objetivo de 
dar plena e integral satisfação das necessidades coletivas básicas1.
Histórico da Evolução da Administração Pública
Durante uma grande parte do século XX, o nosso país buscou 
continuamente uma tentativa de modernização da estrutura e dos 
processos de Estado, com isso, em resposta as transformações que 
ocorreram no mundo, sendo elas sociais e econômicas, essas ten-
tativas de melhora desenvolveram ora de forma assistemática, ora 
de forma mais sistêmica, reformas realizadas pelo governo federal.
Apesar de não existir na literatura especializada, podemos afir-
mar que de maneira geral, o Brasil passou por duas principais refor-
mas administrativas, que foram caracterizadas pela forte tentativa 
de mudança na forma de administração pública. A primeira buscou 
a transição do modelo Patrimonialista para o Burocrático, e a se-
gunda buscou evoluir do modelo Burocrático-Patrimonialista para 
o Gerencial.
A partir do ano de 1894 ocorreu uma mudança na Administra-
ção Pública representada pela presença dos militares do Exército na 
aliança do poder, a proclamação da República trazia expectativas 
que não se verificaram, pois, as estruturas de poder não mudaram 
e a economia continuou igual.
O regime continuava oligárquico, as eleições, fraudulentas, e 
o eleitorado subira apenas de um para dois por cento da popula-
ção com a República. Houve realmente uma mudança significativa, 
a Constituição de 1891, que promoveu a descentralização política, 
e os governadores locais (assim como as oligarquias locais) aumen-
taram seu poder2.
Os governadores locais teriam importância fundamental nos 
rumos políticos do país até o advento da era Vargas. Trata-se da 
política do “Café com Leite”, em que a Presidência da República ora 
seria exercida por um paulista (que era o produtor de café), ora por 
um mineiro (que era o produtor de gado/leite).
Esses “governantes” passaram a possuir mais poderes perante 
a União, no entanto, em muitos locais, a figura do “Coronel” detinha 
mais poder que os próprios governadores, a transitoriedade/insta-
bilidade dos governadores contribuía para esse fato.
Os primeiros movimentos sociais a reclamar por reformas fo-
ram registrados na segunda década do século XX, com a concentra-
ção das populações nas regiões metropolitanas das grandes cidades 
como Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Salvador e Porto 
Alegre. Com o aumento da população urbana, a burguesia comer-
cial se fortalece, algumas empresas se expandem e já não podem 
mais ser administradas diretamente pela família dos proprietários e 
com isso necessitam de um modelo de administração profissional.
Ainda nesse período têm-se as primeiras indústrias nacionais 
básicas, com o surgimento de uma nova classe burguesa: a burgue-
sia industrial. Por volta da década 1920, havia motivos que pres-
sionavam os governos a realizar reformas na administração, dentre 
eles:
1CHIAVENATO, I., Administração Geral e Pública, Malone, SP, 2012.
2BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. Brasil: um 
século de transformações. São Paulo: Cia das Letras, 2001.
– O surgimento de organizações de grande porte;
– As demandas sociais emergentes;
– A necessidade de combater a corrupção e o nepotismo vi-
gentes;
– A necessidade de organizar a Administração Pública para ala-
vancar o desenvolvimento da nação brasileira.
Por outro lado, a insatisfação crescia entre os militares quanto 
à condução político-administrativa do país, a quebra da política do 
“café com leite”, com a eleição consecutiva de outro paulista (Júlio 
Prestes para substituir Washington Luís), foi a gota d’água. Através 
de aliança militar, em 1930, houve a revolução vitoriosa, com Var-
gas assumindo o governo, daí os 15 anos seguintes, comandados 
por ele, serão transformadores para o Estado brasileiro.
Reforma Burocrática e a Criação do DASP
O modelo de Administração Burocrática surge a partir dos anos 
de 1930, em meio a um ambiente de forte intervenção do Estado 
nos setores produtivos e de serviços, ou seja, ela surgiu num qua-
dro de aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado 
assume papel decisivo intervindo pesadamente nesses setores. A 
Revolução de 1930 quebrou o paradigma das oligarquias regionais 
e teve como desdobramento o início da implantação de um quadro 
administrativo burocrático pelo governo ditatorial de Vargas.
A partir da reforma empreendida no Governo Vargas por Mau-
rício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a Administração Pública sofre 
um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das 
primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do con-
curso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da 
Administração Pública burocrática é uma consequência clara da 
emergência de um capitalismo moderno no país, com isso pode-se 
afirmar que a década de 1930 foi um período de grandes transfor-
mações.
A revolução de Vargas trouxe para o poder novos grupos oli-
gárquicos, com o consequente enfraquecimento da burguesia ru-
ral, no entanto, vê-se um significado maior na revolução de 1930, 
significando, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil 
industrial3.
O Governo Vargas chegou num momento de forte crise fi-
nanceira do Estado brasileiro decorrentealternativa, em um período de um ano (por exemplo, a redução do 
índice de mortalidade infantil). Em ambos os casos, a matriz de cus-
tos é usada para a tomada de decisão, monitoramento e avaliação.
Uma outra lógica de concepção é usada na avaliação ex-post. 
Em se tratando da perspectiva generalizada, refere-se à avaliação 
que é concebida sem relação com planejamento e nem mesmo com 
o processo de implementação, sendo desenhada quando a política, 
programa ou projeto já se encontra consolidado ou em fase final.
Na acepção restrita, a avaliação ex-post não diz respeito ao 
momento em que se pensa ou se planeja a avaliação. O foco, nes-
se caso recai sobre o que é calculado: o custo efetivo de cada al-
ternativa, pelo mesmo processo de análise de custos da avaliação 
ex-ante, porém tendo como referência os valores efetivamente dis-
pendidos. Embora usando os mesmos procedimentos de cálculo, os 
impactos são mensurados por meio da comparação entre a situa-
ção inicial da população-alvo (baseline) e a sua situação ao final de 
um certo período de tempo. É possível comparar os impactos ob-
servados também com os impactos estimados na avaliação ex-ante, 
para verificar se a seleção de alternativas de intervenção foi ótima.
As avaliações também podem se distinguir segundo suas fina-
lidades e, portanto as questões que colocam. Nesta perspectiva há 
dois tipos:
Avaliação de matriz, de estrutura, ou de modelo
Destina-se a identificar os pontos fortes e as fraquezas de uma 
intervenção. A informação coletada refere-se ao desenho e imple-
mentação da política/programa ou projeto, de modo a julgar a sua 
eficácia. O objetivo é verificar se alguma mudança é necessária a 
fim de aperfeiçoar a política/programa/projeto. Pode ser realizada 
como monitoramento ou a posteriori, periodicamente
As questões típicas deste tipo de avaliação são: 
(a) Os objetivos da política/programa estão claramente formu-
lados em termos de resultados a serem obtidos? 
(b)Existe uma compreensão compartilhada dos significados 
dos objetivos e um compromisso dos envolvidos para com a imple-
mentação dos objetivos? 
(c) A política/programa foi implementada conforme o preten-
dido? 
(d) Há alguma evidência de desempenho subótimo requerendo 
redesenho da implementação ou ações de correção? 
(e) Se o desempenho é sub-ótimo, quais as suas causas e como 
podem ser tratados? 
(f) A população alvo, os beneficiários ou as pessoas mais afeta-
das pela política/programa estão satisfeitas com o serviço ou bens 
que estão recebendo? 
(g) A política ou programa está sendo implementada de modo 
articulado com outras ações, de forma a contribuir para os objeti-
vos governamentais mais amplos?
Avaliação de substância ou de conteúdo
Destina-se a informar os gestores para que decidam se uma 
política ou programa deve continuar, ser interrompida ou mudada. 
O foco recai sobre os resultados (eficácia) e impactos (efetividade).
As questões típicas desse tipo de avaliação são: 
(a) A política ou programa tem produzido os outputs, resulta-
dos e impactos pretendidos?
Em que medida?
 (b) Esses resultados mostram-se sustentáveis pelo período 
pretendido? 
(c) Os pretendidos beneficiários estão de fato se beneficiando? 
Há algum grau de exclusão social ou geográfica não pretendida? (
d) Há algum efeito negativo para o qual os resultados tenham 
contribuído? Ou que deveria ter sido evitado? Ou para o qual será 
necessária alguma ação de mitigação? 
(e) A política ou programa é condição para ou é complementar 
a políticas mais amplas? 
(f) Que lições podem ser extraídas, que possam contribuir para 
aperfeiçoar a busca de resultados em programas futuros?
Várias outras dimensões e aspectos podem ser usados para 
mapear os tipos e as possibilidades de avaliação, mas estas são as 
principais. A seguir serão apresentados os conceitos e descritas as 
estratégias e técnicas adotadas na sua realização.
Conceitos Básicos na Avaliação
I) Causa e efeito – as avaliações geralmente buscam relações 
de causa e efeito entre a política/programa e a mudança social, 
econômica, cultural, tecnológica, etc.
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Como regra, nessas hipóteses, a política/programa avaliado é 
a variável independente e a mudança planejada é a variável depen-
dente. Não se trata de relações causais segundo o máximo rigor 
da metodologia científica. Na verdade, os avaliadores estão pro-
curando regularidades ou padrões em séries de eventos. Em geral, 
quando se atribui um valor numérico às variáveis torna-se possível 
usar técnicas estatísticas como análise bivariada e multivariada. A 
análise se torna mais difícil quando não é possível quantificar. Por 
exemplo, diferentes padrões de comportamento social podem ser 
o principal fator que afeta as reações das pessoas numa campanha 
de educação sanitária, mas é difícil colocar isto em termos numé-
ricos. Nestas situações é útil distinguir os fatores que podem ser 
claramente atribuídos a um resultado e aqueles que apenas con-
tribuem para o mesmo. Em qualquer caso é essencial ter uma clara 
compreensão dos outputs e outcomes.
II) Efeito atribuído e contribuição – acima foi feita uma distin-
ção entre o que pode ser atribuído a um resultado e o que contribui 
para o mesmo. Como diferenciar estes dois status? Os fatores atri-
buídos a um resultado podem ser identificados indagando-se: “se o 
fator “X” não existisse ou se não fosse assegurado, o resultado “Y” 
aconteceria?” Se a resposta for Não o fator em tela provavelmente 
é atribuído.
Por outro lado, se outros fatores podem afetar o resultado, 
mas a sua força é menor, eles terão contribuído para aquele resul-
tado. Por exemplo, na hipótese de que “na falta de emprego entre 
ex-presidiários resulta na reincidência no crime”. O fator que pode 
ser atribuído à reincidência é a falta de emprego. Mas há fatores 
que contribuem para a reincidência, como a falta de apoio social 
para a adaptação à vida livre, etc. Podem ocorrer casos onde não 
há um fator especificamente atribuído, mas vários fatores que con-
tribuem para um resultado, todos eles merecedores de ações inte-
cionais de mudança.
III) Paradigmas diferentes – um paradigma é um modelo ou 
um conjunto de postulados que expressam uma forma de concei-
tuar e interpretar certas situações. Isto significa que o paradigma 
do avaliador provavelmente influenciará os métodos de análise 
que ele escolhe, mas também que a própria política ou programa 
é influenciada pelo paradigma do seu planejador/gestor. Portanto 
é útil identificar o paradigma subjacente a uma política/programa, 
pois facilita entender o seu contexto.
IV) Aspectos comportamentais e efetividade organizacional – 
os comportamentos dos indivíduos e a cultura organizacional afe-
tam os outputs e outcomes de uma política/programa. Estes aspec-
tos costumam ser difíceis de avaliar e geralmente são considerados 
evidências “ fracas”. Porém, a adaptabilidade é a base da sustenta-
bilidade e pode ser útil avaliar a capacidade das organizações para 
mudar e responder à inovação5.
V) Análise Longitudinal – trata-se da análise diacrônica, que 
pode ser realizada durante vários anos. Permite acompanhar re-
sultados e impactos ao longo do tempo. Permite reduzir o risco de 
bias. Pode-se valer de registros administrativos e dados secundá-
rios.
VI) Abordagem experimental – é a mais adequada ao exame 
de relações de causa e efeito. Requer a criação/definição de grupo 
experimental e grupo de controle (que não foi exposto à interven-
ção). Usualmente, procura-se manter constantes as características 
de ambos os grupos e efetuar seleção aleatória dos seus compo-
nentes. Há situações em que não é possível formar grupos de con-
trole, então usa-se a chamada “abordagem quasi-experimental”, 
examinando o momento anterior e o momento posterior a uma 
política ou programa.
VII) Sustentabilidade – trata-se de identificar fatores essenciais 
à produção de certos outputs, outcomes e impactos e averiguar se 
(a) estão todos disponíveis; 
(b) estão adequadamentegarantidos para assegurar que a 
política/programa provavelmente terá continuidade e não será 
apenas um evento isolado. Os fatores essenciais podem ser infra-
estrutura, treinamento, incentivos, mudanças de comportamento, 
recursos organizacionais, etc.
O Processo de Avaliação
A definição, desenho e manejo da avaliação requerem o co-
nhecimento de três elementos:
1 – O marco conceitual que define o que a política/programa 
ou projeto deve realizar. Ou seja: os objetivos máximos, as metas, 
as estratégias ou atividades (ações) selecionadas para atingir obje-
tivos e metas e as relações supostamente existentes entre os obje-
tivos estabelecidos e as ações propostas.
2 – Os stakeholders, ou seja todos os atores que tenham algum 
tipo de interesse na política/programa/projeto: os gestores, as po-
pulaçõesalvo, os fornecedores de insumos, os financiadores (inclu-
sive os contribuintes), os excluídos e os diferentes segmentos da 
sociedade civil envolvidos direta ou indiretamente. Especialmente 
útil, neste ponto, é a matriz de análise de stakeholders, em anexo.
3 – Os critérios que serão usados para avaliar a política/pro-
grama/projeto. Esses critérios estabelecem quais as características 
esperadas dos processos (ações) e/ou dos resultados (outputs/ou-
tcomes/impactos). Usualmente são cinco os critérios adotados nas 
avaliações de política/programas/projetos:
• Eficácia – a capacidade de produzir os resultadosesperados/
desejados.
• Eficiência – a capacidade de produzir os resultadosdesejados 
com o menor dispêndio de recursos (humanos, materiais e finan-
ceiros).
• Efetividade –a capacidade de produzir resultadospermanen-
tes, diretos e indiretos, usualmente definidos como impactos, ou 
seja, as conseqüências maiores de um resultado; e de produzir o 
número possível de efeitos colaterais ou externalidades negativas.
• Equidade – a capacidade de contribuir para a redução das 
desigualdades e da exclusão social.
• Sustentabilidade –a capacidade de desencadear mudanças 
sociais permanentes, que alteram o perfil da própria demanda por 
políticas/programas sociais e que retroalimentam o sistema de po-
líticas sociais.
A tarefa de avaliação de políticas/programas/projetos pode ser 
facilitada quando são observados alguns passos essenciais:
1 – Identificação e caracterização dos stakeholders, ou seja os 
atores individuais e/ou coletivos e as agências governamentais e 
organizações privadas que têm seus interesses afetados pela políti-
ca/programa ou projeto em avaliação. 
2 – Identificação dos usuários do processo de avaliação e de-
mais interessados no mesmo e sua incorporação ao desenho e ma-
nejo do processo.
3 – Identificação do marco conceitual da política/programa/
projeto, com a definição dos objetivos, recursos necessários, ações 
ou estratégias e seus responsáveis ou encarregados e dos resulta-
dos esperados.
4 – Definição das questões de avaliação: perguntas que os in-
teressados pretendem responder mediante o processo avaliativo e 
dos critérios a serem usados na avaliação.
5 – Identificação das informações necessárias e das fontes de 
informação. Seleção dos indicadores.
6 – Seleção, elaboração e teste das estratégias, técnicas e ins-
trumentos de coleta de dados.
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7 – Definição dos métodos de análise dos dados obtidos.
8 – Coleta e sistematização dos dados.
9 – Análise dos dados e elaboração de conclusões.
10 – Estratégias para disseminação dos resultados da avaliação 
e para aperfeiçoamento do processo avaliativo.
Estratégias de Avaliação
Uma política, programa ou projeto pode ser tratada de diver-
sas formas, abordando diferentes dimensões, segundo sua especi-
ficidade e segundo os aspectos considerados mais prioritários para 
a avaliação.
Dependendo das características da intervenção e dos interes-
ses quanto ao foco da avaliação, pode-se adotar uma ou outra das 
seguintes estratégias de avaliação:
1) Avaliação Participativa – trata-se de um conjunto de proce-
dimentos desenvolvidos com a finalidade de incorporar tanto os 
usuários como as equipes de gestores ao processo de monitora-
mento e avaliação. A seguir são descritas algumas das modalidades 
de Avaliação Participativa 
Participatory Impact Monitoring (PIM) – não focaliza planos ou 
sistemas de objetivos formalizados, mas as percepções individuais 
dos beneficiários e outros afetados pelas políticas, programas ou 
projetos, com a finalidade de tornar rotineira e amadurecida a prá-
tica de refletir e analisar as atividades e mudanças introduzidas por 
uma intervenção em suas vidas e na sua comunidade. Consiste nos 
seguintes passos:
I – promoção de um debate entre os beneficiários/afetados so-
bre as suas principais expectativas e receios para o futuro próximo, 
envolvendo a política, programa ou projeto em tela.
II – a partir dos elementos levantados neste debate, a equipe 
externa, facilitadora deste processo, constrói alguns indicadores, 
usando o detalhamento, pelos participantes, de exemplos concre-
tos daquilo a que se referem. Esses exemplos são generalizados e 
tomados como indicadores a partir daí.
III – escolha de uma comissão de observadores que fica en-
carregado de acompanhar as atividades e mudanças priorizadas no 
debate inicial. A cada reunião (realizada em intervalos regulares) 
esta comissão abre o debate falando sobre as mudanças constata-
das desde a ultima reunião.
Esta descrição serve de insumo para o debate do grupo, que 
procede a uma avaliação conjunta da situação e decide sobre pos-
síveis medidas corretivas, novas atividades e sugere novos indica-
dores.
Avaliação Independente de Objetivos – não se inicia pelos ob-
jetivos da política ou programa, mas com a população-alvo mais 
afetada pelo mesmo. A finalidade é apurar os resultados e impactos 
da política ou programa, examinando como e quanto a população-
-alvo é afetada e comparando esses dados com o que a política/
programa especificamente indica como objetivos. Dessa forma pro-
cura-se evitar o bias trazido pelo prévio conhecimento dos objeti-
vos: o avaliador conhece a clientela e o programa, mas não seus 
objetivos precisos.
Avaliação de Quarta Geração – focaliza as queixas, interesses 
e reinvidicações dos stakeholders. O objetivo é capturar e compre-
ender as percepções dos atores envolvidos e afetados pela políti-
ca/programa. Em vez dos objetivos explicitados, os custos, riscos 
e benefícios são examinados “através dos olhos” dos stakeholders.
2) Meta Avaliação - freqüentemente uma política ou programa 
passa por diversas avaliações em diferentes estágios da sua formu-
lação e implementação. Essas avaliações podem focalizar diversos 
aspectos e informantes. Elas são o material para a Meta-avaliação. 
Não podem ser tomadas pelo seu valor de face, mas são examina-
das de modo a propiciar uma visão da qualidade e do contexto em 
que a política/programa se desenvolveu. A Meta-avaliação serve 
para nos situarmos melhor sobre a política/programa, identificar-
mos problemas recorrentes, contradições, etc6. Os critérios para 
apreciar esses relatórios de avaliação são:
a) confiabilidade das evidências ou dados nos quais as avalia-
ções se baseiam;
b) período em que foram realizadas, que dá o contexto da ava-
liação e indica se os dados ainda são válidos;
c) qualidade, expertise e independência dos avaliadores;
d) aceitabilidade das recomendações apresentadas;
e) ações que resultaram da avaliação.
3) Mapeamento Organizacional – trata-se de examinar o ar-
ranjo organizacional para a decisão/implementação de uma políti-
ca, programa ou projeto, já que podem ser muitas e complexas as 
ligações entre agências e instâncias envolvidas. A análise focaliza 
como (e se) as agências envolvidas em uma política/programa são 
organizadas de modo a
 (a) evitar duplicação ou superposição e assegurar que suas 
ações sejam articuladas e complementares; 
(b) garantir um interface consistente e facilmente compreensí-
vel com os usuários/clientes; 
(c) atingir um objetivo comum e sustentável; 
(d) a presençados incentivos adequados e os procedimentos 
necessários para promover efetiva parceria. Este tipo de técnica re-
quer os seguintes passos:
[1] – identificar todas as organizações ou partes de uma orga-
nização que possam influenciar o sucesso ou fracasso da política/
programa/projeto ou um exame.).
[2]– estimar a contribuição de cada agência para a consecução 
de cada um dos objetivos da política/programa/projeto. Procurar 
esclarecer tal contribuição segundo pontuação ou níveis (alto/mé-
dio/baixo). 
[3]– produzir um “mapa” organizacional mostrando os vínculos 
entre as agências e entre estas e os principais resultados.
[4]– usando tal mapa, avaliar se o envolvimento de cada agên-
cia é relevante, consistente e complementar.
[5]– investigar lacunas aparentes, gargalos, superposições, 
contradições (por exemplo, onde os inputs de uma organização pa-
recem inconsistentes com os de outra; onde os mais afetados pelos 
resultados desejados são incapazes de procurar esclarecimentos 
porque a interface com os clientes não está clara; ou onde o pro-
grama como um todo parece incoerente e mal organizado, colocan-
do em risco seus resultados e impactos).
Para o mapeamento organizacional é útil usar critérios como: 
compartilhamento de objetivos e metas; clareza da comunicação; 
compartilhamento dos riscos (e ônus) de não consecução dos resul-
tados; grau de compartilhamento do financiamento do programa; 
apoio para atuar em conjunto; responsabilização compartilhada. 
Usa-se surveys e grupos focais para obter dados que permitam es-
timar o peso de cada critério.
4) Marco Lógico – Trata-se de uma estratégia que permite de-
finir os fatores e os vários estágios de uma política/programa. Na 
sua forma mais simples um marco lógico pode assumir a seguinte 
representação:
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Vantagens desta estratégia:
a) provê a compreensão de como o programa foi concebido em termos de funcionamento , principais impactos, outputs, outcomes e 
de como efetivamente se realizou; permite avaliar o afastamento entre o planejado e o realizado.
b) ajuda a identificar projetos que necessitam ser incrementados ou componentes (recursos financeiros, tecnológicos e humanos, 
parcerias, etc.) que são condições para produzir os outputs e outcomes pretendidos.
c) ajuda a identificar onde os vários inputs e outputs têm relações implausíveis ou inconsistentes.
d) permite identificar pontos-chave para a mensuração de resultados e questões essenciais para a avaliação, tornando mais fácil 
focalizar a coleta de dados.
Um aspecto crítico do Marco Lógico é a identificação e descrição dos fatores contextuais externos ao programa, que não estão sob 
controle (governabilidade) e que podem influenciar positiva e negativamente os seus resultados e impactos. É preciso examinar as condi-
ções externas sob as quais um programa é implementado e definir como estas podem afetar os outputs, outcomes e impactos.
5) Análise de Custo-benefício – corresponde à estimação dos benefícios tangíveis e intangíveis de um programa e os custos de sua 
realização.
Por exemplo, num programa de alfabetização, os benefícios tangíveis seriam a redução do analfabetismo, o aumento da escolarização 
global, etc. Os benefícios intangíveis seriam o aumento da auto estima, do exercício da cidadania, etc.
Após serem identificados, tantos os custos como os benefícios devem ser transformados em uma medida comum, geralmente uma 
unidade monetária. Evidentemente, há custos que são imensuráveis do ponto de vista ético. Porém, ainda assim é útil tentar transforma-
-los em medidas. Por exemplo, é sempre válido o esforço de estimar o custo da violência e/ou o custo da miséria, em termos objetivos, de 
modo a mostrar como são vantajosas as medidas de mitigação.
Uma variante desta análise é a de custo-efetividade, na qual somente os custos são estimados em unidades monetárias. Os benefícios 
são expressos de alguma outra forma quantitativa. Por exemplo:
Num programa de distribuição de renda a famílias com crianças carentes o custo-efetividade pode ser expresso da seguinte forma: 
“cada R$ 1.000,00 dispendidos pelo programa aumentam os níveis de escolaridade, na média, em 1 ano para cada 100 crianças.”
É importante ter claro que todo programa ou projeto pode apresentar efeitos colaterais ou externalidades, ou conseqüências não 
pretendidas, que podem ser benéficas ou prejudiciais. Tais efeitos devem ser incluídos na análise.
6) Mapeamento Cognitivo – é uma técnica de coleta de dados adequada tanto à formulação de políticas/programas quanto à sua 
análise. É um instrumento para saber como os indivíduos percebem a operação de uma política/programa ou projeto. Possibilita 
(a) visualizar e esclarecer as percepções dos informantes no momento de coleta de dados;
 (b) focalizar os pontos fortes e as fraquezas do programa;
 (c) focalizar as percepções sobre os outcomes e impactos dos programas;
(d) compreender os problemas a partir da perspectiva das pessoas envolvidas e afetadas pelo programa examinado.
O Mapeamento Cognitivo compreende os seguintes passos:
(1) Identificar os atores que tem maior influência ou que são mais afetados pelo programa examinado.
(2) Realizar sessões de brainstorming com esses atores, individualmente ou em grupos focais, de modo a formar um quadro de como 
eles percebem o programa em termos de: interesses, incentivos, operação, vantagens, fragilidades, outputs, outcomes, impactos.
(3) Com a participação dos entrevistados, inicia-se um esforço de ordenar e representar graficamente suas visões. O resultado deve 
ser um mapa lógico apontando os fatores que exercem influência sobre o funcionamento do programa. Quando são identificadas difi-
culdades, deve-se solicitar aos informantes que digam sob que condições tais dificuldades podem ser consideradas aceitáveis ou como 
podem ser solucionadas.
(4) Analisar o mapa completo com o foro na identificação de vantagens e desvantagens, lacunas e superposições recorrentemente 
apontadas pelos diversos informantes.
7) Mystery Shopping – é uma estratégia observacional, baseada no princípio de que a melhor maneira de avaliar a qualidade de um 
serviço ou de compreender os seus efeitos sobre os usuários é experimentar a condição de usuário daquele serviço. O que a diferencia 
de qualquer outra forma de observação participante é o fato de que o avaliador não revela a sua identidade ou condição. Esta estratégia 
requer bastante cuidado na seleção da amostra para assegurar que os locais visitados sejam representativos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
17
8) Avaliação de Impacto Social – trata-se de um conjunto de estratégias destinadas a isolar e mensurar as conseqüências dos resul-
tados obtidos com as políticas, programas ou projetos. Um dos grandes desafios da Avaliação de Impacto é conseguir isolar, em uma 
situação específica, as mudanças “naturais” - por assim dizer - e as mudanças “provocadas”, ou seja: 
(i) resultantes de uma determinada intervenção, cujo impacto se pretende avaliar; e 
(ii) resultantes de outras intervenções.
Na tentativa de responder a este desafio podem ser adotados três métodos para avaliar impacto social. O primeiro baseia-se numa 
abordagem sincrônica. Significa, basicamente, identificar um conjunto de situações reais comparáveis (S), dotadas de características si-
milares ou equivalentes, de acordo com as variáveis selecionadas para a análise de impacto. Em seguida, separa-se dois subconjuntos: 
o primeiro (S1), composto por situações onde se pretende realizar intervenções; o segundo (S2), constituído de situações onde isso não 
ocorre. A seguir, tendo início as intervenções (X), acompanha-se, nos dois subconjuntos, sob perspectiva comparativa, o comportamento 
das variáveis selecionadas. Este método, de lógica sincrônico-comparativa, é também denominado “acompanhamento de impactos”.
Outro método envolve a abordagem diacrônica. Significa identificar uma ou mais situações-objeto de intervenções. Realiza-se uma 
descrição/mensuração/caracterização de cada uma dassituações (diagnóstico) no momento imediatamente anterior à intervenção (Tze-
ro), a partir das variáveis selecionadas para a análise de impacto. Em seguida, examina-se os diversos aspectos da intervenção (X). E, por 
fim, compara-se o comportamento das variáveis em Tzero com o seu comportamento em um momento dado, após a intervenção (T1).
Nesse caso, é preciso dispor, primeiro, de um diagnóstico adequado quanto a Tzero; e segundo, de capacidade de isolar outras inter-
venções que não aquela cujos impactos se pretende medir, de modo a evitar interveniências. Este método é conhecido como “diagnóstico 
de impactos”.
O terceiro método equivale, por assim dizer, a uma combinação dos dois anteriores. Permite comparar situações similares para rea-
lizar previsões para o futuro. Se as situações examinadas compõem áreas relativamente próximas ou contíguas, permite avaliar o alcance 
(extensão no espaço) dos impactos. E permite re-examinar situações de intervenção para avaliar quais foram os impactos efetivos, de 
modo a medir a consistência entre o impacto previsto e o impacto efetivo. É o que se entitula “análise de controle de impactos e análise 
prospectiva”.
Qualquer que seja o método adotado, entretanto, a primeira tarefa, para a Avaliação de Impacto Social é, sempre, selecionar as 
situações a serem examinadas. Os critérios básicos de seleção são similaridade e comparabilidade. Tais critérios compreendem algumas 
dimensões-chave que devem ser contempladas: 
(1) unidade sócio-espacial de análise (município, assentamento, etc), pois cada um destes possui diversas características próprias; por 
exemplo, o grau de autonomia e de complexidade de um município é muito distinto do de um bairro, e assim por diante. Isto não significa 
que só se possa analisar um tipo de unidade, mas que devem ser selecionados vários exemplares de cada tipo, de maneira a permitir a 
comparação intra-tipos e entre-tipos.
(2) características geográficas e sócio-culturais similares. Vale a mesma observação feita quanto às unidades de análise.
(3) projetos de magnitude, metodologia, tipo e finalidades (resultados) similares. Observe-se que deve-se compatibilizar esta dimen-
são (3) com as dimensões (1) e (2). Como princípio metodológico deve-se compor grupos homogêneos – tanto quanto possível - de situa-
ções a serem analisadas, combinando-se estas três dimensões, que se referem à natureza da comunidade e do projeto.
As duas outras dimensões referem-se aos dados disponíveis para análise: (4) bases de dados com datas similares (horizonte de tempo 
coberto,); (5) fontes de dados comparáveis (variáveis e categorias compatíveis).
A segunda tarefa, na avaliação de impacto social, é selecionar a(s) perspectiva(s) de análise, porque isso estabelece a referência para a 
elaboração/seleção dos indicadores. Vale assinalar que a clara definição da perspectiva de análise é essencial, porque os impactos sociais 
podem variar conforme diversas dimensões.
Para começar, podem variar quanto à escala. Por exemplo, uma determinada intervenção pode gerar 50 ou 1000 empregos, etc. Pode 
alterar a produtividade de uma certo tipo de cultivo em 1% ou em 500%.
Isto exemplifica a variação de escala do impacto obtido.
Os impactos sociais igualmente podem variar em intensidade. Por exemplo, uma intervenção pode transformar radicalmente os pa-
drões de vida, hábitos e comportamentos de um grupo ou população ou mudá-los apenas marginalmente.
Os impactos sociais variam, também, conforme a extensão no espaço. Ou seja, determinadas intervenções têm impacto localizado, 
outras têm desdobramentos sobre áreas contíguas, mais ou menos amplas, alterando a distribuição da população, provocando migrações, 
etc.
Os impactos sociais variam, ainda, quanto à duração no tempo. Vale dizer, uma intervenção pode gerar empregos em uma área du-
rante curto período de tempo, podendo atrair trabalhadores temporários, etc, até se esgotar. Outras têm impacto de maior duração pois 
geraram atividades econômicas dotadas de sustentabilidade, de modo que, quando a intervenção se esgota, persistem seus efeitos, que 
geram novos impactos, e assim por diante. Esta dimensão é especialmente delicada para a análise de impacto social, havendo analistas 
que afirmam que somente podem ser efetivamente avaliados os impactos de curta duração, já que é impossível isolar os demais.
Ademais, os impactos sociais variam quanto à cumulatividade. Ou seja, podem expressar mudanças que se reforçam mutuamente ou, 
ao invés, que se neutralizam umas às outras. Por exemplo, sabe-se que renda e saúde, interagem e geram impactos cumulativos sobre a 
qualidade de vida. Mas também sabe-se que determinados programas de geração de emprego neutralizam os ganhos em saúde porque 
contêm externalidades como atividades de risco, deterioração ambiental, etc, que geram efeitos negativos sobre a qualidade de vida.
Finalmente, os impactos variam quanto à sua racionalidade. Neste caso, inclui-se um componente de valor que é a desejabilidade de 
um impacto frente aos seus custos, às suas possíveis consequências e à capacidade do planejador de prever estas últimas. Assim, tem-se 
as seguintes possibilidades: 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
18
Cuidados para assegurar a qualidade da avaliação
A avaliação formal não possui uma metodologia específica. Pode lançar mão de um conjunto de métodos de diagnóstico e análise, de 
técnicas de coleta de dados como surveys, observação, entrevistas em profundidade, individuais ou em grupos focais; e de instrumentos 
como questionários, formulários, roteiros de observação, etc. A experiência tem ensinado que a avaliação ganha precisão quando recorre 
a dados quantitativos e qualitativos, combinando abordagens em extensão e em profundidade. Por outro lado, a mesma experiência tem 
mostrado que há alguns cuidados imprescindíveis à qualidade das avaliações.
1) Incorporação da avaliação ao processo regular de planejamento, sendo assumida como disciplina pelos stakeholders.
2) Julgamento de avaliabilidade. Trata-se de um estudo exploratório a ser efetuado antes de começar a avaliação. Nem todos os 
programas estão prontos para ser avaliados. O objetivo deste estudo é definir o que precisa ser feito para preparar o programa para ser 
avaliado e identificar os aspectos/questões que requerem atenção.
3) Definição dos objetivos da avaliação, claramente; e escolher o tipo de avaliação adequada a tais objetivos.
4) Identificação e inclusão dos stakeholders – quem é afetado pela política/programa, desde os gestores até os usuários finais – como 
interlocutores.
5) Identificação da teoria que orienta a política ou programa a ser avaliado. Seja o “marco lógico” ou outro modelo qualquer, é neces-
sário definir uma teoria ou modelo que indica as condições e ações necessárias para a política ou programa funcionar.
6) Identificação e teste dos métodos, que devem ser consistentes com os objetivos e tipo de avaliação a ser realizada.
7) Apresentação de recomendações práticas, claras, exeqüíveis e consistentes com os custos e benefícios esperados.
Conceituação básica de indicadores
Para Merico (1996 apud REIS 2005, p. 34), “o termo indicador origina-se do latim indicare que significa destacar, anunciar, tornar 
público, estimar. Indicadores comunicam informações que podem ser simplesmente luzes acesas ou piscando em um aparelho eletrônico, 
bem como tornar perceptível um conjunto de fenômenos que não é imediatamente detectável”.
Segundo Waterhouse (1984 apud GRATERON 1999, p.9), os indicadores podem ser definidos como “unidades de medição que permi-
tem acompanhar e avaliar em forma periódica, as variáveis consideradas importantes em uma organização. Esta variação é feita através da 
comparação com os valores ou padrões correspondentes preestabelecidos como referência, sejam internos ou externos à organização”.
Os indicadores são medidores de uma atividade. Expressam um número que indica que as coisas podem ser medidas; e, se, podem 
ser medidas, podem ser comparadas e administradas, como preconizamGloberson e Frampton, apud Camargo (2000, p.51), ao afirmarem 
que “você não pode administrar o que não pode medir”.
Outra definição trazida por Fernandes (2004, p.3) mostra que “a tarefa básica de um indicador é expressar, da forma mais simples 
possível, uma determinada situação que se deseja avaliar. O resultado de um indicador é uma fotografia de dado momento, e demonstra, 
sob uma base de medida, aquilo que está sendo feito, ou o que se projeta para ser feito”.
Fernandes (2004, p.5) dissertando ainda sobre o assunto diz que “levando em conta que um indicador é um número que expressa 
o estado de alguma coisa que se considera relevante e importante para a empresa, sua construção passa, primeiramente, pela análise 
da contribuição para a tomada de decisão. O indicador deve ser representante de algo que se toma como necessário para a rotina de 
gerenciamento da empresa. Em função disso, são necessários cuidados quando do estabelecimento da coleta e tratamento de dados, que 
constituem a base para a formação de um indicador”.
Importância do indicador
Conforme Furtado (2003), um grupo especial de indicadores de desempenho de gestão tem como objetivo medir os níveis de efi-
ciência e eficácia das decisões tomadas, verificando se as ações implementadas estão atingindo os resultados esperados, a que custos 
e outros impactos que estão gerando e suas tendências. Esses indicadores são essenciais ao planejamento e ao controle dos processos 
porque possibilitam o estabelecimento de metas e visualização de seus desdobramentos, ao tempo em que permitem a análise crítica que 
embasará o re-planejamento ao longo da gestão.
Os indicadores são sinais vitais da organização. Eles informam às pessoas o que estão fazendo, como estão se saindo e se estão agindo 
como parte do todo. Eles comunicam o que é importante para a organização: a estratégia do primeiro escalão para os demais níveis, re-
sultados de processo, desde os níveis inferiores até o primeiro escalão, o controle e melhoria dentro dos processos. Os indicadores devem 
interligar estratégia, recursos e processos. Hronec (apud REIS, 2005, p.37)
Wright citado por Neves Júnior (2003, p.10), destaca que o processo de controle estratégico é exercido pela alta administração, que 
decide quais elementos do ambiente e da empresa devam ser avaliados e controlados. Segundo o autor, o processo de controle estraté-
gico possibilita a adoção de alguns passos que visam à tomada de decisão corretivas: 
1) dentro do parâmetro da missão e dos objetivos gerais e específicos da organização, determinar que necessidades devem ser mo-
nitoradas, avaliadas e controladas;
 2) estabelecer padrões;
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
19
 3) mensurar o desempenho;
4) comparar desempenho com padrões; 
5) não tomar medida alguma se o desempenho se harmonizar 
com os padrões; 
6) tomar medidas corretivas se o desempenho não se harmo-
nizar com os padrões.
Para Kaplan e Norton (1997, apud REIS 2005, p. 38), os indica-
dores são usados para controlar e melhorar a qualidade e o desem-
penho de produtos e processos. A apuração dos resultados através 
dos indicadores permite avaliar o desempenho em relação à meta 
e a outros referenciais, possibilitando o controle e a tomada de de-
cisão gerencial. Outra importante função é a de induzir atitudes nas 
pessoas cujo desempenho está medido, pois as pessoas tendem a 
agir influenciadas pela forma como são avaliadas.
O controle da gestão pública
Segundo Cruz Silva (1999, p.1), “os mecanismos de controle 
representam o elemento essencial para assegurar que o governo 
atinja os objetivos estabelecidos nos programas de longa duração 
com eficiência, efetividade e dentro dos preceitos legais da ordem 
democrática”.
Para Grateron (1999, p.2) “o sistema tradicional de contabili-
dade e de informação que auxilia o gestor não cumpre sua missão 
de garantir as melhores decisões ou, no mínimo, prestarlhes supor-
te; por isso, é necessário considerar a possibilidade de um modelo 
que responda às necessidades de informação para contribuir com 
a melhoria de uma gestão que tem sido objeto permanente de crí-
tica: a gestão pública”.
O autor ressalta ainda que “a gestão pública precisa ser avalia-
da para conhecer e dar respostas ao cidadão, comum quanto o grau 
de adequação e coerência existente entre as decisões dos gestores 
e a eficácia, eficiência e economia com que foram administrados os 
recursos públicos para serem atingidos os objetivos e metas da or-
ganização, estabelecidos nos planos e orçamentos e; para realizar 
avaliação da gestão pública, é necessário considerar a possibilidade 
de um modelo de contabilidade desenhado para a gestão, que con-
sidere indicadores ou parâmetros de gestão adequados”.
Cruz Silva afirma ainda que: “sem controle, os rumos não são 
corrigidos, os objetivos fundamentais ficam colocados em segundo 
plano, há desperdício e inadequação no uso dos recursos”.
Indicadores de gestão na administração pública
“Na avaliação das organizações públicas é usual que resultados 
sejam definidos por indicadores físicos ou qualitativos”. (CATELLI, 
2001, p. 6).
Ainda segundo Catelli (2001, p.174), “não é possível admi-
nistrar algo que não tenha seus resultados mensurados, pois, as 
decisões devem ser tomadas sobre elementos que representem a 
realidade da forma mais precisa possível. Esta é uma característica 
essencial do sistema de medição que são instrumentos de gestão 
para diversos modelo de administração dos negócios” .
De acordo com Toscano Jr. (2000, p.12) o desenvolvimento de 
sistemas contábeis gerenciais que permitam a criação de informa-
ções úteis para a tomada de decisão, é de importância fundamental 
para a instrumentalização do processo de geração e monitoramen-
to de indicadores de performance, a fim de viabilizar a mensuração 
do desempenho da gestão pública.
Conforme Grateron (1999, p. 15), a variação fundamental para 
a mensuração da gestão de um organismo público é avaliar a ges-
tão através da análise e confrontação restrita dos valores monetá-
rios da contabilidade tradicional, ou introduzir, na análise e avalia-
ção, outras variáveis não monetárias que permitam relacionar as 
variáveis tradicionais à finalidade da entidade pública.
Segundo a Associación Española de Contabilidad y Adminis-
tración de Empresas (apud Grateron, 1999, p. 15), a utilização e a 
aplicação de técnicas de gestão, como por exemplo, os indicado-
res para medir e comparar o desempenho dos gestores no setor 
publico, são muito mais complicados, se comparados como setor 
privado. Algumas das limitações mais conhecidas são a falta de in-
dicadores, a dificuldade para fixar e quantificar os objetivos sociais, 
a utilização de termos não monetários, a falta de clareza nos obje-
tivos, metas e atividades realizadas, entre outros. 
Características da gestão por resultados
Para que seja possível adotar esse tipo de gestão na empresa, é 
preciso saber como o processo realmente funciona e se ele de fato 
é adequado para atingir seus objetivos. Algumas características da 
gestão por resultados podem ajudar a entender melhor como ela 
acontece dentro da empresa:
• A chave para todo o processo é o foco no resultado e não 
nos procedimentos;
• A responsabilidade por atingir ou não os resultados pro-
postos é de todos;
• A liderança é mais participativa;
• Todas as unidades da empresa andam juntas e estão inte-
gradas para que seja possível obter o resultado desejado, cada uma 
contribuindo com sua tarefa.
Vantagens desse modelo de gestão
Uma das maiores vantagens de se adotar a gestão orientada 
para resultados é o fato de que os colaboradores se sentem mais 
motivados, pois estão envolvidos em todo o processo e sabem que 
sua participação realmente faz diferença para o alcance das metas. 
Isso sem contar que a comunicação também melhora, com a boa 
interação entre os membros da equipe surgindo como fundamental 
para o sucesso do empreendimento. O comprometimento do time 
e sua produtividade também aumentam, uma vez que cada um 
passaa ter clareza do seu papel para chegar aos resultados. Assim a 
sensação de pertencimento é maior e o engajamento e a produção 
consequentemente melhoram.
Aplicação da gestão de resultados na empresa
Existem várias metodologias para a aplicação da gestão de 
serviços ou de produtos orientada a resultados em uma empresa, 
havendo entre elas alguns passos em comum para que a implemen-
tação tenha êxito:
• Revisar os objetivos da empresa: para que os gestores e 
empresários tenham uma visão clara dos objetivos e do planeja-
mento estratégico do negócio;
• Definir os objetivos da equipe: gestores e colaboradores 
precisam se reunir para estabelecer os objetivos de cada um, deter-
minando um prazo para a apresentação dos resultados;
• Monitorar o processo: antes de o prazo estabelecido ter-
minar, é preciso organizar algumas reuniões para saber se os obje-
tivos efetivamente serão alcançados;
• Avaliar o desempenho: análise baseada no atingimento 
ou não dos objetivos;
• Recompensar: os colaboradores são recompensados por 
atingirem os resultados.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
O sucesso da gestão por resultados leva a empresa a enxugar 
custos, otimizar um projeto ou aumentar a produtividade da equi-
pe. Tudo isso requer um envolvimento maior entre os gestores e 
os colaboradores e o estabelecimento de objetivos e prazos cla-
ros para cada um. A equipe deve ser monitorada, acompanhada e 
poder contar com os líderes para os momentos de dificuldade. Ao 
final, se os resultados forem obtidos, deve haver uma recompensa 
pelo envolvimento e comprometimento com o trabalho. Assim to-
dos saem ganhando.
AVALIAÇÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNA-
MENTAL
Bruno Palvarini, autor do “Guia referencial de mensuração do 
desempenho na administração pública” apresenta os conceitos de 
desempenho e mensuração do desempenho governamental. De-
sempenho é um termo sujeito a inúmeras variações semânticas 
e conceituais, embora existam alguns consensos majoritários em 
torno de uma definição. Segundo uma abordagem abrangente, o 
desempenho pode ser compreendido como esforços empreendi-
dos na direção de resultados a serem alcançados. A equação sim-
plificada é: desempenho = esforços + resultados; ou desempenho = 
esforços → resultados.
Uma vez definido desempenho, o conceito de gestão do de-
sempenho precisa ser qualificado. A gestão do desempenho consti-
tui um conjunto sistemático de ações que buscam definir o conjunto 
de resultados a serem alcançados e os esforços e capacidades ne-
cessários para seu alcance, incluindo-se a definição de mecanismos 
de alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática 
de monitoramento e avaliação. A mensuração é parte essencial de 
um modelo de gestão do desempenho. Mas, não é apenas a ação 
que apura, em sentido estrito, por meio de indicadores, valores ou 
medidas dos esforços e resultados. 
Os sistemas de avaliação podem ser caracterizados a partir 
dos mecanismos e instrumentos que definem um fluxo regular e 
contínuo de demandas, que orientam um conjunto de práticas ava-
liativas, formalizadas, estruturadas e coordenadas, para produzir e 
fornecer conhecimento, com o objetivo de subsidiar os processos 
decisórios e de aprendizado para aperfeiçoamento da gestão e da 
implementação de programas e políticas públicas (SERPA; CAL-
MON, 2012).
O professor Antônio Alan de Freitas Gonçalves, gerente de 
avaliação de desempenho da área pública, em seus estudos expli-
ca que a Avaliação e mensuração do desempenho governamental 
aborda os múltiplos aspectos da Gestão Administrativa, Orçamen-
tária, Financeira, Contábil e Patrimonial, com o intuito de verificar 
a adequação dos atos em relação ao ordenamento jurídico-admi-
nistrativo, tendo em vista o foco nos resultados e na transparência 
governamental. A seguir estão algumas de suas colocações sobre 
esse tema. 
Notadamente no que se refere: 
• Aos princípios Constitucionais e Administrativos;
• À forma como os Órgãos e Entidades Públicos adquirem, 
guardam e utilizam seus recursos; 
• Às causas das práticas antieconômicas e ineficientes;
• À obediência aos dispositivos legais aplicáveis aos aspec-
tos da economicidade, eficácia e eficiência da gestão; 
• À adequação dos objetivos estratégicos às prioridades do 
titular do Poder; 
• À identificação dos principais produtos, indicadores de 
desempenho e metas organizacionais; 
• À matriz SWOT (FOFA); 
• À existência de superposição e duplicação de funções; 
• À adequação da estrutura organizacional aos objetivos do 
Órgão ou Entidade; 
• À existência de controles adequados; 
• À existência de rotinas e procedimentos de trabalho docu-
mentados e atualizados.
Avaliação e mensuração do desempenho governamental ba-
seia-se na mensuração dos resultados alcançados na execução das 
políticas públicas, projetos, programas, e ações governamentais, 
por meio de indicadores de desempenho capazes de demonstrar 
o cumprimento das metas previstas nos instrumentos de planeja-
mento (PPA, LDO, LOA, e outros).
PARCERIA ENTRE GOVERNO E SOCIEDADE, OUVIDO-
RIAS, GOVERNANÇA INTERNA E EXTERNA
Parceria e gestão associada
Parceria, no Vocabulário jurídico de José Naufel, significa o mes-
mo que sociedade. É a reunião de duas ou mais pessoas que inves-
tem capital, ou capital e trabalho, com o fim especulativo em pro-
veito comum. A palavra parceria, do latim partiarius, participante, 
vem sendo empregada tradicionalmente em direito para designar 
uma forma sui generis20 de sociedade em que não se dá a compo-
sição de um capital social nem a instituição de uma nova pessoa, 
mas, apenas, uma relação negocial, em que uma das partes assume 
obrigações determinadas com vistas a participação de lucros alcan-
çados21.
Pelo fato de o vocábulo parceria trazer em si a ideia de lucro, 
alguns resistem a sua utilização no âmbito do direito público, en-
tendendo como discutível a utilidade de transpor-se esse vocábulo 
quando na realidade o que se está fazendo é rebatizar a colabora-
ção econômica entre o setor público e o setor privado, hipótese 
em que entidades não estatais participam de atividades estatais de 
índole econômica, com o objetivo de lucro. É o caso específico da 
concessão e da permissão de serviço público.
Aliás, é nesse sentido que o vocábulo aparece em algumas li-
teraturas, pelas quais, embora denominado de Direito de parceria, 
cuida especificamente da concessão e da permissão de serviço pú-
blico. Nestas, o vocábulo parceria é utilizado para designar todas 
as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurídica, 
são organizadas entre os setores público e privado, para a consecu-
ção de fins de interesse público.
Nela existe a colaboração entre o poder público e a iniciativa 
privada nos âmbitos social e econômico, para satisfação de interes-
ses públicos, ainda que, do lado do particular, se objetive o lucro. 
Todavia, a natureza econômica da atividade não é essencial para ca-
racterizar a parceria, como também não o é a ideia de lucro, já que 
a parceria pode dar-se com entidades privadas sem fins lucrativos 
que atuam essencialmente na área social e não econômica.
A parceria pode servir a variados objetivos e formalizar-se por 
diferentes instrumentos jurídicos. Ela pode ser utilizada como:
a. forma de delegação da execução de serviços públicos a par-
ticulares, pelos instrumentos da concessão e permissão de serviços 
públicos, ou das parcerias público-privadas (concessão patrocinada 
e concessão administrativa, criadas pela Lei nº 11.079, de 30-12-
2004); e também por meio do contrato de gestão com organizações 
sociais, quando estas prestam serviço público;
20 A expressão em latim, sui generis, significa “de seu próprio gênero” ou “único 
em sua espécie”. Muita utilizada no Direito, ela indica algo que é particular, pecu-
liar, único. Reporta-se a um fato singular, por exemplo.
21 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: conces-
são, permissão, franquia, terceirização, parceria público privada / Maria Sylvia 
Zanella DiPietro. – 12. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
21
b. meio de fomento à iniciativa privada de interesse público, 
efetivando-se por meio de convênio, contrato de gestão, termo de 
parceria, termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de 
cooperação;
c. forma de cooperação do particular na execução de atividades 
próprias da Administração Pública, pelo instrumento da terceiriza-
ção (contratos de prestação de serviços, obras e fornecimento, sob 
a forma de empreitada regida pela Lei nº 8.666, de 21-6-1993, ou 
de concessão administrativa, regida pela Lei nº 11.079/2004);
d. instrumento de desburocratização e de instauração da cha-
mada Administração Pública gerencial, por meio dos contratos de 
gestão.
Com isso, a parceria serve ao objetivo de diminuição do tama-
nho do aparelhamento do Estado, na medida em que delega ao 
setor privado algumas atividades que hoje são desempenhadas 
pela Administração, com a consequente extinção ou diminuição de 
órgãos públicos e entidades da administração indireta, e diminuição 
do quadro de servidores; serve também ao objetivo de fomento à 
iniciativa privada, quando seja deficiente, de modo a ajudá-la no 
desempenho de atividades de interesse público; e serve ao objetivo 
de eficiência, porque introduz, ao lado da forma tradicional de atu-
ação da Administração Pública burocrática, outros procedimentos 
que, pelo menos teoricamente (segundo os idealizadores da Refor-
ma), seriam mais adequados a esse fim de eficiência.
A expressão parceria tem sentido um pouco diverso da expres-
são “gestão associada”, utilizada no art. 241 da Constituição Fede-
ral, para designar a atuação conjunta da União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios nas matérias de competência comum. Essa 
gestão associada formaliza-se por meio de convênio de cooperação 
ou de consórcio público, disciplinados pela Lei nº 11.107, de 6-4-
2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17-1-2007.
Finalmente, é importante ressaltar que o conceito supra de 
parceria, adotado em seu sentido amplo, abrange a parceria públi-
co-privada, sob as formas de concessão patrocinada e concessão 
administrativa.
Ouvidoria pública
A ouvidoria é o órgão responsável, de forma prioritária, pelo 
tratamento de reclamações e denúncias a respeito de irregularida-
des, desvios de conduta e falhas na prestação de serviços, poden-
do receber, ainda, sugestões e elogios. É um canal fundamental de 
comunicação entre a sociedade e o Poder Público, subsidiando os 
gestores com informações importantes para a formulação, a imple-
mentação e a avaliação de políticas públicas. Dessa forma, efetivam 
o princípio democrático, por permitirem aos cidadãos que partici-
pem na condução dos assuntos relacionados à Administração Pú-
blica22.
Podem recorrer às ouvidorias todos os que tiverem um proble-
ma sem resposta ou solução satisfatória junto aos órgãos públicos, 
sentirem-se mal atendidos ou deixarem de ter seus direitos garan-
tidos. A implantação desses canais de atendimento é um direito do 
cidadão e permite à Administração conhecer as carências e as ne-
cessidades da população.
De uma maneira geral, os cidadãos devem esperar das ouvido-
rias públicas, conforme também trata a Lei nº 13.460/2017:
• Atendimento receptivo, cordial, imparcial e respeitoso;
• Confidencialidade e sigilo no recebimento e tratamento da 
denúncia ou demanda, bem como nas orientações eventualmente 
fornecidas;
22 Rio Grande do Sul. Tribunal de Contas do Estado. Cartilha para Ouvidorias 
Públicas. / Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – Porto Alegre: 
TCE/RS, 2017.
• Verificação e identificação das alternativas ou possíveis op-
ções para avanço na demanda ou questão apresentada;
• Utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o 
uso de siglas, jargões e estrangeirismos;
• Acolhimento de denúncias, em caráter anônimo, quando as-
sim solicitado pelo demandante;
• Vedação da exigência de nova prova sobre fato já comprovado 
em documentação válida apresentada;
• Recebimento, análise e encaminhamento às autoridades com-
petentes das demandas, acompanhando o tratamento e a efetiva 
conclusão das manifestações de usuário perante órgão ou entidade 
a que se vincula;
• Promoção da adoção de mediação e conciliação entre o usuá-
rio e o órgão ou a entidade pública, sem prejuízo de outros órgãos 
competentes;
• Promoção da participação do usuário na administração pú-
blica, em cooperação com outras entidades de defesa do usuário;
• Acompanhamento da prestação dos serviços, visando a garan-
tir a sua efetividade;
• Proposição de aperfeiçoamentos na prestação dos serviços;
• Proposições de adoção de medidas para a defesa dos direitos 
do usuário garantidos pela Lei nº 13.460/2017;
• Elaboração anual de relatório de gestão e, com base nele, 
apontar falhas e sugerir melhorias na prestação de serviços públi-
cos.
Governança ou Auditoria Interna
Consiste no conjunto de procedimentos que visa examinar a in-
tegridade, adequação e a eficácia dos controles internos, e de todas 
as informações contábeis, das operações financeiras e das ativida-
des operacionais. A auditoria interna é uma atividade de avaliação 
independente dentro da empresa, que se destina a revisar opera-
ções, como um serviço prestado à administração23.
Constitui um controle gerencial que funciona por meio da aná-
lise e avaliação da eficiência de outros controles. É executada por 
um profissional ligado à empresa, ou por uma seção própria para 
tal fim, sempre em linha de dependência da direção empresarial.
Como noção básica, a auditoria interna deve ter a menor es-
trutura possível, visto que em essência, é uma atividade que refaz 
tarefas e procedimentos dentro da empresa, almejando a máxima 
eficiência e eficácia, logo, a auditoria deve ser minimizada ao máxi-
mo, sob pena de serviços e tarefas sendo realizada repetidamente.
A auditoria interna é uma ação que deve se associar diretamen-
te com a administração, dando-lhes recomendações, análises e co-
mentários relacionados às atividades examinadas, visando assistir 
os membros do setor administrativo.
O auditor interno é aquele que acompanha os negócios da em-
presa continuamente, portanto é alguém de alta confiança dos diri-
gentes e deve estar vinculado à organização por contrato trabalhis-
ta. Ele age em todas as atividades da organização, principalmente 
na verificação permanente dos controles internos, como funcionam 
e são executadas as rotinas administrativas, assim como são mani-
pulados os recursos financeiros.
23 https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/201710/101_00189.
pdf?sequence=1&isAllowed=y
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
Governança ou Auditoria Externa
Consiste no conjunto de procedimentos técnicos visando emitir 
um parecer no que concerne as demonstrações contábeis da orga-
nização. Pretende saber a real situação e a posição patrimonial e 
financeira da entidade, o resultado das operações e as mutações 
do Patrimônio Líquido, a Demonstração dos Fluxos de Caixa e a 
Demonstração do Valor Adicionado. O auditor externo certifica as 
demonstrações e emite parecer se a organização auditada está de 
acordo com as normas brasileiras de contabilidade.
Auditoria externa é o processo pelo qual o auditor se certifica 
de que as demonstrações financeiras representam adequadamen-
te, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e finan-
ceira da empresa. Assim, o principal objetivo é emitir um parecer 
sobre as demonstrações contábeis de uma entidade, quanto à sua 
adequação consoante os princípios de contabilidade e as normas 
brasileiras de contabilidade.
A auditoria externa, conhecida igualmente como auditoria in-
dependente, é aquela realizada por profissionais ou empresas que 
não possuem vínculo e/ou subordinação com a empresa auditada, 
dando deste modo uma opinião independente sobre o que foi ana-
lisado. É realizada por auditores independentes contratados pela 
organização para examinar as suas demonstrações contábeis eexpressar opinião por intermédio do relatório de auditoria, com o 
propósito de aumentar o grau de confiança dos usuários das res-
pectivas demonstrações.
A auditoria externa sempre é feita por um profissional indepen-
dente, quer dizer, não tem vínculo empregatício com a organização 
auditada. Ele deve ser registrado no IBRACON (Instituto dos Audito-
res Independentes do Brasil).
Também deve realizar sua função com competência profissio-
nal, preservando seu grau de independência perante a organização, 
não podendo ter nenhum interesse ou vantagem sobre o trabalho 
exercido. Da mesma forma não pode ser conivente em atender às 
pretensões da organização.
CONTROLE E DESEMPENHO. MENSURAÇÃO DE DE-
SEMPENHO CONTROLES, INDICADORES DE PRODUTI-
VIDADE
Formas de supervisão e contratualização de resultados (con-
troles e indicadores)
A administração gerencial é caracterizada pela confiança limi-
tada e pelo controle de resultados a posteriori, ao contrário da ad-
ministração burocrática que se baseava na desconfiança total e no 
controle de processos a priori.
A gestão por resultados é um dos grandes avanços trazidos pela 
Administração Gerencial. Ela surge em meio às críticas à administra-
ção burocrática, que ao mesmo tempo em que não conseguia gerar 
resultados satisfatórios, pois era ineficiente, também não conseguia 
proteger o patrimônio público dos interesses particulares
A administração gerencial veio com a ideia de mudar a forma 
do controle para permitir uma gestão mais flexível, sem as amarras 
da burocracia, para então cobrar resultados do gestor público. Seu 
fundamento básico é a gestão por resultados, que por um lado, da 
Administração confere autonomia ao gestor público na gestão de 
recursos financeiros, materiais e humanos, para, de outro cobrar 
resultados. 
A descentralização implica dar maior autonomia de gestão às 
unidades descentralizadas. Para isso, é necessário definir objetivos 
e metas precisos e estabelecer diretrizes claras que orientem os ad-
ministradores no atingimento dos objetivos.
O conceito de contratualização segundo o Ministério do Plane-
jamento é:
“A contratualização de desempenho institucional na adminis-
tração pública é um procedimento de ajuste de condições especí-
ficas no relacionamento entre órgãos e entidades públicos e pri-
vados, que envolve a pactuação de metas de desempenho para o 
exercício de atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos 
das políticas públicas. Em alguns casos, a contratualização pode 
proporcionar flexibilidades e autonomias de gestão que simplifi-
quem processos internos das instituições partícipes, em acordo com 
o estabelecido pelo art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal.”
Na contratualização, os instrumentos contratuais que podem 
ser utilizados, em sua maioria, são os mesmos já praticados pela Ad-
ministração Pública, entretanto, o foco e a forma de se construir o 
instrumento é que muda, já que se passa de uma visão anterior foca 
da no processo (meio), para uma nova visão focada nos resultados 
(fins). Desse modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os 
contratos e a prestação dos serviços somente pela correta utilização 
dos recursos, através da tradicional prestação de contas financeira. 
Na contratualização, avalia-se o cumprimento do contrato pela 
avaliação do alcance dos resulta dos pactuados, através da verifica-
ção quanto ao atingimento das metas previstas para os indicadores 
de desempenho. Ela é uma prática importante na Administração 
Pública pós-Reforma do Estado, pois possibilita instituir práticas de 
planejamento, avaliação e monitoramento da execução por parte 
do Estado (órgão contratante) e o terceiro ou órgão público contra-
tado. Os Contratos de Resultados podem ser firmados com qual-
quer natureza de instituição, seja ela estatal (pública), do terceiro 
setor (associações e fundações) e mesmo privadas (empresas e 
consórcios).
Na esfera federal, a aplicação é recente entre ministérios, agên-
cias reguladoras e executivas e organizações sociais, a partir da cria-
ção dessas novas figuras jurídicas do direito público, embora haja 
registros de uso anterior de mecanismos de contratualização de de-
sempenho, pelo Ministério da Saúde e a Associação das Pioneiras 
Sociais e pelo Ministério da Fazenda, a Petrobrás e a Companhia 
Vale do Rio Doce.
No processo de contratualização de resultados, existem três fa-
ses importantes que são imprescindíveis ao bom resultado da práti-
ca e não podem deixar de existir (segundo Flávio Carneiro): 
• Negociação – esta fase inicia com a intenção de contratar os 
serviços por um órgão estatal e a elaboração do rol de atividades a 
serem contratadas. A partir daí, identifica-se o outro órgão ou en-
tidade a ser contratada e se inicia o processo de negociação, que 
vai da identificação dos indicadores de desempenho, estipulação 
das metas e a respectiva orçamentação, que é a parte financeira do 
Contrato de Resultados e contém as despesas e receitas da organi-
zação contratada, refletindo as obrigações de parte a parte. 
• Construção do Instrumento – esta fase consiste na formaliza-
ção de tudo o que foi negociado, aperfeiçoando-se e aferindo-se to-
dos os pontos acordados. Um passo importante para a construção 
do instrumento é estabelecer as sanções e métodos de fiscalização 
e prestação de contas dos resultados do instrumento contratual. 
• Gerenciamento – esta fase é permanente, após a assinatura 
do instrumento contratual, compreendendo todas as atividades de 
supervisão da entidade, monitoramento dos indicadores de desem-
penho pactuados e avaliação dos resultados alcançados.
Não basta que se assine o contrato, é preciso gerenciá-lo, mo-
nitorando os indicadores de desempenho durante a vigência do 
contrato.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
23
Os marcos legais do procedimento de contratualização e, em 
particular os que estabeleceram o uso do contrato de gestão, no 
âmbito do Governo Federal, não dispõem de regulamentação orien-
tadora, que fixe diretrizes gerais a serem observadas no processo 
de negociação, implementação, acompanhamento e avaliação do 
instrumento. Algumas fragilidades na contratualização foram iden-
tificadas, sendo elas: 
• Ausência de uma conceituação clara e objetiva a respeito de 
contratualização de desempenho institucional que estabeleça seus 
objetivos, instrumentos e as situações em que sua aplicação é re-
comendável;
• Falta de clareza quanto ao papel de cada partícipe da contra-
tualização de desempenho institucional e à natureza das relações 
jurídicas entre eles; 
• Falta de orientação técnica para a etapa de planejamento da 
contratualização de desempenho institucional, o que afeta: o ali-
nhamento das metas à missão da instituição contratada e aos ob-
jetivos e diretrizes setoriais do ministério e das macros orientações 
de governo; a qualidade das metas quanto à sua natureza desafia-
dora (mas factível); e a geração de indicadores pertinentes; 
• Preparo técnico insuficiente dos órgãos e entidades contra-
tados para a implantação do modelo de gestão por resultados, do 
qual a contratualização de desempenho institucional é apenas ins-
trumento; 
•Falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para apli-
cação de metodologias adequadas à condução da etapa de avalia-
ção do desempenho bem como dos resultados obtidos pela contra-
tada e sua relação com as metas acordadas; 
•Falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para as 
etapas de fiscalização e de relacionamento com os órgãos de con-
trole interno e externo.
A contratualização de resultados no âmbito de agências públi-
cas recebeu o nome de agencificação. O contrato de resultados (ou 
acordo-quadro, contrato de gestão) é um instrumento de gestão, 
que relaciona ministérios (ou secretarias responsáveis pela formu-
lação de políticas públicas) e entidades a eles vinculadas, prestado-
ras de serviços públicos (genericamente denominadas ‘agências’). 
Ele tem por objetivos promover mais flexibilidade, transparência de 
custos, melhordesempenho, aumento da qualidade, produtivida-
de, eficiência e efetividade na prestação de serviços públicos. Pro-
move um par de atributos inseparáveis, à luz das reformas geren-
ciais: autonomia de gestão em troca de compromisso prévio com 
resultados.
Por meio de metas pré-acordadas entre as partes, a serem al-
cançadas pela entidade em troca de algum grau maior de flexibilida-
de ou apenas de previsibilidade, a contratualização de resultados no 
setor público substitui o controle clássico político (pela hierarquia) 
e burocrático (pelo cumprimento de normas). No entanto, o termo 
agencificação também adquiriu uma carga negativa, na medida em 
que um dos problemas geralmente associados às novas formas de 
contratos é o risco da atomização excessiva da ação governamental 
e dificuldades para lidar com problemas e ações interministeriais.
Tipicamente, a relação contratual ocorre entre uma instância 
do governo central, que será o órgão supervisor do contrato, e uma 
agência governamental (em geral uma empresa, mas também pas-
sível de ocorrer com outras instâncias equivalentes à nossa admi-
nistração autárquica e fundacional).
TRANSPARÊNCIA
Transparência da Administração Pública
A disponibilidade e o acesso à informação são os pilares da 
transparência pública; esta, por sua vez, é condição necessária para 
o processo de controle social pela cidadania. O controle social exige 
a atitude de “accountability”, isto é, a adequada prestação de con-
tas dos gestores públicos e a assunção de responsabilidades com 
relação aos resultados da atuação governamental24.
A Transparência na administração pública é uma obviedade. A 
população detentora final do poder político e provedora dos recur-
sos para o desenvolvimento das atividades estatais deve ser brinda-
da com o acesso à informação necessária para exercer seu direito 
de controle e de avaliação das políticas e dos serviços promovidos 
pelos governos.
Ainda assim, o tema da transparência ganhou mais força após 
a expansão da administração pública gerencial, cuja preocupação 
com a satisfação das necessidades dos usuários impulsionou que 
lhes fossem disponibilizadas informações financeiras, operacionais 
e mesmo, em determinada medida, estratégicas das diversas enti-
dades públicas.
Alguns podem dizer que a Constituição de 1988, de caráter for-
temente burocrático em sua versão original, já previa a adoção da 
transparência, ao definir o princípio da publicidade para a adminis-
tração pública. Mas a transparência é muito mais doque publicida-
de. 
De fato, não se trata de simplesmente publicar atos adminis-
trativos nos veículos de informação oficiais, cumprindo requisito 
formal de validade dos atos administrativos, mas de uma atitude 
permanente, um esforço efetivo de comunicar, intensamente, por 
diversos meios disponíveis, a ação governamental e os resultados 
dela advindos aos usuários internos e externos. Não se confunde 
com a propaganda das ações de governo, já que tenciona munir o 
cidadão de dados e informações suficientes para que ele mesmo 
realize a avaliação das políticas públicas.
Importante destacar que a transparência pública não se restrin-
ge à exposição de resultados alcançados por governos e órgãos pú-
blicos frente a seus objetivos, indicadores e metas. Ainda que essa 
informação seja essencial para o conhecimento da cidadania, ser 
transparente implica inclusive dar a conhecer o processo cotidiano 
de produção dos bens e serviços públicos.
Nesse sentido, a atitude de transparência no âmbito público 
tem como aliado o processo de informatização, que permitiu às or-
ganizações públicas se conhecerem e se darem a conhecer melhor. 
De fato, as últimas duas décadas foram ricas na expansão da atua-
ção dos governos e de suas organizações no ambiente virtual, em 
especial na rede mundial de computadores, a internet.
Esse fenômeno foi denominado de governo eletrônico. Hoje, 
praticamente todos os principais órgãos públicos possuem sofisti-
cados sítios de internet.
A disponibilização intensiva de serviços e informações públicas 
nos meios eletrônicos e digitais, as quais se servem de distintas pla-
taformas de apresentação como computadores e dispositivos mó-
veis (tablets e smartphones), não pode desconsiderar o existente 
nível de exclusão digital da comunidade, em especial quando para-
lelamente ocorre uma diminuição da atenção presencial, sob pena 
de gerar uma grande quantidade de cidadãos alijados do atendi-
mento de suas demandas por serviços públicos.
24 Curso transparência na gestão pública: controle cidadão/coordenação, Cliff 
Villar; ilustração, Carlus Campos. – Fortaleza: Edições Demócrito Rocha/TCE, 
2017.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
24
Assim, espera-se que governos e órgãos públicos que adotam 
o governo eletrônico com maior intensidade incentivem também a 
diminuição da exclusão digital.
A disseminação de iniciativas de governo eletrônico está forte-
mente ligada à questão da transparência. Em verdade, é uma obri-
gação dos governos democráticos facilitar o acesso a informações 
públicas e, assim, aproximar o cidadão do governo.
O uso de sites para divulgar informações de maneira ampla é 
um instrumento fundamental para atender a esse princípio. Além 
da disponibilização de informações públicas por meio da internet, 
o processo de transparência e de acesso à informação deve ser efe-
tivo, de forma que, mesmo não constando das atuais publicações, 
outros mecanismos operacionais de atendimento sejam oferecidos 
à cidadania.
Ademais, os entes públicos devem incentivar a participação po-
pular no debate sobre as próprias estratégias de implementação 
das políticas públicas, inclusive durante a elaboração do planeja-
mento e dos orçamentos. De fato, o orçamento público é a lei por 
meio da qual os governos estabelecem e comunicam o que preten-
dem fazer com recursos públicos arrecadados.
Ainda que a iniciativa de elaboração dos orçamentos seja dos 
chefes de cada poder, Executivo, Legislativo e Judiciário, sua apro-
vação passará sempre pelo parlamento. Nos municípios, essa lei é 
votada uma vez por ano na câmara municipal, representando um 
momento oportuno de participação da cidadania.
Em muitas cidades do Brasil, a população participa ativamen-
te do processo do orçamento, e os moradores decidem como será 
utilizado o dinheiro arrecadado ou recebido pela prefeitura; e, de-
pois, acompanham de perto se essas decisões foram respeitadas 
no momento do gasto. Assim, para ter mais informações sobre o 
dinheiro público, cada cidadão também pode procurar os vereado-
res da cidade.
Eles têm o dever de fiscalizar o uso dos recursos públicos e de 
prestar informações sobre a gestão governamental, já que a Câma-
ra Municipal fiscaliza a Prefeitura.
No Brasil existe estrutura normativa que se vincula à adoção de 
práticas de transparência pública. As principais leis relacionadas ao 
tema em nível nacional são:
• a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar 
101, de 4 de maio de 2000;
• a Lei de Acesso à Informação (LAI) – Lei nº 12.527, de 18 de 
novembro de 2011.
O Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Ge-
ral da União é o órgão do Governo Federal responsável por realizar 
atividades relacionadas à defesa do patrimônio público e ao incre-
mento da transparência da gestão, por meio de ações de controle 
interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à cor-
rupção e ouvidoria. Também têm papel fundamental nesse âmbito 
os Tribunais de Contas e as Controladorias Gerais.
Observando a prática de efetiva transparência e acesso à infor-
mação dos estados e municípios brasileiros, a CGU idealizou a Esca-
la Brasil Transparente (EBT), a partir da qual elaboraram-se rankings 
entre os estados e entre os municípios de cada um deles. Em nível 
internacional, o Brasil é um dos oito fundadores da Parceria para 
Governo Aberto ou OGP (do inglês, Open Government Partnership), 
criada em 2011, que pretende difundir e estimular, em nível global, 
práticas governamentais relacionadasà transparência dos gover-
nos, ao acesso à informação pública e à participação social.
O Comitê Interministerial Governo Aberto (Ciga), composto por 
13 ministérios e coordenado pela Controladoria-Geral da União, 
tem o papel de orientar a implementação e a elaboração dos Planos 
de Ação do Brasil.
Portal da Transparência
Toda a discussão sobre acesso à informação, transparência, 
controle social, “accountability”, participação popular e cidadania 
seria absolutamente estéril se, ao fim, não fosse possível o exercí-
cio prático da transparência pública. Um exemplo bem sucedido de 
iniciativas que têm promovido o substantivo incremento da trans-
parência governamental é o Portal da Transparência25.
A Administração Pública deve incrementar permanentemente 
a transparência pública, ampliando a divulgação das ações gover-
namentais, o que contribui para o fortalecimento da democracia, 
valorizando e desenvolvendo as noções de cidadania. Quanto mais 
informado o cidadão, mais ele pode participar dos processos deci-
sórios públicos e identificar suas falhas, aumentando a eficiência 
da gestão e contribuindo para o combate à corrupção, pois o país 
passa a contar com milhões de fiscais da boa administração pública.
Para tanto, o Governo Federal criou um portal que permite ao 
cidadão o acompanhamento da execução financeira dos seus pro-
gramas e ações: o Portal da Transparência. O Portal da Transpa-
rência do Governo Federal é um canal pelo qual o cidadão pode 
acompanhar a utilização dos recursos federais arrecadados com 
impostos no fornecimento de serviços públicos à população, além 
de se informar sobre outros assuntos relacionados à Administração 
Pública Federal.
O site, lançado em 2004 e remodelado em junho de 2018, é 
mantido pela CGU e tem o objetivo de garantir e ampliar a transpa-
rência da gestão pública e fortalecer a participação social na fiscali-
zação dos gastos e investimentos do Poder Executivo Federal.
Por meio dele, qualquer cidadão pode obter informações sobre 
a correta aplicação dos recursos públicos, principalmente no que 
diz respeito às ações destinadas à sua comunidade. Dentro eviden-
temente da lógica do Governo Eletrônico, o portal está disponível 
na internet, no endereço eletrônico www.portaldatransparencia.
gov.br.
Trata-se de importante ferramenta para o controle social, per-
mitindo ao cidadão conhecer o destino do dinheiro público, am-
pliando as condições de controle desse dinheiro. O Portal usa lin-
guagem simples e é de fácil navegação, podendo ser acessado, sem 
necessidade de uso de senha, e utilizado por pessoas ainda que sem 
familiaridade com o sistema orçamentário-financeiro brasileiro.
As principais consultas disponíveis são:
• Gastos Diretos do Governo – compras ou contratação de 
obras e serviços. A pesquisa é estruturada e pode ser feita por ór-
gão ou por tipo de despesa, e, ainda, podem ser consultados os gas-
tos realizados por meio de Cartões de Pagamentos do Governo Fe-
deral (conhecidos também como cartões corporativos do governo);
• Transferências de Recursos – como é feita a transferência do 
dinheiro público federal a estados, municípios, Distrito Federal e 
mesmo diretamente ao cidadão, como é o caso do Bolsa Família. 
Pode-se também consultar a distribuição de recursos de programas 
como o Bolsa Família, a merenda escolar e a aplicação de recursos 
do Sistema Único de Saúde (SUS), entre outros;
• Recursos que transitam por convênios firmados pelo Gover-
no Federal, possibilitando verificar se as entidades municipais, es-
taduais ou mesmo privadas estão dando correto andamento às ati-
vidades realizadas com recursos federais repassados via convênio;
• Remuneração de servidores públicos.
25 Curso transparência na gestão pública: controle cidadão/coordenação, Cliff 
Villar; ilustração, Carlus Campos. – Fortaleza: Edições Demócrito Rocha/TCE, 
2017.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
25
Os estados e muitos municípios brasileiros também já estrutu-
raram seus portais de transparência.
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA
Administração direta e indireta
A princípio, infere-se que Administração Direta é correspon-
dente aos órgãos que compõem a estrutura das pessoas federativas 
que executam a atividade administrativa de maneira centralizada. O 
vocábulo “Administração Direta” possui sentido abrangente vindo a 
compreender todos os órgãos e agentes dos entes federados, tanto 
os que fazem parte do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do 
Poder Judiciário, que são os responsáveis por praticar a atividade 
administrativa de maneira centralizada.
Já a Administração Indireta, é equivalente às pessoas jurídicas 
criadas pelos entes federados, que possuem ligação com as Admi-
nistrações Diretas, cujo fulcro é praticar a função administrativa de 
maneira descentralizada.
Tendo o Estado a convicção de que atividades podem ser exer-
cidas de forma mais eficaz por entidade autônoma e com persona-
lidade jurídica própria, o Estado transfere tais atribuições a particu-
lares e, ainda pode criar outras pessoas jurídicas, de direito público 
ou de direito privado para esta finalidade. Optando pela segunda 
opção, as novas entidades passarão a compor a Administração Indi-
reta do ente que as criou e, por possuírem como destino a execução 
especializado de certas atividades, são consideradas como sendo 
manifestação da descentralização por serviço, funcional ou técnica, 
de modo geral.
Desconcentração e Descentralização 
Consiste a desconcentração administrativa na distribuição in-
terna de competências, na esfera da mesma pessoa jurídica. Assim 
sendo, na desconcentração administrativa, o trabalho é distribuído 
entre os órgãos que integram a mesma instituição, fato que ocorre 
de forma diferente na descentralização administrativa, que impõe 
a distribuição de competência para outra pessoa, física ou jurídica.
Ocorre a desconcentração administrativa tanto na administra-
ção direta como na administração indireta de todos os entes fede-
rativos do Estado. Pode-se citar a título de exemplo de desconcen-
tração administrativa no âmbito da Administração Direta da União, 
os vários ministérios e a Casa Civil da Presidência da República; em 
âmbito estadual, o Ministério Público e as secretarias estaduais, 
dentre outros; no âmbito municipal, as secretarias municipais e 
as câmaras municipais; na administração indireta federal, as várias 
agências do Banco do Brasil que são sociedade de economia mista, 
ou do INSS com localização em todos os Estados da Federação.
Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários 
órgãos, sejam eles órgãos da Administração Direta ou das pessoas 
jurídicas da Administração Indireta, e devido ao fato desses órgãos 
estarem dispostos de forma interna, segundo uma relação de su-
bordinação de hierarquia, entende-se que a desconcentração admi-
nistrativa está diretamente relacionada ao princípio da hierarquia.
Registra-se que na descentralização administrativa, ao invés 
de executar suas atividades administrativas por si mesmo, o Estado 
transfere a execução dessas atividades para particulares e, ainda a 
outras pessoas jurídicas, de direito público ou privado. 
 Explicita-se que, mesmo que o ente que se encontre distribuin-
do suas atribuições e detenha controle sobre as atividades ou ser-
viços transferidos, não existe relação de hierarquia entre a pessoa 
que transfere e a que acolhe as atribuições.
Criação, extinção e capacidade processual dos órgãos públicos 
Os arts. 48, XI e 61, § 1º da CFB/1988 dispõem que a criação 
e a extinção de órgãos da administração pública dependem de lei 
de iniciativa privativa do chefe do Executivo a quem compete, de 
forma privada, e por meio de decreto, dispor sobre a organização 
e funcionamento desses órgãos públicos, quando não ensejar au-
mento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos 
(art. 84, VI, b, CF/1988). Desta forma, para que haja a criação e ex-
tinção de órgãos, existe a necessidade de lei, no entanto, para dis-
por sobre a organizaçãodo “crack” da Bolsa de 
Nova York, como o café era na época nosso principal produto de 
exportação, a crise dos EUA causou tanto a queda no volume das 
exportações, como a queda nos preços da saca do café. A reação 
brasileira à essa crise foi centralizar e fechar a economia para poder 
desenvolver instituições e mercados, sem a exportação do café, o 
governo brasileiro não tinha mais como comprar os produtos de 
outras nações (necessários para atender à demanda da sociedade), 
não havia saldo na balança comercial para o pagamento desses pro-
dutos e isso iria influenciar diretamente a industrialização brasileira 
via substituição de importações.
O campo político-econômico-social era protagonista de lutas 
interclasses, a classe oligárquica batalhando para assegurar seu po-
der político e prestígio, ao mesmo tempo em que seu poder eco-
nômico ia perdendo espaço para as novas formas de acumulação. 
Enquanto isso a burguesia industrial em ascensão fortalecia pro-
gressivamente seu poder econômico e ampliava o espaço político 
na estrutura social em transformação.
3LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Estado, reforma do Estado e democracia no 
Brasil da Nova República. Revista de Administração Pública, v. 32, n. 4, 1998.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2
As camadas mais populares, os trabalhadores das fábricas, fun-
cionários públicos e a grande massa camponesa tinham pouco po-
der para influenciar politicamente esse processo, e presenciavam a 
distância o processo de transição. Vargas era um estadista frio no 
uso do poder, porém apaixonado pela missão de mudar o país, ele 
lidera com extraordinária competência política e administrativa a 
transição4.
No início houve grande concentração de poderes nas mãos do 
Poder Executivo, com nomeação de interventores para os governos 
estaduais. Mesmo com a Constituição de 1934 restaurando direitos 
aos cidadãos, restabelecendo o Legislativo e devolvendo a autono-
mia aos Estados, os recursos e encargos ficaram concentrados na 
União.
As primeiras medidas adotadas por Vargas foram de cunho sa-
neador das finanças públicas, e de racionalização administrativa. 
Fato decorrente, seguiu-se uma significativa centralização no nível 
político, econômico e administrativo, emergindo um Estado Autori-
tário, que deu início ao processo de modernização da Administra-
ção Pública e de industrialização do país.
Vê-se um novo Estado, que ultrapassa as funções tradicionais 
de regulação social e econômica, e que intervém fortemente na 
economia com vistas a promover o desenvolvimento econômico do 
país. Esse estado novo e forte fez surgir o que alguns autores deno-
minaram “Estado administrativo”.
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi 
criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), 
em 1936. Os principais objetivos do DASP resumem-se em:
– Definir política para a gestão de pessoal;
– Centralizar e reorganizar a administração pública mediante 
ampla reforma;
– Racionalizar métodos, procedimentos e processos adminis-
trativos em geral.
Num sentido mais amplo, o objetivo era combater as práticas 
patrimonialistas de gestão. O DASP era um órgão singular e dotado 
de amplos poderes, ele promoveu a unificação dos recursos huma-
nos, mediante a universalização do sistema de mérito, e da área de 
materiais, por meio da padronização dos materiais permanentes e 
de consumo a ser utilizada por toda a administração.
Cabe ressaltar que a reforma administrativa realizada através 
do DASP trazia a ideia de modernização, de aumento na produtivi-
dade e na eficiência. Destacam-se ainda os seguintes aspectos ca-
racterísticos da reforma do DASP:
– O imediatismo da reforma; 
– A observância às normas gerais e inflexíveis;
– O centralismo (administrativo, econômico e político);
– A ênfase no controle, e não na orientação e acompanhamen-
to;
– A perspectiva globalizante em oposição ao caráter gradual e 
seletivo.
A promoção da administração burocrática no serviço público 
se baseava na padronização, normatização e implantação de meca-
nismo de controle que promoveu uma série de transformações no 
aparelho de Estado partir de 1937. Foram criadas diversas empre-
sas públicas, sociedades de economia mista e fundações, inclusive 
a Companhia Vale do Rio Doce.
Antigas práticas clientelistas e um resquício de administração 
patrimonialista, que ainda persistiam no governo federal. A refor-
ma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço 
sistemático de superação do patrimonialismo.
4BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. Brasil: um 
século de transformações. São Paulo: Cia das Letras, 2001.
Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratiza-
ção do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho admi-
nistrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o 
sistema de mérito, a separação entre o público e o privado.
A Administração Paralela do Governo JK
Na década de 1950, a Administração paralela de JK era formada 
por:
– Grupos de trabalho: ligados ao Conselho de Desenvolvimen-
to que atuavam na preparação de projetos de leis e decretos, de 
acordo com os objetivos do Plano de Metas;
– Grupos Executivos: compostos de administradores do Estado 
e representantes das empresas privadas.
Os Grupos Executivos aprovavam os projetos elaborados pe-
los Grupos de Trabalho, e os Grupos de Trabalho eram criados por 
decreto e tinham autonomia orçamentária e para recrutamento de 
pessoal, e ficavam fora das injunções políticas, comuns em outros 
órgãos do Estado.
Os objetivos da Administração Paralela consistiam em:
– Racionalizar as ações do Estado Brasileiro na área econômica 
facilitando a implementação do Plano de Metas; 
– Libertar o governo da política clientelística de empregos, já 
que os órgãos eram criados pelo presidente e tinham autonomia 
orçamentária;
– Cooptar os militares, colaborando para a preservação da es-
tabilidade política do período.
O governo republicano de Juscelino Kubitschek (1956 - 1961) 
foi marcado pelo plano de ação “Cinquenta anos em cinco”, que 
foi uma marca do desenvolvimentismo, que tinha destaque para 
quatro setores-chave: energia, transporte, indústria pesada e ali-
mentação. A promessa de industrialização acelerada amparada 
em capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de 
bens duráveis, automobilística (entrada das empresas estrangeiras 
Chrysler e Ford), e de transporte rodoviário, acabou por endividar 
o Brasil. 
A criação da COSB (Comissão de Simplificação Burocrática) e da 
CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, 
representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas refor-
mas globais. O objetivo principal da COSB era promover estudos 
visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das 
atribuições de cada órgão ou instituição e da delegação de compe-
tências, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da pres-
tação de contas das autoridades.
Já a CEPA tinha a incumbência de assessorar a presidência da 
República em tudo que se referisse aos projetos de reforma admi-
nistrativa. A administração direta estava entregue ao clientelismo 
e submetida, aos ditames de normas rígidas e controles, já a ad-
ministração descentralizada (autarquias, empresas, institutos, en-
tre outros) eram dotadas de maior autonomia gerencial e podiam 
recrutar seus quadros sem concursos.
A coordenação política das ações se fazia através dos grupos 
executivos nomeados pelo presidente da República.
Na década de 1960, o governo de João Goulart criou a Comis-
são Amaral Peixoto, cuja missão era projetar uma ampla reforma 
administrativa, objetivando a descentralização administrativa e a 
delegação de competências. Porém, com o Golpe de 1964, o novo 
governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado 
pela Comissão Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte 
do Poder Executivo.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3
Instituiu-se a COMESTRA (Comissão Especial de Estudos da Re-
formae o funcionamento, denota-se que poderá 
ser utilizado ato normativo inferior à lei, que se trata do decreto. 
Caso o Poder Executivo Federal desejar criar um Ministério a mais, 
o presidente da República deverá encaminhar projeto de lei ao Con-
gresso Nacional. Porém, caso esse órgão seja criado, sua estrutu-
ração interna deverá ser feita por decreto. Na realidade, todos os 
regimentos internos dos ministérios são realizados por intermédio 
de decreto, pelo fato de tal ato se tratar de organização interna do 
órgão. Vejamos:
ÓRGÃO — é criado por meio de lei.
ORGANIZAÇÃO INTERNA — pode ser feita por DECRETO, des-
de que não provoque aumento de despesas, bem como a criação 
ou a extinção de outros órgãos.
ÓRGÃOS DE CONTROLE — Trata-se dos prepostos a fiscalizar e 
controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Exemplo: Tribu-
nal de Contas da União.
Pessoas administrativas
Explicita-se que as entidades administrativas são a própria Ad-
ministração Indireta, composta de forma taxativa pelas autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia 
mista.
De forma contrária às pessoas políticas, tais entidades, nao são 
reguladas pelo Direito Administrativo, não detendo poder político 
e encontram-se vinculadas à entidade política que as criou. Não 
existe hierarquia entre as entidades da Administração Pública in-
direta e os entes federativos que as criou. Ocorre, nesse sentido, 
uma vinculação administrativa em tais situações, de maneira que os 
entes federativos somente conseguem manter-se no controle se as 
entidades da Administração Indireta estiverem desempenhando as 
funções para as quais foram criadas de forma correta.
Pessoas políticas 
As pessoas políticas são os entes federativos previstos na Cons-
tituição Federal. São eles a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios. Denota-se que tais pessoas ou entes, são regidos pelo 
Direito Constitucional, vindo a deter uma parcela do poder político. 
Por esse motivo, afirma-se que tais entes são autônomos, vindo a 
se organizar de forma particular para alcançar as finalidades aven-
çadas na Constituição Federal.
Assim sendo, não se confunde autonomia com soberania, pois, 
ao passo que a autonomia consiste na possibilidade de cada um dos 
entes federativos organizar-se de forma interna, elaborando suas 
leis e exercendo as competências que a eles são determinadas pela 
Constituição Federal, a soberania nada mais é do que uma caracte-
rística que se encontra presente somente no âmbito da República 
Federativa do Brasil, que é formada pelos referidos entes federati-
vos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
26
Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, 
criadas por lei específica para a execução de atividades especiais e 
típicas da Administração Pública como um todo. Com as autarquias, 
a impressão que se tem, é a de que o Estado veio a descentralizar 
determinadas atividades para entidades eivadas de maior especia-
lização.
As autarquias são especializadas em sua área de atuação, dan-
do a ideia de que os serviços por elas prestados são feitos de forma 
mais eficaz e venham com isso, a atingir de maneira contundente a 
sua finalidade, que é o bem comum da coletividade como um todo. 
Por esse motivo, aduz-se que as autarquias são um serviço público 
descentralizado. Assim, devido ao fato de prestarem esse serviço 
público especializado, as autarquias acabam por se assemelhar em 
tudo o que lhes é possível, ao entidade estatal a que estiverem ser-
vindo. Assim sendo, as autarquias se encontram sujeitas ao mesmo 
regime jurídico que o Estado. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, 
as autarquias são uma “longa manus” do Estado, ou seja, são exe-
cutoras de ordens determinadas pelo respectivo ente da Federação 
a que estão vinculadas.
As autarquias são criadas por lei específica, que de forma obri-
gacional deverá ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo do 
ente federativo a que estiver vinculada. Explicita-se também que 
a função administrativa, mesmo que esteja sendo exercida tipica-
mente pelo Poder Executivo, pode vir a ser desempenhada, em re-
gime totalmente atípico pelos demais Poderes da República. Em tais 
situações, infere-se que é possível que sejam criadas autarquias no 
âmbito do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, oportunidade na 
qual a iniciativa para a lei destinada à sua criação, deverá, obriga-
toriamente, segundo os parâmetros legais, ser feita pelo respectivo 
Poder.
Empresas Públicas 
Sociedades de Economia Mista
São a parte da Administração Indireta mais voltada para o di-
reito privado, sendo também chamadas pela maioria doutrinária de 
empresas estatais.
Tanto a empresas públicas, quanto as sociedades de economia 
mista, no que se refere à sua área de atuação, podem ser divididas 
entre prestadoras diversas de serviço público e plenamente atuan-
tes na atividade econômica de modo geral. Assim sendo, obtemos 
dois tipos de empresas públicas e dois tipos de sociedades de eco-
nomia mista.
Ressalta-se que ao passo que as empresas estatais explorado-
ras de atividade econômica estão sob a égide, no plano constitu-
cional, pelo art. 173, sendo que a sua atividade se encontra regida 
pelo direito privado de maneira prioritária, as empresas estatais 
prestadoras de serviço público são reguladas, pelo mesmo diploma 
legal, pelo art. 175, de maneira que sua atividade é regida de forma 
exclusiva e prioritária pelo direito público.
Observação importante: todas as empresas estatais, sejam 
prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividade eco-
nômica, possuem personalidade jurídica de direito privado.
O que diferencia as empresas estatais exploradoras de ativida-
de econômica das empresas estatais prestadoras de serviço público 
é a atividade que exercem. Assim, sendo ela prestadora de serviço 
público, a atividade desempenhada é regida pelo direito público, 
nos ditames do artigo 175 da Constituição Federal que determina 
que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, 
a prestação de serviços públicos.” Já se for exploradora de atividade 
econômica, como maneira de evitar que o princípio da livre con-
corrência reste-se prejudicado, as referidas atividades deverão ser 
reguladas pelo direito privado, nos ditames do artigo 173 da Consti-
tuição Federal, que assim determina:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será per-
mitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional 
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A 
lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da socieda-
de de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de presta-
ção de serviços, dispondo sobre: 
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas priva-
das, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, tra-
balhistas e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alie-
nações, observados os princípios da Administração Pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de Admi-
nistração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabili-
dade dos administradores
Vejamos em síntese, algumas características em comum das 
empresas públicas e das sociedades de economia mista:
• Devem realizar concurso público para admissão de seus em-
pregados;
• Não estão alcançadas pela exigência de obedecer ao teto 
constitucional;
• Estão sujeitas ao controle efetuado pelos Tribunais de Contas, 
bem como ao controle do Poder Legislativo;
• Não estão sujeitas à falência;
• Devem obedecer às normas de licitação e contrato adminis-
trativo no que se refere às suas atividades-meio;
• Devem obedecerà vedação à acumulação de cargos prevista 
constitucionalmente;
• Não podem exigir aprovação prévia, por parte do Poder Legis-
lativo, para nomeação ou exoneração de seus diretores.
Fundações e outras entidades privadas delegatárias 
Identifica-se no processo de criação das fundações privadas, 
duas características que se encontram presentes de forma contun-
dente, sendo elas a doação patrimonial por parte de um instituidor 
e a impossibilidade de terem finalidade lucrativa.
O Decreto 200/1967 e a Constituição Federal Brasileira de 1988 
conceituam Fundação Pública como sendo um ente de direito pre-
dominantemente de direito privado, sendo que a Constituição Fe-
deral dá à Fundação o mesmo tratamento oferecido às Sociedades 
de Economia Mista e às Empresas Públicas, que permite autoriza-
ção da criação, por lei e não a criação direta por lei, como no caso 
das autarquias.
Entretanto, a doutrina majoritária e o STF aduzem que a Fun-
dação Pública poderá ser criada de forma direta por meio de lei 
específica, adquirindo, desta forma, personalidade jurídica de direi-
to público, vindo a criar uma Autarquia Fundacional ou Fundação 
Autárquica.
Observação importante: a autarquia é definida como serviço 
personificado, ao passo que uma autarquia fundacional é conceitu-
ada como sendo um patrimônio de forma personificada destinado 
a uma finalidade específica de interesse social. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
27
Vejamos como o Código Civil determina:
Art. 41 - São pessoas jurídicas de direito público interno:(...)
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
No condizente à Constituição, denota-se que esta não faz dis-
tinção entre as Fundações de direito público ou de direito privado. 
O termo Fundação Pública é utilizado para diferenciar as fundações 
da iniciativa privada, sem que haja qualquer tipo de ligação com a 
Administração Pública.
No entanto, determinadas distinções poderão ser feitas, como 
por exemplo, a imunidade tributária recíproca que é destinada so-
mente às entidades de direito público como um todo. Registra-se 
que o foro de ambas é na Justiça Federal.
Delegação Social
Organizações sociais 
As organizações sociais são entidades privadas que recebem 
o atributo de Organização Social. Várias são as entidades criadas 
por particulares sob a forma de associação ou fundação que de-
sempenham atividades de interesse público sem fins lucrativos. Ao 
passo que algumas existem e conseguem se manter sem nenhuma 
ligação com o Estado, existem outras que buscam se aproximar do 
Estado com o fito de receber verbas públicas ou bens públicos com 
o objetivo de continuarem a desempenhar sua atividade social. Nos 
parâmetros da Lei 9.637/1998, o Poder Executivo Federal poderá 
constituir como Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito 
privado, que não sejam de fins lucrativos, cujas atividades sejam 
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tec-
nológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à 
saúde, atendidos os requisitos da lei. Ressalte-se que as entidades 
privadas que vierem a atuar nessas áreas poderão receber a quali-
ficação de OSs.
Lembremos que a Lei 9.637/1998 teve como fulcro transferir os 
serviços que não são exclusivos do Estado para o setor privado, por 
intermédio da absorção de órgãos públicos, vindo a substituí-los 
por entidades privadas. Tal fenômeno é conhecido como publiciza-
ção. Com a publicização, quando um órgão público é extinto, logo, 
outra entidade de direito privado o substitui no serviço anterior-
mente prestado. Denota-se que o vínculo com o poder público para 
que seja feita a qualificação da entidade como organização social é 
estabelecido com a celebração de contrato de gestão. Outrossim, as 
Organizações Sociais podem receber recursos orçamentários, utili-
zação de bens públicos e servidores públicos.
Organizações da sociedade civil de interesse público 
São conceituadas como pessoas jurídicas de direito privado, 
sem fins lucrativos, nas quais os objetivos sociais e normas estatu-
tárias devem obedecer aos requisitos determinados pelo art. 3º da 
Lei n. 9.790/1999. Denota-se que a qualificação é de competência 
do Ministério da Justiça e o seu âmbito de atuação é parecido com 
o da OS, entretanto, é mais amplo. Vejamos:
Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em 
qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no res-
pectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferi-
da às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos 
objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
I – promoção da assistência social; 
II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio 
histórico e artístico;
III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta 
Lei;
IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma com-
plementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
V – promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e 
promoção do desenvolvimento sustentável; VII – promoção do vo-
luntariado;
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e com-
bate à pobreza;
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos sociopro-
dutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego 
e crédito;
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos 
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos hu-
manos, da democracia e de outros valores universais; 
XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias al-
ternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas 
neste artigo. 
A lei das Oscips apresenta um rol de entidades que não podem 
receber a qualificação. Vejamos:
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações 
da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de 
qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei:
I – as sociedades comerciais;
II – os sindicatos, as associações de classe ou de representação 
de categoria profissional;
III – as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação 
de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;
IV – as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas 
fundações; 
V – as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar 
bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; 
VI – as entidades e empresas que comercializam planos de saú-
de e assemelhados; 
VII – as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas 
mantenedoras;
VIII – as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gra-
tuito e suas mantenedoras; 
IX – as Organizações Sociais; 
X – as cooperativas;
Por fim, registre-se que o vínculo de união entre a entidade 
e o Estado é denominado termo de parceria e que para a qualifi-
cação de uma entidade como Oscip, é exigido que esta tenha sido 
constituída e se encontre em funcionamento regular há, pelo me-
nos, três anos nos termos do art. 1º, com redação dada pela Lei n. 
13.019/2014. O Tribunal de Contas da União tem entendido que 
o vínculo firmado pelo termo de parceria por órgãos ou entidades 
da Administração Pública com Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público não é demandante de processo de licitação. De 
acordo com o que preceitua o art. 23 do Decreto n. 3.100/1999, 
deverá haver a realização de concurso de projetos pelo órgão es-
tatal interessado em construir parceria com Oscips para que venha 
a obter bens e serviços para a realização de atividades, eventos, 
consultorias, cooperação técnica e assessoria.
Entidades de utilidade pública
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado trouxe em 
seu bojo, dentre várias diretrizes, a publicizaçãodos serviços esta-
tais não exclusivos, ou seja, a transferência destes serviços para o 
setor público não estatal, o denominado Terceiro Setor.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
28
Podemos incluir entre as entidades que compõem o Terceiro 
Setor, aquelas que são declaradas como sendo de utilidade pública, 
os serviços sociais autônomos, como SESI, SESC, SENAI, por exem-
plo, as organizações sociais (OS) e as organizações da sociedade civil 
de interesse público (OSCIP). 
É importante explicitar que o crescimento do terceiro setor 
está diretamente ligado à aplicação do princípio da subsidiarieda-
de na esfera da Administração Pública. Por meio do princípio da 
subsidiariedade, cabe de forma primária aos indivíduos e às orga-
nizações civis o atendimento dos interesses individuais e coletivos. 
Assim sendo, o Estado atua apenas de forma subsidiária nas de-
mandas que, devido à sua própria natureza e complexidade, não 
puderam ser atendidas de maneira primária pela sociedade. Dessa 
maneira, o limite de ação do Estado se encontraria na autossufici-
ência da sociedade.
Em relação ao Terceiro Setor, o Plano Diretor do Aparelho do 
Estado previa de forma explícita a publicização de serviços públicos 
estatais que não são exclusivos. A expressão publicização significa 
a transferência, do Estado para o Terceiro Setor, ou seja um setor 
público não estatal, da execução de serviços que não são exclusivos 
do Estado, vindo a estabelecer um sistema de parceria entre o Es-
tado e a sociedade para o seu financiamento e controle, como um 
todo. Tal parceria foi posteriormente modernizada com as leis que 
instituíram as organizações sociais e as organizações da sociedade 
civil de interesse público. 
O termo publicização também é atribuído a um segundo sen-
tido adotado por algumas correntes doutrinárias, que corresponde 
à transformação de entidades públicas em entidades privadas sem 
fins lucrativos.
No que condizente às características das entidades que com-
põem o Terceiro Setor, a ilustre Maria Sylvia Zanella Di Pietro enten-
de que todas elas possuem os mesmos traços, sendo eles:
1. Não são criadas pelo Estado, ainda que algumas delas te-
nham sido autorizadas por lei;
2. Em regra, desempenham atividade privada de interesse pú-
blico (serviços sociais não exclusivos do Estado);
3. Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público;
4. Muitas possuem algum vínculo com o Poder Público e, por 
isso, são obrigadas a prestar contas dos recursos públicos à Admi-
nistração
5. Pública e ao Tribunal de Contas;
6. Possuem regime jurídico de direito privado, porém derroga-
do parcialmente por normas direito público;
Assim, estas entidades integram o Terceiro Setor pelo fato de 
não se enquadrarem inteiramente como entidades privadas e tam-
bém porque não integram a Administração Pública Direta ou Indi-
reta.
Convém mencionar que, como as entidades do Terceiro Setor 
são constituídas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, 
seu regime jurídico, normalmente, via regra geral, é de direito pri-
vado. Acontece que pelo fato de estas gozarem normalmente de 
algum incentivo do setor público, também podem lhes ser aplicá-
veis algumas normas de direito público. Esse é o motivo pelo qual a 
conceituada professora afirma que o regime jurídico aplicado às en-
tidades que integram o Terceiro Setor é de direito privado, podendo 
ser modificado de maneira parcial por normas de direito público.
GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E 
ACCOUNTABILITY
Com o passar dos anos, a administração pública tem incorpo-
rado - e aplicado - alguns conceitos oriundos da administração pri-
vada, como:
• governabilidade, a qual diz respeito a uma capacidade po-
lítica do Estado; 
• governança, que refere-se à capacidade da administração 
de executar as políticas públicas; e
• accountability, que corresponde principalmente à pres-
tação de contas da administração para a sociedade, mas não fica 
limitada a isto.
Governabilidade
A governabilidade da administração pública tem forte relação 
com a afinidade de legitimidade do gestor público em relação à so-
ciedade. Sem legitimidade não há como se falar em governabilida-
de. Diz respeito a uma capacidade política do Estado, refletindo na 
credibilidade e imagem pública da burocracia.
Conforme Paludo (2013, p. 128), governabilidade significa tam-
bém que “o governo deve tomar decisões amparadas num processo 
que inclua a participação dos diversos setores da sociedade, dos 
poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e segmen-
tos representativos da sociedade, para garantir que as escolhas efe-
tivamente atendam aos anseios da sociedade, e contem com seu 
apoio na implementação dos programas/projetos e na fiscalização 
dos serviços públicos”.
A fonte ou origem da governabilidade é representada pelos 
cidadãos e pela cidadania organizada, os partidos políticos, as as-
sociações e demais agrupamentos representativos da sociedade 
(PALUDO, 2013).
Sendo assim, o desafio maior da governabilidade está em con-
ciliar as divergências constantes nos interesses dos diversos atores 
da sociedade, e uní-las em um ou vários objetivos comuns. Por-
tanto, a viabilização dos objetivos políticos do Estado está muito 
relacionada com a capacidade de articulação em alianças políticas 
e pactos sociais.
Governança
A governança possui um caráter mais amplo que a governabi-
lidade e refere-se a uma capacidade administrativa de executar as 
políticas públicas.
Pereira (1997) explica que um governo pode ter governabilida-
de, na medida em que seus dirigentes contem com os necessários 
apoios políticos para governar, e no entanto pode governar mal por 
lhe faltar a capacidade da governança.
A governança no contexto da administração pública é um refle-
xo da governança corporativa da administração privada.
As boas práticas de governança corporativa surgiram como 
uma busca para solucionar conflitos entre acionistas e gestores a 
respeito do desempenho do patrimônio, da sustentabilidade finan-
ceira e da transparência na gestão. A governança é também reflexo 
das relações da organização com seus stakeholders (partes interes-
sadas).
De acordo com Paludo (2013), a governança é instrumental, 
pois é o braço da governabilidade. Além disso, relaciona-se com 
competência técnica, abrangendo as capacidades gerencial, finan-
ceira e técnica propriamente dita.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
29
A fonte de origem da governança é, em sentido lato, os agentes 
públicos, e em sentido estrito os servidores públicos.
Accountability
Por sua vez, a accountability trata da prestação de contas, mas 
não apenas isso. A accountability possui três planos:
1. Prestação de contas: irá refletir na transparência do go-
verno com a população. Exemplo: o Relatório de Gestão Fiscal, ins-
tituído pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); 
2. Responsabilização dos agentes: os agentes devem res-
ponsabilizar-se pela correta utilização dos recursos. Exemplo: a 
Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que instituiu mecanismos 
para punir maus gestores;
3. Responsividade dos agentes: diz respeito à capacidade de 
resposta do poder público às demandas sociais. Um governo res-
ponsivo buscará satisfazer as necessidades da população e colocar 
em prática as políticas escolhidas pelos cidadãos.
Podemos ainda classificar a accountability em dois tipos:
1. Horizontal: não há hierarquia, pois corresponde a uma 
mútua fiscalização e controle existente entre os poderes. Exemplos: 
prefeitura recebe recursos do governo e a CGU faz uma auditoria; 
atuação dos Tribunais de Contas, do Ministério Público;
2. Vertical: trata do controle da população sobre o gover-
no. É uma relação entre desiguais, pois o povo pode fiscalizar e 
punir as más gestões, principalmente através do voto em eleições 
livres e justas. “É algo que depende de mecanismos institucionais, 
sobretudo da existência de eleições competitivas periódicas, e que 
é exercido pelo povo” (Miguel, 2005).
Conclusões
A governabilidade, a governança e a accountability constituemdiferentes conceitos, mas que trabalhados conjuntamente corres-
pondem a fatores essenciais para a boa gestão de um Estado.
Para finalizar, cabe ressaltar que a governabilidade está forte-
mente relacionada com a legitimidade; a governança é mais ampla 
que a governabilidade, e está relacionada com a capacidade de exe-
cução e com competência técnica; já a accountability está relacio-
nada com o uso do poder e dos recursos públicos, em que o titular 
da coisa pública é o cidadão e não os políticos eleitos.
Sendo assim:
Podemos dizer que a governança mostra a direção que uma 
empresa deve seguir para alcançar os resultados esperados.
A governança corporativa tem suas bases fundamentadas na 
Teoria da Agência, que trata das questões associadas à relação en-
tre principais e agentes.
Você deve estar se perguntando: “Tá, mas quem são essas pes-
soas?”
Atribui-se a posição de principais aos donos da empresa. Já os 
agentes são as pessoas contratadas pelos donos para administrar o 
negócio e representar seus interesses. Contudo, nem sempre é isso 
o que acontece.
Os administradores também possuem suas próprias demandas 
e podem acabar cometendo deslizes, por diversos motivos. Mas, 
você sabia que dá para evitar e contornar esses deslizes?
Para que serve a governança corporativa?
A governança corporativa assegura que os interesses dos admi-
nistradores estejam alinhados aos interesses dos donos do negócio. 
Ela garante que os processos e as estratégias estão sendo correta-
mente seguidos, além de promover uma cultura de prestação de 
contas na empresa.
Afinal de contas, como as empresas dependem das pessoas 
para conduzir seus processos, é importante que haja um monito-
ramento para minimizar impactos em caso de deslizes. A regulação 
da relação entre administradores e donos é feita de três formas: 
através de regras, auditorias e restrições de autonomia.
1. Regras
Estabelecer regras significa estipular normas para estruturar a 
organização e limitar o comportamento indesejável dos administra-
dores, conduzindo as suas decisões.
2. Auditorias
Fazer auditorias é fundamental para checar se as regras estabe-
lecidas previamente estão sendo cumpridas ou não, além de moni-
torar as ações dos administradores.
3. Restrições de autonomia
Impor restrições de autonomia se trata de limitar a atuação dos 
administradores e determinar ações que eles estão autorizados a 
fazer.
Vale lembrar que, dependendo da intensidade de como esse 
controle é feito, pode-se obter diferentes efeitos, como veremos no 
próximo tópico.
Impactos da governança corporativa nas empresas
Você já parou para pensar o que acontece quando os donos do 
negócio impõem muitas regras e restrições? Ou pior, quando não 
estabelecem regras e restrições suficientes?
Em uma governança muito forte, o administrador não conse-
gue fazer seu trabalho, pois não possui autonomia para isso. Ele 
está sempre “amarrado” à decisão de outras pessoas. Podemos 
observar esse tipo de governança na área pública e em grandes 
empresas. Já em uma governança muito fraca, as chances do admi-
nistrador usar de má-fé para buscar apenas seus próprios interesses 
aumentam significativamente. Ou, pode ser que ele não atue com 
a competência necessária. Esse tipo de governança pode ser obser-
vado em startups e em pequenas empresas.
Encontrar um ponto de equilíbrio é o grande dilema da gover-
nança corporativa ideal! Por isso, é preciso cuidar para que os ins-
trumentos de controle não sejam mais caros que eventuais prejuí-
zos dos administradores.
O conceito de governança também pode ser aplicado em ou-
tros campos de negócio, para além da esfera organizacional.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
30
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
31
NOVA GESTÃO PÚBLICA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
32
GERENCIALISMO PURO
CONSUMERISMO
CRÍTICAS AO MODELO DE CONSUMIDOR
SERVIÇO ORIENTADO AO CIDADÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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NOVA GESTÃO PÚBLICA: OBJETIVOS
GOVERNANÇA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
34
NOVA GESTÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS
GESTÃO BUROCRÁTICA x GERENCIAL
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no se-
tor público.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, “Reinventando o go-
verno” (1994), é um dos marcos na literatura internacional sobre 
a nova administração pública, notadamente com relação aos seus 
reflexos na administração pública norte-americana.
Os autores propõem um modelo que incorpora conceitos que 
estiveram separados no desenvolvimento do modelo gerencial in-
glês, tais como a implantação de uma administração por objetivos 
— ou por missões —, a mensuração do desempenho das agências 
através dos resultados, a busca da qualidade total como método 
administrativo, a ênfase no cliente, a transferência do poder aos 
cidadãos, e tentar garantir a eqüidade.
Osborne e Gaebler propõem uma redefinição da atividade go-
vernamental. “Nosso problema fundamental é o fato de termos o 
tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos 
governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais preci-
sos, precisamos de uma melhor atividade governamental”. A ati-
vidade governamental é entendida como algo com uma natureza 
específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do 
setor privado.
Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos coman-
dantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm 
como fim último a busca do lucro; os recursos do governo provêm 
do contribuinte — que exigem a realização de determinados gastos 
—, e na iniciativa privada os recursos são originados das compras 
efetuadas pelos clientes; as decisões governamentais são tomadas 
democraticamente e o empresário decide sozinho ou no máximo 
com os acionistas da empresa — a portas fechadas; por fim, o obje-
tivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer “o bem” e 
a empresa “fazer dinheiro”.
Estas diferenças implicam, necessariamente, em procurar no-
vos caminhos para o setor público, tornando-o sim mais empreen-
dedor, mas não transformando-o em uma empresa.
Ao contrário também da epidemia generalizada contra a buro-
cracia que vigorou nos EUA no começo da década de 80 o “Reinven-
tando o governo” não coloca a culpa dos problemas governamen-
tais em seus funcionários; o problema não está nas pessoas,mas no 
sistema. É a reforma das instituições e dos incentivos que tornará a 
burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução 
de métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públi-
cos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões úl-
timas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser 
bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar 
do governo, definindo os destinos de suas comunidades.
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mos-
tra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público 
é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizan-
do, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços— 
constituindo-se numa resposta adequada tanto para ada eficiência 
como para o problema da transparência. Portanto, a modernização 
do setor público deve caminhar lado a lado com o aumento da ac-
countability.
Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda ga-
rantindo o princípio da eqüidade. Desta maneira, a introdução de 
mecanismos gerenciais, tais como são propostos no livro, não é in-
compatível com a busca de justiça redistributiva, um conceito que 
por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma admi-
nistrativa. Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para 
reinventar o governo, listados a seguir:
1. Competição entre os prestadores de serviço;
2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades 
à comunidade;
3. Medir a atuação das agências governamentais através dos 
resultados;
4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;
5. Redefinir os usuários como clientes;
6. Atuar na prevenção dosproblemas mais do que no trata-
mento;
7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em 
seu gasto;
8. Descentralização da autoridade;
9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas
10. Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.
Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta 
acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do “Rein-
ventando o governo”. A primeira refere-se ao conceito de governo 
catalisador, que “navega em vez de remar”. O intuito desse con-
ceito não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade 
governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual priva-
tista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não 
a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador é reformular as relações 
Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo 
empreendedor, catalisador, se aproxima das idéias de Pollitt, que 
conceitualiza a relação pública entre cidadãos e governo como uma 
parceria e não como uma dependência.
Indo para outra discussão do Reinventando o governo, en-
contramos um referencia linterligado ao anterior, qual seja, o tra-
tamento da população como cliente e como cidadão. Cliente dos 
serviços públicos, que deseja a melhor qualidade possível dos equi-
pamentos sociais. E cidadão que quer e tem como dever partici-
par das decisões da comunidade, e por isso a descentralização da 
autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse grau de 
accountability.
No que tange à gestão da burocracia, propõe-se a orientação 
administrativa por missões. A partir dela, o governo pode ser mais 
flexível, como também torna-se mais fácil a avaliação de cada agên-
cia, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resul-
tado efetivamente alcançado.
A orientação por missões, portanto, é um mecanismo que con-
grega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente 
gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados.
Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados 
na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele 
proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação 
da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade.
Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efe-
tividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, “quando 
medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar 
uma produção determinada; ao medir a efetividade,sabemos se 
nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com 
eficiência o que não deveria continuar a ser feito”. Osborne e Gae-
bler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir 
dos objetivos do governo. E concluem: “Não há dúvida de que o 
público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais 
um governo efetivo”.
A reforma do Estado, tal qual preconizada por Bresser Perei-
ra, preconizava a valorização do bom desempenho, envolvendo a 
maior autonomia do dirigente público, cobrando-lhe, no entanto, o 
preço da responsabilização. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
36
Após o fim do MARE e das reformas mais profundas na Ad-
ministração Pública brasileira, a comunidade administrativa organi-
zou-se em tomo da Gestão, aproveitando o PPA, o programa Avan-
ça Brasil, do segundo mandato de FHC.
A grande inovação do PPA era a introdução da gestão por pro-
gramas, com a integração de planejamento, orçamento e gestão. 
Não parece haver dúvidas quanto ao progresso que representou a 
adoção do conceito de programa não só como forma de integrar o 
PPA e os orçamentos anuais, mas em termos. De transparência da 
alocação dos recursos públicos e de compromisso da gestão com 
resultados. 
Essa nova situação pôs na linha de frente do setor público a 
figura do gerente de programa, como urna nova liderança do setor 
público, que deve ser capaz de levar adiante a gestão por progra-
mas, que e orientada por resultados. Ariel Garces, em trabalho de 
reconhecido mérito na comunidade de administração pública, dis-
correu sobre essa situação. 
A introdução da gestão por programas no ambiente atual da 
administração pública engendra urna tensão entre as práticas exis-
tentes e os novos valores e atitudes empreendedoras, característi-
cas da administração orientada para resultados. A estratégia é a de 
manejar essa tensão, de tal modo que sua intensidade não seja um 
obstáculo, mas, ao contrário, exerça um efeito indutor do processo 
de mudança. Para tanto, e necessário superar progressivamente 
um certo número de óbices, na medida em que avança a imple-
mentação do novo modelo integrado de planejamento, orçamento 
e gestão. 
Ariel Garces ainda lembra que essa forma de penar, por pro-
gramas, significa, em outros termos, implementar uma reforma de 
Estado, que combine, simultaneamente, os princípios da Reforma 
do Aparelho de Estado, de 1995, fortemente voltada para o aumen-
to da produtividade e qualidade, a partir de uma transformação das 
organizações, e as mudanças introduzidas pelo ciclo de gestão do 
gasto, que traduz a preocupação, essencial ao Estado moderno, 
com os impactos na sociedade. 
Assim, o dirigente público deve ajustar a sua organização públi-
ca à gestão por programas. Para tanto, é fundamental, em primeiro 
lugar, que os objetivos dos programas espelhem com precisão, em 
cada ministério, os problemas ou as oportunidades que devem ser 
enfrentados, para viabilizar uma situação futura desejada, compatí-
vel com uma orientação estratégica que integre e mobilize a equipe 
do ministério. Essa orientação, por sua vez, deve refletir os compro-
missos do governo. 
Também é fundamental o fortalecimento e a integração das 
funções de planejamento, orçamento e gestão. Em uma perspecti-
va de gestão por resultados, e recomendável que se de ênfase ao 
planejamento e à gestão estratégica, à elaboração e execução or-
çamentária e financeira orientada pelos resultados dos programas, 
a um processo contínuo de evolução organizacional, que tenha por 
objetivo incorporar a gestão por programas às estruturas formais e 
aos processos decisórios da organização. 
Dar consequência à avaliação de desempenho no processo alo-
cativo e na gestão pública. Assim, a avaliação de desempenho vol-
ta-se para o aperfeiçoamento contínuo do novo modelo de gestão. 
Assume um papel de transformação da gestão. 
Em relação à comunicação com a sociedade, Ariel Garces afir-
ma que a gestão orientada para resultados cria percepções de ga-
nhos e perdas. Perdem as estruturas da organização, cujo poder 
é aparentemente ameaçado pela transparência que decorre da 
gestão por programas. Ganham os segmentos da sociedade benefi-
ciários dos programas e os gestores de alto nível da administração 
pública, que são avaliados em função dos resultados percebidos 
pela sociedade em geral. 
Nesse contexto, a comunicação com a sociedade assume um 
papel de melhoria constante dos programas e de transformação 
da gestão. Nossa experiência tem mostrado que a interação com o 
público-alvo do programa é um dos principais fatores de motivação 
dos gerentes e uma referência concreta para sua ação integradora 
da organização. 
MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO CONTEMPORÂNEA E 
MODELO DE GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS
O contexto de transformação e a necessidade de alinhamento
A característica marcante do contexto contemporâneo é a trans-
formação. Embora não haja nenhuma novidade na mudança, já que 
o mundo muda desde que o mundo é mundo, a novidade está, en-
tão, nas especificidades desse momento particular de mudança. 
Alguns exemplos26:
→ A democracia como valor cada vez mais se consolida, a partir 
da afirmação da cidadania, da ampliação do espaço da participação 
popular, do desenvolvimento da sociedade civil e da defesa intran-
sigente dos direitos humanos, ainda que num contexto desigual, 
caracterizado por práticas nem sempre coerentes com esses prin-
cípios;
→ A tão propalada globalização, um processo histórico comple-
xo e contraditório, quese refere à crescente integração da socieda-
de mundial, e ao funcionamento de atividades vitais em tempo real, 
e que aboliu fronteiras econômicas, internacionalizou o capital, uni-
ficou mercados, hábitos e comportamentos, permitiu a redistribui-
ção geográfica dos processos produtivos e aumentou a competição 
entre países;
→ A revolução tecnológica, principalmente nas áreas de comu-
nicação e informação, que vem eliminando as barreiras à comuni-
cação a partir da disponibilidade em tempo real da informação para 
toda a sociedade, permitindo, dessa forma, importantes inovações 
nas mais diversas áreas da existência humana e gerando preocupa-
ções crescentes sobre novas formas de exclusão social.
E, em particular, muda rapidamente o papel do Estado (que 
abandona algumas funções, assumindo outras), exigindo, como 
consequência, a necessidade de alinhamento dos modelos de ges-
tão pública para atender aos requerimentos desses novos tempos. 
O entendimento das questões e desafios contemporâneos que cla-
mam pela implantação de modelos de gestão para resultados na 
administração pública requer uma ligeira incursão conceitual, his-
tórica e contextual sobre as trajetórias recentes de evolução do Es-
tado e da gestão pública.
Antecedentes: a evolução para o estado moderno
O estado moderno é uma invenção cujo propósito foi tornar 
possível a vida em sociedade. Nesse sentido, fazia-se necessária a 
existência de uma entidade que pudesse submeter os indivíduos 
a regras de conduta para subjugar a natureza individualista do ser 
humano em prol da coletividade.
Entre o ponto de partida, o modelo de estado patrimonial pré-
-moderno, e o ponto de chegada, o estado-rede pós-moderno con-
temporâneo, há três séculos de implementação do estado moder-
no, que possui, por sua vez, três momentos bastante característicos:
a) o nascimento e a consolidação do estado moderno;
b) a crise do Estado;
c) a reforma do Estado.
26 http://www.cogef.ms.gov.br/wp-content/uploads/2014/10/Anexo+4+-+Capaci-
ta%C3%A7%C3%A3o+em+Gest%C3%A3o+para+Resultados.pdf
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
37
Por se tratar de um processo, a implementação do estado mo-
derno vem ocorrendo de forma muito variada em diversos contex-
tos. O modelo de estado patrimonial, ponto de partida da trajetó-
ria histórica do estado contemporâneo, possui duas características 
basilares:
a) a captura por interesses privados (de dentro ou de fora do 
estado);
b) a inexistência de regras universais, predominando situações 
casuísticas e personalistas.
O nascimento do estado de direito foi marcado por movimentos 
revolucionários que promoveram rompimentos com os regimes pa-
trimonialistas, a exemplo das Revoluções inglesa, francesa e norte-
-americana. A partir dos elementos resultantes desses movimentos, 
o Parlamento representativo com poder decisório, República com 
equilíbrio entre poderes e federação, se erigiu o estado democráti-
co de direito, culminando com o alcance de seu ideal: garantir direi-
tos universais à base do universalismo de procedimentos, tornando 
residual o caráter patrimonialista.
O momento de consolidação do estado moderno representa a 
implementação do ideal de estado de direito, com o reconhecimen-
to de direitos civis e, posteriormente, de direitos políticos, à medida 
que a ideia de democracia de massas avançava. A absoluta ausência 
de iniciativas de gestão da ordem social ou da ordem econômica 
aproxima essa concepção estrita de estado de direito à noção de 
estado liberal, ao qual cabe apenas fazer cumprir leis que assegu-
rem direitos civis.
Outra faceta da consolidação do estado moderno é a imple-
mentação do ideal de estado social (o reconhecimento de direitos 
sociais) como forma de apoiar o desenvolvimento da economia de 
mercado e os decorrentes processos de urbanização e de transfor-
mação das famílias. O Estado, por assim dizer, deveria prover mi-
nimamente a educação, a saúde e a previdência como meios de 
qualificar seus cidadãos para ingressar na sociedade do trabalho.
O primeiro grande momento de consolidação do estado social 
foi iniciado a partir do avanço da Revolução Industrial na segunda 
metade do século XIX; o segundo, a partir da crise de 1929 e da 
Segunda Guerra Mundial. Esses dois últimos eventos, em particular, 
fizeram incorporar ao estado social (mais propriamente ao concei-
to de bem-estar), além da gestão da ordem social, o conceito de 
gestão da ordem econômica, alinhado com as ideias keynesianas, 
gerando um ciclo de expansão e crescimento das funções estatais 
numa linha desenvolvimentista.
Diferentemente do estado liberal, o estado social desenvol-
vimentista requeria uma pesada implementação administrativa, 
possuía características da administração burocrática clássica (le-
galidade e impessoalidade) e fazia uso de tecnologias gerenciais 
emergentes dos anos 1930 aos anos 1950. No entanto, o mundo 
que surgiria a partir dos anos 70 inaugurava o discurso da crise do 
Estado, segundo momento na transição do estado pré-moderno ao 
estado pós-moderno.
As crises do petróleo dos anos 1970, as primeiras crises de li-
quidez dos anos 1980, o surgimento da nova economia da socie-
dade do conhecimento, as contestações e conturbações políticas 
dos anos 1960 em diante, o início da globalização (queda do padrão 
ouro, do dólar e da barreira de circulação de dinheiro entre países) 
estão entre as principais questões contextuais. Nesse novo mundo, 
o estado passou a ser tratado mais como um problema que como 
uma solução, impedindo o desenvolvimento do mercado e sendo 
questionado a respeito de sua confiabilidade e da eficiência de suas 
instituições.
A solução seria menos Estado, mais mercado e mais associativis-
mo, culminando em um terceiro movimento na trajetória do estado 
moderno: a reforma do Estado. Dentre os movimentos de reforma, 
a experiência anglo-americana de ajuste fiscal com ganho de efi-
ciência teve um forte apelo paradigmático na medida em que se 
tornou condicionalidade para o apoio de organismos multilaterais 
de crédito.
A denominada nova gestão pública (um conjunto de tecnologias 
gerenciais inovadoras aplicadas ao Estado e suas organizações nos 
anos 1980 e 1990) é o modelo de gestão da era da reforma do Es-
tado. Iniciou-se a serviço de um ideal neoliberal de enxugamento, 
controle e eficiência, preconizando a aplicação de tecnologia geren-
cial privada no setor público, mas logo se expandiu em múltiplas 
direções, buscando melhorar a qualidade dos serviços e políticas 
públicas, bem como tornar o Estado mais sólido, democrático e ci-
dadão.
Estado e gestão pública contemporâneos
O estado pós-moderno contemporâneo herda os ideais do es-
tado moderno, mas lida com condições contextuais complexas que 
impõem desafios e perspectivas inusitados. O primeiro fator deter-
minante é a crise da reforma do Estado.
A adesão ao padrão predominante de ajuste fiscal e choque de 
eficiência pode ter gerado relevantes efeitos positivos em termos 
macroeconômicos, mas gerou custos de oportunidade, principal-
mente em se tratando de contextos submetidos a condições de alta 
pobreza e desigualdade, nas quais o critério da eficácia se sobrepõe 
ao da eficiência.
Em segundo lugar, muitos dos efeitos benéficos observados na 
economia mundial decorreram mais da reestruturação produtiva, 
da nova economia e das bolhas de consumo e produção que dos 
efeitos fiscais das medidas implementadas. Em todo caso, aumen-
tou o desafio de geração de bem-estar e desenvolvimento.
O segundo fator é a emergência de problemas globais relacio-
nados ao clima, à segurança, à saúde e à volatilidade dos mercados, 
que requerem intervenções e integrações que vão muito além dos 
padrões usuais de gestão de políticas públicas confinadas a Estados- 
nação e mesmo aos Estados. O terceiro fator é o alastramento da 
democracia e dos valores democráticos pelo mundo afora, senão 
em qualidade, na forma de governo, o que representa um clamor 
quase sem fronteiras (tendo em conta a penetração da mídia e da 
internet) por maiortransparência, participação e responsabilização.
Com efeito, o mundo contemporâneo impõe arranjos de gover-
nança não apenas estatais para lidar com problemas complexos. 
Esses arranjos requerem um modelo de governança̧ social, em vez 
de tipicamente de gestão pública, pondo em operação um tipo de 
estado - rede, com caráter consensual, relacional e contratual, ca-
racterizado pela coprodução ou cogestão de políticas públicas por 
arranjos multi-institucionais entre Estado, iniciativa privada e ter-
ceiro setor.
Destaca-se a necessidade de equilíbrio institucional entre os 
poderes dessas esferas, visto que cada uma delas possui limitações 
e vantagens comparativas. Assim, por exemplo, o Estado promove 
equidade, mas é menos eficiente, ao passo que o mercado apresen-
ta grande eficiência, mas é insensível em equidade.
O terceiro setor é virtuoso porquê é o domínio do valor, da cau-
sa, mas sua natureza não é a regra de direito. Outra questão essen-
cial é a superação das reformas de primeira geração e a implemen-
tação de reformas de segunda e terceira gerações.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
38
As reformas de primeira geração (anos 1980 e 1990) tinham uma orientação essencialmente econômica e fiscal, sem uma preocupação 
central com a geração de resultados. As reformas de segunda geração, por outro lado, que emergiram no limiar do século XXI, direciona-
ram-se no sentido da promoção do desenvolvimento e do fortalecimento institucional.
Recentemente, a crise de 2008 marcou o advento de uma nova geração de mudanças baseada na reafirmação do papel do Estado, vol-
tado a apoiar o mercado, promovendo-se um reordenamento de funções e regulação, como forma de reestruturar seu modelo de atuação 
e ineficiências; a mitigação dos efeitos sociais negativos; a busca pela construção do futuro em novas bases tecnológicas; e a conservação 
dos recursos naturais.
O advento de uma nova administração para o desenvolvimento é outra característica da gestão pública contemporânea. A velha 
administração para o desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento. Dicotomizava 
desenvolvimento econômico e desenvolvimento social e seguia um modelo de planejamento tecnocrático e centralizado, a partir de um 
forte órgão central de planejamento.
A nova administração para o desenvolvimento baseia-se em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela 
globalização, integração e interdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimento econômico, do desenvolvi-
mento social e da sustentabilidade ambiental.
Também atribui papel central ao Estado, mas numa linha de estado-rede, um elemento concertador, ativador e direcionador das capa-
cidades do mercado e da sociedade civil. Essa realidade requer o desenvolvimento de modelos integrados de gestão para resultados, ou 
seja, conjuntos coerentes e sistemáticos de práticas que buscam melhorar o desempenho de governos, mercados, sociedade civil organi-
zada, organizações e pessoas, de forma integrada, para a solução de problemas coletivos complexos.
Uma visão panorâmica desse processo de transição de um padrão de estado patrimonial pré-moderno para um padrão de estado 
contemporâneo pós-moderno demonstra tratar-se de um processo contínuo e inacabado, porém com direcionadores claros no sentido de 
construir um estado democrático de direito (que garanta direitos civis, políticos, sociais, republicanos) que se constitua, ao lado de atores 
sociais relevantes, em um ativo promotor do desenvolvimento em benefício dos cidadãos.
Os atributos ideais de um modelo de governança para resultados
Um “modelo ideal” de gestão para resultados deve ser dinâmico no sentido de não se limitar apenas a definir e mensurar resultados. 
Gerir resultados significa defini-los (a partir de um planejamento abrangente), alcançá-los (mediante processos claros de implementação), 
monitorá-los e avaliá-los (a partir de “controles”, acompanhamentos e ajustes decorrentes). Em suma, trata-se não apenas de uma visão de 
PDCA27, mas de uma noção de geração e incorporação das informações sobre desempenho nos processos decisórios tanto internos quan-
tos externos da organização (ou governo), criando demandas para essas informações (situação de institucionalização), sem ideologizações 
e comportamentos puramente ritualísticos.
Adicionalmente, um modelo de gestão para resultados deve ser abrangente e basear-se num conceito amplo de desempenho que 
englobe tanto os esforços quanto os resultados propostos, pressupondo que não há resultados sem alinhamento de esforços. Da mesma 
forma, esforços desalinhados só́ promovem desempenho por conta do acaso.
Gerir o desempenho significa não apenas monitorar resultados, mas também promover o alinhamento dos esforços para os resultados 
desejados. Por fim, mas não menos importante, um modelo de gestão para resultados deve ser multidimensional, ou seja, levar em conta 
suas múltiplas dimensões de esforço (processos, recursos, estruturas, sistemas informacionais e, principalmente, pessoas) para alinhá-los 
aos resultados.
Deve-se evitar definições reducionistas e unidimensionais, nas quais aspectos significativos do esforço̧ e do resultado sejam deixados 
de fora e outros pouco significativos permaneçam dentro do modelo. Em suma, é imperativo que um modelo ideal de gestão para resulta-
dos se baseie em um conceito abrangente de desempenho, incluindo dimensões do esforço e do resultado.
POLÍTICAS PÚBLICAS E MONITORAMENTO DE RESULTADOS
O Ciclo das Políticas Públicas apresenta vários estágios: gráficos e fases das políticas públicas
Agenda, em que são selecionadas as prioridades;
Formulação, em que são apresentadas soluções ou alternativas;
Implementação, em que são executadas as políticas;
Avaliação, em que ocorre a análise das ações tomadas.
27 PDCA (do inglês: PLAN - DO - CHECK - ACT ou Adjust) é um método iterativo de gestão de quatro passos, utilizado para o controle e melhoria contínua de proces-
sos e produtos. É também conhecido como o círculo/ciclo/roda de Deming, ciclo de Shewhart, círculo/ciclo de controle, ou PDSA (plan-do-study-act).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Na teoria, são estas as fases que correspondem às Políticas Públicas, mas na prática, tais etapas se misturam entre si e nem sempre 
seguem a sequência proposta, sendo tal segmentação mais significativa para uma melhor compreensão do assunto.
Formação de Agenda
Dada a impossibilidade de que todos os problemas existentes na sociedade sejam atendidos, pois os recursos necessários para tal 
ação são escassos em relação à quantidade de problemas, a primeira fase correspondente à formação de agenda é necessária para que 
sejam estipuladas as questões a serem discutidas pelo governo. Portanto, este processo de se estabelecer uma listagem dos principais 
problemas da sociedade envolve a emergência, o reconhecimento e a definição dos problemas em questão e, consequentemente, os que 
não serão atendidos.
O que vai determinar a inserção ou não inserção de um problema público em uma agenda? Dentre uma série de fatores, pode-se citar 
por exemplo, a existência de indicadores ou dados, que mostram as condições de uma determinada situação; e o resultado obtido com 
ações governamentais anteriores que apresentaram falhas nas providências adotadas. Os desdobramentos políticos (como por exemplo, 
as mudanças de governo) também são poderosos formadores de agenda, pois isso está relacionado à visão dos políticos eleitos sobre os 
temas que devem ou não receber prioridade.
Formulação de Políticas Públicas
A partir do momento em que os problemas são inseridos na agenda, é preciso planejar e organizar as alternativas que serão colocadas 
em prática para a solução dos mesmos. É o instante em que se deve definir o objetivos das políticas públicas, as ações que serão desen-
volvidas e suas metas. Sendo assim, muitas propostas de ação são descartadas, o que provoca embates políticos, visto que determinados 
gruposteriam tais ações – que foram deixadas de lado, favoráveis a eles.
Pode-se definir como necessários a uma boa formulação de políticas os seguintes passos: a transformação de estatísticas em dados 
importantes para a solução dos problemas; identificação dos principais atores envolvidos e a avaliação das preferências dos mesmos; e 
ação com base nas informações adquiridas.
A avaliação das alternativas deve acontecer de forma objetiva, levando-se em conta algumas questões, como viabilidade financeira, 
legal e política, e também os riscos trazidos pelas alternativas em estudo. Desta forma, opta-se por aquelas que seriam mais convenientes 
para o cumprimento do objetivo.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Implementação de Políticas Públicas
É na implementação que os planos e escolhas são convertidos 
em ações, resultados. Durante este período, as políticas podem so-
frer diversas transformações dependendo da posição do corpo ad-
ministrativo, que é o responsável pela execução da política.
Nesta fase, alguns elementos podem prejudicar o processo 
das políticas, como por exemplo: disputa pelo poder entre organi-
zações; contexto social, econômico e tecnológico das políticas; re-
cursos políticos e econômicos; treinamento do setor administrativo 
responsável pela execução e o apoio político à disposição. Embora 
seja mostrada uma carência de recursos frente às necessidades pú-
blicas, por muitas vezes, os programas governamentais são falhos, 
havendo mais deficiência na gestão do que falta de recursos pro-
priamente dita. Dentre as disputas entre organizações, é interes-
sante dizer que, quanto maior o número de organizações estiverem 
envolvidas no processo de implementação das políticas – depen-
dendo do nível de colaboração entre elas, maior será o número de 
ordens a serem resolvidas, o que demanda maior tempo para a re-
alização das tarefas.
Há dois modelos de implementação das Políticas Públicas: o 
de Cima para Baixo (modelo centralizado, aplicação do governo 
para a sociedade) e o de Baixo para Cima (modelo decentralizado, 
aplicação da sociedade para o governo). No modelo de Cima para 
Baixo, poucos funcionários participam das decisões e formas de im-
plementação. Trata-se de uma concepção hierárquica da adminis-
tração pública, sendo tais decisões cumpridas sem indagações. No 
modelo de Baixo para Cima, os favorecidos pelas políticas, atores 
públicos e privados, são chamados para participar do processo.
Para o desenvolvimento de um bom processo de implementa-
ção, é necessário que, dentre outros fatores: o programa disponha 
de recursos suficientes; a política implementada tenha um embasa-
mento teórico adequado em relação ao problema e a sua solução; 
haja uma só agência implementadora ou baixo nível de dependên-
cia entre elas; exista completa compreensão dos objetivos a serem 
atingidos, bem como das tarefas a serem realizadas; e ocorra apri-
morada comunicação entre os elementos envolvidos no programa.
Avaliação de Políticas Públicas
Na avaliação ocorre o processo de coleta de dados e análise 
do programa adotado, o que permite a percepção dos erros e pode 
levar ao aperfeiçoamento posteriormente. Portanto, esta fase: ana-
lisa os impactos, a eficiência, eficácia e sustentabilidade das ações 
desenvolvidas; possibilita a correção, prevenção de erros e a cria-
ção de novas informações para futuras políticas públicas; permite 
que a administração faça a devida prestação de contas das atitudes 
tomadas; responde se os resultados produzidos estão se saindo da 
maneira esperada e identifica os obstáculos que dificultam o de-
senvolvimento do processo; além de fomentar a comunicação e a 
cooperação entre os diversos atores.
Para se averiguar uma ação, a Avaliação deve responder se os 
resultados ocorreram em tempo viável, se os custos para a produ-
ção foram adequados e se o produto corresponde aos objetivos da 
política, sendo estes requisitos relacionados à eficácia e eficiência 
do desenvolvimento. Quanto ao impacto, deve-se analisar a rele-
vância de tais modificações, as áreas afetadas e a cooperação dos 
componentes políticos na obtenção de seus objetivos. Em relação 
à sustentabilidade, uma política deve manter seus efeitos positivos 
após o fim das ações governamentais direcionadas a tal política.
Em relação aos responsáveis pela avaliação, pode-se dividir 
de duas formas: avaliação interna – feita pelos responsáveis pela 
gestão do programa, e avaliação externa – feita por especialistas 
não participantes do programa. A avaliação interna é vantajosa no 
sentido de que, por estarem incorporados ao programa, além de 
um maior conhecimento sobre tal, terão também acesso mais faci-
litado às informações de que precisam. Já a avaliação externa conta 
com uma importante imparcialidade, o que gera uma maior credibi-
lidade em relação ao público externo, mas tem como desvantagem 
um gasto maior de tempo – e dinheiro, até que se habituem com o 
objeto de estudo.
Burocracia no Processo de Formulação e Implementação
Uma das definições de burocracia, é que trata-se de um grupo 
ou organização que, hierarquicamente, trabalha de maneira usual, 
costumeira; entretanto, não pode ser vista como uma simples reali-
zadora que está indiferente às resoluções políticas, pois é composta 
por membros que possuem seus próprios interesses e que os mes-
mos fogem à neutralidade.
A burocracia possui um domínio da informação sobre o que 
ocorre nas ações públicas, tem uma fácil acessibilidade por meio 
de contatos e consequente influência na estrutura administrativa 
(principalmente no processo de implementação), além de estar dis-
posta de uma forma permanente na organização da formulação e 
implementação das políticas públicas. Tais recursos proporcionam 
à burocracia um papel de maior destaque do que é previsto nas 
avaliações tradicionais.
Modelos de Tomada de Decisão
Existem diversas maneiras de se considerar soluções em res-
posta aos problemas públicos. Destacam-se os modelos: Racional 
(H. Simon), Incremental (Lindblom), Análise misturada (Etzioni) e 
Irracional (Cohen, March e Olsen).
Modelo Racional
Este modelo baseia-se no pensamento de que a racionalidade 
é imprescindível para a tomada de decisão. Considera as informa-
ções perfeitas, as trata com objetividade e lógica e não considera as 
relações de poder. No modelo racional, primeiro se estabelece um 
objetivo para solucionar o problema, depois se explora e define as 
estratégias para alcançar o objetivo, estimando-se as probabilida-
des para tal, e por fim, a estratégia que parecer cabível é escolhida.
Modelo Incremental
O modo incremental situa-se na abordagem de racionalidade 
limitada, retratando as impossibilidades do racionalismo e prati-
cando o foco nas informações. É um modelo descritivo, reconhece 
que a seleção de objetivos depende dos valores e a implementação 
estará sujeita a intervenções, visto que cada ator envolvido tem sua 
própria percepção do problema. Este modelo considera que, por 
mais apropriado seja o fundamento de uma alternativa, a decisão 
envolverá relações de poder. Desta forma, a decisão mais conve-
niente é formada a partir de um consenso e objetiva garantir o acor-
do entre as partes interessadas.
Modelo da Análise Misturada (mixed-scanning)
Este modelo combina características dos dois modelos anterio-
res. Dispõe uma racionalidade bidimensional e prevê dois níveis de 
decisão: fundamentais, estratégicas e racionais em relação às deci-
sões a seguir; e incremental, que consiste em uma comparação das 
opções selecionadas de forma racional. Esta análise permite mais 
inovação do que o modo incremental, sem precisar impor o proces-
so radical do modo racional.
Modelo Irracional (lata de lixo)
Este modelo trata do processo de decisão em ambientes e ob-
jetivos ambíguos, que podem ser chamados de “anarquias organi-
zadas” e subverte a lógica solução-problema para problema-solu-
ção. Para os que defendem esta ideia, o processo de tomada de 
decisão é extremamente dúbio, imprevisível, e pouco se relacionaADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
42
com a busca de meios para se alcançar os fins. Trata-se de uma 
abordagem aberta, em que as decisões resultam dos seguintes ele-
mentos: problema, solução, participante e oportunidade; em que 
as oportunidades são vistas como latas de lixo, em que problemas e 
soluções são jogados pelos participantes.
A política é exercida há muitos anos pelos homens e em pou-
cos países no mundo existe uma desigualdade tão grande como a 
encontrada no Brasil. Onde as pessoas não conseguem exercer sua 
cidadania e são diariamente confrontadas com a falta de dinheiro, 
saúde, moradia e educação. A princípio grande parte do governo 
brasileiro surge com soluções gerais e emergenciais para sanar al-
guns desses problemas ao invés de implantar políticas públicas no 
intuito de reduzi-los.
As políticas públicas atualmente não são feitas para cuidar dos 
problemas e necessidades mais urgentes da população. São usadas 
como ações imediatas para conquistar o eleitor que não consegue 
opinar na divisão orçamentária. Os políticos não pensam em ações 
que mudam uma sociedade para sempre e optam pelo caminho 
mais fácil ao prometer, ainda em campanha, milhares de resoluções 
que muitas vezes nem são capazes de cumprir.
A forma despreocupada com que o país é administrado causa 
descrença na população, pois ela não vê o orçamento sendo inves-
tido no que realmente é necessário. Para a esfera pública, o que 
é realizado hoje para as áreas de saúde, educação e moradia é o 
necessário para o crescimento da população. Entretanto, muitos 
municípios sofrem diariamente com a falta de oferta das necessi-
dades básicas garantidas pela Constituição Federal. A implantação 
de melhorias nas políticas públicas é essencial para aumentar a 
qualidade de vida dos brasileiros e índices como o IDH (Índice de 
Desenvolvimento Humano).
A convivência social requer ferramentas que venham a prote-
ger direitos e promover a harmoniosa convivência entre os indiví-
duos em uma coletividade, além do reconhecimento territorial na-
cional diante de outros povos. Nesse prisma o Estado se estrutura 
sob o fundamento de manter a coesão social, garantir a proprieda-
de privada e outros direitos coletivos – que com o amadurecimento 
do Estado, surge a ideia e prática de um Estado voltado ao Bem-Es-
tar-Social, o qual busca satisfazer a população através de políticas 
públicas focalizadas e universais – as quais buscam tratar com iso-
nomia os iguais e os desiguais, na medida em que se desigualam, 
conforme a formação histórica de cada sociedade. Segundo Cardo-
so (2010):
O enfoque latino-americano de políticas dá a ênfase indispen-
sável às políticas universais, como educação e saúde, sem deixar de 
dirigir esforços para beneficiar os segmentos mais vulneráveis da 
população, sobretudo quando eles são numerosos. Na tradição so-
cial-democrática europeia o bem-estar foi promovido por políticas 
públicas que reforçaram o acesso à educação, à saúde e à previdên-
cia social (CARDOSO, 2010, p. 195).
O Estado se apresenta como uma unidade básica social com 
território definido e com uma nação constituída pela coletivida-
de que habita determinada localidade, genericamente entendida 
como um povo. Atualmente, a principal forma de organização polí-
tica dá-se por meio do Estado Moderno. A sociedade civil, legitima-
dora e financiadora do Estado, o credencia a administrar as ques-
tões mais importantes do convívio social e, em nome da ordem, 
concede também a ele o direito de ser a única instituição a poder 
fazer o uso legítimo da força física conforme destacou Max Weber 
(ALBINO, 2016).
Por Governo, entende-se o conjunto de indivíduos que ocupam, 
na cúpula do Estado, posições de decisão administrativa e política e 
que orientam os rumos da sociedade (RODRIGUES, 2010). Ao parti-
cipar do governo, os indivíduos participam do ciclo das políticas pú-
blicas – definição da agenda política, elaboração, implementação e 
avaliação. Sendo assim, escolhem dentre diversas alternativas quais 
serão as políticas e as ações a serem praticadas pelo governo para o 
alcance de objetivos preestabelecidos. Tratando-se de um governo 
democrático, as preferências e interesses passam a ser constante-
mente negociadas, e envolve os interesses de diversos atores que 
compõem o aparato estatal.
As políticas públicas podem ser entendidas como a maneira 
pela qual o Estado atua para amenizar os conflitos e desigualdades 
sociais. Elas são desenhadas a partir do relacionamento e dos inte-
resses existentes entre várias camadas da sociedade.
Nesse processo, os atores políticos possuem importante par-
ticipação para a focalização e destinação de recursos públicos para 
determinada política pública. Além disso, é importante salientar 
que a implementação das políticas públicas nas sociedades capita-
listas também está sujeita a interferência de cenários macroeconô-
micos de crise ou estabilidade (MOTA, 2014).
Durante o ciclo das políticas públicas, atores públicos, compre-
endidos como os gestores públicos, juízes, burocratas, políticos e 
outras instituições do Governo, referem-se aos que de fato podem 
decidir sobre o encaminhamento das políticas.
Atores privados, por exemplo, consumidores, empresários, 
trabalhadores, corporações, centrais sindicais, mídia, entidades do 
terceiro setor, dentre outros, são aqueles que têm poder para di-
recionar a formatação das políticas e exercer influências sobre os 
agentes públicos.
Sendo assim, o objetivo deste artigo é apresentar partes es-
truturais do nosso ordenamento estatal, salientando a interação 
existente entre o conceito e a finalidade do Estado, a importância 
das atribuições do Governo no processo de administração política 
e as nuances que envolvem a ação estatal, mediante as relevantes 
disputas de interesses que abarcam o ciclo das políticas públicas e 
que influenciam o processo final das policies.
Busca-se com este artigo descrever as características do Es-
tado, do Governo e do ciclo das Políticas Públicas, destacando a 
interrelação deste conjunto institucional na gestão pública. Assim 
como, correlacionar o papel institucional do Estado e do Governo 
no processo de viabilização de políticas públicas, analisando em 
qual medida o Estado institucionaliza processos que busquem gerar 
canais de comunicação entre a sociedade e os processos inerentes 
às políticas públicas. Para tanto, esta pesquisa utilizou, como respal-
do teórico, autores como Carlos Alberto Almeida, Paulo Bonavides, 
Jean-Jacques Rosseau, Marta Rodrigues, Celina Souza, Klaus Frey, 
dentre outros.
Para o desenvolvimento do artigo, foi realizada uma sucinta 
exposição acerca das atribuições institucionais do Estado e do Go-
verno, buscando-se avaliar sua relação com os processos que envol-
vem o ciclo das políticas públicas. Tal análise parte da identificação 
de características legais inerentes ao Estado, ao Governo e sua ca-
pacidade de promover políticas públicas de acordo com as regras 
institucionais previamente estabelecidas e as condições sócio-his-
tóricas de cada época. A partir das referidas observações sobre as 
características de cada ente supracitado, intentou-se compreender 
em qual medida estas instituições apresentam discricionariedade, 
prevista legalmente, para fomentar a participação popular no pro-
cesso de composição das políticas públicas.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
43
Características do Estado, do governo e das políticas públicas
O Estado
A composição do conjunto de regras que forma a noção de Es-
tado é estabelecida pela aglutinação de sociedades, as quais, situa-
das em determinado território, visando à proteção da propriedade 
privada e a regulação de atribuições gerais e coletivas, se subme-
tem a regras e acordos comuns. Para Del Vecchio (1958 apud BO-
NAVIDES, 2000) o termo sociedade envolve o conjunto de relações 
mediante as quais os indivíduos vivem e atuam solidariamente ca-
paz de formar uma entidade nova e superior. Não se detendo sobre 
teorias organicistas – que se concentram no valor da sociedade– ou 
conforme teorias mecanicistas – aqueles que enxergam na socieda-
de apenas a mera soma de partes –, partindo da premissa de que 
o homem é um ser social, o Estado passa a desenvolver funções 
distintas e necessárias à manutenção da vida da coletividade.
Rousseau (2003) afirmava que a liberdade natural do homem, 
seu bem-estar e sua segurança seriam preservados através do con-
trato social. Rousseau foi um importante ator para se pensar na fi-
gura de um Estado incumbido de organizar a sociedade civil. A ideia 
de um contrato social surge para proteger a propriedade privada, 
a qual segundo Rousseau seria a origem das desigualdades entre 
os homens, a ponto de envolverem-se em usurpações de uns con-
tra outros. Sendo assim, o contrato social, que muito influenciou a 
criação do Estado como conhecemos, faz com que o povo seja, ao 
mesmo tempo, parte ativa e passiva nessa relação.
Constitui-se em um acordo legítimo, o qual a vontade individu-
al é subjugada em prol da vontade de todos.
Desta forma, considerando a faixa temporal, a sociedade surge 
primeiro e o Estado depois. O conjunto de regras que forma o Es-
tado caracteriza-se por um contrato social, conforme expresso por 
Rousseau. Neste sentido, Bonavides (2000) assevera que:
A burguesia triunfante abraça-se acariciadora a esse conceito 
que faz do Estado a ordem jurídica, o corpo normativo, a máquina 
do poder político, exterior à Sociedade, compreendida esta como 
esfera mais dilatada, de substrato materialmente econômico, onde 
os indivíduos dinamizam sua ação e expandem seu trabalho (BONA-
VIDES, 2000, p. 70).
Destarte, o Estado passa a ser o conjunto de regras que visa 
proteger e atender a vontade geral. Composto pela heterogenia 
entre o ordenamento jurídico e suas normas, o Estado passa a ser 
dotado de capacidade decisiva, possuindo o poder sobre o uso co-
ercitivo da força. Nessa macro instituição denominada Estado, con-
centra-se a soma de interesses e claros poderes, os quais, em uma 
sociedade democrática, viabilizarão sua auto-regulação, os freios e 
os contrapesos – check and balances.
No tocante à moderna utilização do termo “Estado”, seu em-
prego pode ser associado e remonta-se à obra de Maquiavel, intitu-
lada “O Príncipe”, na qual ele relaciona o conceito de Estado com o 
império e autoridade sobre os homens. Há, porém, conceituações 
filosóficas e jurídicas a respeito do termo Estado, podendo receber 
entendimentos que fazem referência à moral e à ética, ou como a 
uma série de leis e regras às quais os homens se submetem.
Del Vecchio (1958 apud BONAVIDES, 2000) faz uma separação 
conceitual entre Estado e sociedade ao caracterizar Estado como o 
laço jurídico ou político, e sociedade como a pluralidade de laços. 
Desta assertiva, infere-se, dentre outras possíveis interpretações, a 
dinamicidade de interesses individuais que constituem a formação 
do Estado, as lutas de classes, os movimentos sociais, as batalhas 
fiscais e as disputas pelo poder político.
A federação brasileira possui descentralização política e no que 
tange a organização político-administrativa do Brasil, a União, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios são caracterizados como 
entidades autônomas – autonomia que garante equilíbrio. Nesse 
sentido, sendo a União a soma de estados e municípios inseridos 
neste arcabouço federativo, a garantia da estabilidade institucional 
é promovida por meio da Constituição Federal brasileira de 1988, 
a qual visa garantir a distribuição de competências e demonstra-
ção de coesão entre todos os entes federados, conforme expressa 
o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo, registrado no 
artigo 1º da CF de 1988 (BRASIL, 1988)
Tratando-se do Brasil, e diante da constitucional divisão de res-
ponsabilidades entre as instituições e da influência exercida pela so-
ciedade – agente financiador e usuário dos bens e serviços públicos 
– no Estado, a obra intitulada “A cabeça do brasileiro” de Almeida 
(2007) indica que o nível de escolaridade é um fator determinante 
para a absorção de noções de democracia e igualdade. No entanto, 
apesar da presença de problemas sociais que retardam a existên-
cia de comportamentos democráticos, fundamentados a partir do 
aumento do nível de escolaridade dos brasileiros, observa-se que 
o sentimento paciente de Estado provedor é ainda complementa-
do pela alta carga tributária do país, acentuando e intensificando 
o discurso de que “para os brasileiros, o Estado deve predominar 
na justiça, na previdência social, na saúde, na educação, no sanea-
mento básico, no fornecimento de água, nas estradas e rodovias, no 
recolhimento de lixo, na produção de energia elétrica e nos bancos” 
(ALMEIDA, 2007, p. 178).
Tal compreensão sobre o papel do Estado na sociedade reforça 
as características de um Estado protetor, paternalista, o qual muito 
é demandado pela sociedade para satisfazer e suprir lacunas insti-
tucionais, sociais e organizacionais – provocadas desde a formação 
histórica do país. Assim, sob a égide legítima da sociedade, o Estado 
desenvolve seus processos de manifestação de poder. A democra-
cia, o direito ao voto, à proteção da propriedade, dentre outras ca-
raterísticas, faz com que esse contrato social entre a sociedade e a 
instituição Estado, transformese em benefício da coletividade e do 
bem-comum, ao decidir sobre diversas áreas da vida dos cidadãos.
O funcionamento da máquina pública de forma eficaz e eficien-
te envolve a análise da governança – termo que para Pereira (2012) 
traduz-se na capacidade que os governos têm de elaborar e imple-
mentar políticas públicas. O alcance de altos níveis de desempenho 
da máquina do Estado também implica na administração dos meca-
nismos que constituem a policy arena – expressão que Frey (2000) 
conceitua relacionando-se aos processos de conflito e de consenso 
dentro das diversas áreas de política. A necessidade de controle dos 
conflitos de interesses entre os diversos atores presentes no ciclo 
das políticas públicas apresenta-se como um elevado desafio ao su-
cesso das políticas e a viabilização da promoção do Estado de bem-
-estar social, fundamentado, portanto, na geração de accountability 
(transparência na utilização dos recursos públicos) e nos princípios 
da eficiência e da eficácia na formulação, implementação, avaliação 
e continuidade das políticas públicas bem sucedidas, às quais o Es-
tado necessita.
O Governo
O governo configura-se como a instância máxima de admi-
nistração executiva, cuja atribuição principal é direcionar políticas 
públicas e regular a sociedade politicamente. Nesse sentido, as po-
líticas públicas compõem a forma pela qual o governo executa suas 
ações. Rodrigues (2010) evidencia que:
Políticas públicas são ações de Governo, portanto, são reves-
tidas da autoridade soberana do poder público. Dispõem sobre “o 
que fazer” (ações), “aonde chegar” (metas ou objetivos relaciona-
dos ao estado de coisas que se pretende alterar) e “como fazer” 
(estratégias de ação) (RODRIGUES, 2010, p. 53).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
44
A noção de Welfare State – Estado do Bem-Estar-Social – atribui 
ao Estado responsabilidades sociais, devendo este, garantir padrões 
mínimos na área da saúde, educação, renda, habitação e segurida-
de social, dentre outras proteções, a todos os cidadãos. Trata-se, 
portanto, de um estado provedor, o qual direciona governos a tra-
çarem políticas públicas que fortaleçam e atendam às característi-
cas demandas pela população.
Apesar da clara incidência de Estados provedores em países de-
senvolvidos, para a avaliação de políticas públicas, existe a neces-
sidade de resgate do papel do Estado. Os autores Seibel e Gelinski 
(2012) enfatizam que o resgate do papel ativo do Estado presente 
nos sistemas de Bem-Estar-Social, é o elemento de base daqueles 
que propõem avaliar as políticas públicas incluindo além das ques-
tões fiscais, os agentes envolvidos.
Para a consecução dos objetivos governamentais, os governos 
devem possuir habilidades que se expressamAdministrativa), presidida pelo ministro extraordinário para o 
planejamento de coordenação econômica, que reexaminou os pro-
cessos elaborados e elaborou outros. Do trabalho dessa comissão 
e das revisões que se seguiram em âmbito ministerial resultou a 
edição do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, o mais 
sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da admi-
nistração federal.
Esse decreto fixava princípios e estabelecia conceitos apoian-
do-se em uma doutrina que definia preceitos claros de organização 
e funcionamento da máquina administrativa.
Reforma do Período Militar
De fato, o ministério extraordinário para a reforma administra-
tiva elaborou quatro projetos que nunca conseguiram aprovação no 
Congresso, mas alguns especialistas no assunto afirmam que foi a 
partir deles que se concebeu o Decreto-Lei nº 200, de 1967. O esta-
tuto básico prescreve cinco princípios fundamentais:
1) O planejamento (princípio dominante);
2) A expansão das empresas estatais (sociedades de economia 
mista e empresas públicas), bem como de órgãos independentes 
(fundações públicas) e semi-independentes (autarquias);
3) A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do 
mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras;
4) Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de car-
gos;
5) O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços 
em 16 ministérios: justiça, interior, relações exteriores, agricultura, 
indústria e comércio, fazenda, planejamento, transportes, minas e 
energia, educação e cultura, Trabalho, Previdência e Assistência So-
cial, Saúde, Comunicações, Exército, Marinha e Aeronáutica.
O decreto-lei nº 200 prescrevia que a administração pública 
deveria se guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, 
da descentralização, da delegação de competência e do controle. 
Além de estabelecer uma distinção entre a administração direta, 
os ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao pre-
sidente da República, e a indireta, constituída pelos órgãos descen-
tralizados, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades 
de economia mista. 
Esse decreto-lei fixava a estrutura do Poder Executivo federal, 
indicando os órgãos de assistência imediata do presidente da Repú-
blica e distribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos 
essenciais comuns aos diversos ministérios, e ainda:
– Desenhava os sistemas de atividades auxiliares (pessoal, or-
çamento, estatística, administração financeira, contabilidade e au-
ditoria e serviços gerais);
– Definia as bases do controle externo e interno;
– Indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação 
de cargos;
– Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e servi-
ços.
Até 1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administra-
tiva como programa de governo formal. De 1967 a 1979, a coorde-
nação da reforma administrativa cabia à SEMOR (Subsecretaria de 
Modernização e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos 
estruturais, sistêmicos e processuais, e ao DASP, que atuava somen-
te no domínio dos recursos humanos. Nesta fase, a SEMOR se preo-
cupou em recorrer a frequentes exames da estrutura organizacional 
e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando 
à criação, fusão ou extinção de órgãos e programas que trouxessem 
maior eficácia à gestão pública5.
O Decreto-Lei nº 200 contribuiu em partes, para a consolida-
ção do modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil, 
apesar da discrepância entre as metas estabelecidas e metas cum-
pridas, pois na verdade, a reforma administrativa não foi implemen-
tada com sucesso e a crise política do regime militar, que se inicia-
va nos anos 1970, agravou ainda mais a situação da administração 
pública, já que a burocracia estatal foi identificada com um sistema 
autoritário em pleno processo de degeneração6.
Algumas disfunções da burocracia que culminam com progra-
mas nacionais de desburocratização:
– Pelo culto do processo, pelo qual a forma se toma mais im-
portante que a substância;
– Pela excessiva especialização e departamentalização, levando 
a que o funcionário perca a noção de conjunto do organismo a que 
pertence; 
– Pela concentração do poder decisório nas esferas mais altas, 
com o consequente esvaziamento das funções periféricas;
– Pela valorização excessiva das atividades meio (em detrimen-
to das atividades fim) e multiplicação desnecessária dos controles 
prévios e/ou cruzados;
– Pela transferência, ao usuário ou cliente, de certas atribui-
ções que à própria administração competem, tudo isso resultando 
na perda inevitável da eficiência administrativa.
A Administração Pública na Nova República
Apesar da reforma do Estado ser a promessa mais evidente da 
Nova República, o Estado necessitava de diversas reformas fora do 
cunho administrativo, como7: 
– Vigência efetiva do império da lei;
– Desobstrução do Legislativo;
– Aparelhamento da Justiça;
– Reforma tributária;
– Descentralização;
– Reforma agrária;
– Saneamento da previdência;
– Implantação do sistema único de saúde;
– Erradicação do analfabetismo;
– Reforma do ensino básico;
– Desenvolvimento regional.
Tancredo Neves promoveu uma pequena reforma administrati-
va destinada a acomodar os interesses das diversas facções políticas 
que o apoiavam, ampliação do número de ministérios e criação de 
novas diretorias em quase todas as empresas estatais. A verdadeira 
reforma do Estado, prometia, viria depois da posse. Para realizar 
essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraordinário da admi-
nistração para dirigir o velho e desgastado DASP.
5WAHRLICH, B. M.S. Desburocratização e desestatização: novas considerações 
sobre as prioridades brasileiras de reforma administrativa na década de 80; 
1984.
6http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.admpublicaburocraticaa-
gerencial.pdf
7COSTA, F. L. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 
200 anos de reformas. Revista do Serviço Público. RJ, 2008.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4
Governo Civil
Depois de mais vinte anos de ditadura militar, o governo civil 
herdou um aparato administrativo marcado pela excessiva centrali-
zação, e apesar de representar a primeira tentativa de reforma ge-
rencial da administração pública pela intenção de mexer na rigidez 
burocrática, o Decreto-Lei n. 200/67 deixou sequelas negativas.
1º O ingresso de funcionários sem concurso público permitiu a 
reprodução de velhas práticas patrimonialistas e fisiológicas.
2º A negligência com a administração direta (burocrática e rígi-
da) não sofreu mudanças significativas na vigência do decreto, en-
fraqueceu o núcleo estratégico do Estado, fato agravado pelo senso 
oportunista do regime militar que deixa de investir na formação de 
quadros especializados para os altos escalões do serviço público.
A ineficiência da administração pública burocrática tornou-se 
uma ameaça para a legitimidade do Estado Social, pois a sociedade 
continuava a demandar por serviços públicos e o discurso neoli-
beral de que o consumo público poderia ser substituído com van-
tagem pelo privado não foi aceita pela sociedade.Dessa forma, a 
tarefa da Nova República era mostrar que o estado estava usando 
bem os recursos dos impostos, que os contribuintes não estavam 
“jogando dinheiro bom em cima de dinheiro ruim” - uma frase típica 
dos oponentes do Estado Social.
A Reforma Gerencial era a resposta para a reversão desse qua-
dro, que necessitava tornar o aparelho administrativo mais redu-
zido, eficiente e receptivo às demandas da sociedade8. O governo 
Sarney instituiu uma numerosa comissão, cujos objetivos eram ex-
tremamente ambiciosos, já que, num primeiro momento, pretendia 
redefinir o papel do Estado (nas três esferas de governo):9
– Estabelecer as bases do funcionamento da administração pú-
blica; 
– Fixar o destino da função pública; 
– Reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de seus 
órgãosna forma de gover-
nança e governabilidade. Rodrigues (2010) esclarece que a gover-
nança, pode ser entendida como a capacidade financeira e adminis-
trativa para implantar políticas públicas. O termo governabilidade 
está ligado à legitimidade do governo no poder e da capacidade 
de conduzir as instituições públicas para o alcance dos interesses 
do governo, perante a sociedade. Pode-se então afirmar que gover-
no se configura como um conjunto de indivíduos que direcionam a 
sociedade, por aqueles estarem ocupando posições institucionais 
com alto poder de decisão.
Vale salientar que as ações do governo sempre estão funda-
mentadas no poder político, na barganha de interesses políticos, 
em estratégias partidárias e ideologias de diversos segmentos da 
sociedade. As disputas por áreas que venham a ser contempladas 
nas políticas de governo dinamizam o debate, reunindo grupos so-
ciais, empresários dentre outras organizações, e pressionando o 
governo para atender determinadas demandas. No caso brasileiro, 
mais especificamente nos governos FHC e Lula, Castelo (2013) sa-
lienta que:
Os sociais-liberais brasileiros propõem medidas de cunho ad-
ministrativo para aumentar a efetividade das políticas sociais: 1) 
focalização dos gastos sociais nos “mais pobres dos pobres”, isto 
é, nos miseráveis; 2) avaliação do impacto das políticas sociais; e 3) 
integração dos programas sociais em todos os níveis governamen-
tais – federal, estadual e municipal – e do setor privado (CASTELO, 
2013, p. 351-352).
Sendo assim, governos eficazes, têm poder político suficiente 
para tomar decisões de acordo com suas preferências e interesses 
individuais, buscando por meio de acordos, manter alianças e co-
alizões que favoreçam sua administração, às decisões políticas, à 
realização e ao cumprimento dos objetivos governamentais pro-
gramados e definidos em consonância com diretrizes e intenções 
partidárias.
As políticas públicas e sua abrangência conceitual
A análise de políticas públicas intensifica-se no Brasil a partir de 
1980, proveniente da dinâmica política e das transformações que o 
país enfrentava, com reformas econômicas e políticas nas áreas de 
saúde, educação, previdência, saneamento, dentre outras. Busca-
va-se, portanto, entender quais eram as possibilidades e os óbices 
para a implantação de mudanças, constitucionalmente inscritas e 
dependentes de decisões governamentais.
O termo Políticas Públicas pode ser expresso a partir da carac-
terização dada por Rodrigues (2010), ao afirmar é o processo em 
que diversos grupos, cujos interesses divergem, tomam decisões 
coletivas que direcionam a sociedade. Sobre isso, Souza (2006, p. 
25) expressa que “as políticas públicas repercutem na economia e 
nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública pre-
cisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, eco-
nomia e sociedade”.
O processo de redemocratização pautada numa transição de 
Estado burocrático para uma reforma gerencial do Estado, que se 
iniciou em 1970 e que foi acentuada em 1980, impulsionou a ne-
cessidade de democratização do acesso a serviços e à participação 
política, estimulando a geração de muitos trabalhos científicos que 
passaram a analisar as políticas setoriais com o intuito de interpre-
tá-las e de propor mudanças no desenho institucional vigente (PE-
REIRA, 1996).
A descentralização das atribuições do Estado se acentuou a 
partir da metade dos anos da década de 1990, período em que o 
país passava por uma crise de governabilidade, sendo esta ainda, 
incitada pelos processos de globalização, os quais passaram a exi-
gir do Estado novos comportamentos para satisfazer as demandas 
sociais por meio da busca pela viabilização de bem-estar, segurança 
e justiça, fatores que compreendem o tripé para a promoção do 
bem-comum.
Vale destacar que, no regime democrático, as descentralizações 
de poder e a dinâmica dos processos eleitorais nas democracias 
modernas devem caminhar no sentido de permitir, cada vez mais, a 
ampla participação, bem como proporcionar sólida organização po-
lítica a fim de constituir cenários de disputas em que os atores, can-
didatos e eleitores, possam se movimentar no jogo político fazendo 
uso de cálculos de custo-benefício. Nesse sentido, visando analisar 
a interrelação entre as instituições políticas, o processo político e 
os conteúdos de política, a policy analysis – análise de políticas – se 
relaciona com os processos de polity, politics e policy. Essas três 
dimensões de políticas são fundamentais, para a elaboração bem-
-sucedida de uma política pública.
Segundo Frey (2000), para realizar a análise de políticas, é ne-
cessário entender a polity, que se refere à ordem do sistema polí-
tico, delineada pelo sistema e à estrutura institucional do sistema 
político-administrativo; a politics, como sendo os processos políti-
cos conflituosos e a policy, que são as políticas públicas no seu pro-
cesso final, os resultados das regras e dos conflitos. Como exemplo 
dessa interrelação na policy analysis, a polity, que corresponde às 
formas de governo, ao sistema de governo e as formas do Estado, 
irá interferir na politics e na policy. A policy analysis deve levar em 
conta as perspectivas neoinstitucionalistas, pois, essa perspectiva 
não explica tudo por meio das instituições, ao também considerar o 
comportamento dos diversos atores. 
Em situações nas quais os processos políticos são pouco conso-
lidados, é difícil explicar os acontecimentos pelo fator institucional. 
Impõe-se como componente explicativo adicional o fator “estilo de 
comportamento político”, que irá influenciar nas relações políticas.
Analisar o contexto dos atores e onde eles estão inseridos, bem 
como a cultura política e o carisma do candidato na região, são re-
quisitos fundamentais para a aplicação de políticas em países em 
desenvolvimento. Assim sendo, a discussão sobre políticas públicas 
deve levar em conta o desenho institucional. No caso brasileiro, de-
ve-se considerar o presidencialismo de coalizão – aliança política 
firmada entre o chefe do poder Executivo com partidos políticos 
eleitos, para cumprimento de mandato no poder Legislativo – e as 
negociações entre os poderes Executivo e o Legislativo para produ-
ção legal.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
45
Souza (2006) resume o termo política pública como o campo do conhecimento que busca, “colocar o governo em ação” e/ou avaliar 
essa ação. Tendo a possibilidade de propor mudanças durante a execução dessas ações. Destarte, as políticas públicas podem ser estuda-
das tanto a partir da perspectiva da ação do Governo – o que faz – quanto da inação, o que o governo não faz. Partindo do conceito sobre 
democracia, a independência e equilíbrio entre os poderes, estão inseridos sob a égide da Constituição de 1988, a qual em seu artigo 1º, 
parágrafo único, evidencia que “todo poder emana do povo” (BRASIL, 1988). Sendo assim, as políticas públicas, sobretudo, se definem 
menos pela racionalidade dos seus agentes institucionais e mais pela capacidade que a sociedade civil tem de influenciar as ações gover-
namentais.
Rodrigues (2010) salienta que a engenharia das políticas públicas requer duas avaliações: uma análise sobre como as decisões são 
tomadas e outra sobre o poder que o Governo possui para prevenir uma situação. Assim, as políticas públicas devem ser explicadas ba-
seando-se em diversos enfoques, dada a multidisciplinaridade que envolve tal estudo. Neste sentido, Frey (2000, p. 226) destaca que “as 
tradicionais divisões do ciclo político nas várias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as propos-
tas são as fases da formulação, da implementação e do controle dos impactos das políticas”.
Desse modo, a sistematização das políticas públicas pode ser caracterizada pelas seguintes etapas: definição da agenda, formulação, 
implementação e avaliação do programa. De acordo com esse modelo, políticas públicas são estruturadas como um processo, o qual reúne 
umconjunto de atividades – etapas – visando o alcance de demandas. Na Figura 1, expõe-se como se dar a sequência de estágios que irão 
montar determinada policy.
O ato de elaboração das políticas públicas, compreende o esquema de organização de uma política pública através da identificação do 
problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação e avaliação.
As ponderações referentes ao ciclo das políticas possuem grande utilidade prática, pois, são capazes de organizar ideias e apresentar 
com mais clareza os esboços e intenções políticas aos administradores e outros envolvidos nas ações que compõem o ciclo das políticas.
As etapas que envolvem o ciclo de políticas são moldadas de acordo com as intensas variações e interpretações dos policy makers e 
interferem, de forma decisiva, na tomada de decisão, as quais são influenciadas pelos interesses dos atores e pelas experiências técnicas 
e pessoais destes. Na fase do ciclo político, o processo de tomada de decisão pode se estruturar de três formas: 
a) a partir de problemas para formulação de soluções; 
b) por meio de ajustes dos problemas às soluções disponíveis, num processo simultâneo e comparativo entre os problemas existentes 
e as soluções propostas; 
c) mediante a disponibilidade de soluções que perseguem a detecção de problemas, já preferidos pelos tomadores de decisão e 
propensos a serem identificados pela opinião pública como questões específicas que necessitam ser transformadas em política pública.
Compreendendo o que comumente ficou conhecido como ciclo das políticas– Policy Cycle – na primeira etapa; identificação de de-
mandas e definição da agenda, ocorre a identificação de um problema e possíveis soluções. Tal constatação pode acontecer, simplesmen-
te, devido a necessidade de atuação governamental em algum nicho do setor público, o qual este tenha interesse em atuar ou naqueles 
em que, legalmente, seja da sua responsabilidade. Em seguida, diante do problema pelo qual o governo decidiu agir, estrutura-se o que 
Frey (2000) destaca em sua obra de questão política – Policy Issue, sendo caracterizado como uma questão pública.
Para Rodrigues (2010, p. 50), “o governo deve agir instantaneamente, caso contrário, é preciso aguardar pela abertura de uma nova 
janela de oportunidade, que inclui, como sabemos, um longo processo”. De acordo com as mobilizações acerca de determinada temática, 
do interesse daqueles que mantém o poder decisório, de uma apresentação clara sobre como o governo pode participar de determinada 
política pública e da disponibilidade de capital social, econômico e político, o governo toma a decisão sobre o que irá compor a agenda 
de políticas, em um definido momento.
Dentre os processos que estruturam o ciclo de políticas públicas, a identificação do problema, avalia se existe alguma discrepância 
entre a situação atual e uma possível situação ideal, entendida como aquilo que se gostaria que fosse feito. A composição da agenda irá 
aglutinar todos os problemas relevantes para a solução da questão, no entanto, a sua formação é uma atividade dinâmica, onde problemas 
podem entrar e sair da agenda de acordo com critérios de oportunidade e conveniência na busca para a resolução dos problemas. A ativi-
dade de formulação de alternativas ocorre a partir da leitura dos problemas elencados na agenda e da combinação de possíveis soluções 
dos problemas críticos, nessa etapa; métodos, programas, estratégias e ações são realizadas visando à construção de alternativas para o 
alcance de objetivos instituídos durante a formulação das alternativas.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
46
Na fase de formulação de políticas públicas é levantada em 
conta as discussões acerca do conjunto de ações pertinentes, as 
quais irão formar determinada política.
Nessa fase, há a conversão das questões presentes da agenda 
em política – desenhando a proposta e delimitando objetivos. Sou-
za (2006) assevera que a formulação de políticas públicas se cons-
titui no estágio em que os governos democráticos executam seus 
propósitos, previamente expostos no período eleitoral e que irão 
modificar o contexto atual no qual estão inseridos.
Segundo Rodrigues (2010) para um determinado problema, 
a construção da solução implica na elaboração de um diagnóstico 
da situação em curso, além da identificação e desenvolvimento de 
alternativas. A formulação das políticas envolve a definição prévia 
da área em que serão extraídos os recursos financeiros para sua im-
plementação, além do estabelecimento de coalizões e negociações 
a fim de preparar o cenário político e o ambiente econômico para a 
aceitação de uma política. A etapa de formulação constitui-se, por-
tanto, em uma fase em que há a manutenção dos apoios políticos 
visando à aprovação e legitimação de uma política pública.
A fase da implementação contém a aplicação da política atra-
vés do Governo. É a etapa em que se busca combinar e conciliar o 
tempo para a implantação da política com os recursos financeiros e 
humanos disponíveis para seu cumprimento.
Sua implantação deve estar constantemente atendendo aos 
objetivos previamente estabelecidos. Ao final do processo, os resul-
tados alcançados caracterizam o impacto da política implementada. 
A implementação da política pública, por sua vez, sucede a tomada 
de decisões e antecede o processo de avaliação. É nesta fase onde 
os planejamentos, regras, rotinas, métodos e processos sociais são 
colocados em prática.
Fernandes, Castro e Maron (2013) argumentam que as políti-
cas de forma geral, são desenvolvidas de maneira pouco articulada. 
Dessa forma, um dos grandes desafios é conhecer o local em que 
se pretende aplicar a política, harmonizar junto à equipe imple-
mentadora quais são os objetivos a serem alcançados e aparelhá-la 
com boa qualidade de recursos humanos/materiais. A capacidade 
decisória às adequações e adaptações dos atores locais às ações 
públicas é fator preponderante que auxilia o bom resultado do pro-
cesso de estabelecimento da política. A interação da política entre o 
governo e os diversos atores distribuídos entre o ciclo das políticas 
é essencial para um bom resultado de sua implementação.
Lima e D’Ascenzi (2013) explicam que o sucesso da implemen-
tação de uma política pública decorre, sobretudo, da clareza dos 
objetivos, do estilo de implementação a ser adotado e da capacida-
de de mediar conflitos de interesses.
Assim, torna-se imprescindível que os implementadores com-
preendam perfeitamente a política e saibam exatamente o que se 
esperar dela, pois a conformação do processo de implementação 
recebe influência das características do plano, da estrutura e da di-
nâmica dos espaços organizacionais envolvidos – ideias, valores e 
interpretações dos atores implementadores sobre a realidade.
O processo de avaliação de uma política pública dá-se a partir 
do momento em que efeitos são gerados, possibilitando a análise 
de indicadores que demonstrem em que nível as metas foram atin-
gidas. Faria (2005) ressalta que na década de 1960, em contexto de 
expansão sem precedentes, a avaliação é institucionalizada, tendo 
um desenho predominantemente top-down – de cima para baixo. 
Já na década de 1970, as características de análise top-down foram 
progressivamente revertidas, abrindo espaço para metodologias 
bottom-up – de baixo para cima. Compreendendo a análise de ava-
liação das políticas a partir da visão dos beneficiários da política e 
não apenas das interpretações advindas dos idealizadores.
No que se refere à etapa de avaliação das políticas públicas, 
esta irá buscar mensurar os erros e acertos da política pública exe-
cutada, bem como analisar critérios relacionados à economicidade, 
eficiência, eficácia e a equidade na distribuição dos benefícios entre 
os destinatários de uma política pública. Cunha (2006) explica que 
além do caráter de mensuração objetiva de resultados, a avaliação 
possui também aspectos qualitativos, constituindo-se em um julga-
mento sobre o valordas intervenções governamentais envolvendo 
formuladores, avaliadores e beneficiários. A reforma gerencial do 
Estado, estimulada a partir dos anos de 1990, faz com haja uma 
série de medidas que fomentem o alcance de metas e a eficiência 
na gestão pública.
No entanto, em políticas sociais é mais fácil existir o envolvi-
mento da população nos processos que compreendem o ciclo das 
políticas públicas. Já nas políticas econômicas e fiscais, a população 
mantém-se como expectadora do processo, uma vez que a execu-
ção de tais políticas faz parte do perfil administrativo adotado pelo 
governo e da interpretação do gestor público. Mesmo considerando 
os limites governamentais impostos à participação popular, Cunha 
(2006) salienta a existência da modalidade de avaliação participati-
va, a qual pode ser utilizada principalmente para pequenos projetos 
e prevê a participação dos beneficiários nas ações de planejamen-
to, na programação, execução e avaliação por parte deles. Existe 
um crescente interesse dos governos nos estudos de avaliação, que 
está relacionado às questões de efetividade, eficiência, accounta-
bility e desempenho da gestão pública, os quais funcionam como 
ferramentas na aplicação de recursos e no desenvolvimento das 
políticas públicas. Assim, a participação popular nos processos de 
elaboração e avaliação de políticas passa a ser fundamental, tendo 
uma composição democrática e legitimadora nos processos decisó-
rios do governo.
Merece destaque ainda que diante da análise feita a partir dos 
estudos de Souza e Secchi (2015), os quais observam que após o 
processo de avaliação, ainda pode compor o ciclo das políticas pú-
blicas a etapa de extinção de políticas. A extinção da política pública 
pode ocorrer em três situações: quando sanados os problemas que 
originaram a política, momento em que a política alcançou o obje-
tivo geral; quando o arcabouço legal que embasavam a política é 
identificado como ineficaz; ou quando o problema não é mais tido 
pelos atores ou pela opinião pública como prioridade, deixando de 
fazer parte da agenda de intervenções necessárias do Estado, atra-
vés de políticas públicas.
O processo de extinção de uma política pública envolve dife-
rentes interesses sociais, que em sua maioria são marcados por 
conflitos. Políticas do tipo redistributiva e distributivas são difíceis 
de serem extintas, dados os benefícios proporcionados a um grupo 
específico ou a pequenos grupos organizados, que diante da coleti-
vidade desarticulada, conseguem de forma eficaz lutar pela defesa 
da continuidade de determinada política. As políticas regulatórias e 
constitutivas, por sua vez, esbarram na inércia do sistema institucio-
nal e no desinteresse dos atores políticos capazes de reprogramar 
a máquina estatal.
Implementação: a burocracia e seu papel nas políticas públi-
cas
Implementação
• Mistura de teorias de políticas públicas e de administração 
pública
• Gerações de estudos
- Casos descritivos do processo 
• geração de teorias
- Abordagens top-down e bottom-up
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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- Estudos quantitativos
• Principais referenciais analíticos
- Legislação
- Resultados
- Causalidade meios-fins
- Comportamento dos agentes
Administração pública: burocratização
• Criação de instituições especializadas e estáveis com a finalidade de atender às necessidades de provisão de bens materiais e con-
dições de vida e desenvolvimento
• Linhas explicativas (Silberman, 1993)
- Resposta sistemática às necessidades de coordenação de sistemas e atividades que, de outra forma, acarretariam elevados custos à 
sociedade e aos mercados.
- Meio de superar a racionalidade limitada dos tomadores de decisão. o Manter o poder sobre as decisões em situações de incerteza 
pela transformação da estrutura de autoridade em uma organização racional e objetiva, onde o expertise torna-se a base da autoridade 
legítima.
- Resultado da evolução de estruturas administrativas em determinadas condições sociais, econômicas e políticas, que trouxe vanta-
gens àqueles que pudessem explorar a disponibilidade de informações e recursos.
• Formato depende da tradição histórica e política dos países
Vantagens da organização burocrática
• Racionalidade
• Falta de ambigüidade
• Unidade
• Subordinação
• Continuidade
• Eficiência
• Conhecimento
• Max Weber: sorte material das massas depende do conhecimento técnico da burocracia
Impacto das regras burocráticas
• Permitem o controle à distância
• Aumentam a impessoalidade
• Restringem a arbitrariedade e legitimam a sanção
• Tornam possível comportamento minimalista do subordinado
• Geram espaços de negociação entre subordinado e hierarquia
Visão tradicional do papel da burocracia nas políticas públicas
• Políticos eleitos traduzem as demandas sociais em políticas públicas, com objetivos claros e bem definidos
• Burocracia define estratégias operacionais para atender aos objetivos de forma eficiente
• O ambiente é receptivo à implementação das políticas
• Os recursos são suficientes
Realidade das políticas públicas
• Objetivos das políticas públicas
- Genéricos
- Ambíguos
- Múltiplos
- Contraditórios...
• Hostilidade
• Falta de recursos
• Assim, parte significativa das decisões recai sobre os gestores e implementadores
- Prioridades, resolução de tensões, exequibilidade...
Imagens da relação entre políticos e burocratas (Aberbach; Putnam; Rockman, 1981)
• Política/Administração
- Políticos: fazem política e tomam decisões.
- Burocratas: administram e implementam as decisões.
• Fatos/Interesses
- Políticos: trazem interesses, valores e sensibilidade política.
- Burocratas: trazem conhecimentos, fatos e habilidades técnicas.
• Energia/Equilíbrio
- Políticos: articulam interesses difusos. São impetuosos, partidários, idealistas e buscam publicidade e inovações.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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- Burocratas: mediam interesses focalizados. São prudentes, conservadores e pragmáticos, preferindo ajustes incrementais e estabi-
lidade.
• Híbrido puro
- Sugere que será cada vez mais freqüente o desaparecimento da distinção entre as funções de políticos e burocratas.
Burocratas e políticos
Visão moderna do papel da burocracia nas políticas públicas
• Mistura de elementos políticos e administrativos
• Políticas como diretrizes vagas: a implementação pode mudar a forma e o direcionamento de políticas
• Necessidade de conhecimento especializado
• Fragmentação das arenas de decisões políticas
• Incertezas do ambiente e da situação
Papel da burocracia no ciclo de políticas públicas
• Agenda: pouco, mais força na agenda setorial
• Decisão: pressão, resistência
• Alternativas: papel fundamental
• Implementação: papel decisivo
• Avaliação: em conjunto com os atores políticos e sociais; resistência
Recursos da burocracia (administração)
• Informação
• Rede de contatos
• Estabilidade
• Posição na definição e implementação (capacidade de veto)
• Discricionariedade
Discricionariedade
• Existe quando um funcionário tem condições de escolher entre diferentes alternativas de ação (ou omissão)
• Nem sempre poder formal e poder real coincidem
• Quanto mais complexa e extensa é uma organização, maior é o espaço para a discricionariedade
-O grau de controle da estrutura hierárquica é relativamente reduzido
• Poder discricionário da burocracia:
- Possibilidade de maior proximidade com o público alvo, aprendizado e de preencher lacunas da política
- Risco para a democracia
Controle e accountability da burocracia
• Controle: relação hierárquica, em que um ator deve atender às demandas de outro.
• Accountability:
-Transparência do processo decisório e dos resultados
- Obrigação de prestação de contas
- Responsabilização pelas decisões e resultados
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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- Horizontal e vertical
• Tensões e sinergias:
- Accountability fragmentada em diversos atores pode preju-
dicar o controle, ao gerar indefinições e paralisar decisões e ações.
- O excesso de controles pode prejudicar a disponibilidade e a 
qualidade de informação
Mecanismos de controle e accountability• Clássicos: fundamentados no Estado de direito, incluem as-
pectos procedimentais, administrativos, judiciais, auditorias, etc;
• Parlamentar: o Legislativo supervisionando e tornando públi-
cos os atos do Executivo;
• Pelos resultados: lógica do gerencialismo público;
• Competição administrada entre os serviços do Estado;
• Controle social: agentes sociais assumindo papéis ativos nas 
políticas públicas e nos seus resultados.
• Outros tipos:
- Eleições
- Ouvidoria.
Legitimidade no Estado burocrático
• Legitimidade democrática representativa:
- Déficit democrático pela delegação a tecnocratas especialis-
tas.
- Necessidade de outras formas de controles, verificações e 
equilíbrios.
• Legitimidade procedimental
- Instituições criadas por estatutos democraticamente promul-
gados que definem a autoridade legal e os seus objetivos
- Burocratas nomeados por representantes eleitos
- Tomada de decisões obedece a regras formais
- Decisões abertas ao escrutínio judicial.
• A legitimidade das instituições depende também de sua ca-
pacidade de gerar e manter a crença de que elas são as mais apro-
priadas para as funções a elas confiadas
Riscos e distorções da implementação
• Relacionamentos com outras estruturas administrativas e 
“clientelas”
• Indeterminações (prioridades, recursos,...)
• Descasamento entre recursos e objetivos
• Seletividade voluntária ou involuntária
• Desvio de objetivos
Dinâmicas da implementação
• Estratégias para lidar com a falta de recursos
- Limitar a demanda, para atender razoavelmente a clientela
- Reduzir ou reformular os objetivos
-Modificar a concepção de qual deveria ser o serviço a ser pres-
tado
- Dar atenção às demandas mais fáceis/sistêmicas e aos grupos 
mais atuantes, em detrimento das mais difíceis e dos solicitantes 
menos ativos
• Ênfase das escolhas nos valores pessoais, conhecimento com-
partilhado, crenças coletivas, cultura profissional..
Tipos de Políticas Públicas
As políticas públicas podem ter vários objetivos e particula-
ridades distintas. São muitos tipos de Políticas Públicas e iremos 
apresentar os principais modelos que auxiliam na compreensão 
dos conceitos relacionados as Políticas Públicas. A princípio, política 
pública são as atitudes tomadas ou não pelo governo e os impactos 
dessas ações e omissões.
Nesse tipo de política, busca-se compreender o que se quer 
fazer e o que deixou de ser feito. Além disso, podem explanar regras 
para ação e solução de possíveis problemas. Sendo assim, as políti-
cas públicas podem ser divididas em três tipos:
-Políticas Públicas Distributivas;
-Políticas Públicas Redistributivas;
-Políticas Públicas Regulatórias.
-Políticas Públicas Distributivas
As políticas públicas distributivas possuem objetivos pontuais 
relacionados ao oferecimento de serviços do estado e equipamen-
tos. Esse caso é financiado pela sociedade por meio de um orça-
mento público que beneficia grupos pequenos ou indivíduos de dis-
tintas camadas sociais. Esse tipo de política possui pouca oposição 
na sociedade, mas não é dada universalmente a todos.
É muito comum no Brasil o uso desse tipo de política e é bas-
tante desenvolvido pelo Poder Legislativo. Primeiramente porque a 
camada mais pobre da população brasileira apresenta necessidades 
individuais e pertinentes devido a falta de recurso para todos e tam-
bém porque elas representam a força daquele político que troca 
esse assistencialismo por votos.
Exemplos:
- A doação de cadeiras de rodas para deficientes físicos;
- Oferta serviço para pavimentação de ruas.
Entretanto, nem toda política distributiva pode ser conside-
rada assistencialista, mas no Brasil é muitas vezes usado em épo-
ca eleitoral. Casos de enchentes, por exemplo, são denominadas 
distributivas, mas não podem ser chamadas de assistencialista ou 
clientelistas.
Passaram a aplicar essas políticas de uma maneira mais iguali-
tária após a criação das LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social, 
criada em 1988, que dá sustentação legal a assistência social. Após 
a criação das LOAS os programas de assistência social devem ser 
contínuos, os cidadãos devem ter acesso aos serviços, os cidadãos 
devem exigir os direitos reservados por lei e dá autonomia para os 
usuários.
Políticas Públicas Redistributivas
Esse tipo de política pública visa redistribuir a renda em for-
ma de financiamento em serviços e equipamentos e na forma de 
recursos. Nesse caso, as camadas mais altas da sociedade são as 
responsáveis por financiar as pessoas rendas menores, os chama-
dos beneficiários.
Exemplos:
- Isenção do IPTU para determinados cidadãos em detrimento 
ao aumento desse imposto para pessoas com maior poder aquisi-
tivo;
- Programas habitacionais para população de baixa renda.
As políticas redistributivas atingem uma grande parte da popu-
lação e são vistas como direitos sociais. Nesses casos as chances de 
discordância são maiores, pois a parte da população que é “penali-
zada”, costuma ser mais organizada politicamente.
Muitos governos realizam a redistribuição desses valores não 
só na forma financeira, mas também como serviços disponibiliza-
dos pelo governo como forma de reduzir a resistência dessas cama-
das da sociedade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
50
Políticas Públicas Regulatórias
As políticas regulatórias são criadas para avaliar alguns setores 
no intuito de criar normas ou implementar serviços e equipamen-
tos. É essa política a responsável pela normatização das políticas 
distributivas e redistributivas, ou seja, está mais relacionada à le-
gislação. Esses casos atingem pequenos grupos da sociedade é não 
exatamente um grande grupo social. Ou seja, elas incidem de ma-
neira diferente em cada segmento social. Grande parte da socie-
dade não tem ciência do que são as políticas regulatórias e muitas 
vezes só reclamam quando são prejudicados de alguma forma.
Exemplo:
-Limitação das vendas de determinados produtos.
Arranjos
Na última década o Brasil alcançou um desempenho positivo 
nos indicadores de desenvolvimento, tendo conseguido simultane-
amente obter crescimento econômico com redução da pobreza e 
da desigualdade(IBGE 2011). Apesar disso, vários estudos apontam 
que esses efeitos positivos são heterogêneos no conjunto do ter-
ritório nacional (Favareto et al., 2013).Outro problema apontado 
pela literatura é que esses resultados teriam sido alcançados graças 
a um interessante conjunto de políticas, que são, no entanto,alta-
mente fragmentadas (OCDE 2013), o que pode vir a comprometer a 
continuidade desse ciclo. 
Para fazer frente a esses problemas, nos últimos anos o Go-
verno Federal brasileiro tem experimentado uma variedade de 
arranjos institucionais cujo objetivo é construir políticas públicas 
efetivas em um contexto territorial como o brasileiro, marcado pela 
diversidade e complexidade. Em alguns desses arranjos observa-se 
a presença de três componentes de destaque: 
(i) articulação de temáticas intersetoriais; 
(ii) construção de modelos de gestão de políticas com coorde-
nação entre os entes federativos e a sociedade civil; 
(iii) a busca de enraizamento nos contextos locais de imple-
mentação das políticas. 
Dito de outra forma, trata-se de uma tentativa de promover 
uma integração horizontal(entre setores de políticas públicas) e ver-
tical (entre entes federativos) e de absorver de forma substantiva 
a dimensão territorial. Esse é o caso de programas marcadamente 
interministeriais como o Programa de Aceleração do Crescimento 
(PAC), mas também de iniciativas setoriais e que preveem alguma 
complementaridade com esforços que envolveriam outras pastas, 
como é o caso do Plano Brasil Maior (Ministério da Indústria e do 
Comércio), mas que apresenta também ações ligadas à Ciência e 
Tecnologia ou à Infraestrutura
Apesar desse intuito em comum, um olhar mais detido sobre 
esses arranjos permite perceber que eles se baseiam em estrutu-
ras e lógicas de coordenação bastante diversas, cujas diferenças se 
concretizam em: 
(a) como promovem a intersetorialidade; 
(b) modelos degestão adotados; 
(c) relações que estabelecem entre os entes federativos; 
(d) espaço dado à participação da sociedade civil; 
(e) o papel conferido aos territórios e a articulação das políticas 
e programas que são objeto desses arranjos com o desenvolvimen-
to territorial.
Este artigo pretende analisar alguns dos mais importantes 
arranjos institucionais de políticas públicas do contexto brasileiro 
contemporâneo: Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), 
Programa Territórios da Cidadania (TC)e Plano Brasil Sem Miséria 
(BSM). A escolha desses programas deve-se a um duplo critério: fo-
ram três dos principais programas do Governo Federal na primeira 
administração chefiada por Dilma Rousseff e, pela sua natureza,en-
volvem um feixe de capacidades e recursos que exigem uma abor-
dagem intersetorial e territorial. Ao analisá-los, o artigo pretende 
responder a duas questões centrais. A primeira é evidenciar quais 
são os contornos principais desses arranjos institucionais no que 
diz respeito à tentativa de promover aquela dupla integração acima 
mencionada (vertical e horizontal). A segunda questão é compre-
ender como os territórios são concebidos e que lugar institucional 
ocupam nesses arranjos
A hipótese que se pretende demonstrar e que serve de fio 
condutor à exposição é que, nesses três programas, ainda que em 
graus variados, há mais justaposição do que integração de políticas 
públicas, e que neles os territórios –entendido como os lócus de im-
plementação das políticas e como expressão das forças sociais nele 
presentes – não ocupam uma posição ativa, revelando-se meros re-
positórios de investimentos. Como consequência, essa fragilidade 
observada tanto na dupla integração desejada como na articulação 
territorial é algo que resulta em perda de eficiência dos investi-
mentos e em comprometimento dos resultados. Esses limites se 
devem, em grande medida, ao peso da cultura setorial que permeia 
os gestores e o comportamento das forças sociais,associado a uma 
cultura institucional de privilégio dos resultados alcançáveis em 
curto prazo. Esses aspectos, por sua vez, se concretizam tanto nas 
normas que regulamentam os arranjos como no leque de agentes 
envolvidos. Em termos teóricos essa hipótese se afasta das análi-
ses que tomam os arranjos meramente sob o ângulo administrativo 
ou de gestão e se aproxima das abordagens institucionalistas, para 
as quais não se pode analisar os arranjos institucionais isolados do 
ambiente institucional do qual são, a um só tempo, parte e expres-
são(Pires & Gomide 2014)
Para demonstrar essa hipótese, as páginas a seguir estão or-
ganizadas em três seções. Inicialmente, e de forma meramente in-
trodutória, são apresentados os principais objetivos dos programas 
selecionados. O objetivo aqui é evidenciar como os problemas que 
lhes servem de objeto de intervenção requerem uma incorporação 
substantiva da dimensão territorial e da integração horizontal e ver-
tical de políticas e agentes. A segunda e principal seção descreve 
comparativamente os arranjos institucionais dos três programas, 
com atenção para aforma como neles se concretizam a perspec-
tiva intersetorial, a subsidiariedade entre esferas da federação e o 
tratamento da dimensão territorial. Nessa seção será feita também 
uma análise crítica a partir das comparações entre os diferentes 
programas, buscando evidenciar quão próximos ou distantes esses 
arranjos estão do seu intuito inicial de promover a integração ho-
rizontal e vertical e incorporar a dimensão territorial. Ao final, nas 
conclusões, retoma-se a hipótese contrastando-a com as evidências 
expostas
A importância da dimensão territorial e da integração vertical 
e horizontal das políticas
A última década vem sendo considerada um período de êxi-
to na trajetória recente do desenvolvimento brasileiro. Após duas 
décadas de crescimento econômico pífio, o país retomou uma tra-
jetória ascendente, a pobreza caiu significativamente e continua-
mente no período e esses fatores foram acompanhados de uma 
inédita redução da desigualdade. Mas esses resultados positivos 
não devem encobrir o fato de que, nas políticas públicas, é neces-
sário um processo de permanente inovação, sob pena de se ver os 
resultados alcançados perderem sua capacidade de seguir alteran-
do positivamente os indicadores econômicos ou sociais. Ao menos 
três estudos recentes fazem considerações na mesma direção. Um 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
51
deles é o recém publicado relatório da OCDE (2013),Territorial Re-
view – Brazil. Ali se afirma que a última década foi marcada por 
avanços nos indicadores agregados e de desenvolvimento regional 
no Brasil. Mas ressalta também que a continuidade desses ganhos 
futuros não depende somente da continuidade dessas políticas, 
nem de novos programas, mas sim de uma melhor articulação de 
programas e de iniciativas já existentes. O relatório da pesquisa 
Coesão territorial para o desenvolvimento (Favareto et al., 2013)
chega a conclusão similar: quase todos os indicadores melhoraram 
na década passada, mas sua manifestação espacial é relativamente 
heterogênea, e além disso o resultado dos programas tal como de-
senhados anos atrás parece estar alcançando um teto. Finalmente, 
segundo o relatório From Wealth to Well-be-ing(Beal, Rueda-Saba-
ter & Santo 2013), o Brasil está entre os líderes mundiais na “quali-
dade do crescimento” na década passada (medida pela conversão 
em bem-estar para cada ponto percentual do PIB), mas a posição do 
país no ranking despenca quando se trata de avaliar as perspectivas 
de sustentação a longo prazo do crescimento econômico. Tudo in-
dica, portanto, que a continuidade dos ganhos nos próximos anos 
dependerá de um conjunto de mudanças que passam pela maior 
integração horizontal e vertical de políticas e por uma incorporação 
mais substantiva da dimensão territorial na concepção e execução 
de programa se políticas públicas.
Esse tipo de afirmação se torna mais palpável analisando os 
desafios concretos postos aos programas selecionados para análise 
neste artigo à luz dos achados mais recentes da literatura específica 
sobre os temas e problemas que lhes servem de objeto de inter-
venção
O PAC foi criado em 2007, pelo governo Lula, com objetivo de 
contribuir para o desenvolvimento sustentado e acelerado do Bra-
sil, desobstruindo gargalos que impediam investimentos e promo-
vendo a retomada do planejamento e execução de grandes obras 
de infraestrutura social, urbana, logística e energética do Brasil. As 
medidas do PAC estavam organizadas inicialmente em cinco eixos: 
(i) aumento do crédito e redução das taxas de juros, 
(ii) melhoria do ambiente de investimento, 
(iii) aperfeiçoamento do sistema tributário, 
(iv)medidas fiscais de longo prazo e 
(v) aumento do investimento em infraestrutura.
 Na reestruturação do Programa, em 2011, o PAC 2 se reorga-
nizou em outros cinco eixos que contemplaram uma dimensão so-
cial: Cidade Melhor;Comunidade Cidadã; Minha Casa Minha Vida; 
Água e Luz para Todos; Transportes e Energia. Para cada eixo são 
definidos projetos prioritários que recebem investimentos do Go-
verno Federal, estados, municípios e setor privado. Mais do que a 
construção de novas ações, o programa buscou contemplar proje-
tos e obras que já estavam em execução ou estavam previstas pelos 
diversos Ministérios ou empresas estatais e que deveriam ter prio-
ridade e monitoramento contínuo por serem centrais para promo-
ver a aceleração do crescimento (Leitão2011). Foram selecionados 
mais de 1.600 projetos, obras e ações que passaram a ser monito-
rados numa lógica de gestão integrada e contínua, buscando dar a 
eles prioridade, garantia de recursos e visibilidade
Com esse desenho o PAC foi saudado por vários setores como 
um sinal positivo de que o Estado brasileiro voltava a ter papel ativo 
na promoção da competitividade econômica. No entanto, estudos 
têm mostrado que a competitividade setorial tende a produzir desi-
gualdades espaciais (Banco Mundial2009). Além disso,parte signifi-
cativa das obras de infraestrutura envolvem conflitos socioambien-
tais decorrentes de seus impactos (Rolnik 2012; Leitão2013). Seja 
sob o ângulo dos impactos territoriais indesejados da competitivi-
dade (Vainer 2007), seja sob o ângulo da gestão antecipada da con-
testabilidade (Hommel 2004), um programa voltado ao crescimento 
econômico não poderia ser territorialmente neutro (Favaretoet al., 
2013; Modrego & Berdegue2012). Isto é, o PAC deveria incorporar a 
dimensão territorial e promover articulação vertical e horizontal de 
políticas para aumentar sua eficácia e gerar os impactos desejados 
também no plano local, e não somente no agregado da economia 
do país ou de setores específicos
Arranjos institucionais em perspectiva comparada
Os arranjos institucionais são aqui compreendidos como regras 
específicas que os agentes estabelecem para suas transações eco-
nômicas ou nas relações políticas e sociais e que definem a forma 
de coordenação de processos em campos específicos, “delimitando 
quem está habilitado a participar de um determinado processo, o 
objeto e os objetivos desse e as formas de relação entre os ato-
res” (Pires & Gomide 2014). A análise dos arranjos institucionais 
nos permite observar variáveis centrais para entender a definição 
dos atores envolvidos, como se efetiva a governança, os processos 
decisórios e os graus de autonomia.
Uma primeira variável analítica é a intersetorialidade ou articu-
lação horizontal. A intersetorialidade é a articulação de diferentes 
setores para, conjuntamente, construírem soluções que resolvam 
de forma produtiva problemas sociais (Cunill Grau 2005). É cons-
truída pela conjunção de saberes e experiências para formulação, 
implementação, monitoramento ou avaliação de políticas públicas 
buscando alcançar resultados sinérgicos em situações complexas. 
A lógica intersetorial pressupõe articulação e junção de diferentes 
ações com um foco específico, como um território onde se quer 
atuar, um determinado público ou um problema complexo a en-
frentar (Inojosa 1998). A intersetorialidade se define pela medida 
em que diferentes programas ou temas de políticas públicas são 
organizados horizontalmente permitindo integração entre eles. As-
sim, ela pode se concretizar em graus diferentes nas políticas, va-
riando em que medida de fato os temas estão articulados e como 
se concretizam, ou seja, se existe uma efetiva integração ou apenas 
justaposição de políticas.
Analisando a experiência brasileira, vemos diferentes graus de 
materialização da intersetorialidade. Algumas experiências buscam 
materializá-la no processo de formulação das políticas públicas, 
considerando a integração de temas no planejamento; outras mate-
rializam-se em uma ação coordenada no processo de implementa-
ção; e há outras que realizam intersetorialidade apenas no processo 
de monitoramento conjunto de diferentes ações relacionadas a um 
mesmo tema, território ou população. 
A intersetorialidade é tanto mais efetiva quanto mais a integra-
ção for pensada desde o planejamento até o monitoramento das 
políticas públicas. Assim, experiências que consideram intersetoria-
lidade apenas como o processo de monitoramento conjunto de ex-
periências diferentes têm poucas chances de avançar em termos de 
integração efetiva das políticas buscando resolução de problemas 
complexos.
Outra variável central desses arranjos é a maneira como con-
sideram as relações federativas – entre Governo Federal, governos 
estaduais e governos municipais – o que leva à dimensão de vertica-
lidade. A questão aqui é analisar como os diversos entes federativos 
se relacionam e se responsabilizam no processo de formulação e 
execução das políticas públicas. Para compreender o desenho das 
políticas e as relações federativas, Arretche (2012) sugere consi-
derar a diferença entre o que chama de Policy Making(quem tem 
autoridade formal e responsabilidade sobre a política) e Policy De-
cision Making (quem tem autonomia para tomar decisões sobre 
as políticas). Nesse sentido, sugere que se diferencie a descentra-
lização em três variáveis: descentralização política(possibilidade de 
que governos locais sejam eleitos diretamente); descentralização 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
52
fiscal (participação das receitas e gastos dos governos subnacionais 
sobre o gasto agregado); descentralização de competências (res-
ponsabilidade pela execução das políticas públicas, considerando 
que a execução é diferente da autonomia decisória para definir as 
políticas públicas).
TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO E NOVOS MODELOS 
DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Desde os anos 1980, as administrações públicas em todo o mun-
do realizaram mudanças substanciais nas políticas de gestão pública 
(PGPs) e no desenho de organizações programáticas (DOPs). Essas 
reformas administrativas consolidam novos discursos e práticas de-
rivadas do setor privado e os usam como benchmarks28 para orga-
nizações públicas em todas as esferas de governo. Estratégias acla-
madas de reforma têm vindo diretamente do setor privado numa 
onda que talvez possa ser considerada a mais profunda redefinição 
da administração pública desde que esta emergiu como uma área 
de especialidade identificável29.
Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de 
“modernização” são a crise fiscal do Estado, a crescente competi-
ção territorial pelos investimentos privados e mão de obra qualifi-
cada, a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e 
tecnologia, a ascensão de valores pluralistas e neoliberais, e a cres-
cente complexidade, dinâmica e diversidade das nossas sociedades. 
No velho continente, o processo de europeanização também tem 
desempenhado um papel crucial no estímulo à adoção de novos 
modelos organizacionais e à revisão das PGPs nos níveis nacionais, 
regionais e municipais.
O modelo burocrático tornou-se o alvo das mais ásperas críti-
cas. O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado 
para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida 
ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento 
das necessidades dos cidadãos.
Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram 
apresentados como alternativas ao modelo burocrático. A adminis-
tração pública gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) são 
modelos organizacionais que incorporam prescrições para a melho-
ra da efetividade da gestão das organizações públicas.
O movimento da governança pública (GP) se traduz em um mo-
delo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de co-
nexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o 
governo. No longo prazo, esses modelos para reformas têm poten-
cial para mudar o modo que as organizações públicas se adminis-
tram e se relacionam.
Também é importante frisar que, não raras vezes, reformas da 
administração pública são empunhadas com meros propósitos re-
tóricos. Outras vezes, têm poucos efeitos ou fracassam completa-
mente.
O modelo burocrático
O modelo burocrático weberiano é um modelo organizacional 
que desfrutou notável disseminação nas administrações públicas 
durante o século XX em todo o mundo. O modelo burocrático é atri-
buído a Max Weber, porque o sociólogo alemão analisou e sinteti-
zou suas principais características. O modelo também é conhecido 
28 O benchmarking é uma parte importante da estratégia de marketing. O termo, 
que significa “ponto de referência”, é usado para explicar uma forma de determinar 
onde você quer chegar com seu planejamento. O benchmarking é um processo 
que envolve a análise dos concorrentes, tanto diretos quanto indiretos.
29 SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração 
pública. Revista de Administração Pública - RAP — Rio de Janeiro 43(2):347-69, 
MAR./ABR. 2009.
na literatura inglesa como progressive public administration — PPA, 
referindo-se ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas 
administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos XIX e 
XX, durantea chamada progressive era.
No entanto, desde o século XVI o modelo burocrático já era 
bastante difundido nas administrações públicas, nas organizações 
religiosas e militares, especialmente na Europa. Desde lá o mode-
lo burocrático foi experimentado com intensidades heterogêneas 
e em diversos níveis organizacionais, culminando com sua adoção 
no século XX em organizações públicas, privadas e do terceiro setor.
Em 1904, no livro A ética protestante e o espírito do capitalismo, 
Max Weber fazia referências ao burocrata como profissional e à dis-
seminação do modelo burocrático em países ocidentais, suas carac-
terísticas de especialização, controle, e, sobretudo, racionalismo. 
Foi apenas após a morte de Weber, e após a publicação em 1922 
do livro Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as 
bases teóricas da burocracia foram definitivamente construídas. Na 
sua descrição sobre os modelos ideais típicos de dominação, Weber 
identificou o exercício da autoridade racional-legal como fonte de 
poder dentro das organizações burocráticas.
Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituições 
formais, e não do perfil carismático ou da tradição. A partir desse 
axioma fundamental derivam-se as três características principais do 
modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissio-
nalismo.
A formalidade impõe deveres e responsabilidades aos membros 
da organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia 
administrativa, as documentações escritas dos procedimentos ad-
ministrativos, a formalização dos processos decisórios e a forma-
lização das comunicações internas e externas. As tarefas dos em-
pregados são formalmente estabelecidas de maneira a garantir a 
continuidade do trabalho e a estandardização dos serviços presta-
dos, para evitar ao máximo a discricionariedade individual na exe-
cução das rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relação entre os membros 
da organização e entre a organização e o ambiente externo está ba-
seada em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor 
de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade 
para decidir e comunicar sua decisão.
O chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a 
organização. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que 
as posições hierárquicas pertencem à organização, e não às pessoas 
que a estão ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação individual 
do poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do mo-
mento que o indivíduo deixa sua função ou a organização.
O profissionalismo está intimamente ligado ao valor positivo 
atribuído ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As fun-
ções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de 
competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas me-
lhores capacidades técnicas e conhecimento.
O profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos negativos 
do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonia-
lista. A promoção do empregado para postos mais altos na hierar-
quia depende da experiência na função (senioridade) e desempe-
nho (performance).
O ideal é a criação de uma hierarquia de competências com 
base na meritocracia. Outras características do modelo que deri-
vam do profissionalismo são a separação entre propriedade pública 
e privada, trabalho remunerado, divisão racional das tarefas e sepa-
ração dos ambientes de vida e trabalho.
O modelo burocrático weberiano estabeleceu um padrão ex-
cepcional de expertise entre os trabalhadores das organizações. 
Um dos aspectos centrais é a separação entre planejamento e exe-
cução. Com base no princípio do profissionalismo e da divisão ra-
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
53
cional do trabalho, a separação entre planejamento e execução dá 
contornos práticos à distinção wilsoniana entre a política e a admi-
nistração pública, na qual a política é responsável pela elaboração 
de objetivos e a administração pública responsável por transformar 
as decisões em ações concretas.
No setor privado, a burocracia weberiana consolida a prescri-
ção de Taylor sobre divisão de tarefas entre executivos (usando a 
mente) e operadores (usando os músculos). A preocupação com a 
eficiência organizacional é central no modelo burocrático.
Por um lado, os valores de eficiência econômica impõem a alo-
cação racional dos recursos, que na teoria weberiana é traduzida 
em uma preocupação especial com a alocação racional das pessoas 
dentro da estrutura organizacional. Por outro lado, o valor da efici-
ência administrativa induz à obediência às prescrições formais das 
tarefas, em outras palavras, preocupações do “como as coisas são 
feitas”.
Nas teorias da escolha pública (public choice) os mecanismos 
que induzem a burocracia a cumprir determinadas tarefas seguin-
do prescrições formais são chamados restrições ex ante (ex ante 
constraints) às agências e/ou burocracias. Outro valor implícito na 
ideia de burocracia é a equidade, pois ela é desenhada para dar 
tratamento igualitário aos empregados que desempenham tarefas 
iguais (tratamento, salários etc.). A burocracia também é desenha-
da para prover produtos e serviços standard aos destinatários de 
suas atividades.
Também implícita ao modelo burocrático é a desconfiança ge-
ral com relação à natureza humana. O controle procedimental de 
tarefas, e reiteradas preocupações com a imparcialidade no trata-
mento dos empregados e clientes são expressões claras da teoria X 
de McGregor.
A teoria X, em contraposição à teoria Y do mesmo McGregor, é 
entendida como desconfiança com relação à índole humana, à von-
tade de trabalho e desenvolvimento das pessoas, e à capacidade 
criativa e de responsabilidade. As críticas ao modelo organizacional 
burocrático são muitas.
Após a II Guerra Mundial uma onda de confrontação intelec-
tual contra o modelo burocrático foi liderada por Simon, Waldo e 
Merton. Robert Merton elaborou a crítica mais incisiva e direta ao 
modelo burocrático, analisando os seus efeitos negativos sobre as 
organizações e outras esferas da vida.
Esses efeitos negativos foram chamados de disfunções burocrá-
ticas: o impacto da prescrição estrita de tarefas (red tape) sobre a 
motivação dos empregados, resistência às mudanças, e o desvir-
tuamento de objetivos provocado pela obediência acrítica às nor-
mas. Outro aspecto levantado por Merton é o abuso da senioridade 
como critério para promoção funcional que, segundo o pesquisa-
dor, pode frear a competição entre funcionários e fomentar um 
senso de integridade e corporativismo entre os funcionários, cau-
sando um destacamento dos interesses dos destinatários/clientes 
dos serviços da organização.
Ademais, a impessoalidade levada ao pé da letra pode levar a 
organização a não dar atenção a peculiaridades das necessidades 
individuais. Merton ainda enumera a arrogância funcional em re-
lação ao público destinatário, em especial no serviço público, pois, 
em muitos casos, o funcionalismo público goza de situação de mo-
nopólio na prestação de serviços.
Tais disfunções podem ser ainda mais prejudiciais em organiza-
ções que dependem da criatividade e da inovação. Depois de Mer-
ton, outras críticas foram feitas ao modelo burocrático, e elas po-
dem ser notadas implicitamente nas características dos chamados 
modelos pós-burocráticos de organização.
Na administração pública destacam-se os modelos gerenciais 
(APG e GE), e a governança pública.
Gerencialismo
Dois modelos organizacionais têm pintado o quadro global de 
reformas da administração pública nas últimas décadas: a adminis-
tração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE). Os 
dois modelos compartilham os valores da produtividade, orienta-
ção ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de servi-
ços, marketization e accountability.
Marketization é o termo utilizado para a utilização de mecanis-
mos de mercado dentro da esfera pública. Exemplos de mecanis-
mos de mercado é a liberdade de escolha de provedor por parte 
do usuário do serviçopúblico e a introdução da competição entre 
órgãos públicos e entre órgãos públicos e agentes privados.
Accountability é um termo de difícil tradução para o português. 
Literalmente accountability significa a prestação de contas por par-
te de quem foi incumbido de uma tarefa àquele que solicitou a ta-
refa (relação entre o agente e o principal). A Accountability pode 
ser considerada o somatório dos conceitos de responsabilização, 
transparência e controle.
A APG e o GE são frequentemente chamados de gerencialismo 
(managerialism). A administração pública gerencial ou nova gestão 
pública (new public management) é um modelo normativo pós-bu-
rocrático para a estruturação e a gestão da administração pública 
baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.
Alguns autores se referem à APG como um movimento delimi-
tado em espaço e tempo, como um processo de mudança nas ad-
ministrações públicas do norte da Europa, do Canadá, e na Oceania 
nos anos 1980 e 90. A APG é um campo de debate acadêmico e 
profissional sobre temas de políticas de gestão pública, liderança 
executiva, desenho de organizações programáticas e operações de 
governo.
Considera-se também a APG, como um conjunto de ferramen-
tas e não uma ideologia, tendência ou movimento. A APG é um ar-
gumento administrativo ou uma filosofia de administração, na qual 
eficiência e desempenho são valores que prevalecem. Essa filosofia 
de administração é baseada em um conjunto de doutrinas e jus-
tificativas. As doutrinas são prescrições para a ação, receitas para 
serem aplicadas na gestão e no desenho das organizações públicas.
As justificativas são as razões para a pertinência das doutrinas, 
dando a elas um sentido racional. Doutrinas e justificativas são re-
lativamente coerentes umas com as outras, e algumas filosofias po-
dem usar certas prescrições baseadas em algumas justificativas, já 
outras filosofias podem usar as mesmas prescrições baseadas em 
justificativas totalmente diferentes.
As justificativas são compostas por valores, frequentemente 
parciais e contestáveis, mas com força normativa. Existem três gru-
pos de valores que dão base às justificativas:
→ Grupo sigma: eficiência e alocação racional de recursos, limi-
tação do desperdício, simplicidade e clareza;
→ Grupo theta: equidade, justiça, neutralidade, accountability 
e controle de abusos dos agentes (desonestidade, imperícia etc.);
→ Grupo lambda: capacidade de resposta, resiliência sistêmica, 
flexibilidade, elasticidade.
A APG é um modelo normativo para a gestão pública, fundado 
em argumentos, doutrinas e justificativas derivados da interpreta-
ção positiva ao grupo sigma de valores. A APG pode ser considerada 
uma religião, um sistema de crenças baseado na racionalidade ins-
trumental aplicada à gestão pública.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
54
Enumera-se o conjunto de prescrições operativas da APG:
→ desagregação do serviço público em unidades especializadas, 
e centros de custos;
→ competição entre organizações públicas e entre organizações 
públicas e privadas;
→ uso de práticas de gestão provenientes da administração pri-
vada;
→ atenção à disciplina e parcimônia;
→ administradores empreendedores com autonomia para de-
cidir;
→ avaliação de desempenho;
→ avaliação centrada nos outputs.
O livro Reinventando o governo, escrito por Osborne e Gaebler 
em 1992, inaugurou o “governo empreendedor” como um estilo 
pragmático de gestão pública. A abordagem foi claramente inspira-
da na teoria administrativa moderna, trazendo para os administra-
dores públicos a linguagem e ferramentas da administração privada 
contida em livros como The practice of management e In search of 
excellence.
Originalmente, as ideias do GE se desenvolveram com maior in-
tensidade nos Estados Unidos, quando a abordagem de Osborne 
e Gaebler foi utilizada no programa de governo do partido demo-
crático nas eleições presidenciais de 1992, e posteriormente usada 
como base para o Government performance results act de 1993 e 
o programa nacional de desempenho da administração pública (na-
tional performance review) durante a administração Clinton-Gore.
Fazendo uso de uma linguagem prescritiva, sintetizam-se em 
uma lista de 10 mandamentos a receita para transformar uma or-
ganização pública burocrática em uma organização pública racional 
e eficaz. Os dez mandamentos do GE são apresentados de forma 
resumida a seguir:
Governo catalisador — os governos não devem assumir o papel 
de implementador de políticas públicas sozinhos, mas sim harmo-
nizar a ação de diferentes agentes sociais na solução de problemas 
coletivos;
Governo que pertence à comunidade — os governos devem 
abrir-se à participação dos cidadãos no momento de tomada de 
decisão;
Governo competitivo — os governos devem criar mecanismos 
de competição dentro das organizações públicas e entre organiza-
ções públicas e privadas, buscando fomentar a melhora da qualida-
de dos serviços prestados. Essa prescrição vai contra os monopólios 
governamentais na prestação de certos serviços públicos;
Governo orientado por missões — os governos devem deixar 
de lado a obsessão pelo seguimento de normativas formais e migrar 
a atenção na direção da sua verdadeira missão;
Governo de resultados — os governos devem substituir o foco 
no controle de inputs para o controle de outputs e impactos de suas 
ações, e para isso adotar a administração por objetivos;
Governo orientado ao cliente — os governos devem substituir 
a autorreferencialidade pela lógica de atenção às necessidades dos 
clientes/cidadãos;
Governo empreendedor — os governos devem esforçar-se a au-
mentar seus ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação 
da prestação de serviços;
Governo preventivo — os governos devem abandonar compor-
tamentos reativos na solução de problemas pela ação proativa, ela-
borando planejamento estratégico de modo a antever problemas 
potenciais;
Governo descentralizado — os governos devem envolver os 
funcionários nos processos deliberativos, aproveitando o seu co-
nhecimento e capacidade inovadora. Além de melhorar a capaci-
dade de inovação e resolução de problemas, a descentralização 
também é apresentada como forma de aumentar a motivação e 
autoestima dos funcionários públicos;
Governo orientado para o mercado — os governos devem pro-
mover e adentrar na lógica competitiva de mercado, investindo di-
nheiro em aplicações de risco, agindo como intermediário na pres-
tação de certos serviços, criando agências regulatórias e institutos 
para prestação de informação relevante e, assim, abatendo custos 
transacionais.
Se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepõem 
a outros, como nos casos dos mandamentos de governo de resulta-
dos e governo orientado por missões. Nos mandamentos de gover-
no catalisador, governo orientado para o mercado, governo empre-
endedor e governo competitivo, os autores apresentam prescrições 
contraditórias em relação a papel e tamanho do setor público.
Apesar disso, o livro mostra coerência em valores primários de 
racionalidade, eficácia e liberdade de escolha. Implicitamente, o 
modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma perspectiva positiva 
com relação à natureza humana. Os autores, especialmente nos ca-
pítulos dois (governo que pertence à comunidade) e nove (governo 
descentralizado), defendem uma visão quase romântica com rela-
ção ao comportamento e motivação dos cidadãos e funcionários 
pelos temas públicos.
As ideias de Osborne e Gaebler também exaltam valores ligados 
ao filão filosófico do comunitarismo, principalmente quando evo-
cam a importância do envolvimento cívico no processo de mudan-
ça, comunicação e parceria entre esferas públicas e privadas.
Governança pública
A definição de governança não é livre de contestações. Isso 
porque tal definição gera ambiguidades entre diferentes áreas do 
conhecimento. As principais disciplinas que estudam fenômenos 
de “governance” são as relações internacionais, teorias do desen-
volvimento, a administração privada, as ciênciaspolíticas e a ad-
ministração pública. Estudos de relações internacionais concebem 
governança como mudanças nas relações de poder entre estados 
no presente cenário internacional. Os chamados teóricos globali-
zadores (globalizers), de tradição liberal, veem governance como 
a derrocada do modelo de relações internacionais vigente desde o 
século XVII, onde o Estado-nação sempre foi tido como ator indivi-
dual, e a transição a um modelo colaborativo de relação interestatal 
e entre atores estatais e não estatais na solução de problemas co-
letivos internacionais. Governança, nesse sentido, denota o proces-
so de estabelecimento de mecanismos horizontais de colaboração 
para lidar com problemas transnacionais como tráfico de drogas, 
terrorismo e emergências ambientais. Teorias do desenvolvimen-
to tratam a governança como um conjunto adequado de práticas 
democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas 
condições de desenvolvimento econômico e social.
“Boa governança” é, portanto, a combinação de boas práticas 
de gestão pública. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Ban-
co Mundial exigem “boa governança” como requisito para países 
em via de desenvolvimento receberem recursos econômicos e 
apoio técnico. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
55
Áreas de aplicação das boas práticas são aquelas envolvidas na 
melhora da eficiência administrativa, da accountability democráti-
ca, e de combate à corrupção como exemplos de elementos essen-
ciais de um framework30 no qual economias conseguem prosperar.
Governança na linguagem empresarial e contábil significa um 
conjunto de princípios básicos para aumentar a efetividade de con-
trole por parte de stakeholders31 e autoridades de mercado sobre 
organizações privadas de capital aberto.
Exemplos de princípios institucionais de governança são: a arti-
culação entre autoridades para controlar o respeito à legislação e a 
garantia de integridade e objetividade pelas autoridades regulado-
ras do mercado. Exemplos de princípios de governança para empre-
sas privadas são: a participação proporcional de acionistas na toma-
da de decisão estratégica, a cooperação de empresas privadas com 
organizações externas (sindicatos, credores etc.) e stakeholders 
internos (empregados), além de transparência nas informações e 
responsabilização dos executivos do quadro dirigente perante os 
acionistas.
A etiqueta “governance” denota pluralismo, no sentido que di-
ferentes atores têm, ou deveriam ter, o direito de influenciar a cons-
trução das políticas públicas. Essa definição implicitamente traduz-
-se numa mudança do papel do Estado (menos hierárquico e menos 
monopolista) na solução de problemas públicos. Por causa disso, a 
governança pública (GP) também é relacionada ao neoliberalismo.
A GP também significa um resgate da política dentro da admi-
nistração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos 
nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participati-
vos de deliberação na esfera pública.
Os impulsionadores do movimento da GP são múltiplos. O pri-
meiro é que a crescente complexidade, dinâmica e diversidade de 
nossas sociedades coloca os sistemas de governo sob novos desa-
fios e que novas concepções de governança são necessárias.
A segunda força por trás da GP é a ascensão de valores neoli-
berais e o chamado esvaziamento do Estado (hollowing out of the 
state), em que a incapacidade do Estado em lidar com problemas 
coletivos é denunciada. Tal movimento ideológico desconfia da ha-
bilidade estatal de resolver seus próprios problemas de forma au-
tônoma e prega a redução das autoridades nacionais em favor de 
organizações internacionais (blocos regionais, Nações Unidas, FMI, 
Banco Mundial), em favor de organizações não estatais (mercado e 
organizações não governamentais) e em favor de organizações lo-
cais (governos locais, agências descentralizadas etc.)
A terceira força motriz da GP é a própria APG como modelo de 
gestão da administração pública nacional, estadual e municipal, fo-
cando maior atenção no desempenho e no tratamento dos proble-
mas do que nas perguntas “quem” deve implementar ou “como” 
devem ser implementadas as políticas públicas. Na verdade, alguns 
acadêmicos consideram a GP uma consequência do movimento da 
APG, com a qual compartilha algumas características: há alguma se-
melhança entre as duas perspectivas e parece claro que o recente 
interesse em governança, em parte, tem sido alavancado pela cres-
cente popularidade da administração pública gerencial e a ideia de 
formas genéricas de controle social.
30 Um framework em desenvolvimento de software, é uma abstração que une 
códigos comuns entre vários projetos de software provendo uma funcionalidade 
genérica. Um framework pode atingir uma funcionalidade específica, por configura-
ção, durante a programação de uma aplicação.
31 Stakeholder, é um dos termos utilizados em diversas áreas como gestão de 
projetos, comunicação social administração e arquitetura de software referente às 
partes interessadas que devem estar de acordo com as práticas de governança 
corporativa executadas pela empresa.
Delineiam-se os elementos inexoráveis da GP: estruturas e in-
terações. As estruturas podem funcionar por meio de mecanismos 
de hierarquia (governo), mecanismos autorregulados (mercado) e 
mecanismos horizontais de cooperação (comunidade, sociedade, 
redes). As interações dos três tipos de estrutura são fluidas, com 
pouca ou nenhuma distinção clara entre elas.
Essa abordagem relacional, e o resgate das redes/comunidades/
sociedades como estruturas de construção de políticas públicas, é a 
grande novidade proposta pelos teóricos da GP. A governança não 
é mais baseada na autoridade central ou políticos eleitos (modelo 
da hierarquia) e nem passagem de responsabilidade para o setor 
privado (modelo de mercado), mas sim regula e aloca recursos co-
letivos por meio de relações com a população e com outros níveis 
de governo.
Um aspecto de maior discordância dentro da comunidade epis-
têmica de administração pública é a questão do papel do Estado 
num contexto de GP. Por um lado, percebe-se uma diminuição do 
protagonismo estatal no processo de elaboração de políticas públi-
cas.
A GP implica não apenas o envolvimento de atores não estatais 
no planejamento e implementação das políticas públicas, mas tam-
bém em todo o processo de coprodução e cogestão de políticas. O 
Estado torna-se uma coleção de redes interorganizacionais compos-
tas por atores governamentais e sociais sem nenhum ator soberano 
capaz de guiar e regular.
Alguns autores contestam esse tipo de entendimento, respon-
dendo que o Estado mantém seu papel de liderança na elaboração 
de políticas públicas. De acordo com estes, a GP provoca a criação 
de centros múltiplos de elaboração da política pública, em nível lo-
cal, regional, nacional ou supranacional.
O Estado, no entanto, não perde importância, mas sim deslo-
ca seu papel primordial da implementação para a coordenação e o 
controle. Essa abordagem centrada no Estado argumenta que a GP 
cria instrumentos de colaboração e um modelo mais transparente 
e integrador de Estado, que serve como um veículo ao alcance de 
interesses coletivos.
Tratando de questões mais práticas, a GP disponibiliza platafor-
mas organizacionais para facilitar o alcance de objetivos públicos 
tais como o envolvimento de cidadãos na construção de políticas, 
fazendo uso de mecanismos de democracia deliberativa e redes de 
políticas públicas. As redes de políticas públicas (policy networks) 
podem ser consideradas uma abordagem de pesquisa, uma filoso-
fia de mediação de interesses ou uma forma específica de interação 
entre atores públicos e privados numa área de política pública.
A democracia deliberativa foi experimentada em indústrias ja-
ponesas no pós-guerra como um procedimento adequado a apro-
veitar o conhecimento e os frames cognitivos dos empregados no 
momento de decidir sobre produtos e processos produtivos. Essa 
experiência organizacional tambémvem sendo usada na esfera go-
vernamental com o intuito de melhorar a interação entre atores pú-
blicos e privados para a solução de problemas coletivos e a redução 
de elos na cadeia de accountability.
Os mecanismos de democracia deliberativa já foram experimen-
tados em diferentes lugares e áreas de políticas públicas. Exemplos 
desses mecanismos são o fortalecimento da comunidade na gestão 
do patrimônio público (community empowerment), os planejamen-
tos e orçamentos participativos, os conselhos deliberativos nas di-
versas áreas de políticas públicas.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
56
As redes de políticas públicas (policy networks) representam ou-
tra forma específica de interação entre atores públicos e privados. 
A participação nas redes de políticas públicas é aberta a qualquer 
interessado e tal tipo de arena produz baixa externalidade negativa 
ao ambiente externo. Um exemplo de rede desse gênero seria o 
grupo de jovens que se organiza para resolver o problema de ca-
chorros abandonados nos grandes centros urbanos, ou ainda o gru-
po de empresários e organizações do terceiro setor que se organi-
zam para encontrar soluções locais para combater a criminalidade.
A relativa independência das redes de políticas públicas é subli-
nhada quando diz-se que as mesmas se auto-organizam. Trocando 
em miúdos, auto-organização quer dizer que as redes são autô-
nomas e autogovernáveis, redes se desvinculam da liderança go-
vernamental, desenvolvem suas próprias políticas e moldam seus 
ambientes.
O ideal subjacente a essa forma de organização é a substituição 
da agregação numérica de preferências (votos) pelo processo cíclico 
e dialético de fertilização cruzada das preferências no momento de 
elaborar políticas públicas. A GP também denota a coordenação de 
atores estatais e não estatais nas operações de governo, e as parce-
rias público-privadas (PPPs) são os exemplos mais básicos.
Definem-se as PPPs como cooperação entre atores públicos e 
privados de caráter temporário no qual os atores desenvolvem pro-
dutos mutuamente e/ou serviços e onde riscos, custos e benefícios 
são compartilhados. As áreas de políticas públicas onde as PPPs 
têm sido intensamente adotadas são os setores de infraestrutura 
e proteção ambiental, e os contratos preveem mecanismos de con-
trole para mensurar resultados e impactos no ambiente econômico 
e social.
EXERCÍCIOS
1. (2016 – Banca: FUNDEP (Gestão de Concursos) – Órgão: 
IFN-MG – Cargo: Tecnólogo - Gestão de Pessoas) Analise esta frase. 
A gestão ______ de RH pode ser compreendida como a defi-
nição de políticas e ______ em relação aos recursos humanos para 
aumentar a ______ dos servidores – e, por consequência, do pró-
prio órgão público para realizar seu trabalho de modo a alcançar 
seus objetivos.
Com base no texto Políticas Integradas de Recursos Humanos 
no Setor Público de Nelson Marconi, assinale a alternativa que 
apresenta as palavras que completam correta e respectivamente 
essa frase.
(A) Participativa / diretrizes / eficiência
(B) Coordenada / metas / habilidade
(C) Estratégica / diretrizes / habilidade
(D) Pública / metas / eficiência
2. (2013 – Banca: FCC – Órgão: TRT - 15ª Região (SP) – Cargo: 
Analista Judiciário - Psicologia) O conceito de eficiência na gestão 
pública corresponde ao
(A) grau de alcance das metas; é uma medida de resultados 
para avaliar o desempenho da administração.
(B) uso racional e econômico dos insumos na produção de bens 
e serviços.
(C) impacto final das ações, ou seja, o grau de satisfação das ne-
cessidades e dos desejos da sociedade pelos serviços prestados 
pela organização.
(D) grau de alcance dos indicadores de resultados estabeleci-
dos no planejamento estratégico da organização.
(E) resultado da avaliação de desempenho e grau de satisfação 
com os serviços disponibilizados.
3.(2013 – Banca: SUGEP UFRPE – Órgão: UFRPE – Cargo: Admi-
nistrador) A aplicação do princípio da eficiência na Administração 
Pública pode ser exemplificada pela utilização das seguintes ferra-
mentas, EXCETO:
(A) a gestão da qualidade total, que pode ser considerada um 
dos principais instrumentos para a mudança de uma cultura 
burocrática para uma cultura gerencial.
(B) a mensuração da economicidade na alocação dos recursos 
públicos, que permite gerar informações contábil-gerenciais 
adequadas à gestão baseada em resultados.
(C) a gestão de recursos humanos baseada em competências, 
como pressuposto necessário para o desempenho eficiente e 
eficaz de atividades requeridas pelo trabalho realizado pelos 
servidores públicos.
(D) a utilização de indicadores como instrumentos de avaliação 
de resultados, que estabelece relação entre os recursos utiliza-
dos e os produtos obtidos.
(E) a ênfase no controle hierárquico e formalista ou legal exer-
cida sobre os procedimentos adotados pelo servidor público, 
visto que este tipo de controle dispensa o uso de indicadores 
de resultados obtidos pela gestão pública.
4.(2013 – Banca: FUNCAB – Órgão: PC-ES – Cargo: Escrivão de 
Polícia) A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legal idade, impessoalidade, moralida-
de, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(A) Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis so-
mente aos brasileiros natos ou naturalizados que preencham 
os requisitos estabelecidos em lei.
(B) A investidura em cargo ou emprego público depende de 
aprovação prévia em concurso público de provas ou de títu-
los, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou 
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações 
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e 
exoneração.
(C) O prazo de validade do concurso público será de até quatro 
anos, prorrogável uma vez, por igual período.
(D) Durante o prazo prorrogável previsto no edital de convo-
cação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de 
provas e títulos será convocado sem prioridade sobre novos 
concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira.
(E) As funções de confiança, exercidas exclusivamente por ser-
vidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a 
serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condi-
ções e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se ape-
nas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
5.(2017 – Banca: COSEAC – Órgão: UFF – Cargo: Assistente em 
Administração) De acordo com o Código de Ética do Servidor Pú-
blico, a cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao 
serviço público caracterizam o esforço pela:
(A) cordialidade.
(B) disciplina.
(C) política correta.
(D) política da boa vizinhança.
(E) solidariedade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
57
6. (2018 – Banca: INSTITUTO AOCP – Órgão: TRT - 1ª REGIÃO 
(RJ) Cargo: Analista Judiciário - Área Administrativa) Assinale a al-
ternativa que apresenta o instrumento criado pelo Governo Federal 
do Brasil cuja missão é promover a gestão pública de excelência, 
visando contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados 
ao cidadão e para o aumento da competitividade do país.
(A) Programa de Qualidade e Participação na Administração 
Pública (QPAP).
(B) Programa de Qualidade no Serviço Público (PQSP).
(C) Programa Nacional de Desburocratização.
(D) Comissão de Simplificação Burocrática.
(E) Gespública.
7. (2015 – Banca: FCC – Órgão: TCE-CE – Cargo: Técnico de 
Controle Externo-Administração) A Administração pública geren-
cial emergiu na segunda metade do século passado como estratégia 
para tornar a gestão pública mais eficiente. A Administração pública 
gerencial
(A) propôs a redução dos custos transferindo ao Estado a exe-
cução de serviços privados e centralizando a tomada de deci-
são.
(B) buscou organizar o serviço público por meio de sanções no 
caso de descumprimento das regras e procedimentos estabele-
cidos para os servidores.
(C) diminuiu a morosidade na prestação dos serviços públicos 
por meio do estabelecimento de regras ee entidades; 
– Racionalizar os procedimentos administrativos em vigor; 
– Além de traçar metas para áreas consideradas prioritárias, 
como a organização federal, recursos humanos e a informatização 
do setor público.
Nessa época, ainda operavam os programas de privatização e 
desburocratização herdados do governo Figueiredo. O documento 
elaborado pela comissão geral da reforma define as propostas para 
a reorganização da administração pública10:
– Restauração da cidadania para prover os cidadãos de meios 
para a realização de seus direitos, obedecendo aos critérios de uni-
versalidade e acesso irrestrito;
– Democratização da ação administrativa em todos os níveis do 
governo, por meio de dinamização, redução do formalismo e trans-
parência dos mecanismos de controle, controle do Poder Executivo 
pelo Poder Legislativo e pela sociedade, e articulação e proposição 
de novas modalidades organizacionais de decisão, execução e con-
trole administrativo-institucional;
– Descentralização e desconcentração da ação administrativa 
com o objetivo de situar a decisão pública próxima do local de ação, 
além de reverter o processo de crescimento desordenado da admi-
nistração federal;
– Revitalização do serviço público e valorização dos serviços;
– Melhoria dos padrões de desempenho afim de promover a 
alocação mais eficiente de recursos.
8BRESSER PEREIRA, L. C. Democracia, Estado Social, e Reforma Gerencial. Inter-
venção no VI Fórum da Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 2007.
9COSTA, F. L. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 
200 anos de reformas. Revista do Serviço Público. RJ, 2008.
10MARCELINO, G. F. Em Busca da Flexibilidade do Estado: o Desafio das Refor-
mas Planejadas no Brasil. Revista de Administração Pública, 2003.
Essa comissão, criada em agosto de 1985, suspende seus tra-
balhos em fevereiro de 1986, quando todas as atenções e esforços 
estavam voltados para o plano de estabilização da economia — o 
Plano Cruzado.
O Governo Collor
A reforma administrativa no governo Collor caminhou de forma 
errática e irresponsável no sentido da desestatização e da racionali-
zação. As medidas de racionalização foram conduzidas de maneira 
perversa e equivocada.
Cortes de pessoal desnecessários, fusões equivocadas de mi-
nistérios, que criavam superestruturas (como os ministérios da 
Economia e da Infraestrutura) sujeitas a pressões de interesses po-
derosos, e dificultavam a supervisão que intentavam favorecer. A 
reforma administrativa desmantelou a máquina pública, paralisan-
do todos os programas sociais, depois do início da crise de seu go-
verno, Collor voltou ao velho sistema de concessões políticas para 
atrair apoios, desmembrando e criando ministérios.
O Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC)
Em 1995, deu-se a apresentação do Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado:
1º Em nível estratégico: é o Estado que formula e avalia as di-
retrizes e políticas públicas, garantindo que sua implementação se 
dê em benefício de todos os cidadãos;
2º Em nível executivo: implementa-se as políticas formuladas, 
com observância das diretrizes definidas.
O Plano Diretor da Reforma do Estado inovava ao propor a 
substituição do modelo burocrático weberiano pelo modelo de ad-
ministração gerencial. Dessa forma, a administração gerencial pas-
sou a ser o principal instrumento do governo na busca da flexibilida-
de do Estado, conhecido também como Reforma Bresser.
O Plano Diretor partia da premissa que a crise latino-americana 
era uma crise do Estado, e por isso, indicou os seguintes pilares do 
projeto de reforma do Estado:
– Ajustamento fiscal duradouro;
– Reformas econômicas orientadas para o mercado que, acom-
panhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a 
concorrência interna e criassem condições para o enfrentamento 
da competição internacional;
– Reforma da previdência social;
– Inovação dos instrumentos de política social, proporcionando 
maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os servi-
ços sociais;
– Reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua 
“governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma 
eficiente políticas públicas.
O Brasil já se havia dado conta da necessidade da distinção de 
funções em diferentes esferas de gestão desde o Decreto-lei nº 200, 
de 25 de fevereiro de 1967, e foi realizado um esforço de reforma 
administrativa orientado, entre outras diretrizes, pela atribuição 
das atividades de execução a entidades descentralizadas, na forma 
de autarquias, fundações e empresas estatais.
Para que o Estado abandonasse a ineficiência e a rigidez gera-
da pela administração burocrática para uma administração pública 
gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cida-
dania, o Plano Diretor da Reforma do Estado deveria11:
– Redefinir os objetivos da administração pública, voltando-a 
para o cidadão-cliente;
11COSTA, F. L. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 
200 anos de reformas. Revista do Serviço Público. RJ; 2008.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5
– Aperfeiçoar os instrumentos de coordenação, formulação, 
implementação e avaliação de política públicas;
– Flexibilizar as normas e a simplificar de procedimentos;
– Redesenhar as estruturas mais descentralizadas; 
– Aprofundar as ideias de profissionalização e de permanente 
capacitação dos servidores públicos (ideias que vêm da administra-
ção pública burocrática, mas que não foram nela plenamente de-
senvolvidas).
Governos Lula e Dilma12
O governo Lula continuou uma série de iniciativas advindas da 
experiência anterior da modernização do Estado brasileiro particu-
larmente no reforço de algumas carreiras, no campo do governo 
eletrônico e na nova moldagem que deu à Controladoria Geral da 
União, hoje um importante instrumento no combate à ineficiência 
e à corrupção. Além disso, aproveitou sua inspiração na democracia 
participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, 
em várias partes do Brasil, realizando um avanço no campo do pla-
nejamento13.
A pior característica do modelo administrativo do governo Lula, 
foi o amplo loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e 
em diversos pontos do Executivo Federal, inclusive com uma forte 
politização da administração indireta e dos fundos de pensão. Ao 
mesmo tempo que abre as portas da administração pública à politi-
zação, o governo Lula deixa como legado positivo o aperfeiçoamen-
to de alguns importantes mecanismos de controle da corrupção.
As ações da Polícia Federal e, principalmente, o trabalho da 
Controladoria Geral da União são inegáveis avanços da gestão pe-
tista que devem ser definitivamente incorporados pelo Estado bra-
sileiro.
Propõe-se quatro eixos estratégicos para a modernização do 
Estado brasileiro14:
1. Profissionalização do alto escalão governamental, redução 
dos cargos em comissão, fortalecimento das carreiras estratégicas 
de Estado, capacitação dos servidores públicos; 
2. Eficiência através da mudança na lógica do orçamento, apri-
moramento do governo eletrônico, redução de gastos governamen-
tais; 
3. Efetividade através de uma visão de gestão de resultados 
de longo prazo, entrosamento entre os níveis de governo, fortale-
cimento da regulação dos serviços públicos, aumento da transpa-
rência; e
4. A responsabilização do poder público. 
O novo pacto desenvolvimentista que parece estar se forman-
do é composto pelo empresariado nacional, tecnoburocratas públi-
cos e trabalhadores15. 
Apesar dos avanços na consolidação de carreiras estratégicas 
de Estado, prevaleceu, no entanto, a lógica da agenda burocrática 
de gestão: as novas contratações se deram no regime estatutário, as 
iniciativas de remuneração variável adotadas no período FHC pro-
gressivamente foram abolidas, embora iniciativas de mensuração e 
avaliação do desempenho individual de servidores sigam existindo.
12http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/EnAPG/enapg_2012/2012_
EnAPG403.pdf. 
13ABRUCIO, F. L.; Trajetória recenteprocedimentos de-
talhados para cada etapa da implementação das políticas pú-
blicas.
(D) aumentou a eficiência da gestão dos serviços públicos ao 
estabelecer remuneração por desempenho para os servidores 
que exercem suas funções de forma estritamente profissional, 
respeitando o devido distanciamento do cidadão.
(E) atribuiu ao Estado o papel de regulador e delegou parte da 
execução dos serviços públicos à Administração indireta, às or-
ganizações sociais e à iniciativa privada.
8.(2014 – Banca: ESAF – Órgão: MTur – Cargo: Analista Técnico 
– Administrativo)São propriedades essenciais dos indicadores utili-
zados para a mensuração do desempenho governamental, exceto;
(A) utilidade.
(B) validade.
(C) simplicidade
(D) confiabilidade
(E) disponibilidade.
9. (2015 – Banca: FCC – Órgão: TCE-AM – Cargo: Auditor) Os 
entes federados relacionam-se entre si de variadas maneiras. É co-
mum a instrumentalização de Protocolos de Intenção, convênios, 
contratos, convênios de cooperação e de consórcios públicos. A 
disciplina deste último, por meio da Lei n° 11.107/2005, permitiu 
avanços nesse modelo de atuação integrada, pois os consórcios pú-
blicos
(A) tal como os convênios de cooperação, têm personalidade 
jurídica, mas passaram a lhes serem outorgadas competências 
dos entes federativos, além de serem dotados de poderes mais 
amplos, como para desapropriação de bens.
(B) substituíram os protocolos de intenção e os convênios, na 
medida em que passaram a ser instrumentos mais dinâmicos 
e eficazes para a viabilização de repasses de recursos entre os 
entes federativos, porque não se submetem a prévias dotações 
orçamentárias ou suplementares, possuindo controle autôno-
mo dos contratos de rateio.
(C) são constituídos sob a forma de associação, com persona-
lidade jurídica própria, a qual, portanto, é permitida a delega-
ção de competências dos entes federativos que o compõem, 
com outorga de poderes para prestação de serviços públicos, 
inclusive expropriatórios e para cobrança de tarifas, além de 
celebrar contratos e ser contratado com dispensa de licitação.
(D) concentram as atividades de prestação, gestão, fiscalização 
e regulação de serviços públicos numa só figura jurídica, devi-
damente autorizado pelos entes consorciados, possibilitando 
ganho de eficiência e agilidade, porque, especialmente, foi 
afastado o controle externo de sua atuação, embora remanes-
ça a competência do Judiciário para apreciação de seus atos.
(E) substituíram os contratos de gestão firmados com organi-
zações sociais e organizações da sociedade civil de interesse 
público, porque, assim como essas pessoas jurídicas, possuem 
natureza jurídica de direito público, não estão sujeitos a lei de 
licitações e não integram a Administração pública indireta, mas 
podem receber poderes e competências dos entes federativos.
10. (2014 – Banca: FGV – Órgão: Prefeitura de Florianópolis - 
SC Cargo: Administrador)A semelhança entre Organizações Sociais 
(OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
está pautada no fato de se referirem a entidades privadas que, uma 
vez preenchidos os requisitos legais, recebem uma qualificação pelo 
poder público. Dentre as suas diferenças, é possível afirmar que:
(A) uma OS pode ter fins lucrativos;
(B) uma OSCIP pode remunerar seus dirigentes e distribuir seus 
excedentes operacionais entre seus colaboradores;
(C) uma OSCIP está impossibilitada de receber bens apreendi-
dos, abandonados ou disponíveis, administrados pela Secreta-
ria da Receita Federal;
(D) uma OSCIP tem seu certificado emitido pelo Ministério da 
Ação Social;
(E) uma OS pode assumir serviços públicos desempenhados 
pelos órgãos da administração pública.
11. (2015 – Banca: BIO-RIO – Órgão: IF-RJ – Cargo: Contador) 
O Tribunal de Contas julgará a Prestação de Contas Irregular quando 
ocorrer uma das situações a seguir, EXCETO:
(A) omissão no dever de prestar contas.
(B) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, 
ou infração a norma legal ou regulamentar de natureza contá-
bil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.
(C) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou an-
tieconômico.
(D) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
(E) execução integral de obra realizada por empresa contratada 
mediante concorrência pública, na qual foi contratado o adim-
plemento da obrigação.
12. Com base na Lei da Transparência (Lei Federal nº 
12.527/2011), assinale a alternativa correta.
(A) As informações que puderem colocar em risco a seguran-
ça do Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos 
cônjuges e filhos(as) serão classificadas como ultrassecretas e 
ficarão sob sigilo pelo prazo de 25 (vinte e cinco) anos.
(B) O acesso à informação classificada como sigilosa cria a obri-
gação para aquele que a obteve de resguardar o sigilo.
(C) O recurso apresentado em face de decisão que indefere pe-
dido de acesso a informações será direcionado à própria auto-
ridade que a proferiu, a qual se manifestará no prazo de cinco 
dias a respeito do preenchimento dos pressupostos legais de 
admissibilidade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
58
(D) A Lei Federal nº 12.527/2011 somente se aplica aos órgãos 
públicos integrantes da Administração direta dos Poderes Exe-
cutivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e 
do Ministério Público, as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais 
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Es-
tados, Distrito Federal e Municípios.
(E) O serviço de busca e fornecimento da informação deverá 
ser remunerado mediante cobrança de taxa.
13. (IF/TO – Auditor - IF/TO/2021) Segundo o sistema de gover-
nança pública em órgãos e entidades da administração pública, o 
posicionamento da auditoria interna dentro dessa estrutura se dá 
como (assinale a alternativa correta).
(A) instância interna de governança.
(B) instância interna de apoio à governança.
(C) administração executiva.
(D) gestão tática.
(E) gestão operacional.
14. (SEPLAD/PA - Técnico em Gestão Pública – Administração 
– CETAP/2021) A adoção de boas práticas com o público interno e 
externo à organização com o objetivo de cumprir cada vez melhor 
sua missão chama-se:
(A) governança.
(B) visão organizacional. 
(C) governabilidade.
(D) poder estatutário.
15. (CREMEPE - Analista Superior – Administrador – IDIB/2021) 
Avalie o conceito a seguir e assinale a alternativa que apresenta o 
termo ao qual ele se refere:
Capacidade técnica e financeira de governar, competência para 
tomar decisões e executar políticas públicas que supram as deman-
das da sociedade (PALUDO, 2010).
(A) governança.
(B) governabilidade.
(C) accountability.
(D) accountability social.
16. (CODEVASF - Analista em Desenvolvimento Regional – Ad-
ministração - CESPE/CEBRASPE/2021) Julgue o próximo item quan-
to a compras governamentais, gerenciamento de estoques, gover-
nabilidade, governança, organizações sociais e agências executivas.
Ao intensificar o seu papel de regulador e provedor de serviços 
públicos, em detrimento do seu papel de executor, o Estado reforça 
sua governabilidade.
(...) CERTO
(...) ERRADO
17. (FUNSAÚDE/CE - Analista Administrativo – FGV/2021) A 
evolução tecnológica dos últimos 30 anos, com a popularização da 
internet, permitiu uma atuação do governo mais próxima da popu-
lação, por meio do governo eletrônico. Assinale a opção que apre-
senta uma diretriz do governo eletrônico.
(A) Promoção do controle social.
(B) Melhoria da gestão externa.
(C) Atendimento aos clientes institucionais. 
(D) Trabalhar junto aos representantes.
(E) Integração com parceiros e fornecedores.
18. (FUNSAÚDE/CE - Analista Administrativo – FGV/2021) Assi-
nale a opção que melhor define o termo accountability.
(A) A ideia de que os representantes do Estado devem prestar 
contas e ser responsabilizados por seus atos.
(B) A capacidade de um governo gerir recursos e implementar, 
de forma estruturada, políticas públicas.(C) As condições materiais e sistêmicas necessárias para que 
um governo consiga exercer suas funções precípuas com legi-
timidade.
(D) O poder de garantir condições para que todos tenham aces-
so ao exercício universal dos direitos civis.
(E) A forma que permite a mobilização de meios necessários 
para o enfrentamento de problemas críticos da sociedade.
19. (ITEP/RN - Assistente Técnico Forense – Administração - 
INSTITUTO AOCP/2021) A accountability, que é traduzida por res-
ponsabilidade ou responsabilização, é o dever do Estado e do servi-
dor como seu agente de prestar contas de seus atos à sociedade. A 
accountability deriva da aplicação de quais princípios?
(A) Da legalidade e da governança.
(B) Da impessoalidade e da transparência.
(C) Da publicidade e da responsabilidade.
(D) Da moralidade e da governabilidade.
(E) Da eficiência e da prestabilidade.
20. (TCE/RJ - Analista de Controle Externo - CESPE/CEBRAS-
PE/2021) Com relação a governança, governabilidade e accountabi-
lity, julgue o item subsecutivo.
O acesso à informação governamental pelos cidadãos é uma es-
tratégia de promoção da transparência pública.
(...) CERTO
(...) ERRADO
21. (PG/DF - Analista Jurídico – Administração - CESPE/CE-
BRASPE/2021) Julgue o próximo item, relativo à transparência, ac-
countability, gestão por resultados, comunicação e administração 
de pessoal.
Em um modelo de gestão por resultados, o estabelecimento de 
objetivos e metas é definido de forma discricionária pelo gestor pú-
blico.
(...) CERTO
(...) ERRADO
22. (PG/DF - Analista Jurídico – Administração - CESPE/CE-
BRASPE/2021) Julgue o próximo item, relativo à transparência, ac-
countability, gestão por resultados, comunicação e administração 
de pessoal.
A responsabilização dos gestores públicos pelos resultados de-
correntes do uso de recursos públicos insere-se no contexto de ac-
countability.
(...) CERTO
(...) ERRADO
23. (CODEVASF - Analista em Desenvolvimento Regional – Ad-
ministração - CESPE/CEBRASPE/2021) Acerca de governo eletrôni-
co, transparência da administração pública, accountability, gestão 
por resultados e gestão de redes organizacionais, julgue o item se-
guinte.
Por meio da avaliação dos resultados dos serviços públicos, é 
possível identificar falhas e redefinir estratégias para a melhoria das 
inciativas.
(...) CERTO
(...) ERRADO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
59
24. (MPE/CE - Técnico Ministerial – CESPE/2020) Julgue o item 
subsequente, no que se refere à evolução da administração pública 
no Brasil, ao modelo de gestão e excelência nos serviços públicos, 
bem como às convergências e divergências entre gestão pública e 
privada.
A excelência dos serviços públicos pode ser mensurada e apri-
morada a partir da avaliação dos resultados obtidos nas ações dos 
órgãos administrados pelo governo.
(...) CERTO
(...) ERRADO
25. (Ministério da Economia - Técnico em Administração, Con-
tabilidade ou Informática – IDIB/2021) Analise as afirmativas a se-
guir sobre a Administração Pública:
I. Na Administração Pública contemporânea não existem órgãos 
públicos subalternos ou dependentes.
II. No Brasil, mesmo com todos os avanços nas práticas geren-
ciais, a burocracia ainda faz parte da Administração Pública; daí a 
dificuldade de se reduzir o custo da máquina do Estado e de se au-
mentar a qualidade dos serviços públicos.
III. A chamada Administração Pública Gerencial representa uma 
evolução na história da gestão pública, contemplando aspectos de 
eficiência, eficácia e efetividade.
É correto o que se afirma
(A) apenas em I.
(B) apenas em II.
(C) apenas em III.
(D) apenas em I e II.
(E) apenas em II e III.
26. (CRF/AP – Administrador – QUADRIX/2021) Em relação às 
principais abordagens da Administração Pública e à evolução da Ad-
ministração Pública no Brasil, julgue o item.
O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica administrar a 
res publica de forma semelhante à administração do setor privado, 
de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam 
maximizar a satisfação do usuário.
(...) CERTO
(...) ERRADO
27. (TRE/PA - Analista Judiciário – IBFC/2020) Ao longo do tem-
po, os modelos de Administração Pública sofreram algumas varia-
ções, sendo que a doutrina aponta diferentes fases. Sobre o tema, 
assinale a alternativa correta.
(A) São características do modelo patrimonialista da Adminis-
tração Pública o nepotismo, o fisiologismo, o clientelismo e a 
gerontocracia, cujas manifestações revelam ser o interesse pú-
blico, a coisa pública e o poder público pertencentes do Estado 
e exercidos em prol deste.
(B) No modelo de Administração burocrático, ganham relevo o 
princípio da estrita legalidade e a responsabilização dos agen-
tes estatais, por meio da criação de mecanismos de controle de 
resultados e normas internacionais de “accountability”, mar-
cando a função regulatória do Estado e o incentivo à participa-
ção do Terceiro Setor.
(C) A reforma gerencial introduz uma perspectiva de Adminis-
tração público-empresarial, alicerçada pelo princípio da efici-
ência, contrapondo-se à ideologia do formalismo e rigor téc-
nico do período antecedente, sendo o cidadão compreendido 
como um “cliente”, para quem os serviços estatais de qualidade 
devem ser direcionados.
(D) O gerencialismo ou “nova gestão” é evidenciado pela me-
nor participação de agentes privados e pela reduzida autono-
mia das entidades administrativas na consecução de políticas 
públicas e prestação de serviços essenciais não exclusivos do 
Estado, atendendo a um programa de publicização.
28. (EBSERH - Analista Administrativo – Administração – 
IBFC/2020) A respeito da evolução da administração pública no Bra-
sil (após 1930), reformas administrativas e a nova gestão pública, 
assinale a alternativa incorreta.
(A) A reforma do aparelho do Estado, a descentralização dos 
serviços sociais, a delimitação mais precisa da área de atuação 
do Estado e assegurar a responsabilização (accountability) atra-
vés da administração por objetivos, são alguns dos objetivos da 
reforma de 1967.
(B) O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) apre-
sentou como alguns dos seus objetivos: acelerar o ritmo de 
desenvolvimento econômico do país; conter progressivamen-
te o processo inflacionário; atenuar os desníveis econômicos 
setoriais e regionais e as tensões criadas pelos desequilíbrios 
sociais.
(C) O novo modelo gerencial (gerencialismo) baseava-se na 
competição e no foco em resultados, propondo uma agenda 
de reformas com foco na diminuição do aparelho do Estado, a 
desregulamentação, o controle fiscal, a privatização de empre-
sas públicas e a aplicação de técnicas empresariais no âmbito 
governamental.
(D) A reforma administrativa do estado novo visava constituir 
uma administração pública mais racional e eficiente, que assu-
misse um papel na condução do processo de desenvolvimento.
(E) A Constituição Federal de 1988 desencadeou o processo de 
municipalização da gestão pública e, consequentemente, de 
concessão de maiores poderes aos municípios.
GABARITO
1 C
2 B
3 E
4 E
5 V
6 E
7 E
8 C
9 C
10 E
11 E
12 B
13 B
14 A
15 A
16 ERRADO
17 E
18 Ada gestão pública brasileira: um balanço 
crítico e a renovação da agenda de reformas. 2007.
14http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-modelos-organizacionais-e-a-
-reforma-administrativa,48702.html.
15BRESSER-PEREIRA, L. C. Os três ciclos da Sociedade e do Estado. Fundação 
Getúlio Vargas, Abril, 2012.
Uma outra característica deste período é a eleição de progra-
mas prioritários, que passam a receber tratamento diferenciado e 
monitoramento intensivo, parecem ser as marcas da gestão nos 
governos Lula e Dilma. Iniciativas, como a criação de Conselhos 
setoriais de políticas e a aprovação da Lei de Acesso à Informação 
parecem apontar para o avanço de uma agenda de promoção da 
governança pública.
No entanto, ainda não é possível ter clareza sobre as propostas 
para a gestão de um eventual novo pacto político desenvolvimen-
tista.
O segundo Governo Dilma marca-se principalmente pela crise 
econômica e política, inclusive a partir do questionamento do re-
sultado das eleições pelo candidato derrotado e pelo PSDB junto ao 
Tribunal Superior Eleitoral (TSE). O ciclo de protestos iniciado em 
2013 ganha fôlego em 2015-2016, com destaque para o ativismo de 
uma classe média conservadora que tradicionalmente não se mo-
bilizava e mantinha-se em cena em um contexto de polarização e 
intolerância.
Nessa linha, na esteira da crise socioeconômica e política que 
conflui com o processo de impeachment, se aponta para limites do 
presidencialismo de coalizão, para o esgotamento das formas da 
participação institucionalizada que não lograram alterar significati-
vamente a relação com a sociedade, para a perda de status de ca-
madas médias da população a partir da redução das desigualdades, 
para a profusão de casos de corrupção e paradoxos em seu comba-
te, e para o papel novo e crescente do Poder Judiciário na política.
Mais além, um de seus argumentos refere-se à fragilidade das 
estruturas de defesa de direitos, que não se vinculam às garantias 
institucionais, mas se associam a arranjos entre as elites, implican-
do processos de desinstitucionalização no terreno das conquistas 
sociais e democráticas. É nesse cenário que se processa uma pro-
funda inflexão na agenda pública, que passa a ser direcionada para 
a redução do papel do Estado e da compressão do gasto público.
Adotada pelo Governo Temer, essa nova agenda, de nítida con-
figuração neoliberal, será aprofundada por seu sucessor, o Governo 
Bolsonaro.
Governo Michel Temer16
Com o afastamento temporário da Presidenta Dilma Rousseff 
em consequência da aceitação de seu processo de impeachment 
pelo Senado Federal, em 12 de maio de 2016, Michel Temer assume 
interinamente o comando do Executivo federal. Concluído o proces-
so de impeachment, em 31 de agosto de 2016, o comando interino 
torna-se definitivo e se estende até o final de 2018.
O Governo Temer, que se inicia sob grave crise econômica e 
deterioração das contas públicas, irá promover uma inflexão na 
agenda pública, com a substituição da busca do crescimento com 
inclusão social, adotada pelos governos petistas, especialmente o 
Governo Lula, pelas reformas de orientação pró-mercado, em que 
prevalece, como prioridade absoluta, a promoção do ajuste fiscal.
O traço em comum com os Governos Lula e Dilma é a preser-
vação da política de estabilização macroeconômica lastreada no 
tripé câmbio flutuante, metas inflacionárias e superávit fiscal. Cabe 
observar, no entanto, que desde 2014 o resultado primário no orça-
mento federal expressa déficit e não superávit fiscal.
Do ponto de vista econômico, o reformismo do Governo Te-
mer, focado no ajuste fiscal, não foi capaz de reverter a perda de 
dinamismo da atividade produtiva. Nos anos de 2017 e 2018, o país 
transita da recessão para a estagnação, com crescimento à taxa mé-
dia de apenas 1,1% ao ano no período.
16Carneiro, Ricardo. O papel do Estado e as reformas na Administração Pública: 
da Constituição Federal de 1988 ao contexto Pós Pandemia/ Ricardo Carneiro, 
Flávia de Paula Duque Brasil. – Rio de Janeiro: Fundação Oswaldo Cruz, 2021.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
6
Governo Jair Bolsonaro
Iniciado em 2019, o Governo Bolsonaro assinala o aprofunda-
mento das medidas reformistas adotadas no Governo Temer. Esse 
reformismo aponta para uma transformação radical do Estado bra-
sileiro em suas dimensões funcional e organizacional, portadora da 
redução de direitos e de entregas de bens e serviços à população, 
na contramão dos esforços anteriormente empreendidos de con-
ferir materialidade aos dispositivos civilizatórios do texto constitu-
cional.
A Administração Pública constitui uma importante parte da 
ciência da Administração, é ela que representa o aparelho do Es-
tado e funciona como um instrumento do governo para planejar, 
organizar, dirigir e controlar todas as ações administrativas, com o 
objetivo principal de dar plena satisfação das necessidades coleti-
vas básicas, e para satisfazer essas necessidades a Administração 
Pública precisa manter-se em constante evolução.
Com essa constante evolução a Administração Pública Brasi-
leira vem se transformando em função dos objetivos dos gestores 
públicos e principalmente das necessidades apresentadas pelos 
cidadãos, que cada vez mais cobram pelos seus direitos e se cons-
cientizam da importância que possuem no controle das ações pú-
blicas. Essa consciência de seus direitos impõe à Administração Pú-
blica a necessidade de profissionalização, primando pela qualidade 
e transparência na execução de suas ações.
Fases da Administração Pública
A Administração Pública, na história dos governos republicanos 
no Brasil, evoluiu por meio de três modelos de gestão, sendo eles:
▪ Modelo Patrimonialista
Ocorrido durante a era do Império, mesmo de forma desorga-
nizada, o patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração 
do Estado.
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma 
extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, 
possuem status de nobreza real.
▪ Modelo Burocrático
A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade 
do século XIX (era Vargas), como forma de combater a corrupção e 
o nepotismo patrimonialista, constituindo princípios orientadores 
do seu desenvolvimento, como a profissionalização, a ideia de car-
reira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em 
síntese, o poder racional-legal.
▪ Modelo Gerencial
A Administração Pública gerencial emerge na segunda metade 
do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções 
econômicas e sociais do Estado, e de outro, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que 
ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do 
modelo anterior.
Sendo a fase mais recente, e que ainda está sendo implemen-
tada, a principal fonte do modelo gerencial é o Plano Diretor de 
Reforma do Aparelho do Estado de 1995 (PDRAE).
Os aspectos contemporâneos da gestão pública referem-se 
exatamente à Reforma Gerencial. Vejamos:
Reforma Gerencial17
17BRESSER PEREIRA, L. C. DEMOCRACIA, ESTADO SOCIAL, E REFORMA GEREN-
CIAL. Intervenção no VI Fórum da Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 1º de 
Administração pública gerencial, modelo pós-burocrático, pa-
radigma gerencial, nova administração pública (new public admi-
nistration) e burocracia flexível, são as denominações do modelo 
organizacional que foca no controle dos resultados (portanto, a 
posteriori), na utilização eficaz do patrimônio público, redução de 
gastos, melhora na qualidade dos serviços públicos prestados e sa-
tisfação do cidadão-cliente frente a esses serviços.
Algumas características básicas definem a administração pú-
blica gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de 
resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos 
são merecedores de um grau real ainda que limitado de confian-
ça; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à 
criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o 
controle sobreos órgãos descentralizados é o contrato de gestão.
Expõe-se que o Brasil, no plano político é um Estado democrá-
tico, e plano administrativo encontra-se entre burocrático e geren-
cial. A Reforma Gerencial surgiu nos anos 1980 como uma resposta 
ao Estado Social.
A administração pública burocrática foi apropriada para o Esta-
do Liberal do século XIX, quando carga tributária estava em torno 
de 5 % do PIB, e que se limitava a exercer as funções de polícia e 
justiça. No Estado Democrático Liberal o tamanho do estado conti-
nuou pequeno, e a administração pública burocrática continuou a 
se aplicar.
Até que, no Estado Social, a carga a carga tributária subiu para 
aproximadamente 40% do PIB. O grande aumento do tamanho do 
estado deixou clara a ineficiência da administração pública buro-
crática.
Abrindo o caminho para a Reforma Gerencial, que ganhou im-
pulso a partir dos anos 1980 na Grã-Bretanha, e, nos anos 1990, no 
Brasil. O Estado Social só pode ser pensado e estabelecido porque 
a administração pública burocrática proporcionava um mínimo de 
eficiência que o tornava economicamente viável.
No entanto, à medida que as reformas sociais avançavam, foi 
ficando claro que esse mínimo era insuficiente. O aumento do custo 
dos serviços do estado impôs a adoção da Reforma Gerencial.
Esta imposição, porém, não era apenas fiscal, mas também po-
lítica. Para que o Estado Social se mantivesse legitimado em face 
à ofensiva neoliberal era necessário tornar suas ações substancial-
mente mais eficientes: era necessário proceder a Reforma Geren-
cial.
O Estado Social torna coletivo ou público a oferta dos grandes 
serviços públicos de educação, saúde, e previdência social. Para que 
esses serviços fossem gratuitos e iguais para todos e economica-
mente viáveis, era preciso que o estado fosse capaz de oferecê-los 
de forma não apenas efetiva, mas também eficiente.
A administração burocrática já se havia revelado efetiva; entre-
tanto, na medida em que a dimensão dos serviços sociais do estado 
aumentava a efetividade não era suficiente: era preciso controlar o 
custo dos serviços realizados diretamente por servidores públicos 
estatutários que se revelavam altos demais. Estes custos refletiam 
não apenas o maior volume dos serviços, mas também a ineficiên-
cia neles embutida devido à rigidez da administração burocrática.
A ineficiência da administração pública burocrática tornou-se 
uma ameaça para a legitimidade do Estado Social. A ideologia ne-
oliberal afirmava que a oferta e o consumo privado eram mais efi-
cientes do que a oferta pública e o consumo coletivo. A sociedade 
continuava a demandar os serviços públicos e a tese neoliberal de 
que o consumo público poderia ser substituído com vantagem pelo 
privado não foi aceita pela sociedade.
outubro de 2007.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
7
Era preciso mudar as condições de oferta dos serviços, e mos-
trar que o estado estava usando bem os recursos dos impostos, que 
os contribuintes não estavam “jogando dinheiro bom em cima de 
dinheiro ruim” – uma frase típica dos oponentes do Estado Social. 
A Reforma Gerencial foi a resposta a esse desafio ao modificar a 
forma de administrar a oferta dos serviços.
Esse modelo é a continuação do modelo burocrático weberia-
no, apenas com a adoção das ideias atuais do setor privado, exata-
mente como defendia Weber (a administração pública buscando na 
área empresarial novas dinâmicas de funcionamento para garantir 
sua eficiência), desse modo ocorreria meramente a flexibilização da 
burocracia, não um novo modelo organizacional.
Anteriormente se percebiam as disfunções do modelo burocrá-
tico, que não atendia satisfatoriamente as novas demandas sociais 
e dificultavam o desenvolvimento. Entretanto, a crise da década 
de 1980, especialmente a vivida pelo Reino Unido e Estados Uni-
dos propiciaram as bases da reforma que serviria de resposta aos 
problemas enfrentados à época: crise do petróleo, do welfare state 
keynesiano; término do desenvolvimento pós-guerra; crise fiscal, 
aumento nas demandas estatais18.
No Brasil a administração gerencial foi implementada aberta-
mente no governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), pelo 
Ministro da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), 
Luiz Carlos Bresser-Pereira, por meio do Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado (1995).
Com inspiração na administração privada, buscando não ig-
norar as respectivas diferenças (pois o Estado não visa lucro e 
mantém-se, não com receita de atividade comercial, mas pelo pa-
gamento de impostos, o modelo brasileiro primou por capacitar 
melhor a burocracia, garantir contratos e adequado funcionamento 
dos mercados, mais autonomia ao administrador público, cidadão 
visto como consumidor dos serviços estatais e maior controle social 
sobre o administrador público.
Com a Emenda Constitucional (EC) 19/98, introduziu-se na 
CF/88 o princípio da eficiência, ampliando os princípios da adminis-
tração pública elencados no art. 37, além de diversas outras altera-
ções com o intuito de tornar mais célere e flexível a administração 
pública; tais como a exclusão da estabilidade do servidor público, 
que agora pode ser demitido quando comprovadamente ineficiente 
ou exonerado caso haja excesso de pessoal; também pode ser colo-
cado à disposição; houve a descentralização das atividades estatais 
entre outras mudanças e acréscimos19.
Foram tentativas de desburocratizar a administração pública 
brasileira, deixando-a menos rígida, com menos controles a priori 
(voltados para os procedimentos) a fim de possibilitar mais foco nos 
resultados.
Característica da Administração Gerencial
(1) os gerentes são responsáveis por resultados, ao invés de 
obrigados a seguir regulamentos rígidos;
(2) os servidores são premiados por bons resultados e punidos 
pelos maus;
(3) realiza serviços que envolvem poder de estado através de 
agências executivas e reguladoras;
18MARTINS, Humberto Falcão. A ética do patrimonialismo e a modernização da 
administração pública brasileira. In: MOTTA, F. C. P.; CALDAS, M. P. (Orgs.). Cul-
tura organizacional e cultura brasileira. São Paulo: Atlas, 1997a. Disponível em: 
. Acesso em mar 2015.
19BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a refor-
ma gerencial brasileira na perspectiva internacional. 2 ed. São Paulo: Editora 
34, 2011.
(4) mantém o consumo coletivo e gratuito, mas transfere a 
oferta dos serviços sociais e científicos para organizações sociais, ou 
seja, para provedores públicos não estatais que recebem recursos 
do estado e são controlados através de contrato de gestão.
Por meio dessas características e, principalmente, da quarta, o 
poder público garante os direitos sociais, mas transfere sua provisão 
ou oferta para organizações quase estatais que são as organizações 
sociais. Uma característica central da Reforma Gerencial de 1995 – a 
reforma brasileira – foi a distinção entre atividades exclusivas do Es-
tado, que envolvem poder de estado, e as atividades não exclusivas 
que devem ser realizadas por organizações públicas não estatais.
Essas organizações sociais garantem uma flexibilidade e uma 
eficiência administrativa maior. Os resultados alcançados pelos no-
vos hospitais do Estado de São Paulo, todos constituídos sob a for-
ma de organizações sociais, são definitivos a respeito.
Em 1995 teve início no Brasil a Reforma da Gestão Pública ou 
reforma gerencial do Estado com a publicação do Plano Diretor da 
Reforma do Estado e o envio para o Congresso Nacional da emenda 
da administração pública que se transformaria, em 1998, na Emen-
da 19. Nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique, 
enquanto Luiz Carlos Bresser-Pereira foi o ministro, a reforma foi 
executada ao nível federal, no MARE - Ministério da Administração 
Federal e Reforma do Estado.
Com a extinção do MARE, por sugestão do próprio ministro no 
final desse período,a gestão passou para o Ministério do Planeja-
mento e Gestão, ao mesmo tempo em que estados e municípios 
passavam também a fazer suas próprias reformas.
O Brasil, ao iniciar em 1995 sua reforma da gestão pública, foi 
o primeiro país em desenvolvimento que tomou essa iniciativa, me-
nos de dez anos depois que Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia 
iniciaram suas reformas.
Desde então a Reforma da Gestão Pública de 1995 vem avan-
çando no país, principalmente ao nível dos estados e municípios. 
Como a reforma da gestão pública é historicamente a segunda re-
forma administrativa relevante do Estado moderno, mais cedo ou 
mais tarde ela ocorrerá em todos os países. E, uma vez iniciada, não 
há alternativa senão prossegui-la. 
O objetivo da Reforma da Gestão Pública de 1995 é contribuir 
para a formação no Brasil de um aparelho de Estado forte e eficien-
te. Ela compreende três dimensões:
a) uma dimensão institucional-legal, voltada à descentralização 
da estrutura organizacional do aparelho do Estado através da cria-
ção de novos formatos organizacionais, como as agências executi-
vas, regulatórias, e as organizações sociais;
b) uma dimensão gestão, definida pela maior autonomia e a 
introdução de três novas formas de responsabilização dos gestores 
– a administração por resultados, a competição administrada por 
excelência, e o controle social – em substituição parcial dos regu-
lamentos rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a 
administração burocrática; e
c) uma dimensão cultural, de mudança de mentalidade, visan-
do passar da desconfiança generalizada que caracteriza a adminis-
tração burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, 
própria da administração gerencial.
Um dos princípios fundamentais da Reforma de 1995 é o de 
que o Estado, embora conservando e se possível ampliando sua 
ação na área social, só deve executar diretamente as tarefas que 
são exclusivas de Estado, que envolvem o emprego do poder de 
Estado, ou que apliquem os recursos do Estado.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8
Entre as tarefas exclusivas de Estado devem-se distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da 
lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem ser descentralizadas para agên-
cias executivas e agências reguladoras autônomas. Todos os demais serviços que a sociedade decide prover com os recursos dos impostos 
não devem ser realizados no âmbito da organização do Estado, por servidores públicos, mas devem ser contratados com terceiros.
Os serviços sociais e científicos, para os quais os respectivos mercados são particularmente imperfeitos, já que neles impera a assime-
tria de informações, devem ser contratados com organizações públicas não estatais de serviço, as organizações sociais, enquanto que os 
demais podem ser contratados com empresas privadas.
Estado é dar um passo adiante e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno. As três formas gerenciais de controle – controle so-
cial, controle de resultados e competição administrada – devem ser aplicadas tanto às agências, quanto às organizações sociais.
A Reforma da Gestão Pública de 1995-98 não subestimou os elementos patrimonialistas e clientelistas ainda existentes em um Estado 
como o brasileiro, mas, ao invés de continuar se preocupando exclusivamente com eles, como fazia a reforma burocrática desde que foi 
iniciada nos anos 1930, avançou na direção de uma administração mais autônoma e mais responsabilizada perante a sociedade.
Embora enfrentando paralisações previsíveis, a Reforma da Gestão Pública de 1995 está sendo bem sucedida em tornar gerencial o 
Estado brasileiro. Sua implementação deverá durar muitos anos como nos outros países duraram as reformas burocráticas.
CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE APLICADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: AVALIAÇÃO E 
MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL
Gestão Pública
É a gestão dos bens e interesses qualificados da comunidade, agindo in concreto, segundo os preceitos da lei e da moral, visando o 
bem comum, porém delimitado no tempo e no espaço.
É um modelo de gestão em que o setor público passa a atuar para alcançar resultados, adotando postura empreendedora, voltada 
para atender as necessidades da população.
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No setor privado é voltado para atender o cliente.
A atuação governamental é caracterizada pela busca de padrões de eficiência, eficácia, efetividade e sustentabilidade, buscando 
reduzir custos para a sociedade e comprometendo o Estado com os cidadãos.
O que o Gestor Público Visa?
EFICIÊNCIA
Capacidade de produção da entidade, com o uso mais racional possível, de um conjunto de insumos necessários a essa produção.
EFICÁCIA 
É o grau em que as metas de uma organização, para um dado período, foram efetivamente atingidas.
EFETIVIDADE
É o grau de satisfação das necessidades e dos desejos da sociedade pelos serviços prestados pela instituição.
Sustentabilidade - É uso dos recursos naturais para a satisfação de necessidades presentes sem comprometer a satisfação das neces-
sidades das gerações futuras. 
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ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA GESTÃO PARA RESULTADOS
Implementação – Fatores críticos
- Compromisso e administração das mudanças: revisão do modelo de gestão, adaptação a nova cultura, descentralização, integração 
vertical e horizontal;
- Apoio e comprometimento dos dirigentes: formulação de objetivos viáveis e operáveis (mapas estratégicos);
- Iniciativa e compromisso gerencial: compromisso com a ferramenta de gestão e sinergia de ações;
- Gestão do tempo: maximização da produtividade e melhoria contínua;
- Adaptação ao contexto: conflitos de poder, oportunidades, habilidades e capacidades, resistências, equilíbrio e sustentabilidade;
- Análise e uso da Informação: confiabilidade, consistência, resolutividade e aplicação na tomada de decisão;
- Aprendizado Organizacional e individual: transformação de padrões de conduta; aprendizagem como fator de desenvolvimento 
pessoal e institucional;
- Plano de trabalho para resultados: instituição de um plano de aplicação e “praticar o que se prega”.
Avaliação de Políticas, Programas e Projetos: Notas Introdutórias
A avaliação de políticas públicas, programas e projetos governamentais tem finalidades bastante precisas: 
(1) accountability, significando estabelecer elementos para julgar e aprovar decisões, ações e seus resultados.
 (2) desenvolver e melhorar estratégias de intervenção na realidade, ou seja, a avaliação tem que ser capaz de propor algo a respeito 
da política que está sendo avaliada. 
(3) empoderamento, promoção social e desenvolvimento institucional, significando que a avaliação deve ser capaz de abrir espaço 
para a democratização da atividade pública, para a incorporação de grupos sociais excluídos e para o aprendizado institucional e forta-
lecimento das instituições envolvidas.
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Toda avaliação tem que enfrentar uma série de desafios. Pri-
meiro, deve lidar com as limitações resultantes do fato de que uma 
das suas principais fontes de informações são registros administra-
tivos. Ora, como a avaliação nem sempre é concebida ex-ante, os 
registros administrativos não são elaborados com a perspectiva de 
prover os dados necessários à avaliação. Com isso, o avaliador sem-
pre tem que lidar com lacunas nesses dados e tentar ir além delas.
Segundo, uma outra fonte de informações são os beneficiários, 
dos quais se obtém dados diretos. Isso coloca a necessidade de 
construir instrumentos fidedignos de coleta, bases de dados preci-
sas e confiáveis o suficiente para sustentar as apreciações a serem 
feitas. Assim, quanto mais sólido o treinamento metodológico do 
avaliador, melhor, embora a avaliação não se resuma à aplicação 
de técnicas metodológicas.
Terceiro, é fundamental que sejam avaliados os contextos. Há 
uma importante pergunta neste sentido: porque é que em contex-
tos diferentes as mesmas ações apresentam resultadosdiferentes? 
Esta indagação dá a medida da relevância do contexto e indica a 
necessidade de métodos próprios para o seu estudo.
Quarto, ao mesmo tempo que a avaliação implica associar 
meios e fins, é preciso abrir a possibilidade de exame de resultados 
não antecipados. Isto tem sido feito com métodos de “avaliação li-
vre dos resultados” ou “avaliação independente dos objetivos”, que 
permite questionar se há outros processos que podem produzir tais 
resultados, independentemente dos objetivos e atos dos gestores.
Quinto, é preciso que a avaliação seja capaz de captar mudan-
ças através do tempo, retroalimentando as políticas, programas e 
projetos. 
Isto requer que, ao invés de representar uma iniciativa pontu-
al, a avaliação seja concebida como um processo contínuo.
Sexto, é preciso abrir a possibilidade da avaliação orientada 
para a inovação. Trata-se da avaliação que começa com início do 
ciclo de uma política, quando há pouco conhecimento sobre a mes-
ma. Este tipo de avaliação implica uma concepção ex-ante, ou seja, 
a avaliação que é construída anteriormente à própria formulação, 
a partir da qual se realizam simulações com a finalidade de identi-
ficar estratégias e propor cursos de ação . Isso, evidentemente, vai 
requerer o estabelecimento de uma base de informação (baseline) 
e a coleta e análise de evidências capazes de sustentar políticas no-
vas.
Um aspecto que deve ser considerado tem a ver com os ava-
liadores, suas habilidades e competências (além das habilidades 
analíticas que são tomadas como dadas). É fundamental que os 
avaliadores tenham capacidade de trabalhar com policy-makers 
no sentido de estabelecer com eles parcerias estratégicas visando 
o melhor resultado das políticas públicas; isso significa superar a 
postura de que avaliadores e gestores se situam em campos opos-
tos, sem perder a características da independência da avaliação. 
Também é essencial que o avaliadores sejam capazes de atuar jun-
to aos stakeholders, estabelecendo diálogos, ajudando a construir 
consensos e a gerenciar mudanças. É igualmente necessário que 
o avaliador seja capaz de analisar a coerência da política e inter-
pretar resultados com o distanciamento necessário. Finalmente, é 
indispensável que a avaliação tenha consequências. E isso significa 
elaborar planos de ação, formular recomendações visando o aper-
feiçoamento das políticas, programas e projetos. Essas habilidades 
são a base para a formação e consolidação de uma cultura de ava-
liação, capaz de encarar as falhas como oportunidades de apren-
dizado para fazer mais e melhor em termos de políticas públicas.
Entendendo o que significa “avaliação”
O termo “avaliação” é amplamente usado em muitos e diver-
sos contextos, sempre referindo-se a julgamentos. Por exemplo, 
se vamos ao cinema ou ao teatro formamos uma opinião pessoal 
sobre o que vimos, considerando satisfatório ou não. Se assistimos 
a um jogo de futebol, formamos opinião sobre as habilidades dos 
jogadores. E assim por diante. Estes são julgamentos informais que 
efetuamos cotidianamente sobre todos os aspectos das nossas vi-
das.
Porém, há avaliações muito mais rigorosas e formais, envol-
vendo julgamentos detalhados e criteriosos, sobre a consecução de 
metas, por exemplo, em programas de redução da exclusão social, 
melhoria da saúde dos idosos, prevenção da delinquência juvenil 
ou diminuição de infecções hospitalares. Para isso adota-se a ava-
liação formal, que é o exame sistemático de certos objetos, basea-
do em procedimentos científicos de coleta e análise de informação 
sobre o conteúdo, estrutura, processo, resultados e/ou impactos 
de políticas, programas, projetos ou quaisquer intervenções plane-
jadas na realidade.
Muitos dos princípios da avaliação formal foram desenvolvidos 
nos EUA no final dos anos 1960 e início da década de 1970, espe-
cialmente a partir do desenvolvimento das avaliações de impacto 
ambiental (AIA). Em 1969 observou-se que, embora fosse possível 
prever as mudanças físicas no meio ambiente, resultantes da cons-
trução de um oleoduto no Alaska, não foram previstas as mudanças 
sociais trazidas por tais mudanças físicas e nem o modo como as 
mudanças sociais provocariam novas mudanças físicas. A constru-
ção do oleoduto não somente provocou mudanças que afetaram 
os animais da região e portanto afetou a atividade de caça dos na-
tivos, alterando seus modos de vida e sua cultura. As construtoras 
do oleoduto levaram seus trabalhadores para realizar as obras, e 
estes tinham cultura, língua e modos de vida diferentes. Além dis-
so, muitos nativos acabaram precisando trabalhar na construção do 
oleoduto para sobreviver, já que a caça tinha se tornado escassa. 
Tudo isso gerou novas mudanças ambientais e sociais. Em 1973, 
pela primeira vez, foi usado o termo “impacto social” para relatar 
as mudanças na cultura indígena nativa do Alaska devido ao oleo-
duto.
Em 1981 foi criada a Associação Internacional de Avaliação de 
Impacto, reunindo os interessados em avaliar impactos ambientais, 
sociais, tecnológicos, bem como outros tipos de avaliação. O desen-
volvimento da avaliação formal, inclusive da avaliação de impacto, 
mudou a maneira pela qual os governantes e a sociedade encara-
vam o planejamento e o desenvolvimento em geral, introduzindo a 
idéia-chave de que, em grande parte as mudanças podem ser ante-
vistas, acompanhadas e conduzidas.
A avaliação como instrumento de gestão
Entre as inúmeras definições existentes pode-se sustentar que 
avaliação formal é
(1) um julgamento (porque envolve valores) 
(2) sistemático (porque baseia-se em critérios e procedimentos 
previamente reconhecidos) 
(3) dos processos ou dos produtos de 
(4) uma política, programa ou projeto, tendo como referência 
(5) critérios explícitos, a fim de contribuir para 
(6) o seu aperfeiçoamento, a melhoria do processo decisório, o 
aprendizado institucional e/ou o aumento da accountability.
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 Assim sendo, é possível reconhecer que a avaliação contém 
duas dimensões. A primeira é técnica, e caracteriza-se por produ-
zir ou coletar, segundo procedimentos reconhecidos, informações 
que poderão ser utilizadas nas decisões relativas a qualquer polí-
tica, programa ou projeto. A segunda é valorativa, consistindo na 
ponderação das informações obtidas com a finalidade de extrair 
conclusões acerca do valor da política, programa ou projeto. Ain-
da assim, a finalidade da avaliação não é necessariamente distin-
guir as intervenções de qualquer natureza segundo sejam “boas” 
ou “más”, “exitosas” ou “fracassadas”. Muito mais importante e 
proveitoso é apropriar-se da avaliação como um processo de apoio 
a um aprendizado contínuo, de busca de melhores decisões e de 
amadurecimento da gestão.
A avaliação formal permite julgar processos e produtos de vá-
rios modos. Primeiro, levantando questões básicas tais como os 
motivos de certos fenômenos (por exemplo: o que causa os ele-
vados índices de morte violenta entre os jovens brasileiros?). Este 
tipo de avaliação pode focalizar relações de causa e efeito com a 
finalidade de recomendar medidas para lidar com o problema.
Em segundo lugar, a avaliação formal pode ser usada como ins-
trumento de acompanhamento de políticas ou programas de longo 
prazo. Nesses casos são realizadas várias avaliações em estágios-
-chave da política ou programa, a fim de prover dados confiáveis 
sobre os seus impactos e sobre como podem ser estes mitigados 
ou melhorados.
Em terceiro, ao final de um programa ou projeto a avaliação 
pode indicar o seu sucesso na consecução dos seus objetivos e per-
mitir avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade da sua 
continuidade através do tempo.
A avaliação formal pode contribuir para aperfeiçoar a formu-
lação de políticas e projetos especialmente tornando mais respon-
sável a formulação de metas, e apontar em que medida os gover-
nos se mostram responsivos frente às necessidades dos cidadãos. 
Pode mostrar se as políticas e programas estão sendo concebidosde modo coordenado ou articulado; e em que medida estão sendo 
adotadas abordagens inovadoras na resolução de problemas que 
antes pareciam intratáveis.
Pode indicar como vão sendo construídas as parcerias entre 
governo central e local, entre os setores público, privado e terceiro 
setor, identificar as condições de sucesso ou fracasso dessas parce-
rias e apontar como podem ser aperfeiçoadas a fim de ganharem 
abrangência e se tornarem estratégias nacionais das políticas de 
desenvolvimento.
Os modelos contemporâneos de formulação de políticas en-
fatizam a importância dos objetivos compartilhados em lugar das 
estruturas organizacionais ou das funções existentes. Mas a arti-
culação de políticas/programas não se resume a abordagens com-
partilhadas de questões comuns. A articulação horizontal entre 
agências ou organizações requer melhor coordenação entre os 
gestores e melhor articulação vertical entre os que tomam as de-
cisões e os que os implementam. Isto não é um fim em si mesmo, 
mas deve estar presente onde agrega valor, e é especialmente im-
portante quando as políticas ou programas se dirigem às questões 
socialmente perversas. Nesses casos, a avaliação formal permite 
aprender e incorporar lições à implementação de novas políticas/
programas.
Tipologia da Avaliação
Desde a década de 1980 foram feitos significativos avanços na 
área de avaliação, tornando-se os conceitos mais precisos, as es-
tratégias e as técnicas mais adequadas e os instrumentos de coleta 
mais acurados.
Além disso passou-se a distinguir os diversos tipos de avalia-
ção que se pode efetuar. Hoje é possível discriminar as avaliações 
segundo o foco ou objeto, a lógica que orienta sua concepção, a 
ênfase metodológica, etc. A fim de ordenar um pouco a discussão 
são apresentadas a seguir algumas das possibilidades da avaliação 
formal.
Segundo o foco ou objeto, as avaliações podem ser:
1 - Avaliação Jurídica ou Avaliação de Conformidade – corres-
ponde ao exame da conformidade dos atos do gestor em relação à 
lei, na condução da política pública, programa ou projeto.
2 - Avaliação de Desempenho - refere-se ao que se faz com 
relação a uma política, programa ou projeto. Compreende dois sub-
tipos:
2.1 - Desempenho institucional - tem como finalidade apreciar 
em que medida uma instituição realiza a missão que lhe foi atribuí-
da, mediante a consecução dos seus objetivos e o cumprimento de 
suas metas.
2.2 - Desempenho pessoal1 - destina-se a averiguar em que 
medida cada indivíduo em uma instituição cumpre suas atribuições 
e contribui para o alcance dos objetivos e metas da instituição. 
Também focaliza a produtividade do desempenho pessoal e a qua-
lidade dos serviços prestados.
3 - Avaliação de Processo – significa o conjunto de ações desti-
nadas a produzir um bem ou serviço ou a desencadear alguma mu-
dança numa dada realidade. Este tipo de avaliação se subdivide em: 
3.1 – Monitoramento ou avaliação em processo – trata-se 
da utilização de um conjunto de estratégias destinadas a realizar 
o “acompanhamento” de uma política, programa ou projeto, de 
modo a identificar de maneira oportuna e tempestivamente as 
vantagens e pontos frágeis na sua execução, a fim de efetuar os 
ajustes e correções necessários à maximização dos seus resultados 
e impactos.
O monitoramento tem por base o plano de trabalho de uma 
política, programa ou projeto e representa uma ferramenta de uso 
cotidiano na gestão destes. Orienta-se para a busca de respostas 
às seguintes indagações: Em que medida são cumpridas as ativi-
dades especificadas na programação? Em que medida estão pre-
sentes os recursos necessários? Com que grau de tempestividade? 
Em que medida está sendo observada a sequência das ações? Qual 
o grau de proximidade observado entre a quantidade e qualidade 
das ações, serviços ou produtos planejados e os que estão sendo 
executados? Em que medida a intervenção vem atingindo a popu-
lação-alvo? Que manifestações de queixa ou satisfação ocorrem 
entre os diversos atores envolvidos na execução da política, pro-
grama? Onde podem ser identificados pontos de estrangulamento 
na produção de bens ou serviços? Que recursos vem se mostrando 
sub-utilizados? Que oportunidades existem para otimizar a explo-
ração do recurso X?
3.2 – Avaliação de processo ou “a posteriori’ - trata-se do exa-
me das estratégias, procedimentos e arranjos (inclusive institucio-
nais) adotados na implementação de uma política, programa ou 
projeto, com a finalidade de identificar os pontos onde podem ser 
obtidos ganhos de eficiência e eficácia. Tem por hipótese central a 
idéia de que os meios adotados afetam os resultados. Portanto, o 
seu objeto de análise é o “como” uma ação foi executada, ou seja, 
a cadeia de passos adotados desde a formulação da política ou pro-
grama até a obtenção do seu produto final.
4 - Avaliação de Produto – é toda avaliação cujo foco recai 
sobre os produtos de uma política, programa ou projeto, em suas 
várias dimensões, as quais dão origem a diferentes modalidades:
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4.1 – Avaliação de Resultados: Tem por objeto os resultados, 
também chamados de “outputs”, significando bens ou serviços de 
um programa ou projeto que são necessários para que seus objeti-
vos finais sejam alcançados. Por exemplo, os serviços de extensão 
agrícola proporcionados aos agricultores para que produzam uma 
cultura “x” ou para que aumentem a sua produtividade. Mas tam-
bém pode focalizar os resultados obtidos com uma política, pro-
grama ou projeto, indicados como seus objetivos de curto prazo 
ou intermediários, chamados de “outcomes”. Ex.: aumento da área 
cultivada com a cultura “x” ou aumento da produção por hectare 
ou aumento da venda dos agricultores.
4.2 – Avaliação de Impactos: trata-se de avaliação de um ou 
mais resultados de médio ou longo prazo, definidos como “impac-
tos”, ou seja, consequências dos resultados imediatos. Ex.: eleva-
ção da qualidade de vida no meio rural, melhoria do abastecimento 
dos centros urbanos, aumento da poupança devido à redução das 
importações, etc.. Adiante, neste texto, serão apresentados deta-
lhes das avaliações de impactos.
4.3- Avaliação de Qualidade: o produto pode ser avaliado, tam-
bém, quanto à sua qualidade. Ou seja, a capacidade de um bem 
ou serviço atender às expectativas do seu público-alvo. Nesta di-
mensão se incluem, por exemplo, as avaliações de satisfação dos 
usuários de um serviço, tão em voga nos anos recentes.
A avaliação pode variar, também, conforme a lógica que orien-
ta sua concepção. Nesse caso, pode-se falar de avaliação ex-ante e 
de avaliação ex-post.
Numa acepção mais generalizada, a avaliação ex-ante expressa 
uma concepção holística, interativa e iterativa, segundo a qual a 
avaliação se inicia desde o momento em que se define o proble-
ma ou necessidade que justifica a política, programa ou projeto, 
integra as discussões em torno da formulação das alternativas, 
envolve a tomada de decisão, e acompanha o processo de gestão, 
informando-o sobre os seus avanços, riscos e limitações, desvios a 
corrigir, vantagens a maximizar, etc.
Numa outra acepção, mais restrita, a avaliação ex-ante consis-
te na análise de eficiência e na análise de impacto. A primeira cor-
responde, especificamente, ao cálculo de custos de cada alternati-
va. Além das categorias básicas, os projetos sociais podem envolver 
ainda custos adicionais do usuário e custos de oportunidade3. Essa 
modalidade de avaliação ex-ante envolve a construção de uma 
matriz de custos, que contém todos os custos que se espera que 
uma intervenção requeira em cada período de execução, divididos 
entre as diversas categorias acima mencionadas. A análise ex-ante 
de impacto consiste na estimação do impacto de cada alternativa, 
derivado dos objetivos propostos. Essa estimação pode basear-se 
no Método Delphi4 ou pode envolver o cálculo do “custo por unida-
de de impacto”, que corresponde ao custo de realização de 1% do 
impacto para um determinado objetivo, usando uma determinada