ADMINISTRAÇÃO-PÚBLICA-APOSTILA

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NÚCLEO DE PÓS GRADUAÇÃO 
 
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO 
Coordenação Pedagógica – IBRA 
 
 
 
 
 
DISCIPLINA 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
 
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 03 
 
 
 
1 SERVIÇO PÚBLICO ..................................................................................... 05 
 
1.1 Conceitos ................................................................................................... 05 
 
1.2 Serviços privativos, de utilidade pública e prestação mista ........................ 06 
 
 
 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................... 09 
 
2.1 Conceitos ................................................................................................... 09 
 
2.2 Organização político-administrativa brasileira ............................................ 09 
 
2.3 Estrutura e entidades compositoras ........................................................... 10 
 
2.3.1 Administração Direta ou Centralizada ..................................................... 10 
 
2.3.3 Administração Indireta ou Descentralizada ............................................. 11 
 
2.4 Princípios da Administração Pública .......................................................... 13 
 
 
 
3 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................ 17 
 
3.1 Patrimonialismo .......................................................................................... 17 
 
3.2 Burocracia .................................................................................................. 20 
 
3.3 Gerencial .................................................................................................... 23 
 
 
 
4 A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................ 28 
 
 
 
5 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL ................................................ 31 
 
 
 
REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS.......................................... 36 
 
 
 
AVALIAÇÃO .................................................................................................... 39
3 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
 
 
Nos esforçamos para oferecer um material condizente com a graduação 
daqueles que se candidataram a esta especialização, procuramos referências 
atualizadas, embora saibamos que os clássicos são indispensáveis ao curso. 
 
As ideias aqui expostas, como não poderiam deixar de ser, não são neutras, 
afinal, opiniões e bases intelectuais fundamentam o trabalho dos diversos institutos 
educacionais, mas deixamos claro que não há intenção de fazer apologia a esta ou 
aquela vertente, estamos cientes e primamos pelo conhecimento científico, testado e 
provado pelos pesquisadores. 
 
Não obstante, o curso tenha objetivos claros, positivos e específicos, nos 
colocamos abertos para críticas e para opiniões, pois temos consciência que nada 
está pronto e acabado e com certeza críticas e opiniões só irão acrescentar e melhorar 
nosso trabalho. 
 
Como os cursos baseados na Metodologia da Educação a Distância, vocês 
são livres para estudar da melhor forma que possam organizar-se, lembrando que: 
aprender sempre, refletir sobre a própria experiência se somam e que a educação é 
demasiado importante para nossa formação e, por conseguinte, para a formação 
dos nossos/ seus alunos. 
 
Deste modo, o curso em questão tem como objetivo geral oferecer uma 
visão ampla e geral da administração pública (organização, planejamento, 
orçamento, execução e controle) levando o aluno a refletir sobre a ética, transparência 
e responsabilidade que devem permear o serviço público, o qual tem como foco 
atender com eficiência, eficácia e qualidade ao cidadão. 
 
Como objetivos específicos: 
 
 Adquirir conhecimentos que contribuam para elevar eficácia, eficiência e 
qualidade dos serviços oferecidos ao cidadão. 
 
 
 
 
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 Aperfeiçoar gestores públicos, capacitando-os a planejar orçamentos, 
estabelecer metas e prioridades, enfatizando o orçamento participativo. 
 
 Desenvolver a capacidade de liderar equipes e recursos humanos, 
percebendo que o capital humano é o bem mais valioso em todo e qualquer 
tipo de organização. 
 
 
 
Esta apostila contempla os seguintes conteúdos: conceito de serviço público, 
serviços privativos, de utilidade pública e prestação de serviços. Administração 
pública, organização político-administrativa brasileira, estrutura e entidades 
compositoras. A evolução da administração pública, passando pelo patrimonialismo, 
a burocracia e a administração gerencial até chegar à nova administração pública e 
a administração societal. 
 
Trata-se de uma reunião do pensamento de vários autores que entendemos 
serem os mais importantes para a disciplina. 
 
Para maior interação com o aluno deixamos de lado algumas regras de 
redação científica, mas nem por isso o trabalho deixa de ser científico. 
Desejamos a todos uma boa leitura e caso surjam algumas lacunas, ao final 
da apostila encontrarão nas referências consultadas e utilizadas aporte para sanar 
dúvidas e aprofundar os conhecimentos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 SERVIÇO PÚBLICO 
 
 
 
1.1 Conceitos 
 
 
 
 
Define-se serviço público ao conjunto de atividades e bens que são 
exercidos ou colocados à disposição da coletividade, visando abranger e 
proporcionar o maior grau possível de bem-estar social ou da prosperidade pública1 
(KOHAMA, 2009). 
 
Essa definição nos mostra que o Estado é a organização do poder político 
da comunidade com fins de harmonizar sua atividade, de forma que atinja o objetivo 
de promover e satisfazer a bem comum. 
 
Para os liberalistas, o bem-estar comum é uma simples soma de bens 
individuais e para os socialistas seria a absorção dos bens pelo Estado, mas na 
realidade, o bem-estar comum é a organização de todos os seus bens particulares, 
residindo no Estado, a missão de organizar e coordenar essas bens. 
 
Em sentido amplo, serviços públicos são todos aqueles prestados pelo Estado 
ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas e fixadas por ele, 
visando à satisfação das necessidades da comunidade. Daí conclui-se que não se 
justifica a existência do Estado senão como entidade prestadora de serviços e 
utilidades aos indivíduos que o compõem (MEIRELLES, 1966). 
 
Os serviços públicos podem abranger atividades que competem 
exclusivamente ao Estado, e por ele são exercidas diretamente, e atividades exercidas 
por delegações do poder público, atendendo a interesses coletivos ou ao bem-estar 
geral (KOHAMA, 2009). 
Os serviços que competem exclusivamente ao Estado são considerados 
serviços públicos propriamente ditos, pois a sua prestação visa satisfazer 
 
 
1 
Entende-se Prosperidade pública como o conjunto de condições para que todos os membros 
orgânicos da sociedade possam adquirir diretamente e por si uma felicidade temporal e quanto 
possível completa e subordinada ao fim último. Aqui encaixa-se a abundância suficiente de bens 
espirituais e materiais necessários para tornar efetiva a referida felicidade, e que não possam ser 
alcançados somente pela atividade dos particulares. 
 
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necessidades gerais da coletividade para que ele possa subsistir e desenvolver-se, 
enquanto os prestados por delegação consideram-se serviços de utilidade pública, em 
virtude de tais serviços visarem facilitar a existência do indivíduo na sociedade, pondo 
à sua disposição utilidades que lhe proporcionam mais comodidade, conforto e bem 
estar (MEIRELLES, 1966). 
 
 
 
1.2 Serviços privativos, de utilidade pública e prestação mista 
 
 
 
Os serviços privativos são aqueles que a Administração presta porreconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social 
e do próprio Estado. Por isso mesmo tais serviços são considerados privativos do 
Poder Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los. Significa dizer 
que não se poderá delegar a terceiros porque exigem atos de império e medidas 
compulsórias em relação aos administrados. Como exemplos cristalinos desses 
serviços temos: 
 
 A segurança interna; 
 
 A defesa nacional, 
 
 A preservação da saúde pública. 
 
E ainda, as relações diplomáticas, os serviços ligados à emissão da moeda. 
 
Os serviços de utilidade pública, a Administração reconhece a sua 
conveniência para os membros da sociedade e presta esses serviços diretamente 
ou descentraliza para terceiros (concessionários ou permissionários), conforme 
regras, regulamentos e controle estatal. 
 
Como exemplos temos: 
 
 Os transportes coletivos; 
 
 Energia elétrica; 
 
 Serviços de telefonia, dentre outros. 
 
 
 
 
Como dito acima, estes podem ser por concessão ou por permissão. 
 
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Por concessão entende-se a delegação contratual da execução de um serviço, 
de forma autorizada e regulamentada. 
 
O Estado atribui o exercício de um serviço público a quem interessar, por 
sua própria conta e risco, nas condições fixadas e que só podem ser alteradas pelo 
Poder Público. 
 
Existe ainda, uma garantia contratual de equilíbrio econômico financeiro, que 
permite a remuneração da concessionária pela própria exploração do serviço 
prestado. A Lei n. 8.987/95 e a Lei 9.074/95 ditam as normas do regime de concessão. 
 
A concessão não transfere propriedade alguma ao concessionário, nem se 
despoja de qualquer direito ou prerrogativa pública, ela somente delega a execução 
dos serviços nos limites estabelecidos em lei ou no contrato. 
 
Aqui se encaixam além dos serviços citados acima, a manutenção de 
rodovias. 
 
Os serviços de utilidade pública por permissão obedecem as mesmas 
normas da concessão e estão regulamentadas pelo mesmo texto legal. A lei 
8.987/95 referiu-se à permissão apenas no Art. 2º, inciso IV e no art. 40, onde se 
 
verifica que a permissão é definida como um contrato de adesão, precário e 
revogável unilateralmente pelo poder concedente. 
 
São exemplos de serviço de utilidade pública por Concessão, a colocação 
de bancas de revistas e jornais em via pública. 
 
As diferenças básicas entre permissão e Concessão são: 
 
 A Permissão depende sempre de licitação, enquanto na Concessão admitem- 
se outros tipos de contratação; 
 
 A Permissão tem normas estabelecidas pelo Estado, enquanto a Concessão 
tem natureza contratual; 
 
 A Permissão é estabelecida de forma precária, enquanto a Concessão 
permite lucro; 
 A Permissão não possui prazo definido e a Concessão possui um prazo 
determinado contratualmente. 
 
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Desta maneira podemos concluir que os serviços privativos visam a 
satisfazer as necessidades gerais e essenciais da coletividade, com a finalidade 
precípua de subsistência e desenvolvimento. Nos serviços de utilidade pública, o 
objetivo é facilitar a vida dos cidadãos na coletividade, colocando serviços a sua 
disposição que lhes proporcionarão conforto e bem estar. 
 
E a prestação mista? 
 
É a forma de prestação de serviço público mais comum e que vem sendo 
adotada no Brasil. 
 
É o serviço prestado pela Administração Pública, por ser dever do Estado, 
no entanto, também pode ser realizada através de pessoa física ou jurídica de 
caráter privado, independentemente de delegação para tanto. 
 
Esse tipo de serviço ocorre em virtude das exposições constitucionais que 
atribuem direitos aos cidadãos e deveres ao Estado, sem, entretanto, vedar a 
execução dos serviços por pessoas de direito privado. 
 
A prestação de serviço mista só pode ocorrer quando referir-se a serviços 
públicos e não a serviços de utilidade pública, uma vez que, neste caso, deveria haver 
a delegação por concessão ou permissão. 
 
Alguns serviços assegurados na Constituição Federal traduzem direitos que 
visam à melhoria da condição social, dentre os quais destacam-se: 
 
 Assistência sanitária, hospitalar; 
 
 Previdência social; 
 
 Seguro contra acidentes de trabalho; 
 
 Proteção a maternidade, assistência aos filhos menores de seis anis de idade 
em creches e pré-escolar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
2.1 Conceitos 
 
 
 
 
Por Administração Pública entende-se todo aparelhamento do Estado, 
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades 
coletivas (MEIRELLES, 1984). 
 
Mas, o que é administrar? Administrar é gerir os serviços públicos. Não é 
somente prestar o serviço, executá-lo, mas sim, dirigir, governar, exercer a vontade 
com o objetivo de obter um resultado útil. 
 
A administração pública, como todas as organizações administrativas, é 
baseada numa estrutura hierarquizada com graduação de autoridade, correspondente 
às diversas categorias funcionais, ordenadas pelo Poder Executivo de forma que 
distribua e escalone as funções de seus órgãos e agentes, estabelecendo a relação 
de subordinação (KOHAMA, 2009). 
 
 
 
2.2 Organização político-administrativa brasileira 
 
 
 
A Organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos e com competências próprias (Constituição Federal, art.18). 
 
A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências 
e a distribuição constitucional de poderes, a fim de possibilitar o exercício e 
desenvolvimento de sua atividade normativa. 
 
A Constituição Federal de 1988 estruturou o sistema combinando 
competências exclusivas, privativas e principiológicas, com competências comuns e 
concorrentes, norteadas pelo princípio geral da predominância do interesse. 
Desta forma, à União cabe legislar sobre matérias e questões de 
predominante interesse geral nacional. Aos Estados os assuntos de predominante 
interesse regional, e aos Municípios os de interesse local. 
 
 
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Pois bem, o Estado tem como função fundamental promover o bem-comum. 
Ele é a organização política do poder, portanto, o Estado é uma Nação politicamente 
organizada. 
 
O Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos, garantidos na Constituição: 
 
I. A soberania; 
II. A cidadania; 
III. A dignidade da pessoa humana; 
 
IV. Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V. O pluralismo político. 
Daí podemos deduzir que a União constitui-se em pessoa de direito público 
interno, autônoma em relação aos Estados, tendo por missão o exercício das 
prerrogativas da soberania do Estado Brasileiro, pois configura-se com entidade 
federal resultante da reunião dos Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal. 
 
 
 
2.3 Estrutura e entidades compositoras 
 
 
 
 
O campo de atuação da Administração Pública, conforme delineado pela 
organização da execução dos serviços, compreende os órgãos da Administração 
Direta ou centralizada e os da Administração Indireta ou descentralizada. 
 
 
 
2.3.1 Administração Direta ou Centralizada 
 
 
 
 
A Administração Direta ou Centralizada é a constituída dos serviços integrados 
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, 
no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no 
âmbito estadual, e, na administração municipal, deve seguir estrutura 
semelhante (prefeito e secretários). 
 
 
 
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A Administração Direta tem a estrutura de uma pirâmide e no seu ponto mais 
alto encontra-se a Presidência de República, no âmbito federal, que do topo, dirige 
todos os serviços.2.3.2 Administração Indireta ou Descentralizada 
 
 
 
 
A administração Indireta é aquela atividade administrativa, caracterizada como 
serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra 
entidade por ele criada ou cuja criação é por ela autorizada (KOHAMA, 
2009). 
 
Na administração indireta, o desempenho da atividade pública é exercido de 
forma descentralizada, por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, 
que, no caso, proporcionarão ao Estado, a satisfação de seus fins administrativos. 
 
A legislação contempla uma série de entidades, quer de direito público 
(autarquias), quer de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia 
mista e fundações), através das quais o Estado pode descentralizar os serviços 
públicos ou de interesse público. 
 
Dentre as entidades que compõem a Administração Indireta temos as 
entidades de personalidade jurídica de direito público também chamadas de 
paraestatais, por estarem ao lado do Estado e que geralmente podem ser constituídas 
ou autorizadas para a execução de atividades de interesse público, mas dificilmente, 
para serviços privativos do Estado, pela sua própria natureza. 
 
Aqui encontramos as autarquias (única que não se constitui paraestatal), as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações, os serviços 
sociais autônomos. 
 
 Autarquias – é um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade de 
direito público interno, com patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas de administração pública, ou seja, atribuições estatais 
específicas. 
 
 
 
 
 
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 Sociedade de economia mista – uma sociedade na qual há colaboração 
entre o Estado e particulares, ambos reunindo recursos para a realização de 
uma finalidade, sempre de objetivo econômico. A sociedade de economia 
mista é uma pessoa jurídica de direito privado e não se beneficia de isenções 
fiscais ou de foro privilegiado. O Estado poderá ter uma participação majoritária 
ou minoritária; entretanto, mais da metade das ações com direito a voto devem 
pertencer ao Estado. A sociedade de economia mista é uma sociedade 
anônima, e seus funcionários são regidos pela CLT. Normalmente são 
efetivados na empresa depois de um prazo. Frequentemente têm suas ações 
negociadas em Bolsa de Valores como, por exemplo, o Banco do Brasil, 
Petrobrás, e Eletrobrás. Diferem-se das Empresas Públicas, eis que nestas o 
capital é 100% público. Difere-se também das Sociedades Anônimas em que o 
governo tem posição acionária minoritária, pois nestas o controle da atividade 
é privado (BRASIL, DEC-LEI 200/67) 
 
 Fundações públicas – são entidades dotadas de personalidade jurídica de 
direito público, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização 
legislativa para o desenvolvimento de atividades de interesse público, como 
educação, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de amparo legal. São 
criadas por lei específica e regulamentadas por decreto, independentemente 
de qualquer registro (BRASIL/MF, 2002). 
 
 Serviços sociais autônomos - são entes privados criados por lei, com 
personalidade de direito privado, para desempenho de determinadas 
atividades, sem fins lucrativos, mantidos por dotações orçamentárias ou 
contribuições parafiscais. Essas entidades não integram a Administração 
Pública, nem vêm catalogadas, entre os entes indicados pela lei de licitações 
e contratos, todavia, como fala Meirelles (2004), atuam ao lado do Estado, 
cooperam com ele, conquanto se rejam por normas de direito privado. 
Entretanto, embora não se subordinem à lei licitatória, enquanto não 
dispuserem de regulamentos próprios e adequados às suas finalidades, 
devidamente publicados, deverão obediência às normas gerais daquele 
diploma. Aqui encontramos o chamado sistema “S” - SESI, SENAIS, SENAC, 
SESC, SENAT, SENAR, SEBRAE, dentre outros. 
 
 
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2.4 Princípios e Fundamentos da Administração Pública 
 
 
 
 
As atividades da Administração Pública Federal deverão obedecer aos 
seguintes princípios fundamentos que estão no artigo 6º do Decreto-Lei n. 200 de 
1967. 
 
 
 
 
2.4.1 Princípio do Planejamento 
 
 
 
 
A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o 
desenvolvimento econômico social do País e a segurança nacional, norteando-se 
segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual 
elaborados através dos órgãos de planejamento sob a orientação e a coordenação 
superiores do Presidente da República. 
 
Cabe a cada Ministro de Estado orientar e dirigir a elaboração do programa 
setorial e regional correspondente a seu ministério. Ao Secretário de Planejamento 
cabe auxiliar o Presidente da República na coordenação, revisão e consolidação dos 
programas setoriais e regionais e na elaboração da programação geral do Governo. 
 
O planejamento compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes 
instrumentos básicos: 
 
 Plano geral de governo; 
 
 Programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
 
 Orçamento programa anual; 
 
 Programação financeira de desembolso. 
 
 
 
 
Compete a estrutura central de direção o estabelecimento das normas, 
critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são 
obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas 
atribuições. 
 
 
 
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De acordo com a Constituição Federal (1988), em seu artigo 165, os 
instrumentos de planejamento são: 
 
 Plano Plurianual - que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, 
objetivos e metas de Administração Pública Federal para as despesas de 
capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada; 
 
 Lei de Diretrizes Orçamentárias - que tem as seguintes funções básicas: 
 
1. Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal 
para o exercício financeiro seguinte; 
 
2. Orientar a elaboração da lei orçamentária anual; 
 
3. Alteração da legislação tributária; 
 
4. Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento; e 
 
 Lei Orçamentária Anual - que discriminará os recursos orçamentários 
financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e compreenderá: 
 
1. O orçamento/fiscal; 
 
2. O orçamento de investimentos das empresas em que a União detenha a 
maioria do capital social com direito a voto; e, 
 
3. O orçamento de seguridade social abrangendo todos os órgãos e entidades 
a ela vinculadas. 
 
 
 
2.4.2 Princípio da Coordenação 
 
 
 
 
As atividades da administração federal e especialmente a execução dos 
planos e programas serão objeto de permanente coordenação e será exercida em 
todos os níveis da administração, mediante a atualização das chefias individuais, 
através da realização sistemática de reuniões com a participação das chefias 
 
 
 
 
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subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em 
cada nível administrativo (Ver artigos 8 a 9 do Decreto-lei 200/67). 
 
 
 
2.4.3 Princípio da Descentralização 
 
 
 
 
A descentralização pressupõe a existência de agentes públicos investidos de 
poderes necessários para exercitar a atividade pública e será posta em prática em 
três planos principais: 
 
1. Dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente 
o nível de direção do de execução; 
 
2. Da Administração Federal para as unidades federadas, quando estejam 
devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
 
3. Da Administração Federal para a esfera privada, mediante contratos e 
concessões. 
 
Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a 
estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e 
das tarefas de mera formalizaçãode atos administrativos, para que possam 
concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle. 
 
Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, 
supervisão e controle e com objetivo de impedir o crescimento desmesurado da 
máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização 
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, a execução 
indireta, mediante contratos. 
 
 
 
2.4.4 Princípio da Delegação de Competência 
 
 
 
 
O entendimento de delegação de competência pode ser traduzido como uma 
técnica de descongestionamento administrativo e será utilizada com o objetivo de 
assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando os agentes públicos 
próximos dos fatos, pessoas ou problemas atender. 
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E facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em 
geral, às autoridades da administração federal delegar competência para a prática 
de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento. O ato de delegação 
indicará com precisão a autoridade delegante e a autoridade delegada e as atribuições 
objeto da delegação. 
 
 
 
2.4.5 Princípio do Controle 
 
 
 
 
O controle das atividades administrativas é um dos meios pelos quais se 
exercita o poder hierárquico, isto é, os órgãos superiores controlam os inferiores 
fiscalizando o cumprimento das normas e regras que regem cada sistema. Deve 
exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, 
particularmente: 
 
1. O controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da 
observância das normas que norteiam a atividade específica do órgão controlado; 
 
2. O controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das 
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
 
3. O controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da 
 
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
 
Os documentos relativos a escrituração dos atos de receita e da despesa 
ficarão arquivados no órgão de contabilidade analítica e a disposição das 
autoridades responsáveis pelo acompanhamento administrativo e fiscalização 
financeira e dos agentes incumbidos do controle externo, de competência do 
Tribunal de Contas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
Perceber como evoluímos em termos de gestão pública requer fazer uma 
viagem ao passado para conhecer e entender o caminho percorrido. 
 
A evolução da administração pública em nosso país passou por três 
modelos diferentes: a administração patrimonialista, a administração burocrática e a 
administração gerencial. 
 
Essas modalidades surgiram sucessivamente ao longo do tempo, não 
significando, porém, que alguma delas tenha sido definitivamente abandonada. 
 
 
 
3.1 Patrimonialismo 
 
 
 
Vamos buscar as origens do patrimonialismo nos estudos de Max Weber 
construindo um arcabouço teórico para transportá-lo até o primeiro “regime” de 
governo público no Brasil. 
 
Na teoria política do jurista e sociólogo alemão Max Weber, o 
patrimonialismo enquanto doutrina é uma sorte de exercício legítimo de poder 
político, cujo referencial está ancorado, em seu esquema conceitual, no tipo de 
dominação tradicional. 
 
Existe uma obediência por parte dos súditos e Weber tenta descobrir como 
se procede essa dominação no seio das relações sociais. Em seus estudos ele dispõe 
um sistema com três tipos de dominação: dominação carismática, dominação racional-
legal e dominação tradicional. 
 
Dominação relaciona-se com poder que significa toda a probabilidade de 
impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual 
for o fundamento dessas legitimidades (WEBER, 1999). 
 
A dominação tradicional ocorre “[...] quando sua legitimidade repousa na 
crença na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (existentes desde 
sempre)” (WEBER, 1999, p. 33). Trata-se da crença na legitimidade do poder de quem 
exerce a dominação pelo fato de que sua “investidura” decorre de longa tradição, 
de um costume inveterado, a partir de uma autoridade que sempre existiu. 
18 
 
 
 
 
É o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que 
também garante a legitimidade do exercício da dominação. 
 
Existem inúmeras sortes de dominação tradicional, e não raro estão 
misturadas ou de distinção fluidas, dentre as quais as que mais se destacam são: 
 
 Gerontocracia - governo em que o poder cabe aos mais velhos; 
 
 Patriarcalismo - casos em que o poder e determinado pelo pertencimento a uma 
determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um 
individuo chefe da comunidade domestica – pater famílias ou despótès –, 
determinado segundo regras de sucessão; 
 
 Sultanismo - forma de dominação no qual esta calcada no “arbítrio livre” do 
governante, munido de um aparato administrativo próprio para fazer valer 
suas ordens; 
 
 Feudalismo - forma de dominação baseada em um contrato de status, em termos 
de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal entre 
ambos – ideia de honra; 
 
 Patrimonialismo - dominação exercida com base em um direito pessoal, 
embora decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma 
sujeição instável e intima derivada do direito consuetudinário – porque assim 
sempre ocorreu (SILVEIRA, 2006). 
 
 
 
O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma 
autoridade, a qual esta legitimada pela roupagem da tradição, cujas características 
principais repousam no poder individual do governante que, amparado por se u 
aparato administrativo recrutado com base em critérios unicamente pessoais, exerce 
o poder político sob um determinado território (WEBER, 1999). 
 
Seu arquétipo constitutivo cronologicamente possui raízes na ordem familiar, 
de cariz patriarcal, posto que com o crescimento da esfera de poder do governante 
sobre seus súditos, abarcando uma ampla parcela de vastas regiões e grandes 
conjuntos populacionais, a administração pessoal necessitou racionalizar-se, 
desenvolvendo um aparato administrativo capaz de cobrir em grande parte essa 
 
 
 
19 
 
 
 
 
nova dimensão territorial e demográfica. Ao cargo patrimonial é desconhecida a 
divisão entre a “esfera privada” e a “oficial” (SILVEIRA, 2006). 
 
A administração política é tratada pelo senhor como assunto puramente 
pessoal, bem como o patrimônio adquirido pelo tesouro senhorial em função de 
emolumentos e tributos não se diferencia dos bens privados do senhor. Por tal 
razão, o príncipe lida com os assuntos da corte – públicos segundo a acepção 
moderna – de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do 
governante e a coisa publica são amalgamadas em uma esfera apenas, 
comandadas e livremente dispostas por ordem da autoridade política. Os interesses 
pessoais da autoridade não distinguiam a sua dimensão intima da administrativa, 
não havendo separação entre a seara do indivíduo em relação ao mister público que 
ocupava. Sua forma de administração obedecia unicamente o livre-arbítrio, baseada 
em “considerações pessoais” como salienta Weber, desde que a santidade da 
tradição, vigente desde sempre, não lhe imponha limites muito rígidos e diretos 
(WEBER, 1999, p. 253). 
 
O patrimonialismo, enquanto doutrina política herdada dos excertos 
weberianos, obteve fecunda receptividade na história das doutrinas políticas 
brasileiras, mormente no que concerne ao estudo da formação de nossas 
instituições. Tal corrente específica do pensamento nacional tende, precipuamente, 
ao uso dos conceitos trazidos pela Sociologia Política de Weber para explicar os 
traços mais marcantes das bases de nossomodelo jurídico-político, buscando elucidar 
em nossas formações cultural e institucional a Genesis do patrimonialismo estatal e 
de suas relações com o povo brasileiro. 
 
Quem nos conta com propriedade a situação no Brasil é Sergio Buarque de 
 
Holanda (1969, p. 105): 
 
Não era fácil aos detentores das posições publicas de responsabilidade, 
formados por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre os domínios 
do privado e do público. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa o 
funcionário “patrimonial” do puro burocrata, conforme a definição de Max Weber. Para 
o funcionário “patrimonial”, a própria gestão política apresenta-se como assunto de 
seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que 
deles aufere, relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses 
 
20 
 
 
 
 
objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalece a 
especialização das funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos 
cidadãos. A escolha dos homens que irão exercer as funções públicas faz-se de 
acordo com a confiança pessoal que mereçam os candidatos, e muito menos de 
acordo com as capacidades próprias. Falta a tudo a ordenação impessoal que 
caracteriza a vida no Estado burocrático. [...]. 
 
Segundo Faoro (1977), a explicação para as mazelas do Estado e da Nação 
brasileiras pode ser mais manifestamente encontrada ao nos debruçarmos sobre o 
caráter específico de nossa formação histórica, em especial sobre nosso passado 
colonial. Em seus estudos, Faoro analisa a estrutura de poder patrimonialista 
adquirida do Estado Português por nossos antepassados, tendo sido este inteiramente 
importado em sua estrutura administrativa para a colônia na época pós- 
descobrimento, fato que depois foi reforçado pela transmigração da Coroa Lusitana 
no século XIX. Em sua acepção, tal modelo institucional foi transformado 
historicamente em padrão a partir do qual se estruturaram a Independênci a, o 
Império e a República do Brasil. O patrimonialismo seria, para Faoro (1977), a 
característica mais marcante do desenvolvimento do Estado brasileiro através dos 
tempos. 
 
Para Silveira (2006) a tradição do patrimonialismo brasileiro, que, a partir do 
estudo da natureza social do brasileiro típico, ou ainda do estudo do funcionamento 
de nossas instituições políticas, demonstra como a dicotomia clássica de público e 
privado em nossa tradição não apresenta uma separação muito distinta dessas 
esferas, havendo em nossa formação histórica e cultural traços que estigmatizam no 
homem publico brasileiro a prática na demarcatória de tais âmbitos de atuação, o 
que de certa forma implica em um modelo de governo híbrido ou uma prática 
político-representativa avessa a tal importante distinção. 
 
 
 
3.2 Burocracia 
 
 
 
A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da 
administração do exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus 
no final do século passado; nos Estados Unidos, no começo deste século e no 
 
21 
 
 
 
 
Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e 
Luís Simões Lopes. É a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princípio 
do mérito profissional (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
 
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração 
patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o 
privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como 
propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a 
norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo 
industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial 
para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só 
pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado 
ao mesmo tempo em que o controla. Tornou- se assim necessário desenvolver um 
tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o 
privado, mas também da separação entre o político e o administrador público. Surge 
assim a administração burocrática moderna, racional-legal (BRESSER-PEREIRA, 
1996). 
 
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma 
alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto, o 
pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em 
que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande 
Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, 
nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na 
verdade, a administração burocrática é lenta, cara, autoreferida, pouco ou nada 
orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. 
 
Este fato não era grave enquanto prevalecia um Estado pequeno, cuja única 
função era garantir a propriedade e os contratos. No Estado liberal só eram 
necessários quatro ministérios - o da Justiça, responsável pela polícia, o da Defesa, 
incluindo o exército e a marinha, o da Fazenda e o das Relações Exteriores. Nesse 
tipo de Estado, o serviço público mais importante era o da administração da justiça, 
que o Poder Judiciário realizava. O problema da eficiência não era, na verdade, 
essencial. No momento, entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado 
social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços 
sociais - a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, a 
22 
 
 
 
 
pesquisa científica - e de papéis econômicos - regulação do sistema econômico interno 
e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema 
financeiro, provisão de serviços públicos e de infraestrutura, - nesse momento, o 
problema da eficiência tornou-se essencial. 
 
Por outro lado a expansão do Estado respondia não só às pressões da 
sociedade, mas também às estratégias de crescimento da própria burocracia. A 
necessidade de uma administração pública gerencial, portanto, decorre de 
problemas não só de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e 
complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas também 
de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania. 
 
Após a II Guerra Mundial há uma reafirmação dos valores burocráticos, mas, 
ao mesmo tempo, a influência da administração de empresas começa a se fazer sentir 
na administração pública. As ideias de descentralização e de flexibilização 
administrativa ganham espaço em todos os governos. Entretanto a reforma da 
administração pública só ganhará força a partir dos anos 1970, quando tem início a 
crise do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. Em consequência, nos 
anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países 
centrais em direção a uma administração pública gerencial. 
 
Os países em que essa revolução foi mais profunda foram o Reino Unido, a 
Nova Zelândia e a Austrália. Nos Estados Unidos essa revolução irá ocorrer 
principalmente a nível dos municípios e condados - revolução que o livro de Osborne 
e Gaebler, Reinventando o Governo (1992) descreverá de forma tão expressiva. É a 
administração pública gerencial que está surgindo, inspirada nos avanços realizados 
pela administração de empresas (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
 
 
pública: 
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração
 
1) Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e 
atribuições para os níveis políticos regionais e locais; 
2) Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os 
administradores públicos transformados em gerentes crescentementeautônomos; 
 
 
23 
 
 
 
 
3) Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, 
 
4) Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; 
 
5) Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a 
passo, dos processos administrativos; e, 
 
6) Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de 
autoreferida (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
 
 
 
3.3 Gerencial 
 
 
 
No Brasil a ideia de uma administração pública gerencial é antiga. Começou 
a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 1930, e estava 
na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. Os princípios da administração 
burocrática clássica foram introduzidos no país através da criação, em 1936, do DASP 
– Departamento Administrativo do Serviço Público. A criação do DASP representou 
não apenas a primeira reforma administrativa do país, com a implantação da 
administração pública burocrática, mas também a afirmação dos princípios 
centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. 
 
Entretanto, já em 1938, temos um primeiro sinal de administração pública 
gerencial, com a criação da primeira autarquia. Surgia então a ideia de que os serviços 
públicos na “administração indireta” deveriam ser descentralizados e não obedecer a 
todos os requisitos burocráticos da “administração direta” ou central. A primeira 
tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira, entretanto, 
irá acontecer no final dos anos 1960, através do Decreto-Lei 200, de 
1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspiração de Hélio Beltrão, que iria ser 
o pioneiro das novas ideias no Brasil. Beltrão participou da reforma administrativa de 
1967 e depois, como Ministro da Desburocratização, entre 1979 e 1983, 
transformou-se em um arauto das novas ideias (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
Definiu seu Programa Nacional de Desburocratização, lançado em 1979, 
como uma proposta política visando, através da administração pública, “retirar o 
usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de 
toda a atividade do Estado” (BELTRÃO, 1984, p. 11). 
 
 
24 
 
 
 
 
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da 
rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da 
administração gerencial no Brasil. Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante 
a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigi dez da 
administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. 
 
O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens 
e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na 
prática. 
 
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o 
planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. Nas 
unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao 
regime privado de contratação de trabalho. O momento era de grande expansão das 
empresas estatais e das fundações. Através da flexibilização de sua administração 
buscava-se uma maior eficiência nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia 
a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe 
empresarial (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
 
O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas consequências inesperadas e 
indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso 
público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas. De outro 
lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou 
central, que foi vista pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar 
concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 
 
O núcleo estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente 
através de uma estratégia oportunista do regime militar, que, ao invés de se preocupar 
com a formação de administradores públicos de alto nível selecionados através de 
concursos públicos, preferiu contratar os escalões superiores da 
administração através das empresas estatais (BRESSER-PEREIRA, 1996). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
 
 
 
 
VALE LEMBRAR... 
 
 
 
 
O patrimonialismo é a característica de um Estado que não possui distinções 
entre os limites do público e os limites do privado. Foi comum em praticamente todos 
os absolutismos. 
 
O monarca gastava as rendas pessoais e as rendas obtidas pelo governo de 
forma indistinta, ora para assuntos que interessassem apenas a seu uso pessoal 
(compra de roupas, por exemplo), ora para assuntos de governo (como a construção 
de uma estrada). Como o termo sugere, o Estado acaba se tornando um patrimônio 
de seu governante. 
 
No Brasil, o patrimonialismo fora implantado pelo Estado colonial português, 
quando o processo de concessão de títulos, de terras e poderes quase absolutos 
aos senhores de terra legou à posteridade uma prática político-administrativa em 
que o público e o privado não se distingue perante as autoridades. Assim, torna-se 
“natural” desde o período colonial (1500 - 1822), perpassando pelo período Imperial 
(1822 - 1889) e chegando mesmo à República Velha (1889 - 1930) a confusão entre 
o público e o privado. 
 
Burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado 
principalmente por um sistema hierárquico, com alta divisão de responsabilidade, 
onde seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, 
como engrenagens de uma máquina. É também usado com sentido pejorativo, 
significando uma administração com muitas divisões, regras e procedimentos 
redundantes, desnecessários ao funcionamento do sistema. 
 
O comportamento burocrático brasileiro envolve: circulação, carreira e 
nomeação. A alta circulação enfraquece a organização formal e inibe as lealdades 
do espaço de atividade burocrática e, portanto, a institucionalização. Embora livres 
de compromissos com a organização, os funcionários seguem trajetórias 
identificáveis, que, através da socialização e das exigências para progredir, 
conformam tipos sociais com conjuntos distintos de preferências. Por último, são as 
nomeações, no lugar da autoridade formal, que distribuem esses tipos sociais 
nomeados pela burocracia e estruturam suas relações de poder (VIEIRA, 2007). 
 
 
26 
 
 
 
 
VALE GUARDAR... 
 
 
 
 
Na administração pública patrimonialista, própria dos Estados absolutistas 
europeus do século XVIII, o aparelho do Estado é a extensão do próprio poder do 
governante e os seus funcionários são considerados como membros da nobreza. O 
patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano e os cargos são 
tidos como prebendas (ocupações rendosas e de pouco trabalho). A corrupção e o 
nepotismo são inerentes a esse tipo de administração (OLIVEIRA, 2007). 
 
A administração pública burocrática surge para combater a corrupção e o 
nepotismo do modelo anterior. São princípios inerentes a este tipo de administração 
a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e 
a profissionalização do servidor, consubstanciando a ideia de poder racional legal. 
 
Os controles administrativos funcionam previamente, para evitar a 
corrupção. Existe uma desconfiança prévia dos administradores públicos e dos 
cidadãos que procuram o Estado com seus pleitos. São sempre necessários, por 
esta razão, controles rígidos em todos os processos, como na admissão de pessoal, 
nas contratações do Poder Público e no atendimento às necessidades da população 
(OLIVEIRA, 2007). 
 
A administração burocrática, embora possua o grande mérito de ser efetiva 
no controle dos abusos, corre o risco de transformaro controle a ela inerente em um 
verdadeiro fim do Estado, e não um simples meio para atingir seus objetivos. Com 
isso, a máquina administrativa volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua 
missão básica, que é servir à sociedade. O seu grande problema, portanto, é a 
possibilidade de se tornar ineficiente, autoreferente e incapaz de atender 
adequadamente os anseios dos cidadãos. 
 
A administração pública gerencial apresenta-se como solução para estes 
problemas da burocracia. Prioriza-se a eficiência da Administração, o aumento da 
qualidade dos serviços e a redução dos custos. Busca-se desenvolver uma cultura 
gerencial nas organizações, com ênfase nos resultados, e aumentar a governança 
do Estado, isto é, a sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência. O 
cidadão passa a ser visto com outros olhos, tornando-se peça essencial para o 
 
 
27 
 
 
 
 
correto desempenho da atividade pública, por ser considerado seu principal 
beneficiário, o cliente dos serviços prestados pelo Estado (OLIVEIRA, 2007). 
 
A administração gerencial constitui um avanço, mas sem romper em 
definitivo com a administração burocrática, pois não nega todos os seus métodos e 
princípios. Na verdade, o gerencialismo apoia-se na burocracia, conservando seus 
preceitos básicos, como a admissão de pessoal segundo critérios rígidos, a 
meritocracia na carreira pública, as avaliações de desempenho, o aperfeiçoamento 
profissional e um sistema de remuneração estruturado. A diferença reside na 
maneira como é feito o controle, que passa a concentrar-se nos resultados, não 
mais nos processos em si, procurando-se, ainda, garantir a autonomia do servidor 
para atingir tais resultados, que serão verificados posteriormente. 
 
Aceita-se também uma maior participação da sociedade civil na prestação 
de serviços que não sejam exclusivos de Estado. São as chamadas entidades 
paraestatais, que compõem o terceiro setor, composto por entidades da sociedade 
civil de fins públicos e não lucrativos, como as organizações sociais e as organizações 
da sociedade civil de interesse público (OSCIPs). Este setor passa a coexistir com o 
primeiro setor, que é o Estado, e com o segundo setor, que é o mercado (OLIVEIRA, 
2007). 
 
Na administração gerencial, a noção de interesse público é diferente da que 
existe no modelo burocrático. A burocracia vê o interesse público como o interesse 
do próprio Estado. A administração pública gerencial nega essa visão, identificando 
este interesse com o dos cidadãos, passando os integrantes da sociedade a ser em 
vistos como clientes dos serviços públicos. 
 
Atualmente, o modelo gerencial na Administração Pública vem cada vez 
mais se consolidando, com a mudança de estruturas organizacionais, o 
estabelecimento de metas a alcançar, a redução da máquina estatal, a 
descentralização dos serviços públicos, a criação das agências reguladoras para zelar 
pela adequada prestação dos serviços etc. O novo modelo propõe-se a promover o 
aumento da qualidade e da eficiência dos serviços oferecidos pelo Poder 
Público aos seus clientes: os cidadãos (OLIVEIRA, 2007). 
 
 
 
 
 
 
28 
 
 
 
 
4 A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
O movimento da Nova Gestão Pública (New Public Management) teve início 
na década de 1970, e os primeiros participantes foram o Reino Unido, com a 
primeira ministra Margaret Thatcher, e os Estados Unidos, com o governo municipal 
de Sunnyvale, na Califórnia. A eles juntaram-se depois os governos da Nova 
Zelândia e Austrália. 
 
Segundo Slomski (2008) a Nova Gestão Pública (NGP) é vista como um 
processo de transposição de conceitos da administração de negócios para a 
administração pública, procurando introduzir uma mudança cultural que enfatiza os 
objetivos associados à proteção. 
 
Normalmente, a NGP antecede a governança, pois é necessário reformas 
consistentes, no sentido de construir um Estado que responda às necessidades do 
cidadão, conjuntamente com a reforma administrativa, que possibilite a implantação 
de mecanismos de governança. 
 
A NGP é uma reforma do Estado que pressupõe mais liberdade na gestão 
da entidade pública, do mesmo modo que para a NGP ser plena, necessita de boa 
governança e, desse modo, fortalece a discussão sobre a implantação de 
governança na gestão pública. 
 
Esse processo de administração também pressupõe que o grupo unificado 
de práticas, com origem no setor privado, possa ser aplicado no setor público 
(POLLITT, 1990 apud SLOMSKI, 2008). 
 
A publicação, em maio de 1995, do primeiro relatório de normas na vida 
pública, estabeleceu, explicitamente, os sete princípios da vida pública, como sendo: 
abnegação, integridade, objetividade, responsabilidade em prestar contas, 
franqueza, honestidade e liderança. 
 
A onda de reforma na gestão pública, normalmente definida como a NGP, 
diz respeito à administração e não à política, para a avaliação de desempenho e 
eficiência, desagregando a burocracia pública das organizações, com redução de 
custos e um estilo de administrar que enfatize, entre outras coisas, o objetivo de 
 
 
 
29 
 
 
 
 
produção, limites dos termos de contrato, incentivos monetários e a liberdade para 
administrar. 
 
Para Kelly e Vanna (2001), as reformas da NGP procuram introduzir uma 
mudança cultural que enfatiza os objetivos normalmente associados à proteção, em 
vez daqueles associados ao gasto. São projetadas para aumentar a concentração 
da flexibilidade gerencial em dois temas principais: delegar a gestão financeira e 
introduzir novas formas de prestação de serviços e, ainda, contribuíram na 
busca de disciplina fiscal e de restrição orçamentária, dando poderes aos guardiões 
do erário público e procurando enraizar os valores da linha de base. 
 
Nesse contexto, a NGP apresenta as seguintes características: 
 
a) Contextualizar o cidadão como um cliente em foco; 
 
b) Dar o sentido claro da missão da organização pública; 
 
c) Delegar autoridades; 
 
d) Substituir normas por incentivos; 
 
e) Elaborar orçamentos baseados em resultados; 
 
f) Expor operações do governo à concorrência; 
 
g) Procurar soluções de mercado e não apenas administrativas; 
 
h) Medir o sucesso do governo pelo cidadão (REZENDE, 2005). 
 
 
 
 
Também tem como princípios: 
 
 Reestruturação; 
 
 Reengenharia; 
 
 Reinvenção; 
 
 Realinhamento; 
 
 Reconstituição (SLOMSKI, 2008). 
 
 
 
 
Desse modo, temos como objetivo da NGP, segundo Bresser-Pereira (2005) 
 
a construção de um Estado que responda às necessidades de seus cidadãos, um 
 
30 
 
 
 
 
Estado democrático, no qual seja possível aos políticos fiscalizar o desempenho dos 
burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores 
possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por 
lei a prestar contas. 
 
A utilização dos instrumentos mais modernos não deve desviar a atenção da 
gestão pública dos seus principais objetivos e desafios. As ferramentas deverão ser 
as mais eficientes, mas convém ressaltar que as mesmas deverão voltar suas 
atenções para os seguintes pontos fundamentais que constituem a área de 
concentração da ação do Estado moderno: 
 
1º. Gestão dos conflitos entre o Estado-nação e a economia global, cuja 
competência é inquestionavelmente do Estado; 
 
2º. Gestão dos conflitos na sociedade civil e, com a mesma, abrir o Estado à 
participação da cidadania, criando transparência, implantando sistemas que 
amadureçam a cidadania e favoreçam a expressão da sociedade civil; 
 
3º. Exercer o poder regulador da economia de forma a voltar a atenção para as 
necessidades da população e supri-la quando indispensável, em vez de 
apenas buscar viabilizar a rentabilidade das empresas envolvidas na 
atividade regulada; 
 
4º. Prestaçãode serviços, coletivos e individuais, com qualidade e eficiência, 
inclusive com a maior participação das regiões e municípios, que por estarem 
mais próximos dos problemas têm mais condições de contribuir para as 
soluções de modo efetivo. 
 
Em suma, a gestão pública deve conduzir sua ação de forma a efetuar uma 
transformação fundamental no comportamento da administração em relação a seus 
usuários, passando-o da condição de súdito para a de cidadão, destinatário de toda 
atividade do Estado (ALVES, 2002). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
31 
 
 
 
 
5 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL 
 
 
 
 
A origem da vertente da qual deriva a administração pública societal está 
ligada à tradição mobilizatória brasileira, que alcançou o seu auge na década de 
1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas no país. Após o golpe de 
 
1964, essas mobilizações retornaram na década de 1970, período no qual a Igreja 
Católica catalisou a discussão de problemas coletivos nas Comunidades Eclesiais 
de Base (CEBs), inspirada pelos ideais da teologia da libertação e da educação 
popular. Promovendo os clubes de mães, os grupos de estudos do Evangelho e os 
encontros de jovens, as CEBs se consolidaram como um espaço alternativo para a 
mobilização política ao estimular a participação popular no debate das dificuldades 
cotidianas, contribuindo para a formação de lideranças populares (PAES, 2005). 
 
Esse ambiente estimulou a articulação de alguns grupos em torno de 
questões que afetavam substancialmente a qualidade de vida individual e coletiva, 
originando reivindicações populares junto ao poder público. 
 
Emergiram então demandas por bens de uso coletivo, como transporte, 
habitação, abastecimento de água, saneamento básico, saúde e creche. 
 
Segundo Gohn (1995), alguns grupos também protagonizaram mobilizações 
pelos direitos de cidadania, como, por exemplo, os movimentos que protestavam 
contra o custo de vida, o desemprego, a repressão política e a opressão da mulher. 
Paralelamente, constituíam-se os primeiros Centros Populares, espaços criados por 
militantes políticos para facilitar sua atuação nas CEBs e nas bases comunitárias em 
atividades como as de assessores, educadores e organizadores da mobilização 
popular. 
 
A partir da década de 1980, esses Centros Populares também passaram a 
ser denominados organizações não governamentais (ONGs). De acordo com Doimo 
(1995), consolidava-se o campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos 
populares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, os partidos políticos 
de esquerda e centro-esquerda, e as ONGs. 
 
Ferreira (1991) aponta que na esteira desses movimentos, no início da década 
de 1980, surgiram as primeiras experiências que tentaram romper com a 
forma centralizada e autoritária de exercício do poder público, como, por exemplo, 
32 
 
 
 
 
os mutirões de casas populares e hortas comunitárias de Lages, em Santa Catarina, 
as iniciativas de participação ocorridas no governo Franco Montoro, em São Paulo, e 
na administração de José Richa, no Paraná. 
 
O tema da inserção da participação popular na gestão pública é o cerne dessa 
mobilização (Grupo de Estudos sobre a Construção Democrática, 1999), e atingiu seu 
ápice em meados da década de 1980, momento da elaboração da Constituinte, 
quando diferentes forças políticas ofereciam suas propostas para formular um novo 
referencial das relações entre Estado e sociedade, cada qual fundamentada na 
sua visão de como deveria ser a construção da democracia no Brasil. 
 
Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na 
reivindicação da cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil na 
condução da vida política do país, pois questionava o Estado como protagonista da 
gestão pública, bem como a ideia de público como sinônimo de estatal (MEZZOMO 
KEINERT, 2000). 
 
Uma concepção começou a se tornar predominante no âmbito desse campo, 
a saber: a implementação de um projeto político que procura ampliar a participação 
dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para 
possibilitar um maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolizando a 
formulação e a implementação das ações públicas. 
 
Nesse contexto, multiplicaram-se pelo país governos com propostas 
inovadoras de gestão pública, que abrigavam diferentes experiências de 
participação social (PAES, 2005). 
 
Essas experiências foram construídas principalmente nos governos das 
 
Frentes Populares, que começavam a ganhar maior importância no cenário político. 
 
Ampliava-se assim a inserção do campo movimentalista, que passou a atuar 
nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gestão tripartite, 
comissões de planejamento e outras formas específicas de representação (JACOBI, 
2000). 
 
Durante a década de 1990 foi implementada a reforma gerencial do Estado 
brasileiro. No entanto, não havia no cenário político uma visão unívoca de reforma, 
 
 
33 
 
 
 
 
pois também estava em curso um novo paradigma reformista: o estado-novíssimo- 
movimento-social, que rearticula o Estado e a sociedade, combinando a democracia 
representativa e a participativa (SOUZA SANTOS, 1999). 
 
Essa visão alternativa tenta ir além dos problemas administrativos e 
gerenciais, pois considera a reforma um projeto político e de desenvolvimento 
nacional. Essa orientação passou a ser defendida por intelectuais de esquerda e por 
algumas lideranças do Partido dos Trabalhadores (PT), que se opunham ao projeto 
gerencial de reforma do Estado. No pensamento de alguns desses intelectuais (Genro, 
1997, 1999, 2000; Nogueira, 1998 apud Paes, 2005), isso se manifesta na defesa da 
esfera pública não estatal, que está intimamente relacionada com a criação de 
espaços públicos de negociação e espaços deliberativos. 
 
Segundo Genro (1997), a esfera pública não estatal não depende 
necessariamente do suporte da representação política tradicional, sendo constituída 
por milhares de organizações, locais, regionais, nacionais e internacionais que 
mediam a ação política direta dos cidadãos. Esse conceito de esfera pública não 
estatal envolve a elaboração de novos formatos institucionais que possibilitem a 
cogestão e a participação dos cidadãos nas decisões públicas. Nesse processo, as 
políticas e ações governamentais conferem identidade aos envolvidos, alteram o 
cotidiano da cidade e interferem na compreensão política de sua cidadania (PAES, 
2005). 
 
Nesse ponto se destaca a ação dos governos locais por meio de 
experiências alternativas de gestão pública, tais como as examinadas pelo programa 
Gestão Pública e Cidadania (Spink, 2000), promovido pela FGV-EAESP desde 
1996, que possui como objetivo identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras 
de gestão pública, estimulando o debate e a reflexão das experiências com a 
articulação entre o governo e a sociedade civil. 
 
De um modo geral, os projetos premiados introduzem mudanças qualitativas 
ou quantitativas em relação às práticas anteriores, obtêm impacto na qualidade de 
vida dos beneficiários, são reprodutíveis em outras regiões e administrações, ampliam 
e consolidam a articulação entre a sociedade civil e o Estado, e enfatizam o 
desenvolvimento autossustentável. É importante adicionar a construção de canais 
de participação, como os Fóruns Temáticos, voltados à discussão de questões 
 
34 
 
 
 
 
variadas relacionadas com o interesse público, os Conselhos Gestores de Políticas 
 
Públicas e o Orçamento Participativo (PAES, 2005). 
 
De acordo com a análise de Paes, ao longo dos anos 1990 essas experiências 
alternativas se manifestaram de forma fragmentada, demandando uma amarração a 
um projeto político mais abrangente para o Estado e a sociedade, que contemplasse 
os seguintes elementos: 
 
a) um novomodelo de desenvolvimento para o Brasil que enfrentasse a 
crise do nacional desenvolvimentismo; 
 
b) uma proposta de reorganização para o aparelho de Estado; e, 
 
c) uma visão de gestão pública alternativa ao gerencialismo. Emergia assim 
a noção de administração pública societal, mas não havia uma representação 
política presente no poder central para implementá-la. 
 
Após sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Inácio Lula da Silva tiveram 
êxito nas eleições presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizão que 
agrega setores populares, partidos de esquerda e centro-esquerda, bem como setores 
do empresariado nacional. 
 
Isso reacendeu a esperança de implementar um projeto que se diferenciasse 
pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes políticas do campo 
movimentalista, reformulando as relações entre o Estado e a sociedade no que se 
refere aos direitos de cidadania (WAINWRIGHT, 1998). 
 
No entanto, esse ainda é um projeto em construção, pois a aliança política 
que o sustenta se encontra em processo de consolidação, e a expectativa de que 
essa nova abordagem de gestão pública se tornasse marca do governo federal não 
se concretizou. Até o momento se observa uma continuidade em relação às práticas 
gerencialistas. Na realidade, a vertente societal não é monopólio de um partido ou 
força política, nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relação 
aos objetivos e características de seu projeto político. 
Nos dois quadros a seguir temos uma comparação pertinente aos modelos 
da administração pública gerencial e societal, bem como os limites e pontos 
positivos de ambas, fechando assim essa primeira apostila do curso de Gestão 
Pública. 
 
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