#Administração Pública- Conceitos básicos

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Conceitos Básicos 
 
1. Direito Administrativo - conceito 
É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que 
regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
 
2. Administração Pública - conceito 
Designa o conjunto de serviços e entidades 
incumbidos de concretizar as atividades 
administrativas, ou seja, da execução das decisões 
políticas e legislativas. 
 
Administração Pública, portanto, é a gestão de bens 
e interesses qualificados da comunidade no âmbito 
dos três níveis de governo (federal, estadual ou 
municipal), segundo preceitos de Direito e da 
Moral, visando o bem comum. 
 
A clássica concepção de Hely Lopes Meirelles, 
onde administração pública: “Em sentido formal, é 
o conjunto de órgãos instituídos para a consecução 
dos objetivos do Governo; em sentido material é o 
conjunto das funções necessárias aos serviços 
públicos em geral(...).” 
 
O art. 37 da Constituição Federal estabeleceu que a 
administração pública deve estar fundada sob dois 
alicerces, o organizacional (formal) e o funcional 
(material), revestidos, sempre, daqueles princípios 
(razoabilidade, impessoalidade, moralidade, entre 
outros) tão inerentes e necessários ao seu devido 
funcionamento. 
 
Para Petrônio Braz, “entende-se por 
Administração Pública as atividades do Estado, 
objetivando a realização de seus fins, sendo que o 
vocábulo administração induz ao entendimento de 
ato de exercitamento de gerência ou governo”. 
Segundo Ruy Cirne Lima “a Administração Pública 
é a atividade do Estado exercida pelos seus órgãos 
encarregados do desempenho das funções públicas, 
dentro de uma relação jurídica que se estrutura ao 
influxo de uma finalidade cogente”. José Afonso da 
Silva considera a Administração Pública “Como 
conjunto orgânico, ao falar em Administração 
Pública direta, indireta e fundacional dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. Como atividade administrativa, quando 
determina sua submissão aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
da licitação e os de organização do pessoal 
administrativo”. 
 
Com isto, baseado nos conceitos desses juristas, 
podemos também concluir que a Administração 
Pública é formada por um conjunto de entes 
(órgãos e entidades) formados por recursos 
humanos, materiais e tecnológico passíveis de 
ordenamentos e gestão, constituídos pelo Poder 
Público (Estado) para a consecução do bem 
comum. 
 
 
3. Administração Pública - natureza 
A natureza da Administração Pública é a de um 
múnus público para quem a exerce, isto é, a de um 
encargo de defesa, conservação e aprimoramento 
dos bens, serviços e interesses da coletividade, 
impondo ao administrador público a obrigação de 
cumprir fielmente os preceitos do Direito e da 
moral administrativa que regem sua conduta, pois 
tais preceitos é que expressam a vontade do titular 
dos interesses administrativos - o povo - e 
condicionam os atos a serem praticados no 
desempenho do múnus público que lhe é confiado. 
 
Para Diógenes Gasparini “É encargo de guarda, 
conservação e aprimoramento dos bens, interesses 
e serviços da coletividade, que se desenvolve 
segundo a lei e a moralidade administrativa”. 
 
4. Administração Pública - finalidade 
A finalidade da administração pública é a prestação 
de serviços aos cidadãos. Podemos ainda dizer que 
o fim da administração pública é o interesse 
público ou o bem da coletividade. 
 
Podemos ainda dizer que os fins da Administração 
Pública resumem-se num único objetivo: o bem 
comum da coletividade administrativa; toda 
atividade deve ser orientada para esse objetivo; 
sendo que todo ato administrativo que não for 
praticado no interesse da coletividade será ilícito e 
imoral. 
 
Os fins da Administração consubstanciam-se em 
defesa do interesse público, assim entendidas 
aquelas aspirações ou vantagens licitamente 
almejadas por todo a organização administrativa, 
ou por parte expressiva de seus membros; por isso 
que o ato ou contrato administrativo realizado sem 
interesse público configura desvio de finalidade. 
 
 
 
 
5. Estado e Governo - diferença 
O Estado é uma comunidade de homens fixada 
sobre um território com poder de mando, ação e 
coerção constituída de Povo, Território e Governo. 
Sendo uma Entidade política com capacidade de 
elaborar suas próprias leis. Podemos também 
definir que o Estado é constituído de três 
elementos originários e indissociáveis: Povo que é o 
componente humano do Estado; Território que 
representa a sua base física; Governo Soberano que 
compreende o elemento condutor do Estado, que 
detém e exerce o poder absoluto de 
autodeterminação e auto-organização emanado do 
povo. 
 
Dito em sentido formal o Governo é o conjunto de 
Poderes e Órgãos constitucionais; em sentido 
material, é o complexo de funções estatais básicas; 
já em sentido operacional, é a condução política 
dos negócios públicos. A constante do Governo é a 
sua expressão política de comando, de iniciativa, de 
fixação de objetivos do Estado e de manutenção da 
ordem jurídica vigente. 
 
6. Poderes do Estado 
São o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, 
independentes e harmônicos entre si e com suas 
funções reciprocamente indelegáveis (art. 2º da 
CF,). Esses poderes são imanentes e estruturais do 
Estado, a cada um deles correspondendo uma 
função que lhe é atribuída com especificidade. 
Assim a função do Legislativo é a elaboração da lei 
(dita função normativa); a função do Executivo é a 
conversão da lei em ato individual e concreto (dita 
função administrativa); a função do Judiciário é a 
aplicação coativa da lei aos litigantes (dita função 
judicial). 
 
7. Poderes Administrativos 
Hely Lopes Meirelles ensina que “os poderes 
administrativos nascem com a Administração e se 
apresentam diversificados segundo as exigências do 
serviço público, o interesse da coletividade e os 
objetivos a que se dirigem”. 
 
� Poder Vinculado – No conceito de 
Diógenes Gasparini, “vinculados são os 
atos administrativos praticados conforme o 
único comportamento que a lei prescreve à 
Administração Pública”. O administrador 
público age no estrito limite legal; 
� Poder Discricionário – Na lição do 
professor Hely Lopes Meirelles o poder 
discricionário “é aquele concedido à 
Administração de modo explícito ou 
implícito, para a prática de atos 
administrativos com liberdade na escolha 
de sua conveniência, oportunidade e 
conteúdo”. A Administração Pública 
oferece ao administrador a possibilidade de 
optar determinada situação, dentro dos 
limites legais; 
� Poder Hierárquico – É no conceito de 
Hely Lopes Meirelles, “o de que dispõe o 
Executivo para distribuir e escalonar as 
funções de seus órgãos, ordenar e rever a 
atuação de seus agentes, estabelecendo a 
relação de subordinação entre os servidores 
do seu quadro de pessoal”. São os graus ou 
escalões internos da administração, numa 
relação de ascendência e subordinação entre 
órgãos e agentes; 
� Poder Disciplinar – É o poder de punir o 
servidor infrator, cujas penalidades são : 
Advertência, Repreensão, Suspensão, 
Multa, Demissão, Cassação da 
Aposentadoria, Disponibilidade, 
Destituição do Cargo ou Função Pública; 
� Poder Regulamentar – É exercido pelos 
Chefes do Executivo para regulamentar as 
leis por meio de decretos; 
� Poder de Polícia – Consoante lição de 
Petrônio Braz é o “poder diferido ao 
Estado, necessário ao estabelecimento das 
medidas que a ordem, a saúde e a 
moralidade públicas exigem”. É o controle 
exercido pelo Estado, das atividades 
praticadas pelo indivíduo, podendo ser 
discricionário ou vinculado. 
 
8. Administração Pública, como é 
organizada? 
 
Conforme os ensinamentos de Diógenes Gasparini 
“A organização do Estado é matéria constitucional, 
cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, 
enquanto a criação, estruturação, alteração e 
atribuições das competências dos órgãos da 
Administração Públicasão temas de natureza 
administrativa, cuja normatização é da alçada do 
Direito Administrativo”. 
 
Sendo assim, a organização da Administração 
Pública compreende suas entidades, os órgãos e 
agentes. 
 
 
 
 
9. Entidade Pública 
 
Em sentido geral, Entidade é pessoa jurídica, 
pública ou privada. A organização política e 
administrativa brasileira classifica no setor público, 
as entidades em: Estatais, Autárquicas, 
Fundacionais e Paraestatais. 
 
10. Entidades Estatais 
São pessoas jurídicas de Direito Público que 
integram a estrutura constitucional do Estado e têm 
poderes políticos a administrativos, tais como a 
União, os Estados-membros, os Municípios e o 
Distrito Federal. 
 
11. Entidades Autárquicas 
Fazem parte da administração indireta, são pessoas 
jurídicas de Direito Público, de natureza 
meramente administrativa, criadas por lei 
específica, para a realização de atividades, obras ou 
serviços descentralizado da estatal que as criou; 
funcionam e operam na forma estabelecida na lei 
instituidora e nos termos de seu regulamento; são 
autônomos administrativa e financeira, possui 
patrimônio próprio: INSS, BACEN, CVM, DNER, 
INCRA. 
 
12. Entidades Fundacionais 
Fazem parte da administração indireta. Conforme a 
Constituição Federal são pessoas jurídicas de 
Direito Público; são assemelhadas às autarquias, 
criadas por lei específica com as atribuições que 
lhes forem conferidas no ato de sua instituição, são 
autônomos administrativa e financeira, sem fins 
lucrativos, com patrimônio próprio, desenvolve 
atividades não típicas do estado, como exemplo 
temos: IBGE, FUNAI, EMBRATUR, IPEA. 
 
13. Entidades Paraestatais 
São pessoas jurídicas de Direito Privado cuja 
criação é autorizada por lei específica para a 
realização de obras, serviços ou atividades de 
interesse coletivo (SESI, SESC, SENAI, etc.); são 
autônomas, administrativa e financeiramente, tem 
patrimônio próprio e operam em regime da 
iniciativa particular, na forma de seus estatutos, 
ficando vinculadas (não subordinadas) a 
determinado órgão da entidade estatal a que 
pertencem, que não interfere diretamente na sua 
administração. 
 
14. Administração Direta 
É o conjunto dos órgãos integrados na estrutura 
administrativa das Estatais, tais como: Presidência 
da República, Ministérios e Secretários. 
 
15. Administração Indireta 
É o conjunto de entes (personalizados) que, 
vinculados a um Ministério e/ou Secretaria, 
prestam serviços públicos ou de interesse público, 
tais como Autarquias, Fundações Públicas, 
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista. 
Possuem personalidade jurídica própria e executa 
atividades do governo que são desenvolvidas de 
forma descentralizada. 
 
16. Empresa Pública 
Possui personalidade jurídica de direito privado, 
patrimônio próprio, capital exclusivo de ou das 
entidades estatais (União, Estado e/ou Município), 
criadas por Lei, pode ter mais de um sócio: ECT, 
EMBRAPA, CEF, SERPRO, RADIOBRAS, 
CASA DA MOEDA. 
 
17. Sociedade de Economia Mista 
 
Tem personalidade jurídica de direito privado, criada 
por Lei, cujo capital social em ações com direito a 
voto pertencem à entidade estatal (União, Estado-
membro, Distrito Federal ou Município) ou entidade 
da administração indireta: Banco do Brasil, 
PETROBRÁS, TELEBRÁS, ELETROBRÁS. 
 
18. Órgãos Públicos - conceito 
São centros de competências instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a 
que pertencem. Não tem personalidade jurídica e 
nem vontade própria. Cada órgão, como centro de 
competência governamental ou administrativa, tem 
necessariamente funções, cargos e agentes, mas é 
distinto desses elementos, que podem ser 
modificados, substituídos ou retirados sem 
supressão da unidade orgânica. Ex.: Tribunais, 
Ministérios, Secretarias, Corporações Legislativas. 
 
Petrônio Braz, em sua obra “Direito 
Administrativo Municipal”, define: “por órgão 
público entende-se a instituição a que se atribuem 
funções determinadas com competência para o 
desempenho de funções estatais”. Não possui 
personalidade jurídica e nem vontade própria: 
 
19. Órgãos Públicos – classificação doutrinária 
 
 
 
Os doutrinadores da literatura nacional estabelecem 
uma classificação ampla que possibilita um estudo 
mais detalhado desse tema, vejamos. 
 
a) Quanto à posição estatal 
 
i) Independentes - Originários da 
Constituição, com autonomia financeira e 
administrativa, representam: 
� Poderes do Estado: Executivo, 
Legislativo e Judiciário; 
� Congresso Nacional (Senado e 
Câmara de Deputados); 
� Assembléia Legislativa, Câmara de 
Vereadores; 
� Chefias do Executivo (Presidência, 
Governadores, Prefeituras); 
� Tribunais Judiciários e Juízes 
Singulares, Ministério Público. 
 
ii) Autônomos - Ampla autonomia 
Administrativa, Financeira e Técnica: 
Ministérios, Secretarias de Estado, 
Consultoria - Geral da República e Chefes 
de Poderes. 
 
iii) Superiores – Detêm o poder de direção, 
controle, decisão e comando dos assuntos 
de sua competência específica. Não gozam 
de autonomia financeira e administrativa, 
são órgãos de planejamento: Gabinetes, 
Secretarias – Gerais, Inspetorias, 
Procuradorias Administrativas e Judiciais. 
 
iv) Subalternos – Reduzido poder de 
decisão, são executores que realizam 
serviços de rotina, tarefas e formalização de 
atos administrativos. Unidades 
administrativas e de execução. 
 
b) Quanto a Estrutura 
i) Órgãos Simples - Constituído de um só 
órgão; 
ii) Órgão Composto – Constituído por mais 
de um órgão 
 
c) Quanto a Atuação Funcional 
i) Órgão Singular ou Unipessoal – Atuam e 
decidem através de um só agente : Presidente 
da República, Governador de Estado, 
Prefeitos; 
ii) Órgão Colegiado ou Pluripessoal – 
Decidem pela manifestação majoritária dos 
seus membros: Câmara dos Deputados, 
Câmara dos Senadores. 
 
20. Agentes Públicos - classificação 
Pessoas físicas que exercem alguma função estatal, 
são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva 
ou transitoriamente, do exercício de alguma função 
estatal; normalmente desempenham funções do 
órgão, distribuídas entre cargos de que são titulares, 
mas excepcionalmente podem exercer funções sem 
cargo. 
 
O professor Diógenes Gasparini em seu livro 
Direito Administrativo, (ano, 124), define 
agentes públicos “como todas as pessoas físicas que 
sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele 
prestam serviços à Administração Pública ou 
realizam atividades que estão sob sua 
responsabilidade”. Com base neste conceito 
podemos citar: 
 
a) Agentes Políticos – São os componentes 
do governo no primeiro escalão: Presidente 
da República, Governadores, Deputados, 
Senadores, Vereadores, Ministros e 
Conselheiros dos Tribunais, Diplomáticos e 
Secretários de Estado; 
b) Agentes Administrativos – Todos aqueles 
que se vinculam ao Estado ou Entidades 
Autárquicas e Fundacionais: Servidores 
Concursados, Cargos de Comissão, 
Temporários, Dirigentes de Entidades 
Paraestatais (não os seus empregados) e 
Representantes da Administração Indireta 
do Estado; 
a) Agentes Honoríficos – Cidadãos 
convocados para prestar serviços 
temporários, transitórios, normalmente sem 
remuneração e não são funcionários 
públicos: Mesário Eleitoral, Jurado, 
Comissário de Menor; 
b) Agentes Delegados – Particulares que 
através de concessão ou permissão 
executam obras e serviços públicos, sob 
fiscalização do delegante (Estado): 
Concessionários, Permissionários de obras 
e serviços públicos, serventuários de ofício, 
Cartórios não legalizados, Leiloeiros 
Tradutores e Intérprete Público; 
c) Agentes Credenciados – São os que 
recebem a incumbência da Administração 
para representa-lo em certo ato, ou praticar 
 
 
 
atividade específica, mediante remuneração 
do Poder Público. 
 
21. Servidor Público 
É a pessoa legalmente investida em cargo público. 
Os que ocupam os cargos de provimento 
permanente da administração pública ingressam 
essencialmente por concursopúblico. Já os 
ocupantes dos cargos de provimento temporário são 
os de livre nomeação e exoneração por ato 
administrativo de autoridade competente legalmente, 
ou seja, podem ser exonerados ou demitidos por 
essa mesma autoridade. 
 
22. Cargo Público 
É o conjunto de atribuições e responsabilidades 
cometidas a um servidor, com as características 
essenciais de criação por lei, denominação própria, 
número certo e pagamento pelos cofres públicos, 
para provimento em caráter permanente ou 
temporário. 
 
23. Cargo Público como é organizado? 
Os cargos de provimento permanente da 
administração pública, das autarquias e das 
fundações públicas serão organizados em grupos 
ocupacionais, integrados por categorias funcionais 
identificadas em razão do nível de escolaridade e 
habilidade exigidas para o exercício das atribuições 
previstas em lei. 
 
24. Função Pública 
São encargos atribuídos aos órgãos, cargos e 
agentes públicos. Entende-se ainda como função 
pública o conjunto de trabalhadores ligados de 
forma profissional e estável à Administração 
Pública, através de estatuto específico e definidor 
dos seus direitos e deveres. 
 
25. Quadro Funcional 
É o conjunto de cargos de provimento permanente 
e de provimento temporário, integrantes dos 
órgãos dos Poderes do Estado, das autarquias e das 
fundações públicas. 
 
26. Carreira Pública 
É a linha estabelecida para evolução em cargo de 
igual nomenclatura e na mesma categoria funcional, 
de acordo com o merecimento e antigüidade do 
servidor. 
 
27. Estrutura de Cargos 
É o conjunto de cargos ordenados segundo os 
diversos grupos ocupacionais e categorias 
funcionais correspondentes. 
 
 
28. Lotação de função ou cargo público 
É o número de cargos de categoria funcional 
atribuído a cada unidade da administração 
pública direta, das autarquias e das fundações. 
 
29. Princípios Fundamentais da 
Administração Pública, quais são? 
São os fundamentos da ação administrativa 
pública, ou seja, os alicerces fundamentais da 
atividade pública; desprezá-los é desvirtuar a 
gestão dos negócios públicos e olvidar o que há 
de mais elementar para a boa guarda e zelo dos 
interesses sociais. Constitucionalmente 
compreende: Princípio da Legalidade, da 
Moralidade, da Impessoalidade e/ou Finalidade 
e o da Publicidade. 
 
a) Princípio da Legalidade – o primeiro 
dos princípios administração, consoante o 
caput do art. 37 da CF, significa que o 
administrador público está, em toda a sua 
atividade funcional, sujeito aos 
mandamentos da lei e às exigências do 
bem comum, e deles não se pode afastar 
ou desviar, sob pena de praticar ato 
inválido e expor-se a responsabilidade 
disciplinar, civil e criminal, conforme o 
caso; a eficácia de toda a atividade 
administrativa está condicionada ao 
atendimento da lei. Na Administração 
Pública não há liberdade nem vontade 
pessoal, só é permitido fazer o que a lei 
autorizar. Diógenes Gasparini, em seu 
livro Direito Administrativo, diz que “a 
Administração Pública, em toda a sua 
atividade, presa aos mandamentos da lei, 
deles não podendo afastar, sob pena de 
invalidade do ato e responsabilidade de 
seu autor”. 
 
b) Princípio da Moralidade - a 
moralidade administrativa constitui 
pressuposto de validade de todo ato da 
Administração Pública, sendo que o ato 
administrativo não terá que obedecer 
somente à lei jurídica, mas também à lei 
ética da própria instituição, pois nem tudo 
que é legal é honesto; a moral 
 
 
 
administrativa é imposta ao agente 
público para sua conduta interna, 
segundo as exigências da instituição a que 
serve e a finalidade de sua ação: o bem 
comum. Para Hely Lopes Meirelles “a 
moralidade administrativa está 
intimamente ligada ao conceito do bom 
administrador, aquele que, usando de sua 
competência, determina-se não só pelos 
preceitos legais vigentes, como também 
pela moral comum, propugnando pelo 
que for melhor e mais úteis para o 
interesse público”. 
 
c) Princípio da Impessoalidade e 
Finalidade – este princípio impõe ao 
administrador público que só pratique o 
ato visando o seu fim legal, e o fim legal é 
unicamente aquele que a norma de 
Direito indica expressa ou virtualmente 
como objetivo do ato, de forma 
impessoal. Desde que o princípio da 
finalidade exige que o ato seja praticado 
sempre com finalidade pública, o 
administrador fica impedido de buscar 
outro objetivo ou de praticá-lo no 
interesse próprio ou de terceiros; pode, 
entretanto, o interesse público coincidir 
com o de particulares, como ocorre 
normalmente nos atos administrativos 
negociais e nos contratos públicos, casos 
em que é lícito conjugar a pretensão do 
particular com o interesse coletivo; 
vedando a prática de ato administrativo 
sem interesse público ou conveniência 
para a Administração, visando 
unicamente a satisfazer interesses 
privados, por favoritismo ou perseguição 
dos agentes governamentais, sob forma 
de desvio de finalidade. Segundo Wolgran 
Junqueira Ferreira (Comentários à 
Constituição de 1988, 452), “a 
impessoalidade, isto é, o ato 
administrativo, não deve ser elaborado 
tendo como objetivo a pessoa de 
alguém”. 
 
d) Princípio da Publicidade - é a 
divulgação oficial do ato para o 
conhecimento público e início de seus 
efeitos externos. A publicidade não é 
elemento formativo do ato, é requisito de 
eficácia e moralidade, por isso mesmo, os 
atos irregulares não se convalidam com a 
publicação, nem os regulares a dispensam 
para sua exeqüibilidade, quando a lei ou 
regulamento exige. Segundo Diogenes 
Gasparini “esse princípio torna 
obrigatória a divulgação de atos, contratos 
e outros instrumentos celebrados pela 
Administração Pública direta e indireta, 
para conhecimento, controle e início de 
seus feitos”. 
O princípio da publicidade dos atos e 
contratos administrativos, como exemplo, 
além de assegurar seus efeitos externos, 
visa a propiciar seu conhecimento e 
controle pelos interessados diretos e pelo 
povo em geral; abrange toda a atuação 
estatal, não só sob o aspecto de 
divulgação oficial de seus atos como, 
também, de apropriação de conhecimento 
da conduta interna de seus agentes. 
 
e) Eficiência – introduzida pela Emenda 
Constitucional n. 19, este princípio impõe 
à Administração Pública a obrigação de 
realizar suas atribuições com rapidez, 
perfeição e rendimento, além, por certo, 
de observar outras regras, a exemplo do 
princípio da legalidade. 
 
f) A legislação federal embasada na 
doutrina acadêmica considera ainda os 
seguintes princípios para a administração 
pública: 
 
� Planejamento – compreende o 
estabelecimento de diretrizes e 
metas que deverão orientar a ação 
governamental, ou seja o Plano 
Geral do Governo; 
� Coordenação – visa harmonizar 
e direcionar sistematicamente 
todas as atividades da 
administração, submetendo-se ao 
que for planejado; 
� Descentralização – atribuir a 
outros mediante lei, poderes da 
Administração 
(Desconcentração); 
� Delegação – transferência de 
atribuições, mediante ato 
administrativo, identificando a 
 
 
 
autoridade delegante, a delegada e 
o objeto da delegação; 
� Controle – é verificar e 
acompanhar os efeitos do que foi 
planejado e executado. 
 
30. Ato Administrativo – conceito de 
Segundo Petrônio Braz (Direito Municipal na 
Constituição, p.236), ato administrativo é toda 
exteriorização, autorizada em lei, unilateral e 
formal, da vontade do Estado, através dos seus 
agentes, no exercício concreto da função 
administrativa, dirigida à realização de seus fins; 
Para Diógenes Gasparini (Direito 
Administrativo, p 55) o ato administrativo 
produz um efeito de direito: declarar, certificar, 
criar, alterar, transferir e extinguir direitos e 
obrigações. 
Desta forma, o ato administrativo é toda a 
manifestação unilateral da Administração 
Pública, que tenha por fim: Adquirir, 
Resguardar, Transferir, Modificar, Extinguir e 
Declarar Direitos ou Impor Obrigações aos 
administrados ou a si próprio. 
 
31. Atos Administrativos – atributos 
 
a) Presunção de Legitimidade– Hely 
Lopes Meirelles informa que essa 
presunção decorre do princípio da 
legalidade da Administração, que no 
Estado de Direito, informa toda a 
atuação governamental. O professor 
Petrônio Braz em seu livro Direito 
Administrativo Municipal, p.245, diz 
que “o Estado, estribado no princípio 
da presunção da legitimidade, não 
precisa provar a reularidade de seus 
atos, cabendo o ônus da prova de 
invalidade a quem invocar”. Com isto, a 
presunção de legitimidade autoriza a 
imediata execução do ato; 
b) Imperatividade – Para Diógenes 
Gasparini, (Direito Administrativo, 
p.68), “é a qualidade que certos atos 
administrativos têm para constituir 
situações de observância obrigatória em 
relação aos seus destinatários, 
independentemente da respectiva 
concordância ou aquiescência”. Impõe 
a coercibilidade para o seu 
cumprimento; 
c) Auto-executoriedade – É a qualidade 
do ato administrativo que dá ensejo à 
Administração Pública de, direta e 
imediatamente, executa-lo, 
independentemente de qualquer recurso 
ao Judiciário (Diógenes Gasparini, 
Direito Administrativo, p.69). 
 
32. Ato Administrativo - requisitos 
 
a) Competência – Hely Lopes Meireles 
(Direito administrativo, p.134) informa 
que “nenhum ato – discricionário ou 
vinculado – pode ser realizado, 
validamente, sem que o agente 
disponha de poder para praticá-lo”. 
Deste modo, é nulo o ato praticado por 
agente incompetente. Segundo 
Diógenes Gasparini (Direito 
Administrativo, p56) “a competência é 
intransferível e improrrogável por 
interesse das partes. Contudo, pode ser 
delegada e avocada, desde que tais 
modificações competenciais estejam 
estribadas em lei”; 
 
b) Finalidade – “É o requisito que impõe 
seja o ato administrativo praticado 
unicamente para um fim de interesse 
público, isto é, no interesse da 
coletividade. Não há ato administrativo 
sem um fim público” (Diógenes 
Gasparini, Direito Administrativo,p.57); 
 
c) Forma Legal ou Forma Própria – 
Conforme Diogenes Gasparini 1995, 
57), “é o modo pelo qual o ato aparece, 
revela a sua existência. A inexistência da 
forma leva à inexistência do ato, 
enquanto a sua inobservância leva à 
nulidade”. São exemplos de formas do 
ato administrativo os Concursos 
Públicos, Licitações, Processos 
Disciplinares; 
 
d) Motivo ou Causa – É a situação fática 
ou jurídica, cuja ocorrência autoriza ou 
determina a prática do ato: Exoneração 
ad nutum, sob alegação de falta de verba. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, “o 
motivo pode vir expresso em lei como 
pode ser deixado ao critério do 
 
 
 
administrador. No primeiro caso será 
elemento vinculado; no segundo, 
discricionário, quanto à sua existência e 
valorização”.; 
 
e) Objeto ou Conteúdo – Para Petrônio 
Braz “representa o resultado visado 
pelo ato ou o fim colimado pelo 
agente” (Direito Administrativo 
Municipal, p.242). Sendo considerado 
o efeito imediato que o ato 
administrativo produz, enuncia, 
prescreve ou dispõe. 
 
33. Serviço Público - classificação 
Segundo o professor Celso Bandeira de Mello, 
“o serviço público é toda atividade de 
oferecimento de utilidade ou comodidade 
fruível preponderantemente pelos 
administradores, prestados pela Administração 
Pública ou por quem lhe faça as vezes, sob 
regime de Direito Público, instituído em favor 
de interesses definidos como próprios pelo 
ordenamento jurídico”. Tendo a seguinte 
classificação: 
 
a) Quanto a Essencialidade 
� Serviços Públicos (Próprios) – 
São serviços prestados diretamente 
à comunidade pela Administração: 
Defesa Nacional, Polícia, Saúde 
Pública; 
� Utilidade Pública – São serviços 
úteis ou convenientes para a 
comunidade, e prestados pela 
administração ou por terceiros. 
Quando o serviço é executado por 
outras pessoas (físicas ou jurídicas), 
cabe a administração pública a 
fiscalização do serviço, mas por 
conta e risco dos prestadores de 
serviços : Energia Elétrica, Serviço 
de Gás de Cozinha, Telefonia, 
Transporte Coletivo. 
 
b) Quanto a Adequação 
� Serviços próprios do Estado - São 
os que se relacionam intimamente 
com as atribuições do Poder 
Público e não podem ser delegados: 
Segurança Pública, Saúde Pública. 
� Serviços Impróprios do Estado - 
São serviços que podem ser 
prestados diretamente pelo estado 
ou por meio de entidades 
descentralizadas, concessionárias, 
permissionárias ou autorizadas; 
 
c) Quanto aos Destinatários 
� Serviço Uti Universal (Geral) – A 
Administração presta para atender a 
coletividade no seu todo: 
Iluminação Pública, Calçamento; 
� Serviço Uti Singuli (ou 
individual) - São serviços 
determinados a certas pessoas, 
devendo ser remunerados por taxa 
ou tarifa e não por imposto: 
Telefone, Água. 
 
34. Serviços Públicos – competência de 
regulamentação e controle 
Segundo o professor Diogenes Gasparini (1995, 
250) a instituição, regulamentação, execução e 
controle dos serviços públicos, qualquer que 
seja sua espécie ou modalidade de oferecimento 
aos usuários, são, em tese, sempre da alçada da 
Administração Pública”. 
 
Já Petrônio Braz em seu livro Direito Municipal 
na Constituição,(2001, 224), diz que “os 
serviços públicos quando essenciais, são 
prestados pela Administração em razão da 
necessidade coletiva. No âmbito municipal são 
serviços públicos o atendimento à saúde da 
população, os programas de educação, o 
ordenamento do solo urbano, entre outros, que 
visam o atendimento às necessidades gerais da 
comunidade”. Desta forma, incumbe ao Poder 
Público a regulamentação e o controle dos 
serviços públicos. 
 
35. Serviços Públicos - requisitos 
 
a) Permanência – Para Gasparini, “é 
a continuidade do Serviço Público, 
não podendo o mesmo sofrer 
solução de continuidade. Quando 
instituído o serviço, este deve ser 
prestado normalmente”. Não 
considera descontinuidade da 
prestação do serviço público 
quando interrompido em situação 
 
 
 
de emergência, falta de pagamento 
dos usuários, conforme o art. 6º da 
Lei Federal das Concessões e 
Permissões; 
b) Generalidade – “O serviço público 
oferecido deve ser igual para todos. 
Deve ser prestado sem qualquer 
discriminação a quem o solicita”; 
c) Eficiência – Segundo Gasparini “a 
eficiência exige que o responsável 
pelo serviço público se preocupe 
sobremaneira com o bom resultado 
prático da prestação que cabe 
oferecer aos usuários”; 
d) Modicidade – “A modicidade 
impõe sejam os serviços públicos 
prestados mediante taxas ou tarifas, 
pagas pelos usuários para remunerar 
os benefícios recebidos e permitir o 
seu melhoramento e expansão”; 
e) Cortesia – Pelo princípio da 
cortesia, obriga-se a Administração 
Pública a oferecer aos usuários de 
seus serviços um bom tratamento, 
(1995, 257/258). 
 
36. Serviços Públicos - remuneração 
O professor Gaspárini informa que “os 
serviços públicos são remunerados por taxa ou 
tarifa” (1995, 258). A remuneração será 
efetuada por meio da taxa quando os serviços 
forem postos a disposição do cidadão, a 
exemplo dos serviços de coleta de esgoto 
sanitário e os de distribuição de água domiciliar. 
 
Os serviços facultativos, que não são impostos 
pela Administração Pública, são remunerados 
por tarifa ou preço público. Através de tarifa 
são custeados os serviços de telefonia, energia 
elétrica e outros. 
 
37. Responsabilidade do serviço prestado 
pelo Poder Público 
O Serviço Público terá a responsabilidade 
objetiva. Responde a entidade prestadora pelos 
prejuízos comprovados, independente de culpa 
de seus agentes, ficando assegurada a Ação 
Regressiva contra os agentes causadores do 
dano, quando tiverem agido culposamente. 
 
38. Serviço Delegado a Terceiros pelo 
Poder Público - responsabilidade 
Responde objetivamente a entidade empresa ou 
pessoa física que recebeu a delegação sem 
alcançar o Poder Público, que transfere a 
execução dos serviços. 
O estado responde Subsidiariamente (não 
solidária) pelos danos causados pelo serviço. Se 
um serviço, por exemplo, Travessia Marítima 
for delegado pelo Poder Público a terceiros,caso a embarcação venha a naufragar em 
decorrência de falha do serviço, a 
responsabilidade do Poder Público pelos danos 
aos usuários será subsidiária, mas se a 
embarcação abalroar outra, os prejuízos serão 
suportados pelo delegado. 
 
39. Prestação de Serviço Público – formas 
de 
 
a) Serviço Centralizado - é o serviço 
prestado pelo próprio Poder Público; 
 
b) Serviço Descentralizado - o Poder 
Público transfere a sua execução a 
terceiros, através de: 
 
i) Outorga – Na outorga, a 
Administração cria por lei, uma 
entidade (Autarquia, Fundação 
Pública, Empresa Pública e 
Sociedade de Economia Mista) e 
transfere a titularidade de 
determinado Serviço Público ou de 
Utilidade Pública. A entidade passa 
a ser independente (administrativa e 
financeira) sem interferência do 
Estado conforme o limite legal; 
ii) Delegação – a Administração 
transfere a execução de 
determinado serviço por contrato 
(Concessão) ou por Ato Unilateral 
(Permissão ou Autorização), para 
que o delegado preste serviço 
público: 
� em seu nome, por sua conta e 
risco; 
� nas condições fixadas pela 
administração; 
� sob o controle da 
Administração. 
 
 
 
 
 
40. Concessão de Serviço Público - 
conceito 
Para Gasparini a “concessão de serviço público 
é o contrato administrativo pelo qual a 
Administração Pública transfere, sob 
condições, a execução e exploração de certo 
serviço, que lhe é privativo, a terceiro que para 
isso manifeste interesse e que será remunerado 
adequadamente mediante a cobrança, dos 
usuários, de tarifa previamente por ela 
aprovada”, (1995, 281). 
 
É o ajuste tipicamente de Direito 
Administrativo, bilateral - entre a 
Administração e o Contratado -, oneroso 
(envolvendo pagamento em contrapartida) e 
realizado intuito personae, com vantagens e 
encargos recíprocos, levando-se em conta o 
Poder Público. 
 
41. Concessão de Serviço - Formalização 
É formalizado através do Contrato onde fica 
definido o preço do serviço; objeto, área e 
prazo da concessão; critérios para ajuste e 
revisão de tarifas; direitos e deveres dos 
usuários; penalidades contratuais e 
administrativas; equilíbrio econômico e 
financeiro: margem de lucro com amortização 
de capital; o equipamento implantado, sua 
permanente atualização e a reversão dele por 
qualquer razão à concessão. 
 
 
42. Serviço Concedido deve ser 
remunerado por tarifa ou taxa? 
O serviço concedido deve ser remunerado por 
Tarifa que é cobrada aos usuários, podendo ser 
reajustado para o melhoramento do serviço. 
 
43. Concessão Serviço - as situações de 
Extinção 
 
a) Reversão – Em virtude do retorno do 
serviço à concedente ao fim do 
contrato. Os bens não utilizados 
constituem patrimônio do 
concessionário, não estando obrigado a 
dar. A Reversão Atinge: 
� O Serviço concedido; 
� Os bens que asseguram a 
adequada prestação do serviço. 
 
b) Encampação ou Resgate – Ocorre 
quando por motivo de conveniência ou 
interesse da administração, a qual 
retoma o serviço concedido. Tal 
situação depende de lei autorizativa e 
somente se efetivará após o pagamento 
de prévia indenização; 
 
c) Rescisão – É o desfazimento do 
contrato por Acordo ou Decisão 
Judicial; 
 
d) Caducidade (Decadência) – É o 
encerramento da concessão, antes do 
prazo, em virtude de inadimplência do 
concessionário. Devendo ser feito um 
Processo Administrativo que assegure a 
ampla defesa do concessionário; 
 
e) Anulação – Ocorre a Anulação quando 
o contrato for ilegal, não impondo 
indenização, produzindo efeito extunc, 
retroagindo às origens da concessão; 
 
f) Falência ou extinção da empresa; 
g) Falecimento ou Incapacidade do 
Titular. 
 
44. Subcontratação de Serviço Público - 
legalidade 
Para uma empresa que não participou de um 
processo licitatório, a subcontratação é ilegal, 
principalmente sem o conhecimento da 
Administração Pública. 
 
45. Subconcessão de Serviço Público - 
legalidade 
A lei prevê a subconcessão nos termos do 
contrato de concessão, sempre que autorizada 
pela concedente. Deverá ser precedida de 
Concorrência, com o edital de licitação. 
 
46. Autorização do Serviço Público 
Para Hely Lopes Meirelles a autorização “é o 
ato administrativo discricionário e precário pelo 
qual o Poder Público torna possível ao 
pretendente a realização de certa atividade, 
serviço, ou a utilização de determinados bens 
particulares ou públicos, de seu exclusivo ou 
predominante interesse, que a lei condiciona à 
aquiescência prévia da Administração”. 
 
 
 
 
É o ato administrativo unilateral, discricionário 
e precário, pelo qual a Administração faculta ao 
interessado para a execução de um serviço 
público para atender a interesses coletivos 
instáveis: serviços de táxi, despachantes, 
pavimentação de ruas, guarda de residências, 
etc. 
 
47. Permissão de Serviço Público 
É o ato administrativo unilateral, discricionário 
e precário através do qual o Poder Público 
faculta ao particular a gestão de serviço público 
que poderá ser revogado ou alterado pela 
Administração. 
 
Segundo Petrônio Braz, “a permissão é o ato 
administrativo unilateral, discricionário, 
negocial e precário pelo qual a Administração 
admite a utilização, pelos particulares, de bens 
públicos ou o exercício de atividades 
relacionadas com serviços de interesse 
coletivo”.