bens públicos (Di Pietro)

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Maria Di Pietro, em seu livro “Direito Administrativo”, 28° edição, 2015, em seu capítulo 16° nos mostra um estudo sobre Bens Públicos, que são bens de titularidade do Estado, necessários ao desempenho de funções públicas, submetidos a um regime jurídico de direito público. Em seu livro Maria Di Pietro parte de uma breve evolução histórica, chegando até a classificação metódica dos bens públicos brasileiro, feita pelo código Civil de 2002 em seu artigo 99, incisos I, II e III, que permaneceu adotando terminologia própria, que já havia sido expressa pelo código Civil de 1916, o qual trouxe uma divisão tripartite, distinguindo os bens de uso comum do povo, os bens de uso especial e os dominicais.
Consideram -se bens de uso comum do povo, os que por determinação legal ou por natureza própria podem ser utilizados por toda a população, em igualdade de condições (rios, estradas, ruas, praças etc.). Já os bens de uso especial dia todas as coisas móveis e imóveis, corpóreas ou incorpóreas, de utilização da administração para a realização de suas atividades e consecução de seus fins (edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive de suas autarquias). E por fim os bens dominicais que são aqueles que não são destinados a utilização imediata do povo, nem aos usuários de serviços e nem a beneficiários diretos de atividades. São bens bens que não receberam um destino ou perderam destino anterior. (terras devolutas, títulos de crédito pertencentes ao Poder público ).
Os bens de uso comum do povo, e os de uso especial são de destinação pública, o que os diferencia dos bens de uso dominicais, que não possuem destinação pública. Em virtude disso, pode-se dizer que há duas modalidades de Bens públicos: aqueles de domínio público do estado (os de uso comum do povo e os de uso especial), e aqueles de domínio privado do Estado (Bens Dominicais). Há também outra classificação de Bens públicos, a qual está no Regulamento do código de Contabilidade Pública da União, aprovado pelo decreto n° 15.783, de 8-11-22, artigo 807. Chama os bens de uso especial de patrimoniais indispensáveis (possuem um caráter patrimonial, podem ser avaliados pecuniariamente, mas são indisponíveis, pois constituem o aparelhamento do Estado ); aos bens de uso comum chama de inalienáveis (aqueles que não têm caráter patrimonial, não podem ser alienados, operados ou desviados da finalidade a qual se destinam); e aos bens dominicais de patrimoniais disponíveis (são aqueles que possuem caráter patrimonial e podem ser alienados, desde que sejam obedecidas as condições legais).
Os bens públicos ainda podem ser classificados, quanto a titularidade, em federais, que são aqueles que pertencem à União (art. 20 e incisos, CF). Pois estes resguardam a segurança nacional, protegem a economia do país, o interesse público nacional e a extensão do bem. Os bens classificados como federais estão enumerados nos incisos do art. 20 da CF; temos também os estaduais que são aqueles que pertencem aos Estados membros e aos distrito federal, estão enumerados no art. 26 da CF. Os Municipais são aqueles que pertencem aos municípios. Mas estes não estão estabelecidos na CF, como as ruas, edifícios públicos, praças e etc.
Em virtude de destinação ou afetação a fins públicos, estão fora do comércio jurídico de direito privado os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, enquanto mantiverem esta afetação. Não podendo estes serem objetos de qualquer relação jurídica regida pelo direito privado (Ex.: hipoteca, permuta, penhor etc.). Em análise dos artigos 100, 102 e 1.420 do código Civil, percebemos que o art. 100 estabelece a inalienabilidade dos bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, enquanto for conservada a qualificação na forma da lei; o art. 102 determina que os bens públicos não estão sujeitos a usucapião; e o art. 1.420 diz que só os bens que se podem alienar poderiam ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca. 
Portanto são características dos bens das 2 modalidades do domínio público do estado a inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração. No entanto a inalienabilidade não é absoluta, somente em relação aos bens que por sua natureza são insuscetíveis de valoração patrimonial (Ex.: mares, praias, etc.); aqueles que sejam inalienáveis por motivo de sua destinação legal e sejam de valoração patrimonial, estes podem perder o caráter de inalienabilidade, a partir do momento em que perderem a destinação pública. 
- Classificação dos bens públicos em espécies
Terras devolutas: No conceito legal, eram terras abandonadas, que não eram utilizadas pelo Poder Público, nem por particulares. Porém não eram terras sem donos, pois estas pertenciam ao patrimônio público. Então pode-se dizer que terras absolutas constituem uma espécie de gênero de terras públicas, integrando a categoria de Bens Dominicais, por não terem destinação pública. 
O artigo 225, parágrafo 5° da CF de 1988, trouxe uma inovação:
“São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelo Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”. 
Dois aspectos merecem realce nesse dispositivo, o fato de dar a esses bens o caráter de indisponibilidade, colocando sobre regime jurídico idêntico ao dos bens comum do povo e de uso especial. E o fator de nele mencionar terras devolutas e as terras arrecadadas pelos Estados por ações discriminatórias, coisas distintas. 
Para separar as terras devolutas das terras privadas e reconhecer a legitimidade da posse de particulares, se atendidas certas condições, o ordenamento instituiu o processo discriminatório, atualmente disciplinado na Lei nº 6.383/1976. O processo discriminatório desdobra-se em processo administrativo e processo judicial, ambos objeto dessa lei. No processo administrativo todos os interessados, localizados em certa área, são convocados a apresentarem seus documentos e outros elementos, para comprovação de domínio. Verificados os documentos e realizadas as provas, se suficientes para a comprovação do domínio, este é reconhecido aos particulares respectivos; nos casos duvidosos, é interposta ação judicial. Em seguida, realiza-se a demarcação, separando-se as terras devolutas das particulares, assim reconhecidas administrativamente, as duvidosas, as que possam ser objeto de legitimação de posse. Ao fim, será providenciado o registro das terras devolutas discriminadas. O processo judicial, de rito sumário, será intentado nos seguintes casos: I – quando o processo administrativo for dispensado ou interrompido por presumida ineficácia; II – contra aqueles que não atenderem à convocação; III – quando houver atentado, isto é, quando, após iniciado o processo discriminatório, se alterarem divisas, houver derrubada de cobertura vegetal, construção de cercas e transferências de benfeitorias, sem assentimento da União. Cabe ao juiz, na sentença, decidir quanto aos títulos legítimos dos interessados, para daí se circunscreverem as terras devolutas.
Faixa de fronteira: significa a área de 150km de largura, paralela a linha divisória terrestre do território nacional, considerada indispensável a segurança nacional, conforme a constituição Federal:
“Art. 20 São bens da União:
II- as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.
Parágrafo segundo. A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para a defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas por lei.
Como cita o artigo 20 da Constituição Federal, apesar dessa proteção a cerca das faixas de fronteiras, existem terras particulares nessa faixa que ficam sujeitas a uma série de restrições estabelecidas na Lei 6634/76.
Ilhas: A lei estabelece que são bens da União asilhas fluviais e lacustres – lacustre que quer dizer relativo a lago; que está próximo a ou sobre um lago – situadas nas zonas limítrofes com outros países, bem como as ilhas oceânicas e costeiras, essas questões são definidas pelos artigos 20 e 26 da Constituição Federal:
“Art. 20 São bens da União:
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países ; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26,I I ” 
Art. 26. Incluem -se entre os bens dos Estados: 
II- as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sobre domínio da União, municípios ou terceiros.”
Cabe notar que o inciso deixa a ideia de que essas áreas podem pertencer a particulares, e que ficam excluídas do domínio dos Estados as ilhas situadas nas zonas limítrofes com outros países. Também estabelece o artigo 25 do código de Águas que as ilhas públicas podem constituir bens dominicais ou de uso comum do povo.
Águas públicas: segundo a atual constituição, a água é um bem de domínio público, o artigo 20 da mesma trás águas como um bem da União:
“Art. 20. São bens da União:
III- os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terreno de seu domínio, ou que ganhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, vem como os terrenos marginais e praias fluviais. 
 VI- o mar territorial”
 Seguindo essa linha de pensamento, foi estabelecido que é competência exclusiva da União legislar sobre as águas apesar disso, os Estados podem estabelecer normas sobre o policiamento de suas águas, conforme os artigos 22, IV e 24, VI da CF:
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
IV – águas ,energia, informática, telecomunicação e radio fusão”
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI – florestas ,caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;”
Além disso, as águas admitem o uso comum e o uso privativo, sendo o primeiro aberto a todos, gratuito, sujeitos ao Poder de polícia do Estado, e o segundo depende da outorga do poder público, segundo o código de Águas que prevê autorização e concessão. A autorização se constitui por ato unilateral não confere delegação para o titular, dispensa licitação, a concessão se faz por meio de contrato.