João Caupers - o ato administrativo

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DA FACULDADE DE DIREITO 
105 
AD HONOREM - 6 
ESTUDOS EM HOMEN 
AO PROF. DOUTOR 
JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO 
VOLUME IV 
Administração e Sustentabilidade: 
entre Risco{s) e Garantia{s) 
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UNIVERSIDADE DE COIMBRA 
Coimbra Editora 
Organizadores: 
F ERNANDO ALVES C ORREIA 
J óNATAS E. M. MACHADO 
] OÃO CARLOS L OUREIRO 
1. Introdução 
O ACTO ADMINISTRATIVO 
COMO FONTE DE DIREITO 
João CAUPERS 
António Lorena SEVES 
Muito se escreveu sobre o acto administrativo e sobre as fontes de direico. 
Porém, tem sido pouco acentuado o significado do acto administrativo para o 
sistema jurídico, enquanto acto constitutivo de direito positivo, que se traduz 
no seu específico contributo para a criação, modificação e extinção de situações 
jurídicas administrativas. 
Para além do interesse geral que o rema sempre terá - desde logo por o 
acto administrativo continuar a ser uma das mais importantes formas de acti-
vidade administrativa - , a sua actualidade decorre dos tempos de penúria 
financeira e económica em que nos encontramos, em que será posta à prova a 
juridicidade da efi cácia estabilizadora de muitos acros administrativos, espe-
cialmente dos constitutivos de posições jurídicas subjectivas, tempos em que 
se inquirirá recorrencemente pela justificação dessa estab ilidade. Este nosso 
pequeno escudo pretende oferecer uma breve caracterização da juridicidade do 
acto administrativo e uma explicação sintética daquela justificação. 
Num momento em que se descreve o Estado como Estado-oco (hollow 
state Cll) e em que se acentua muito a cooperação e igualdade entre a Adminis-
" 1 Cfr. H. Bricon Milward/ Keich Provan, Governing che HollO\,V State, «in» jour-
nal of Public Administration Research and Theory, 1 O (201 O). 2, p. 359-379: Carol Harlow/ 
Richard Rawlings, Law mui Administration, 3. ed, Cambridge, Cambridge Universicy Press. 
2009, pp. 83 e ss. 
Coimbra Editora ~ 
178 Estudos em Homenagem ao Prof Doutor José Joaquim Comes Canoti!ho 
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tração e os particulares, com um centrar das atenções na "febre" contratual 
pública, simultaneamente cresce a percepção da existência de uma necessária e 
reafirmada autoridade, exercida expedita e eficazmente pela Administração 
Pública, na prossecução do interesse público, voltada para a definição de situa-
ções particulares. Quer a Administração se mantenha no seu acrual perímetro 
mórbido, próprio de um Estado-gordo t2i , quer venha paulatinamente a 
transformar-se num Estado-elegante 0 1, certo é que a tomada de decisões de 
autoridade sobre situações concretas será sempre uma necessidade colectiva. Na 
verdade, em muitas áreas da vida social não é possível prescindir de uma apre-
ciação casuística da realidade, com vista a atingir os fins públicos previstos na lei. 
Nunca se reflectiu muito sobre a "vida" do acto administrativo depois de 
praticado. Estudam-se as características jurídicas, como a validade e a eficácia, 
as vicissitudes, como a caducidade e a revogação, mas pouco se investiga sobre 
o significado da sua existência na ordem jurídica, sobre a sua função jurigénica 
e o seu lugar na estrutura do sistema de fontes. E estes são decisivos, quando 
se equacionam as ameaças que sobre ele impendem neste quadro de crise. 
O estudo da juridicidade dos accos administrativos permitirá observar 
quais os graus de solidez jurídica das soluções concretizadas por acros de auto-
ridade administrativa. Importa compreender que, nalguma medida, está em 
causa a compreensão da necessidade do direito (em especial do direito admi-
nistrativo), como alternativa de regulação da vida social, sob pena de, para além 
da crise financeira, se contribuir para uma crise civilizacional. Aquela deve, 
evidentemente, ser tratada no plano político-financeiro e fiscal mas não pode 
acarretar a destruição do Estado de direito. A necessidade de recursos acresci-
dos ou a inevitabilidade da redução da despesa pública não pode servir de 
pretexto para o desrespeito do direito. 
A ideia do acro administrativo como fonte de direito explica como o poder 
administrativo realiza o interesse público através de um acto de autoridade 
tipificado legalmente, assim constituindo e manifestando o direito vigente '4)_ 
No fundo, afirmar o acto administrativo como uma fonte de direito decorre 
i l J Cfr. João Caupers, O Estado Gordo, Âncora, Lisboa, 2011 . 
u, Cfr. Andreas Vosskuhle, Neue Verwalrungsrechcwissencshafr , «in ,, Hoffman 
Rhiem/Schmidc-Assmann, Crundlagen des Verwaltungsrechts (Band I.) Methode11. Masstiibe. 
Aufgaben. Organization, Verlag C. H. Beck, München, 2006, p. 50. 
14
' Cfr. A. Castanheira N~ves, Fontes do Direito, «in» Digesta, 2.0 vol. , Coimb ra. 
Coimbra Edicora, 1995, p. 53, em que afirma que "as fonces de direico são os processos, 
os accos ou modos de constituição e manifestação do direico vigente ... ". 
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O acto administrativo como fome de direito 179 ------------------------------------
de uma leitura do seu regime, identificando-o, enquanto espécime, com o direito 
positivo e avaliando qual o seu significado sistémico e qual o seu contributo 
para a unidade da ordem jurídica. 
Começaremos por analisar o modo específico de concretização do direito 
operado pelo acro administrativo, para depois precisar o que significa a juridi-
cidade do acro administrativo, em termos de expressão de autoridade, de 
unilateralidade e de vinculatividade, em relação à Administração, aos tribunais 
e ao legislador. Por fim, alinharemos as conclusões que retiramos deste percurso. 
2. O modo específico de concretização do direito através de actos admi-
nistrativos 
A ideia de concretização jurídica capta o momento especificamente consti-
tutivo da juridicidade do acro administrativo. Como ensina J. J. Gomes Cano-
tilho, "num Estado de direito democrático o trabalho metódico de concretização 
é um trabalho normativamente orientado", partindo o "jurista concretizador" do 
texto da norma para obter uma norma de decisão "que representa a medida de 
ordenação imediata e concretamente aplicável a um problema, que não é uma 
"grandeza autónomà', independente da norma jurídica, nem uma decisão volun-
tarista do sujeito de concretização". Explica ainda Gomes Canotilho que "a 
distinção positiva das funções concretizadoras destes vários agentes depende, como 
é óbvio, da própria constituição, mas não raro acontece que, no plano constitu-
cional, se verifique a convergência concretizadora de várias instâncias: 
(a) nível primário de concretização: os princípios gerais e especiais, bem 
como as normas da constituição que "densificam" outros princípios; 
(b) nível político-legislativo: a partir do texto da norma constitucional, os 
órgãos legiferantes concretizam, através de "decisões políticas" com den-
sidade normativa - os actos legislativos - , os preceitos da constituição; 
(c) nível executivo e jurisdicional: com base no texto da norma constitu-
cional e das subsequentes concretizações desta a nível legislativo 
(e também a nível regulamentar e estatutário) desenvolve-se o traba-
lho concretizador, de forma a obter uma norma de decisão solucio-
nadora dos problemas concretos" (Sl . 
<5i J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., 
Coimbra, Almedina, 2003, pp. 122 l e 1222. 
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Estudos em Homenagem ao Prof Doutor José Joaquim Comes Canotilho 
. , ~evemos a este Autor a reflexão, entre nós, sobre o ensino da metódica 
;urzdzc~ de_ concretização do direito constitucional, especialmente desenvolvida 
por Fnednch Müller <6', a qual se pode obviamente estender a todo o direito 
público e se alarga àquele nível executivo de obtenção de uma "norma de deci-
s~o''. do caso concreto ("7J. A relação com a realidade, ou a sua descrição, édistinta em cada um daqueles níveis de concretização. Recortada, no caso de 
normas gerais e abstractas, através do respectivo âmbito ou domínio normativo, 
a apreensão do real no acto administrativo faz-se através da determinação dos 
factos: a identificação da "situação individual e concreta". 
Com efeito, a norma (geral e absrracra) pode analisar-se na sua estrutura 
em dois elementos fundamentais: o programa normativo (medida de ordena-
'
61 F. Müller, }uristiche lvfethodik, 2.ª ed. , Dunker und Humblor, Berlin, 1995. 
n E' inévicável recordar aqui a crítica severa de M. Hauriou à descrição do sistema 
jurídico que imputava a Merkl e ao seu normativismo (e ao de Kelsen): '' Pour cet auteur, 
le pouvoir discrétionnaire n'ésr pas spécial à l'adminiscrarion . II resulte du processus gene-
ral de la formarion du droir, qui s'érablit par degrés en parcanr d'une norme hyporhétique, 
laquelle se concrétise successivemenr en une conscicucion, en des lois ec, enfin, en des acces 
adminisrracifs ou des decisions jurisdiccionnelles. A chacune des étapes de la formacion du 
droit, la norme juridique inférieure, écanr plus concrece que la supérieure, ne peur êrre 
enriéremenr décerminée par elle, e il en resulte, au bénefice de celui qui l'écablit (pouvoir 
constituam, législateur, adminisrraceur ou juge), une cercaine marge de pouvoir discrétio-
nanaire. Cerce faço n d'envisager le probleme est, à notre avis, radicalmenr fausse parce 
qu'elle incite à considerer le pouvoir discrétionneire comme un épisode de relarions que le 
régles de droit souriendraienr entre elles, alors qu'il est un épisode des rclarions qui s'éca-
blissent entre les régb juridiques e les SL1jecs de droirs", «in» Précis ele Droit Administratif 
et de Droit Public, Dalloz (12.ª ed., 1933), Paris, 2002, pp. 352 e ss. Para Hauriou aquela 
visão normativista da Escola de Viena significava que o ordenamento jurídico era apenas 
composro por normas e que tudo era concebido como se apenas existissem das e relações 
enrre elas, e não, como era a sua visão institucionalista, relações entre normas e sujeitos de 
direitos, os quais estão limitados exteriormente por aquelas na sua autonomia, criada e 
pretendida pela ordem jurídica. Este mesmo Autor, ao descrever a decisão administrativa 
execurória caracteriza-a, entre outras noras, como uma declaração voluntária em "isra da 
produção de um efeito de direito de natureza adminisrrativa (esclarecendo que esta rende 
a modificar situações jurídicas pré-existentes). que estabelece uma situação jurídica nova dt· 
que resultam interesses legítimos ou direitos de natureza administrativa. e que, em princí-
pio, esta situação jurídica adminisrraciva é opon ível a rodos (erga omnes) e se impõe ao 
público (cfr. p. 379). Numa outra nota indicava que "as sicuações jurídicas ad'.ninistrat_iv~s 
criadas pelas decisões executórias são, em princípio, revogáveis", salvo se a dcC1São conkna 
''direitos adquiridos'' , e tinha sido emitida sem irregularidades (p. 380). 
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O acto administrativo como fome de direito 181 
ção descrita através de dados linguísticos do texto normativo ou disposição, que 
carece de interpretação) e o domínio normativo (dados da realidade recortados 
pela norma, factos jurídicos e materiais, enfim, um sector da realidade) \8l . 
Já o acto administrativo concretiza a norma jurídica (geral e abstracta) 
através de uma relação com a realidade mais "directa" ou próxima, sendo cha-
mado a descrever a "situação individual e concreta" sobre a qual visa produzir 
efeitos jurídicos. A concretização operada pelo acto administrativo é, portanto, 
também um modo de relação com a realidade, através de operações jurídicas 
de selecção de factos ("os factos enquanto descrições da realidade") ('> i e de 
qualificação (operação de aplicação de conceitos normativos a factos e sua 
identificação e descrição através dos mesmos). A concretização não busca 
apenas, portanto, especificar a solução jurídica. No seu todo, a concretização 
operada pelo acro administrativo oferece, como "norma de decisão", uma 
medida de ordenação da realidade de uma situação individual e concreta. 
O acto administrativo estabelece, pois, um regime jurídico individual e con-
creto, fixado em relação a destinatários e a circunstâncias determinadas ou deter-
mináveis (IOl . Deste modo podemos entender que a referida "norma de decisão" 
destaca o aspecto concretizador do acto administrativo mas não capta totalmente 
<si Assim, expressamente, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da 
Constituição, cit., p. 1216. Cfr., igualmente, F. Müller, cit., pp. 30 e 31. 
<•>, Por isso, a lei determina que entre as menções obrigatórias que sempre devem 
constar do acto se comem, para além do "conteúdo ou o sentido da decisão e o respectivo 
objecro", a enunciação dos factos ou acros que deram origem quando relevantes'' (cfr. alí-
nea e) do n.0 1 do artigo 123.0 do CPA) , e que entre os requisitos da fundamentação do 
acto se encontre que esta deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fund amenrns 
de facrn e de direito da decisão" (cfr. n.0 l do artigo 124.0 do CPA). Mas o acto é apenas 
o culminar do procedimento e na regulação do procedimento comum para a prática de 
actos administrativos podemos observar que no requerimento inicial o interessado deve 
expor os factos em que se baseia o pedido (cfr. alínea e) do n. 0 l do artigo 74.0 do CPA), 
na instrução se determinam regras sobre a averiguação dos factos pelo instrutor e sua prov,t 
(cfr. artigo 87.0 do CPA) e demais métodos e diligências instrutórias a seu respeito (cfr. 
artigos 88.0 a 97 .0 do CPA) e que se sobre as matérias de facto se possam manifestar os 
interessados em audiência prévia (cfr. n.0 2 do artigo 101 .0 e n.0 2 do artigo 102.0 do C PA) 
e sobre aquelas possam estes solicitar diligências complementares (cfr. artigo 104.0 do C PA). 
devendo o instrutor no seu relatório sintetizar as razões de facto (e de direito) que justificam 
a proposta de decisão (cfr. artigo l 05.0 do CPA) . 
<101 Assim, expressamente, Pierre Moor, Droit Aclministratif, 11, Editions Staempli, 
Berne, 1991 , pp. 11 5 e l 16. 
Coimbra Ednora • 
182 Estudos em Homenagem ao Prof Doutor José Joaquim Gomes Canotilho 
o seu significado específico para a ordem jurídica, distinto do das normas (gerais 
e abstractas), cujos regimes são profundamente distintos. As competências e as 
exigências procedimentais de criação, modificação e extinção de normas e de 
actos administrativos não são as mesmas. O direito de ser ouvido individual-
mente, por exemplo, só existe nos procedimentos de formação de actos, não nos 
de formação das normas; estas devem ser publicadas, enquanto os actos devem, 
em regra, ser notificados pessoalmente; as normas podem ser mais livremente 
modificadas e extintas do que os actos; o contencioso das normas é muito distinto 
do contencioso dos actos administrativos, designadamente quanto à legitimidade, 
vícios invocáveis e eficácia das sentenças t11 l . 
No entanto, acentuando a natureza do regime individual e concreto fixado 
pelo acto administrativo, deve salientar-se que ele próprio terá sempre algum 
grau de indeterminação - como sucede com qualquer acto ou regime jurí-
dico-, no sentido em que carecerá de interpretação (lll e mesmo de integração. 
3. O acto administrativo enquanto fonte de juridicidade 
A ideia do acto administrativo enquanto fonte de juridicidade (Ul permi-
tirá compreender o sentido da sua função no interior do sistema jurídico, no 
quadro mais vasto da relação da Administração Pública com o direito admi-
nistrativo, enquanto sistema de princípios e regras jurídicas sobre a sua orga-
nização, funcionamento e controlo. 
Administrar o recurso escasso do exercício da autoridade - fixando regi-
mes individuais e concretos - e satisfazer necessidades colectivas não é exac-
tamente o mesmo que concretizar o direito administrativo. Dos significados 
CI Jl C fr. Pierre Moor, op. er loc. cit. 
112' C fr. , entre inümeros acórdãos do STA, o de 2 l de Novembro de 2001 (Processo 
n.0 047 5 l6, relatado pela Conselheira Angelina Domingues), em que se pode ler no sum.í-
rio: "para aferir da lesividade de um acto administrati vo é necessário, em primeiro lugar, 
interpretá-lo, apurando o seu sentido em função do respectivo texto, das circunstâncias que 
o rodearam, ripo legal respectivo, elementos constantes do p rocesso gracioso e ped ido 
fo rmulado". Sobre a interpretação d o acto administ rativo, recentemente, cfr. Marcelo 
Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed ., D. Qui-
xote, Lisboa, 2009, p. l 4 5; Diogo Freiras do Amaral, Curso de Direito Administrativo, lL 
Coimbra, Almedina, 2.ª ed. , 2011 , pp. 4 l 5 e ss. 
'
1
·
11 U tilizando esta expressão para destacar o sentido adequado de fo nte de direito, 
cfr. A. Castanheira Neves, Fomes do Direito, «in ,> Digesta, 2.0 vol., Coimbra, Coimb ra 
Ed itora, 1995, p. 10. 
Coimbra Ediwr.i ~ 
183 O tlcto administrativo como fome de direito -- ---------·-------------
do acro administrativo para os sistemas económico e político apenas se pode 
dizer, neste âmbito, o que resulta óbvio das implicações latentes sobre as res-
pectivas traduções em lucros ou perdas e em poder e falta dele: aquilo a que 
se tem designado como a função estabilizadora do acto administrativo. Esta é, 
porém, a consequência que se projecta do "acto constitutivo de normatividade 
específica" através da sua "determinante individualização constitutiva" <141• 
A específica juridicidade do acto administrativo resulta de ele ser um acto de 
autoridade Cl 5J, no sentido de que o sistema jurídico lhe conferiu o poder de esta-
belecer um regime individual e concreto, e também da unilateralidade que carac-
teriza essa atribuição legal. Não retira importância à unilateralidade, antes pelo 
contrário, a existência de uma intensa relação de cooperação com os destinatários 
na determinação do conteúdo do acto (unilateral) OGJ, pois ela não existiria, ou não 
(l ➔l Assim, a propósito do "negócio ou contrato jurídico", A. Castanheira Nen:s. 
Fontes do Direito, cit., pp.81-82 
mi Enquanto característica, autoridade é a "consequência do poder de decisão uni-
lateral da Administração Pública, que se traduz na obrigatoriedade do acto administra tivo 
para rodos aqueles relativamente a quem ele produza os seus efeitos.", cfr. João Caupers. 
Introdução ao Direito Administrativo, Lisboa, âncora, 1 O.ª ed., 2009, p. 234. Por rzutoric!tzde 
também se quer referir a ideia regulativa de que os comandos (normas-regra ou accos), ao 
serem formuladas através de actos de comunicação ilocutória de mandar, exigem a obe-
diência ou sujeição dos seus destinatários, obediência ou sujeição que afirma a sua superio-
ridade. A pretensão de auto ridade traduz-se em uma razão ou razões para a acção dos seus 
destinatários, razões essas que excluem outras razões que aqueles possam ter para agir em 
outro sentido. Assim, e do ponto de vista dos seus destinadrios, os comandos, desde logo 
os normativos, constituem razões protegidas da ponderação com outras razões que indiquem 
um comportamento na mesma ou noutra direcção. São razões subsri tu tivas das razões que 
cada um tenha para agir em situações que se integrem no domínio normativo recorrado 
por certa norma. É, aliás, neste sentido que se fala da concepção da autoridade como serviço, 
o qual se traduz numa prestação normativa que fo rnece solução ou soluções para problemas 
de coordenação de comporramenros, o u que fo rnece um juízo mais experiente sobre cerra 
matéria que inspira especiais cuidados. C fr. Joseph Raz, Authori~y mui jwtificruion . .. in .. 
J. Raz (o rg.), Authority, New York Uni v. Press, New York. 1990 , p. 11 5. Referimo-no~ a 
autoridade do acto administrativo como "a imperatividade institucional" que .. é o lugar 
onde se desenvolve a dimensão "perfo rmaciva" do direito''( .. . ), "uma imperat ividade da 
ordem da decisão", como escreve recentemente Pierre Moo r, Dyn,zmique du ~ysteme juridi-
que. Une théorie générale du droit, Schulchess, Geneve, 20 1 O, pp. 176- 177. 
rJ(,J Acentuando este aspecro, cfr. Vasco Pereira da Silva, Em bwctz do ttcto admiilis-
trativo perdido, Coimbra, Almedina, 1996, pp. 448 e ss., cfr. Pedro Machete, Estado de 
Direito Democráticn e Administmção Paritdrill, Coi mbra, r\lmedina, 2007, pp. 46 a 57 
Coimbra Editora • 
184 Estudos em Homenagem ao Prof Doutor josé Joaquim Gomes Canotílho 
existiria do mesmo modo, se não fosse legalmente possível adoptar uma decisão 
autoritária unilateral dissensual em certa situação individual e concreta on. 
O carácter vinculativo do regime fixado pelo acto administrativo determina 
que a juridicidade deste seja específica e, mesmo, singular, decorrendo desta 
circunstância o seu carácter de fonte de direito. A juridicidade como vincula-
tividade do regime individual e concreto estabelecido pelo acto administrativo 
exprime, nos termos correspondentes ao tipo legal de acto ( i s; e ao concreto 
acto praticado, uma autovinculação da Administração e uma heterovincula-
ção ( l9l do destinatário, de terceiros particulares <20l, de outras Administrações, 
dos tribunais e mesmo do legislador. 
Alguns aspectos do regime do acto administrativo não têm sido entendi-
dos como manifestações da vinculatividade do acto administrativo (enquanto 
fonte de direito), mas antes como aspectos exóticos, se não mesmo surpreen-
dentes, para o que tem contribuído não poucas vezes a linguagem utilizada 
pelo legislador, pelos tribunais e pela doutrina. Entre aqueles aspectos se con-
tam diversos traços jurídicos que asseguram e permitem preservar a produção 
de efeitos jurídicos de actos inválidos: os regimes da nulidade e da anulabilidade; 
o regime da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral; o 
regime da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pelos tribunais 
administrativos. Outra importante daquelas manifestações da juridicidade do 
acto administrativo é a vinculação legislativa a actos administrativos, ou, dito 
de outro modo, a limitação da liberdade de conformação de regimes jurídicos 
(
17
i C fr. G. Teubner, }uridijtcation: concepts, 11spects, !imits, solutiom, «in•> Roberc 
Baldwin, Colin Scott e Christopher Hood (org.) , A Reader on Regulation, O xford Univer-
siry Press, O xford, 1998, p. 421; P Moor, Droit Administmrif,' II , cit., p. 28 
t181 São muito distintos os tipos de vinculatividade normativ~m1entc desenhada pelos 
diferences tipos legais de accos (v. g. acro precário ou provisório, acco constitutivo de posi-
ções jurídicas subjectivas ou acro que fixa o es taturo real de uma coisa) . 
119
' Sobre a distinção entre fo ntes dt' Direiro Administrativo aucovinculacivas e 
hecerovincularivas, cfr. Paulo Otero, Legalidade e Aclniinútraçiio P,iblica. O Sentido d.i 
Vinculação Administmtiva à }11riclicidade, Coimbra, Almedina, 2003, pp. 374-375. Sobre 
as fontes de direito em geral, distinguindo entre "juridicidade heterónoma" e '' juridicidade 
autónoma", cfr. A. Castanheira Neves, Fontes do Direito, cit., pp. 80 e 81. 
1201 Para as relações jurídicas multipolares, cfr. Gomes C 1notilho, Relações Jurídicas 
Poligonais, Ponderação Ecológica de Bens e Controlo Judicial Pre\·enti\'O, in RJ UA, n. 0 l; 
e para os "efeitos irradiantes'' elo acco administrativo autorizativo, cfr. Gomes Canotilho, 
Actos Autorizativos jurídico-Ptíblicos e Responsttbilidade por Dauos Ambientais, separata do 
BFDUC, 69 ( 1993) , pp. 1-69. 
Coi mbra EJ itor:i K 
O acto administrativo como fonte de direito 185 
(gerais e abstracros) pelos regimes individuais e concretos, sobre a mesma 
matéria, já constituídos por accos administrativos. 
4. A vinculatividade através da preservação de efeitos jurídicos de actos 
inválidos 
Os traços jurídicos que asseguram e permitem preservar a produção de efeitos 
jurídicos de actos inválidos exprimem a sua vinculatividade. Isco é, na ponderação 
do legisladorque os desenhou, entre a destruição dos efeitos já produzidos, melhor, 
entre a eliminação do regime jurídico individual e concreto por ter violado as 
fomes de direito que aquele devia concretizar, e a sua preservação, resulta que, em 
cerras circunstâncias -, que, todas juntas, são, na prática, as mais frequentes - , 
deve prevalecer esta última. Ora, desse conjunto de opções do sistema jurídico no 
sentido de preservar a vinculatividade do acto administrativo resulta que ele próprio 
é uma fonte de direito. Tão importante, inclusive formalmente, é a opção sistémica 
de afastar os efeitos jurídicos do acto inválido como aquela que os preserva. Ambas 
têm que ser explicadas por uma ideia comum, inerente à própria noção de fome 
do direito: preservar os efeitos decorrentes de uma destas fontes. 
É verdade que, com excepção do regime-regra da anulabilidade - que é, 
aliás, o que abrange o maior número de actos inválidos - todos os demais 
regimes, que têm um significado prático menos importante, exigem, pelo menos 
para alguns Aurores, a intervenção de um tribunal para ressalvar ou preservar os 
efeitos jurídicos dos actos inválidos. Ora, se isso é verdade, pelo menos para 
alguns daqueles regimes, tal não significa que os efeitos jurídicos sejam das sen-
tenças judiciais e não dos próprios actos. Pelo contrário, as sentenças, utilizando 
uma autorização normativa específica e perante urna norma jurídica concretizada 
e o acto administrativo inválido, fazem cessar ou permitem a continuação da 
vigência do regime jurídico individual e concreto estabelecido por este. Os 
efeitos do acto inválido não se transformam, por virtude da sentença, em efeitos 
próprios e originários desta; continuam a ser os que correspondem ao tipo legal 
concretizado no acto administrativo, em virtude jéi não apenas deste, mas tan1bém 
da norma que especificamente autoriza o tribunal a não os destruir. 
4.1. O regime-regra da anulabilidade, inimpugnabilidade e caso 
administrativo resolvido 
Ninguém estranhará que se afirme que a característica central do reo-ime da 
anulabilidade (o breve tempo em que pode ser invocada para efeitos de a~ulação 
administrativa ou judicial) está desenhada de modo a que se preservem os efeitos 
Coimbra Editora "-
186 Estudos em Homeni1gem ao Prof Doutor josé joaquim Gomes Canotifho 
dos actos administrativos inválidos na ordem jurídica. Ora, se assim é, também 
daqui decorre que essa vinculatividade exprime a natureza do acro administrativo 
como fonte de direito, que parece apta a render a velha ideia, tão criticada, da 
existência de um princípio da presunção da legalidade dos acros administrativos. 
Assim, não podemos acompanhar quem entende que a escolha da anula-
bilidade como regime regra da invalidade "não pode deixar de revelar, ainda 
que implicitamente, uma certa fragilidade do carácter vinculativo do padrão 
de conduta emergente dessa mesma legalidade" ao "revelar um grau reduzido 
de imperatividade da vinculação das respectivas normas face àquelas cuja vio-
lação encontra como resposta a nulidade da actuação administrativa, compro-
mete o próprio modelo constitucional, legitimando que se suscite a inconsti-
tucionalidade da solução legislativa" (ZI) . 
E isto por uma razão. Não cremos que a anulabilidade <22>, enquanto 
desvalor jurídico, opere qualquer alteração na ordem jurídica sem a intervenção 
da autoridade administrativa ou judicial que proceda efectivamente à anulação 
do acto: os actos anuláveis, enquanto não forem anulados, produzem efeitos. 
Muito embora possa ter algum valor, e até mesmo ser certeira, a opinião favo-
rável à anulabilidade dum acro, é indiferente para a ordem jurídica a mera 
possibilidade da sua anulação (a anulabilidade), expressa por quem não seja a 
autoridade anulatória. 
A distinção que importa fazer não é entre acros válidos, por um lado, e 
actos inválidos inimpugnáveis consolidados ( caso administrativo resolvido <231), 
por outro lado, para afirmar a incongruência do sistema que os admite lado a 
lado. Num tal plano de argumentação sempre teremos de admitir que a auto-
<
21
l Cfr. Paulo Ocero, Legalidade e Adrninistraçiío P1iblica, cit. , p. 1024 e ss. 
122
' Lembremo-nos que esre é também o regime-regra dos acros administrativos 
inconsrirncionais, e que assim também não pode deixar de se manifestar a específica juri-
dicidade do acro, como fonte face a ourras fonres. 
m, Por "caso administrativo resolvido" quer-se referir aquele efeito de imutabilidade 
ou preclusão que decorre para o acro constitutivo de direitos de não poder ser revogado 
por conveniência administrativa ou já não poder ser anulado administrativa ou judicial-
mente. Para nós, a relevância do caso administrativo resolvido não se esgota na sua com-
paração com a juridicidade da sentença, a qual , escá bem de ver, sempre é distinta, por ser 
expressão de uma outra função do Estado e ser manifestada por um diferente tipo de órgão 
- cfr. Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra (policopiado), 1978, p. 2 19 e ss. 
A sua relevância é exactamenre a de apontar para uma específica juridicidade do acro 
administrativo, como se verá também mais à frente. 
Co imbra l:t!itora il 
O acto administrativo como fome de direito 187 
ridade administrativa ou judicial pode anular acros que, na nossa opinião, sejam 
válidos. Seria isso também um problema sistémico? Não, obviamente. 
A distinção que releva é, pois, outra: contrapõe acros não anulados e acros 
anulados. Uns são vinculantes, os outros não <24>_ Por outras palavras: os acros 
administrativos vinculam enquanto vigoram. 
4.2. O regime da nulidade e o reconhecimento de efeitos jurídicos a 
situações reguladas pelos actos nulos 
O artigo 134.0 do CPA afirma que o acro nulo não produz quaisquer 
efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, a qual, para 
além de ser invocável a rodo o tempo por qualquer interessado, também pode 
ser declarada a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou judicial. 
Deste modo, a declaração de nulidade é ela própria um acto reservado a uma 
autoridade administrativa (qualquer) ou judicial. Assim, a mera opinião sobre 
a nulidade ou a respectiva invocação (25l, enquanto não declarada pela autoridade 
competente, não obsta a que se produzam consequências de facto a que, por-
ventura ninguém, disputa que sejam "efeitos jurídicos" do acro, pois têm essa 
aparência, e por isso se lhes tem chamado efeitos purativos. 
O artigo 134.0 , n. 0 3, do CPA, afirma que "o disposto nos números 
anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos 
a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso 
do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito." 
Esta sequência de enunciados leva-nos a uma situação paradoxal: se 
nenhuma autoridade administrativa ou judicial competente declarar a nulidade 
produzem-se consequências que serão tidas como "efeitos jurídicos" - muito 
embora se aquela vier a ser declarada tais "efeitos,, sejam ridos como nunca 
produzidos, tornando-se claro que eram meras consequências de facto. Com 
efeito, aquelas consequências de facto aparecem revestidas de "efeitos jurídicos", 
enquanto uma autoridade competente não declarar a nulidade do acro. 
(
241 Importa referir que Paulo Orero identifica o acro administrativo consrirutivo 
de posições jurídicas subjecrivas como uma fonte de direito, mas apenas aurovinculativa, 
cfr. op. cit. , p. 397; cfr., no mesmo sentido, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições !, 6 1. 
Cl
5
J Cfr. sobre a inexistência de um generalizado poder de conhecimento autónomo 
da nulidade e consequente liberdade, direito ou poder de desaplicação do acro nulo pela 
universalidade dos sujeitos, que apenas se pode admitir nos "casos de nulidade especialmente 
grave e evidente (nulidade-inexistência) ", J . C. Vieira de Andrade, A nulidade, essa desco-
nhecida, in RLJ, ano 138.0 , n .0 3957 (Julho-Agosto 2009) , pp. 346-347. 
Coimbra Edi tora t 
188 Estudos em Homenagemao Prof Doutor José Joaquim Gomes Canotilho 
Para além destes "efeitos jurídicos" putativos, correspondentes ao tipo legal 
do concreto acto nulo, deve reconhecer-se, contudo, que há uma eficácia jurí-
dica reduzida (como que em "modo de segurança" (ZGl ) que decorre duma certa 
vinculatividade do acto nulo que ainda não foi declarado como tal: não existe 
em relação a ele direito de resistência dos particulares seus destinatários (salvo 
para os casos gravíssimos de actos que ofendam direitos, liberdades e garantias), 
mas antes o dever de suportar as suas exigências, e existe também o dever de 
obediência do agente e titular de órgão sujeito a hierarquia (salvo se a respec-
tiva execução envolver a prática de crimes) <27i (lS) . E esta conhecida situação 
jurídica - pois que não é apenas fáctica -, que tem sido justificada por 
diversas razões, apenas se pode compreender verdadeiramente à luz da ideia do 
acto administrativo como fonte de juridicidade. 
Se uma autoridade competente declarar a nulidade de um acto que tenha 
estabelecido um regime individual e concreto por algum tempo, pode simul-
taneamente atribuir-lhe certos efeitos jurídicos que ele nunca tinha produzido, 
como sucede no exemplo de escola dos "funcionários e agentes de facto" cuja 
nomeação tenha sido declarada nula muitos anos depois de ocorrida, e na qual 
expressamente se ressalvam os efeitos jurídico-financeiros das ordens de paga-
mento dos vencimentos e, mesmo, da actividade administrativa por aqueles 
realizada. Ora, deve convir-se que estes efeitos jurídicos devem, pelo menos, 
corresponder a efeitos jurídicos típicos do acto declarado nulo. E, se assim é, 
os efeitos jurídicos atribuídos pela autoridade declarante da nulidade afinal 
correspondiam àqueles que estavam previstos no tipo legal e no concreto acto 
126
i A imagem conota-se com o safe rnode dos sistemas o perativos e aplicações d e 
software info rmático, o qual se caracteriza por permitir funcionalidades reduzidas, po r 
oposição ao normal operating mode. 
127
l No mesmo sentido , sobre o direito de resistência e o dever de obediência, cfr. 
J. C. Vieira de Andrade, A nulidade, essa desconhecida, in R.LJ , ano 138.0 , n.º 3957 (Julho-
-Ag~sto 2009), pp. 346-347. Este Autor conclui neste seu esmdo, nitidamente na pers-
pecnva da concretização do d ireito, que "a tendência compo rtamental da doutrina e da 
jurisprudência, bem como do legislador, perante a nulidade administ rativa é muitas vezes 
a da vertigem niilis ta - o acro é nulo, logo, não p roduz efe itos, é como se não existisse· 
n_ão é preciso pensar, nem distinguir, nem adequar à realidade", cfr. op. cit., p. 350. Cfr.: 
; nda, Colaço Antunes,_ A~~tfação adr:zinistrativa ou nuffa annu!atio sine juditio?, in CJA, n. 79, 
. O',º'. PP·. 3 e ss.'. O mzster10 dez nulidade do acto administrativo: morte e ressun-eição dos efeitos 
;uridi~;:i• tn Rev1s_ta do M_inistério Público, ano 3 1, Jul-Set 20 1 O, número 123, p. 59 e ss. 
Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo f 2006 3 a ed C · b 
AI d. 823 
' , , • ., 01n 1 ra, 
me ma, p. . 
Coimbra Editora "-
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,\tlminist~tth·n: St' lhe sJ.n '\\tdhuú.lo/' ~ pnl'\lUC er:un ddc: se eram dele é por-
qu~, ,,o Rm ~ ,lt' 1 .. \tbo, ~crnprt' l\S pt'odutiu, o t.tuc implk.t. inevir,,vdmcnte, 
um \..~rro ~'\.'t)nh~~imtnt't' pti Y11), 
l\)dt' ~~t· que,, lkdnt"-.\1.:fü) .. h .. ' nulid,h.k tcnh,,, afinal, um cfuito constitutivo 
no ,lmbim d,, 1._H'\.lêm iurú.lk~,, t' ~'t'j,,, pon-antü, lllll..\ noYic..ladê, utTkl alccr,tçjn 
q_né a, O\..'\.Wrc, ê qu(' ,\ '\\tttbuiç,to" dt' t'h.'ttüs sl'jn, ,\tltts. ,\ dtd,m,1,,-.10 de cerros 
d~iros iuri"lk'\.~ pt'\.iprio~ "bqudc nl-:'to t:'otno aptos ,t vi~)mr n,t ortlem juridic ,. 
l\w furç,1 do simples dt-curso do tt'mpo, conju~tJo com os prindpios tb 
u.)nfü.H\\1\. ~ d,, ~~lll1\l\\"tl jurídi1..\\, ,\ ld permin .. -. 1..'omo .,firrna l\1ulo Orern, "que 
~'ê l't.\...'\.)t1hc.\1nn '-"-'l' tt\." d("ltl)S ,\ sim~w0cs de h\(tú ptU\"OC\d;.\S por attos nulos" (~·11 • 
P-,uit êS~ Autor, '\ \ kt ,\O determin,u isro, pt'O\'OC.l du,,s m0diflcaçôes nuck ... ,rt:s 
no utxi.ên:..\mentü iurít.fü ... 'tl-~l"hninisrmti\'o: lD habilita, em primeim lugar, ,l unu 
tmnsl\lrmtl\\'lo de;' ~~itns de fano em ~'~itos jurídicos, rendo ~, particubrid.,de 
de fot er L'Ol'~~p1:)n.der a \'erdadt· iuridit..1\ ou form,ll 2\queb que jti em ,l vt:rdade 
apa~nte ou d~_'('th-.t~ (ii) cria, em. se~undo lugar, um rt"gime atipico par., t;.1is 
sittm\'Õ~s de nulh .. bde, permitindo qut $t'jan, l't' ..... 'onhecidns certuS d~itos decor-
~ntes de ... li..'~ nuk'.\$, moriYn pdo qu.,1 se podrt'!.i aqui fabr, tal, Cútno SlK"t.'dt' 
no Oirdro Con$tituciún~1L ntH\\,\ "nulidadt' ,uipict''. "A pbstkida1..le dos d~i-
ros t.tt in\-;.llid~tde pennitt- t'xprcssamentt' que ~\ situ~,ções de fa~ro cme~~nces 
de ,Ktos nulos poss,,m $êr t~"t.-onhe'('idos dt~ito,, juridi'-'os" t ,tii _ 
~bis unhl ,~, , a mdhor e~plkaçüo p .. u~, c:-stc t•nigmn ~;\quê 1..)~fl;.'Ce .. , 
ideia do ,Ktu ,,1..lministnttiv-0 çumo fontt" ,.h.' dirdtú: a iuridi('idatk 1..ln -.Ktú 
~si~ o •~--onh~imcnto de d\.'itos iuridi(os 1..fü~(t~Hnt'ntc por um;.\ ... tutoritLtd~ 
,tdmini$tr ... ltl\'"-\ uu ,,tm\"~~ de um,\ (Oüpcraçfü) cntl't' as autt,ri1..bd~s ,H.hninis-
tr'...ltl\\ lS e iudk-i._lis para :,ss~sur,u-. ainda qut' p~H\.~i:,lmentc, ,\ \'i~nóa do 
reg.imt> iurillico i1H..lh·idual t...' l''-rncrcn .. , t~t.\bd~(ido pdo ~Kt\) ('onshh.:'t"..\tlo 
nulo, p1...\i~ n.'l'-l 1-:',tbe dttYilb que ,lqud,l '\nribuiçl"," tt·rL\ qtu~ ''t't'(\'lbrir" tollv 
o tc1npv p,tS$adt) ,ltt' ,,o tlH)IHt't\tt) inki,11 cm qut' (' n1.2ro teria sidt, efi(',\l St' 
t'Ü\t) h.\S$~ nulo. 
-\-.). Oecla_n\çt1.o de inYttlillnde ron, fof\'U obrigtltóritt genll pdo Tri-
bunal Constitudomll 
·1t-m-s1:..• ddt"ndido que n~ ~im,,,-0t'S iuridk-o-.tdministr,tti\~lS 1..."\'l\b'('\i"t...H .. bs 
1..1uc ~nh.un skk, \.'ri.\d,ts ,H) ,thri~"' "k lh,rm,,s ~ut \\.'nlum ,, sêr ~,hk"-'t\' ,k 
l 'fr, t't, 1':t. , p .. l 03.:!. 
l"tl' .. ff• .,::•,t.1 .. • ,., , .._ .. i,, 
190 Estudos em Homenagem ao Prof Doutor José Joaquim Gomes Canotilho 
declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória 
geral pelo Tribunal Constitucional não sejam por estas abrangidas, por igualdade 
de razões (estabilidade e segurança) com a ressalva do caso julgado previsto no 
artigo 281.0 , n .0 3 , da Constituição. 
Não se trata tanto, a nosso ver, como se tem defendido, "de um duplo 
fenómeno: ( ... ) um fenómeno de juridificação dos efeitos em causa, reconhe-
cendo-se como jurídicos efeitos de situações de facto decorrentes de actos 
praticados sem fundamento normativo válido; ( ... ) um fenómeno simultâneo 
de constitucionalização ou legalização que convalida ou sana os efeitos de tais 
actos praticados ao abrigo de normas inválidas, evidenciando-se, por esta via, 
a feição atípica da nulidade da norma declarada inconstitucional o u ilegal 
(. •• )" (31)_ Na nossa opinião, a juridicidade própria do acto administrativo, a 
sua natureza de fonte de direito, é que justifica que a declaração de inconsti-
tucionalidade não derrogue o regime jurídico individual e concreto estabelecido 
pelo acto (32>. 
Os efeitos jurídicos sempre lá estiveram, pois como já dissemos a propósito 
da nulidade, não nos podemos esquecer que a própria declaração de nulidade é, 
ela mesma, constitutiva. Como ensina Gomes Canotilho, pode "entender-se que 
os limites à retroactividade se encontram na definitiva consolidação de situações, 
actos, relações, negócios, a que se referia a norma declarada inconstitucional. Se 
as questões de facto e de direito reguladas pela norma julgada inconstitucional 
se encontram definitivamente encerradas porque sobre elas incidiu caso julgado 
judicial, porque se perdeu um direito por prescrição ou caducidade, porque o 
acto se tornou inimpugnável, porque a relação se extinguiu com o cumprimento 
da obrigação, então a declaração de inconstitucionalidade, com a consequente 
nulidade ipso iure, não perturba,através da sua eficácia ret roactiva, esta vasta 
gama de situações ou relações consolidadas. Pode dizer-se que a norma viciada 
de inconstitucionalidade não era já materialmente reguladora de tais situações, 
sendo irrelevante a sua subsequente declaração de inconstitucionalidade" <.rn. E, 
com efeito, se já não era a norma legal inconstitucional a regular tais situações 
01
> Cfr. P. Orero, cit., p. l O 18 e ss. 
Li2) E sra nossa opinião é compatível quer com a posição da doutrina que entende 
que a eficácia rerroacriva da sentença não abrange, por definição, as situações juridicamente 
consolidadas (por analogia com o caso julgado), quer com aquela ourra posição dourrinal 
que entende que essa ressalva só a pode ponderar e realizar o Tribunal Consti tucional, ao 
abrigo do n.0 4 do artigo 28 1 .0 da Constituição. 
(~
3
' Cfr. Gomes Canorilho, Dirtito Constitucional, cir., p. 1015. 
Coimbra Editoro i 
O acto administrativo como fonte de direito 191 
jurídicas concretas definidas pelo acto em sua concretização, então fica a nu a 
juridicidade própria e autónoma desse acto administrativo. 
4.4. O regime da declaração de ilegalidade com força obrigatória 
geral pelos tribunais administrativos. 
A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas adminis-
trativas produz efeitos desde a dara da emissão das normas e determina a repris-
rinação das normas que ela haja revogado (cfr. n.0 1 do artigo 76.0 do CPTA), 
mas cal retroacrividade não afecta os actos administrativos inimpugnáveis, salvo 
decisão do tribunal em contrário, quando a norma respeite a matéria sanciona-
tória e seja de conteúdo menos favorável ao particular ( cfr. n. 0 3 do artigo 17 6. 0 
do CPTA). Mais ainda: por decisão do tribunal, fundada em razões de segurança 
jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo, pode a declaração 
de ilegalidade apenas produzir efeitos a partir da data do trânsito em julgado da 
sentença (cfr. n.0 2 do artigo 76.0 do CPTA), poupando assim as consequências 
ou os efeitos produzidos pelos actos que se fundavam na norma ilegal, e que 
eram nulos ou ainda não eram inimpugnáveis . 
. Temos, assim, três situações distintas: se (i) os acros são inimpugnáveis 
(e só o podem ser os anuláveis), prevalece o regime-regra da anulabilidade, 
sanando-se os acros e os efeitos que sempre produziram e continuam vigentes 
e que são expressão da juridicidade do acto, em face da juridicidade da norma 
administrativa em que ele se fundava, agora declarada ilegal (cfr. n.0 2 do 
artigo 176.0 do CPTA); se (ii) os actos são anuláveis e ainda impugnáveis, 
encontrando-se a produzir efeitos por si próprios, a declaração de ilegalidade 
com a ressalva dos seus efeitos só opera para o futuro (cfr. n. 0 2 do artigo 176.0 
do CPTA) e tem a eficácia específica de tornar inimpugnáveis tais actos - uma 
vez que deixa de ser invocável a invalidade consequente da norma administra-
tiva ilegal que concretizavam (sanação) -, valendo, portanto, aqui o que se 
disse sobre a juridicidade desse tipo de accos; se (iii) os actos são nulos, a 
declaração de ilegalidade com eficácia meramente prospectiva vai atribuir efei-
tos ao que até aí podiam ser meras consequências de facto, simultaneamente 
permitindo que continuem a produzi-los para o futuro (cfr. n. 0 2 do artigo 176.0 
do CPTA), valendo também aqui tudo o que se disse sobre o regime da nuli-
dade dos actos e a respectiva juridicidade. 
Perguntar-se-á agora pelo significado destas soluções no plano da juridi-
cidade dos actos administrativos. E o significado que lhes é comum é o de os 
acros que se fundaram em normas administrativas que eram ilegais (mas que 
Coimbra Editora & 
192 J:,~·wdos em Homenagem ao Prof Doutor José joaquim Gomes Canotilho 
ainda não O tinham sido declaradas) produziram consequências ou efeitos e 
continuarão a produzir efeitos, quer padecessem de nulidade ou de anulabili-
dade. A circunstância de a invalidade ser derivada ou consequente justifica o4, 
a opção da prevalência da juridicidade própria dos actos sobre as das demais 
fontes, ainda que mediante a intervenção prudente do tribunal no caso dos 
actos nulos e anuláveis ainda impugnáveis. 
5. A vinculação do legislador a actos administrativos 
Podem os actos administrativos, especialmente os constitutivos de direitos 
e interesses legalmente reconhecidos, desde que válidos ou inimpugnáveis ou 
irrevogáveis com fundamento na sua anulabilidade, "ser revogados ou modifi-
cados por acto legislativo ou, pelo contrário, eles impõem-se pelo seu conteúdo 
ao legislador" 0 5l? 
Um tal acto legislativo que proviesse da Assembleia da República poderia 
ser qualificado como um acto administrativo (.3Gl e não tanto como uma der-
rogação legal individual do regime jurídico previsto nos artigos 140.0 e 141.0 
do CPA. Paralelamente ao princípio da proibição da inderrogabilidade singu-
lar das normas regulamentares, que afirma a vinculatividade dos regulamentos 
enquanto fontes de direito, também se pode defender o princípio da proibição 
de inderrogabilidade geral e directa pelo legislador de regimes jurídicos indivi-
duais e concretos estabelecidos por actos administrativos consolidados. 
Para além da proibição genérica de revogabilidade, que resulta para a Admi-
nistração (aucovinculação) daquele regime do CPA, os regimes individuais e 
concretos positivados por actos administrativos constitutivos de posições jurídicas 
subjectivas surgem como heterovinculações, na medida em que o legislador está 
limitado e condicionado (37J na sua pretensão de re-regulação daquelas situações. 
Na verdade, se o legislador as atingir direcramente - na medida em que 
o não consiga evitar através das disposições de direito transitório que estabeleça 
e, sobretudo, por força do efeito expropriatório que venha a decorrer da nova 
regulação, ao determinar a redução ou caducidade de tais acros em abstracro - , 
U-íJ Assim, também, Paulo Otero, cit. , p. l 020-102 1. 
/35 ) C fr. P. Ütero, cit. , pp. 953 e ss. 
06) Ibidem. 
<ri N _ estes termos, cfr. Paulo Otero, embora sem expressamente se referir neste po nto 
a heterovmculação do legislador nem a fonte de direito heterovinculance dos accos em causa. 
· Coimbra Editora ~ 
✓• 
O acto administrativo como fonte de direito 193 
estará sujeito à obrigação de indemnizar os prejuízos que dela decorram 0 8l. 
Ora, a mera admissibilidade deste efeito expropriatório constitui prova da 
vinculatividade dos actos administrativos em causa. 
Por igualdade de razões com as que serviram de fundamento ao acórdão 
do Tribunal Constitucional n. 0 214/2011 (caso da revogação legislativa do 
regulamento de avaliação dos professores, sem revogação da respectiva lei habi-
litante), não pode a lei derrogar individualmente o estabelecido em acros 
administrativos, ou regular de novo a matéria, eliminando retroaccivamence a 
lei habilitante daqueles actos e destruindo a respectiva eficácia retroactivamente, 
ou mesmo para o futuro, se esses acros também tinham uma eficácia para o 
futuro ainda vigente. Tal significaria uma intromissão na função administrativa 
de execução das leis e na segurança jurídica, pois, sem alterar o regime geral 
de revogação dos actos, haveria uma derrogação singular desse regime, ainda 
que através de um acto plúrimo. 
Uma cal lei deve, na verdade, ser qualificada como um acto administrativo 
plúrimo, pois são perfeitamente determináveis as decisões que vão ser afectadas. 
Como acto administrativo, viola a lei (o regime de revogabilidade previsto no 
CPA) e o princípio da separação e interdependência de poderes. A título mera-
mente ilustrativo, pense-se na situação hipotética de o legislador revogar com 
eficácia retroactiva genérica o regime individual e concreto dos contribuintes que 
requereram e obtiveram um acto de deferimento da isenção legalmente prevista 
do imposto municipal de imóveis (IMI), durante os primeiros três anos imedia-
tos após a aquisição de habitação própria. Para além do princípio da proibiçãoda recroaccividade da lei fiscal, hoje profundamente matizado, o que aqui está 
propriamente em causa é o princípio da separação de poderes e funções do Estado, 
objectivados através de distintas fontes de direito. Um particular que cem a seu 
favor um acco de deferimento duma daquelas isenções fiscais pode pedir a um 
0 81 Assim se pronunciou o Acórdão do Tribunal Constitucional n. 0 329/98 (cfr. n.0 
5.2.) quando foi submetido a juízo o pedido de fiscalização da constitucionalidade do 
Decreto-Lei n.0 351/93, de 7 de Outubro, que no n.0 1 do seu artigo 1.0 dispunha que "as 
licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designa-
damente por alvarás, emitidas anterionnente à dattt da entrada em vigor de plano regional de 
ordenamento do ten·itórío ficam sideitas a confirmação da respectiva compatibilicltu!e com as regrcZJ· 
de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do territó-
rio". A cerco ponto, do que se tratava de saber era se aquele acto legislativo seria inconsriru-
cional por não prever expressamente um regime e direitos de indemnização pelos sacrifícios 
assim impostos, rendo o Tribunal concluído que não, pois cal regime decorria da Constituição. 
Coimbra Editora g 
• 
1 
' 
194 Estudos em Homenagem ao Prof Doutor José Joaquim Gomes Canotilho 
juiz que reconheça o seu direito, numa acção de simples apreciação, mal a pro-
posta de lei comece a ser proposta e discutida. Declarado o direito individual e 
concreto pelo juiz, numa acção daquele tipo, cal sentença nada acrescentaria ao 
direito conferido pelo acto, sinal que dele decorre uma específica juridicidade. 
Imagine-se agora a situação de uma lei que regula com eficácia retrospec-
tiva a definição de pensões, reduzindo-as para o futuro , sendo que foram 
atribuídas em certo momento através de actos administrativos próprios que 
visavam definir um regime definitivo individual e concreto na mesma matéria. 
Em tudo se pode argumentar igualmente 0 9l . 
Assim, as alterações legislativas que visem regular genericamente situações 
já reguladas por actos administrativos, com o objectivo de poupar recursos finan-
ceiros, estarão votadas ao fracasso, pois recursos equivalentes estarão inevitavel-
mente comprometidos com a obrigação de indemnizar a expropriação t4o)_ Resta, 
para esse propósito, como se disse na introdução, a via financeira e fiscal. 
De tudo isto decorre que os acros administrativos são fonte de direito, 
contendo uma juridicidade que se impõe ao legislador e ao juiz. 
6. Conclusão 
O direito positivado no acro administrativo (o regime jurídico individual 
e concreto) é, como o demais direito, o resultado das actividades de cooperação 
de autoridades (legislativas, administrativas e judiciais) para a sua produção. 
O que significa que, sendo produto da actividade administrativa e um dado 
para aquela actividade de cooperação de autoridades jurídicas, ele é uma fonte 
de direito. 
n9i Numa posição favorável e justificativa da necessidade de revisitar, "numa pers-
pectiva de justiça incra e incergeracional", as soluções legais em matérias como as do 
exemplo, e "tocar, se necessário e com conta, peso e medida, nos chamados direitos adquiridos, 
que, algumas vezes, escondem a apropriação, por via legal e contra mal, dos comuns", cfr. João 
Carlos Loureiro , Acleus ao Estado Social A Segurança Social entre o Crocodilo da Economia 
e a Medusa da Ideologia dos "Direitos Adquiridos", Coimbra, 2010, p. 138. 
'4º' Rogério Soares, Direito Administrativo, cit., refere-se à "capacidade de resistência" 
como categoria algo criticada. (p. 225). E depois, invocando Vedei, refere a "autoridade 
de coisa decidida" e conclui que "o problema do caso julgado formal do acco administrativo 
transforma-se afinal num outro menos pomposo, o da determinação das condições em que 
um acco está ao alcance de procedimentos ablatórios" (p. 222). A nosso ver, o acco ablati\'o 
cem, por natureza, que sacrificar uma posição jurídica, a qual revela exactamence a juridi-
cidade do acto administrativo sacrificado. 
C'Óimbra Editora ~ 
1 
• 
Coimbra Editora 
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-
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