CURSO DE FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS E OBRAS DE ENGENHARIA

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CURSO DE FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS E OBRAS DE ENGENHARIA – SENASP
1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? – Parte 1
O edital, como peça fundamental para as contratações de projetos e obras, é o instrumento que norteará a relação entre a Administração Pública e a proponente (dos serviços), e dele fará parte a minuta do contrato, como um dos seus anexos, quando das modalidades de licitação Concorrência e Tomada de Preços, ou Dispensa de Licitação e Inexigibilidade. O regime jurídico para tais contratos, conforme a Lei n° 8.666/1993.
É muito importante que os profissionais que atuam nessas áreas detenham um conhecimento básico de legislação relativa à elaboração de editais. A preparação desse instrumento convocatório deve obedecer às inúmeras normativas, muitas em constante atualização, devendo a sua redação ser correta e atualizada, visto que esse será o principal documento da relação contratante/contratado, servindo de referência legal durante todo o período da contratação. O edital, como é o principal elemento que solucionará impasses e esclarecerá dúvidas, se incorreto, perderá o seu propósito, inclusive dando oportunidade para contestações judiciais, caso não esteja bem elaborado ou redigido de forma clara, coesa e obedecendo fielmente à legislação vigente.
Parte 2
Recentemente, a Instrução Normativa (IN) n° 05, de 25 de maio de 2017, da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP), determinou a obrigatoriedade do gerenciamento de riscos para as contratações públicas, com a elaboração de mapas de riscos, juntados aos autos dos processos em algumas etapas da licitação, entre elas ao final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico. Já a Portaria n° 389, de 23 de agosto de 2017, do Ministério da Fazenda (MF), determina que devam ser adotadas as minutas padronizadas da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na elaboração de instrumentos de contratação pública de serviços, como projetos ou execução de obras pelos órgãos do MF. Essa determinação foi acatada com a edição da Portaria da Receita Federal do Brasil (RFB) nº 2.363, de 6 de julho de 2017.
Outro aspecto importante é a observação ao Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012, que regulamenta o art. 3° da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Federal, e institui a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (Cisap), e ao Decreto nº 9.178, de 23 de outubro de 2017, que o atualiza. Complementa o mesmo tema a IN da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) nº 01, de 19 de janeiro de 2010, que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências.
A Lei nº 8.666/1993 determina os elementos mínimos necessários à composição de um edital. No seu art. 40 estão as principais exigências para a sua elaboração:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida por esta lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente o seguinte: (...)
(...)§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I – o Projeto Básico e/ou Executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos;
II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
III – a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor; (...) (BRASIL, 1993).
PARTE 3
O terceiro ponto refere-se à inclusão, nesse artigo, da obrigatoriedade de que conste no edital a minuta do contrato. Essa determinação advém do fato de que os contratos administrativos são contratos de adesão, já que as suas cláusulas são estabelecidas unilateralmente pela Administração.
PARTE 4
Dentro das competências individuais específicas necessárias ao servidor, estruturadas de acordo com os processos de trabalho que compõem a Cadeia de Valor da RFB, aquelas aplicadas aos servidores arquitetos, engenheiros, ou demais servidores que atuam na Fiscalização de Projetos e Obras, são as relacionadas ao macroprocesso “Gestão de Materiais e Logística”, processo de trabalho “Gerir Imóveis e Obras” (Portaria RFB n° 38, de 11 de janeiro de 2016), e são as listadas a seguir:
· Manutenção da infraestrutura física da RFB – gerir a infraestrutura física da RFB, mantendo a adequação dos imóveis aos padrões técnicos e à imagem institucional, de forma a conferir funcionalidade e segurança à consecução das atividades-fim;
· Adequação da infraestrutura física – adequar a infraestrutura física da RFB, de acordo com os padrões técnicos e a imagem institucional, propiciando um ambiente seguro e saudável aos servidores no desempenho de suas atividades;
· Contratação de projetos, obras e serviços de engenharia – gerir os procedimentos necessários à contratação de projetos, obras e serviços de engenharia, inclusive orçamentos, tendo em vista a gestão efetiva dos recursos disponíveis e o desempenho das atividades-fim;
· Fiscalização de projetos, obras e serviços de engenharia – fiscalizar minuciosamente a execução dos contratos e a realização de projetos, obras e serviços de engenharia, primando pelo pleno cumprimento da especificação do objeto, das obrigações do contratado e das orientações dos órgãos de controle e fiscalização.
Perceba que, das competências elencadas, os dois itens marcados devem ser observados com muito cuidado, pois invocam grande responsabilidade do agente público. Ambos tratam da responsabilidade subsidiária que está vinculada ao servidor quando nomeado fiscal do contrato, na figura de especialista (engenheiro ou arquiteto), e que será novamente tratada nos Módulos 2 e 4. O primeiro está diretamente ligado à qualidade e à segurança do ambiente construído. O segundo, à observância das determinações e jurisprudência dos órgãos de controle.
Note que a qualidade e a segurança do ambiente construído referem-se ao cuidado de se prever instalações que atendam às normas técnicas ou normas legais intrinsicamente vinculadas ao desempenho, à funcionalidade, ao conforto, à acessibilidade e à segurança. Como exemplo, podemos citar a necessária observação à legislação ambiental ou à legislação de incêndio. Nesse aspecto, o fiscal do contrato com formação técnica é solidariamente responsável, caso não sejam cumpridas as normativas técnicas ou legais que são vinculadas à construção, inclusive podendo vir a ser responsabilizado civil e criminalmente nesses casos.
Em relação aos órgãos superiores de controle, a não observância das suas normativas legais (acórdãos ou outras jurisprudências), por parte do fiscal do contrato, poderá implicar a sua responsabilização, inclusive prevendo sanções.
Dessa forma, é de vital importância que o fiscal proceda com todo o rigor na atuação da sua fiscalização, devendo sempre fazer constar nos autos do processo administrativo do contrato todos os seus atos relativos a tais quesitos, como exigências da observância de tais normas e, o mais importante, o seu cumprimento.
1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital):
Os cuidados na sua elaboração - Parte 1
Conforme orientações do TCU, o Termo de Referência é o documento que definirá o escopo do objeto do contrato quando da licitação na modalidade pregão, regida pela Lei nº 10.520/2002, incluindo os serviços comuns de engenharia. Nas modalidades definidas pela Lei nº 8.666/1993, para a licitação de obras, tal documentoé o Projeto Básico, previsto no item I, parágrafo 2°, inciso XVII, do art. 40. Constitui-se em importante etapa que antecede o Projeto Básico, a elaboração de estudo técnico preliminar ou anteprojeto, previstos no art. 6º da Lei nº 8.666/1993:
Art. 6º Para os fins desta lei, considera-se: (...)
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos (...) (BRASIL, 1993, p. 154, grifo nosso).
Pereira Jr. (2012) ensina:
"Durante o estudo preliminar, avaliam-se questões que possibilitarão a elaboração de anteprojeto em conformidade com as necessidades administrativas e as características do objeto a licitar, ou a contratar de forma direta. Tal estudo leva em conta aspectos como:
a) adequação técnica; 
b) funcionalidade; 
c) requisitos ambientais;
 d) adequação às normas vigentes (requisitos de limites e áreas de ocupação, normas de urbanização, leis de proteção ambiental etc.);
e) possível movimento de terra decorrente da implantação, necessidade de estabilizar taludes, construir muros de arrimo ou fundações especiais;
f) processo construtivo a ser empregado; 
g) possibilidade de racionalização do processo construtivo;
h) existência de fornecedores que deem respostas às soluções sob consideração; 
i) estimativa preliminar de custo e viabilidade econômico-financeira do objeto 
(PEREIRA JR., 2012)."
Já para a contratação de serviço de elaboração do Projeto Básico da obra ou edificação, farão parte de anexo do edital as diretrizes e especificações técnicas do projeto pretendido, em que estarão descritos todos os requisitos (técnicos, de prazos etc.) que deverão ser atendidos.
Início de destaque importante.
Essas diretrizes devem ser dadas por profissional habilitado, do próprio quadro da Administração, ou contratado para tal, e serão abordadas no Módulo 2.
Os cuidados na sua elaboração - PARTE 2
Para a contratação de serviços de execução de obras, nos quais já se tenha o Projeto Básico, estarão descritas em anexo ao edital as diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo concomitante à obra (previsão dada pelo art. 7º, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/1993), e as providências que se espera da contratada quando da sua execução. Obviamente, não será descrito nesta peça todo o roteiro técnico para a execução da edificação ou obra viária ou de infraestrutura, visto que isso é tema do projeto de construção civil (documentos técnicos) que dela fará parte. Nas diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo, complementar ao Projeto Básico, estarão descritos os elementos que devem ser entregues à Administração quando da execução ou finalização da obra (além do Projeto Executivo, os laudos, o “as built” etc.), e as providências que devem ser tomadas pela contratada para a execução do objeto (observância às normativas de sustentabilidade, à legislação ambiental, ao cronograma de etapas, aos prazos etc.).
O Termo de Referência, ou Projeto Básico, deve apresentar os seguintes itens:
a) Justificativa no que se refere à alternativa escolhida, notadamente quanto à viabilidade técnica, econômica e ambiental do serviço;
b) Fornecimento de uma visão global do serviço e identificação de seus elementos constituintes de forma precisa;
c) Especificação do desempenho esperado;
d) Demonstração de que estão sendo adotadas soluções técnicas, quer para o conjunto, quer para suas partes, amparada por memórias de cálculo e de acordo com critérios de projeto previamente estabelecidos, de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante a fase de execução;
e) Identificação e especificações dos tipos de serviços a serem executados, dos materiais e dos equipamentos a serem incorporados;
f) Definição das quantidades e dos custos dos serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e o porte do objeto, de forma a ensejar a determinação do custo global;
O detalhamento de todos os serviços da planilha orçamentária tanto motiva o preço referencial proposto, como dá maior condição ao particular de melhor oferecer a sua proposta, ao conhecer todas as nuanças da contratação. Além da necessária publicidade e motivação do referencial de preços utilizado, tal medida instiga a competitividade e contribui para a economicidade do certame, uma vez que, ao melhor conhecer o objeto, em tese, embutem-se menos riscos na contratação. O particular, igualmente, deve apresentar o detalhamento de seus preços. Não se destina desclassificar concorrente por sobrestimativa de eventual insumo, posto que tal rigorismo em nada contribuiria para a obtenção da "melhor proposta". A demonstração objetiva de todos os custos do empreendimento subsidia a Administração em eventuais análises de exequibilidade da oferta. Também evita a ocorrência de duplicidade de encargos dispostos no orçamento e serve de lastro probatório para o discernimento de futuros pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro (CAMPELO; CAVALCANTE, 2014, p. 119).
Destaca-se, dessa doutrina, a característica meramente referencial do orçamento da Administração. Enquanto esse é necessário e obrigatório, conforme o Decreto nº 7.983/2013, o orçamento da licitante é de sua responsabilidade, devendo esta produzi-lo conforme a sua técnica adotada, seus procedimentos construtivos ou de projetos e o seu enquadramento tributário, sempre observando os limites e as regras dados no próprio decreto.
g) As regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei nº 8.666/1993 (Acórdão nº 1.977/2013 – Plenário, TCU);
h) Fornecimento de subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão do serviço;
i) Detalhamento dos programas ambientais, compatível com o porte do serviço;
j) Observância das normas do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e serviços previstos no projeto;
k) Se a referência de marca ou modelo for indispensável para a perfeita caracterização do componente do serviço, a especificação deverá indicar as expressões “ou similar”, “ou equivalente” ou “de melhor qualidade”, definindo-se com clareza e precisão as características e o desempenho técnico requerido pelo projeto, de modo a permitir a verificação e a comprovação da equivalência com outros modelos e fabricantes;
l) As especificações técnicas deverão considerar as condições locais em relação ao clima e às técnicas a serem utilizadas;
m) As especificações de componentes conectados a redes de utilidade pública deverão adotar, rigorosamente, os padrões das concessionárias;
n) As especificações serão elaboradas visando equilibrar economia e desempenho técnico, considerando custos de fornecimento e de manutenção, porém sem prejuízo da vida útil do componente utilizado;
o) Características e condições do local de execução dos serviços, bem como de seu impacto ambiental, se houver, considerando-se os seguintes requisitos: segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público, possibilidade de emprego de mão de obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, de modo a diminuir os custos de transporte, facilidade e economia na execução, na conservação e na operação, sem prejuízo da durabilidade do serviço, adoção das normas técnicas de saúde e de segurança do trabalho adequadas e infraestrutura de acesso;
p) Observância de critérios e parâmetros técnicos prescritos na norma NBR 9050/2015, relacionados à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (Acórdão nº853/2013 – Plenário, TCU);
q) Catálogo de projetos que devem ser elaborados pela contratada, durante a execução do serviço, retratando a forma exata como foi cumprido o objeto contratado (“as built”);
r) A indicação de leis, decretos, regulamentos, portarias e demais atos normativos federais, estaduais, distritais e municipais, bem como normas técnicas aplicáveis ao objeto.
Os cuidados na sua elaboração - PARTE 3
O Termo de Referência ou Projeto Básico contemplará ainda:
a) Cronograma físico-financeiro;
O cronograma físico-financeiro integra, obrigatoriamente, o edital, como item ou anexo deste. Seu objetivo é o de prever desembolsos no decorrer do tempo de execução proposto pelo Projeto Básico. O pagamento corresponderá à efetiva contraprestação da execução da obra ou da prestação de serviço, em conformidade com as etapas fixadas no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos financeiros, vedada a antecipação de pagamento à contratada.
A Lei nº 8.666, de 1993, menciona esse relevante instrumento de controle de execução e de pagamento em serviços de engenharia em mais de uma de suas disposições, a saber: art. 7º, parágrafo 2º, inciso III; art. 40, inciso XIV, alínea “b”; art. 65, inciso II, alínea “c”.
Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto nº 7.983, de 2013, o qual estabelece que a minuta de contrato deva conter cronograma físico-financeiro com a especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das obras.
b) Realização de vistoria (se obrigatória ou facultativa);
c) Data de início das etapas de execução, conclusão e entrega do objeto;
A autoridade sempre deve atentar-se para que a soma dos prazos de execução, de medição, de fiscalização e para realização de correções na obra não ultrapasse o prazo de vigência contratual.
d) Condições para o recebimento do serviço, recebimento provisório e definitivo;
e) Critério de aceitação do objeto e prazo para correções/substituições, quando em desacordo com as especificações exigidas;
f) Obrigações da contratada e da contratante;
g) Procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato;
h) Subcontratação (possibilidade ou não);
i) Projeto Executivo.