Consulta Zenite - Princípio da Insignificância

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PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA
Aplicação quando os custos do processo 
administrativo forem superiores ao valor da 
multa e aos prejuízos causados
2.
“É possível aplicar o princípio da insignificância 
no caso de inexecução contratual quando os 
custos de instauração do processo administrativo 
forem superiores ao valor da multa e aos 
prejuízos causados?”
A CONSULTA A RESPOSTA
Nos casos em que a multa prevista no contrato 
tenha valor baixo, quando comparado ao custo para 
a instauração e o desenvolvimento do processo 
administrativo de apuração de responsabilidade e 
cobrança, somado à constatação de que a conduta 
representa mínima ofensividade e grau reduzido 
de reprovabilidade, bem como, do ponto de 
vista técnico, operacional e econômico, evidencia 
inexpressiva lesão jurídica, entende-se possível 
deixar de aplicar a sanção com base no princípio da 
insignificância.
Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de 
caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo 
com os subsídios fornecidos pela Consulente.
3.
O EMBASAMENTO
A Administração questiona sobre a possibilidade de 
se valer do princípio da insignificância para afastar 
o dever cobrar multa de valor baixo.
De acordo com o Glossário Jurídico disponibilizado 
no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal, o 
princípio da insignificância pode ser definido nos 
seguintes termos:
Princípio que consiste em afastar a própria 
tipicidade penal da conduta, ou seja, o 
ato praticado não é considerado crime, o 
que resulta na absolvição do réu. É também 
denominado “princípio da bagatela” ou 
“preceito bagatelar”. Segundo a jurisprudência 
do STF, para sua aplicação devem ser 
preenchidos os seguintes critérios:
i. a mínima ofensividade da conduta do 
agente;
O EMBASAMENTO
4.
O EMBASAMENTO
ii. a nenhuma periculosidade social da ação;
iii. o reduzidíssimo grau de reprovabilidade 
do comportamento; e
iv. a inexpressividade da lesão jurídica 
provocada. (STF, 2018, grifamos.)
Essa definição aponta a relação entre o princípio da 
insignificância e a matéria penal. Assim, no caso de 
contratos administrativos, a aplicação do princípio da 
insignificância é cogitada para afastar a aplicação de 
sanções administrativas a empresas contratadas que 
falharam na execução dos contratos, mas cujo valor 
da multa é extremamente reduzido, mostrando-se 
inferior ao custo do processo administrativo para sua 
aplicação.
O princípio da insignificância conduz ao afastamento 
de determinado dever legal quando a falta de 
seu atendimento não ofende valores superiores 
tutelados pela ordem jurídica e, além disso, quando 
sua consecução demanda atuação onerosa e 
desprovida de finalidade por parte da Administração 
Pública.
O Tribunal de Contas da União já se manifestou 
de maneira a concordar com o cabimento do 
princípio da insignificância/bagatela no âmbito 
da Administração, desde que preenchidos alguns 
pressupostos:
PEDIDO DE REEXAME EM REPRESENTAÇÃO. 
INIDONEIDADE DE LICITANTE EM 
DECORRÊNCIA DE DECLARAÇÃO INVERÍDICA 
DE ATENDIMENTO AOS REQUISITOS 
DA LEI COMPLEMENTAR 123/2006. 
INVOCAÇÃO DO PRINCÍPIO DA BAGATELA. 
INAPLICABILIDADE. CONHECIMENTO E 
NEGATIVA DE PROVIMENTO. 1. A falsa 
declaração, por parte de licitante, do 
preenchimento das condições previstas na 
Lei Complementar 123/2006 para obtenção 
do tratamento diferenciado destinado às 
microempresas e empresas de pequeno 
porte o sujeita à declaração de inidoneidade 
para participar de licitação promovida por 
unidade integrante da administração pública 
federal. 2. O princípio da bagatela somente 
pode ser aplicado quando se encontrem 
5.
O EMBASAMENTO
presentes, cumulativamente, as seguintes circunstâncias objetivas: a) mínima 
ofensividade da conduta do agente; b) nenhuma periculosidade social da ação; 
c) grau reduzido de reprovabilidade do comportamento; e d) inexpressividade 
da lesão jurídica provocada. (TCU, Acórdão nº 3.437/2013, Plenário, grifamos.)
Quando se constata ocorrência de ilícito contratual que indicaria a aplicação de multa 
contratual, a regra é que a Administração instaure procedimento administrativo para 
apurar o ocorrido e, conforme o caso, adote as medidas necessárias para corrigir 
essas imperfeições, além de aplicar as sanções devidas ao contratado, garantindo ao 
destinatário o exercício do contraditório e a ampla defesa prévios (art. 5º, inc. LV, da 
Constituição da República e art. 83, caput, da Lei nº 13.303/2016).
5.
6.
O EMBASAMENTO
Nesses procedimentos, a autoridade competente, 
com base nos fatos apurados e em princípios e 
normas consagradas pelo ordenamento jurídico, 
deve apurar se, de fato, ocorreu a irregularidade 
no cumprimento da obrigação e avaliar as medidas 
a serem aplicadas, bem como o procedimento e o 
resultado almejados.
Ao constatar que a cobrança da multa é mais 
onerosa do que o prejuízo sofrido e o próprio valor 
a ser cobrado, cogita-se a aplicação do princípio 
da bagatela para afastar o dever de instaurar e 
desenvolver o processo administrativo competente.
De acordo com lição de Carlos Ari Sundfeld (1994, 
p. 18), “princípios” são “ideias centrais de um 
sistema, ao qual dão sentido lógico, harmonioso, 
racional, permitindo a compreensão de seu modo de 
organizar-se”.
A noção de princípio jurídico também é tratada por 
Celso Antônio Bandeira de Mello, nos seguintes 
termos:
É, por definição, mandamento nuclear de um 
sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição 
fundamental que se irradia sobre diferentes 
normas compondo-lhes o espírito e servindo 
de critério para sua exata compreensão e 
inteligência exatamente por definir a lógica 
e a racionalidade do sistema normativo, no 
que lhe confere a tônica e lhe dá sentido 
harmônico. É o conhecimento dos princípios 
que preside a intelecção das diferentes partes 
componentes do todo unitário que há por 
nome sistema jurídico positivo. (BANDEIRA DE 
MELLO, 1999, p. 629.)
Dessa forma, não existe um princípio mais 
importante do que outro. Logo, não é possível 
estabelecer hierarquia entre princípios. Daí por que, 
na medida em que tanto a legalidade, que impõe a 
imputação de sanções nas hipóteses de inexecução/
inadimplemento descritas no contrato, quanto a 
economicidade, que exige a adoção de práticas 
racionais que preservem o desembolso de recursos 
públicos, têm a mesma importância e valor.
Por isso, diante de eventual colisão de princípios, 
7.
O EMBASAMENTO
deve a Administração ponderar entre os valores 
envolvidos e identificar, no caso concreto, qual 
dos princípios deve ser privilegiado, sem, contudo, 
invalidar ao outro.
Quando o ilícito contratual representar (a) mínima 
ofensividade, (b) grau reduzido de reprovabilidade 
do comportamento, e (c) do ponto de vista técnico, 
operacional e econômico, lesão inexpressiva, o 
pequeno valor da multa pode deixar de ser cobrado 
em razão do custo envolvido para alcançar esse fim.
Aplica-se, aqui, o princípio da insignificância, 
que encontra fundamento nos princípios da 
proporcionalidade e da razoabilidade.
O princípio da proporcionalidade prevê que 
a Administração deverá praticar o ato na 
medida suficiente para o alcance da finalidade 
predeterminada, no que tange à sua extensão e 
intensidade. Já o princípio da razoabilidade, ligado ao 
princípio da proporcionalidade, tem a finalidade de 
vedar a prática de atos desarrazoados, incoerentes 
ou impertinentes por parte da Administração.
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8.
O EMBASAMENTO
Correlato aos princípios da proporcionalidade e da 
razoabilidade, aplicável no âmbito do procedimento 
administrativo, surge o princípio da insignificância, 
segundo o qual não se impõe a realização de ação 
para corrigir irregularidade incapaz de ofender 
de modo significativo bem jurídico protegido pela 
norma. Do contrário, a adoção dessa medida 
representará mal ainda maior à Administração.
Mas, conforme alerta Fábio Medina Osório, é 
indispensável ressaltar:
Somente uma análise individualizada e 
concreta do caso sub judice pode permitir o 
reconhecimentodo princípio da insignificância, 
dado que tal princípio depende de 
múltiplos fatores ligados à natureza do fato, 
condições pessoais do agente, antecedentes, 
particularidades próprias da singularidade do 
evento ilícito. (OSÓRIO, 2000, p. 197.)
Todo esse raciocínio está de acordo com as diretrizes 
da nova Lei nº 13.655/2018, que alterou a
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, da 
qual citamos alguns dispositivos:
Art. 20. Nas esferas administrativa, 
controladora e judicial, não se decidirá com 
base em valores jurídicos abstratos sem que 
sejam consideradas as consequências práticas 
da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará 
a necessidade e a adequação da medida 
imposta ou da invalidação de ato, contrato, 
ajuste, processo ou norma administrativa, 
inclusive em face das possíveis alternativas.
Art. 21. A decisão que, nas esferas 
administrativa, controladora ou judicial, 
decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, 
processo ou norma administrativa deverá 
indicar de modo expresso suas consequências 
jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o 
caput deste artigo deverá, quando for o caso, 
indicar as condições para que a regularização 
ocorra de modo proporcional e equânime 
9.
O EMBASAMENTO
e sem prejuízo aos interesses gerais, não se 
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou 
perdas que, em função das peculiaridades do 
caso, sejam anormais ou excessivos.
Art. 22. Na interpretação de normas sobre 
gestão pública, serão considerados os 
obstáculos e as dificuldades reais do gestor 
e as exigências das políticas públicas a 
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos 
administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta 
ou validade de ato, contrato, ajuste, processo 
ou norma administrativa, serão consideradas 
as circunstâncias práticas que houverem 
imposto, limitado ou condicionado a ação do 
agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão 
consideradas a natureza e a gravidade 
da infração cometida, os danos que dela 
provierem para a administração pública, as 
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os 
antecedentes do agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão 
levadas em conta na dosimetria das demais 
sanções de mesma natureza e relativas ao 
mesmo fato. (Grifamos)
CONCLUSÕES
Nos casos em que a multa prevista no contrato 
tenha valor baixo, quando comparado ao custo para 
a instauração e o desenvolvimento do processo 
administrativo de apuração de responsabilidade e 
cobrança, somado à constatação de que a conduta 
representa mínima ofensividade e grau reduzido 
de reprovabilidade, bem como, do ponto de 
vista técnico, operacional e econômico, evidencia 
inexpressiva lesão jurídica, entende-se possível 
deixar de aplicar a sanção com base no princípio da 
insignificância.
Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de 
caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo 
com os subsídios fornecidos pela Consulente.
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REFERÊNCIAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
OSÓRIO, Fabio Medina. Direito administrativo sancionador. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
STF – Supremo Tribunal Federal. Glossário Jurídico. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/glossario/>. Acesso em: 27 nov. 2018.
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994.
Como citar este texto:
PRINCÍPIO da insignificância – Aplicação quando os custos do processo administrativo forem superiores ao 
valor da multa e aos prejuízos causados. Revista Zênite ILC – Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: 
Zênite, n. 300, p. 175-177, fev. 2019, seção Orientação Prática.
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