Acao Civil Publica. Ponto eletronico. Servidores da saude. Municipio de Rio Branco

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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DO ACRE
PROCURADORIA REGIONAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO
EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA ____ VARA DA
SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DO ACRE 
 
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por meio do procurador da
República signatário, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, com fulcro nos
arts. 127 e 129 da Constituição Federal, no artigo 1º, IV, da Lei n. 7.347/85, nos artigos 5º, I,
“h”, II, “b”, 6º, VII, “b”, XIV, “f”, da Lei Complementar n. 75/93, vem propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
com pedido de antecipação de tutela
em face do MUNICÍPIO DE RIO BRANCO , pessoa jurídica de direito público interno,
com sede na Rua Rui Barbosa, 285, bairro Centro, CEP 69.900-901, em Rio Branco/AC,
podendo ser citado na pessoa do Prefeito Municipal Marcus Alexandre Médici Aguiar Viana
da Silva ou por meio da Procuradoria-Geral do Município, situada na Avenida Getúlio Vargas
n. 1521, 2º piso, bairro Bosque, CEP n. 69.000-000, pelas razões adiante expostas. 
Al. Ministro Miguel Ferrante, 340 – Portal da Amazônia 
CEP 69.915-632 – Rio Branco/AC
(068) 3214-1400
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1. DO OBJETO
A presente ação civil pública tem por escopo impelir o Município de
Rio Branco/AC a implementar o controle eletrônico biométrico de frequência para todos os
servidores públicos da área da saúde, em especial, para os médicos e odontólogos, bem como
determinar a instalação em local visível das salas de recepção de todas as unidades públicas –
inclusive hospitais públicos, unidades de pronto-atendimento, postos de saúde, postos do
programa “Saúde da Família” e outras eventualmente existentes – de quadros que informem
ao usuário, de forma clara e objetiva, o nome de todos os médicos e odontólogos em exercício
na unidade naquele dia, sua especialidade e o horário de início e de término da jornada de
trabalho de cada um deles. 
Visa, assim, garantir a existência de mecanismos de controle que
inibam irregularidades nos serviços executados pelo Sistema Único de Saúde, tanto a fim de
propiciar aos seus usuários a efetiva fiscalização sobre a qualidade da prestação dos serviços
(cumprimento da jornada pelos médicos e odontólogos), como também para materializar a
transparência que deve existir nos atos da Administração.
Com base nesses objetivos, busca-se o cumprimento das obrigações
dos agentes e servidores públicos da área da saúde, em especial, dos médicos e odontólogos
que prestam serviços para o SUS – Sistema Único de Saúde – no município de Rio
Branco/AC, no que tange à pontualidade e à assiduidade, bem como quanto à publicidade
devida dos atos da Administração Pública, dado o significativo problema existente na
fiscalização do cumprimento das obrigações dos médicos atendentes na rede pública, uma vez
que o controle de frequência por folha de ponto mostra-se ineficiente.
A apuração dos fatos que deram azo ao ajuizamento da presente ação
civil pública foi realizada no âmbito do Inquérito Civil n. 1.10.000.000682/2014-62, com
cópia juntada em anexo. 
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2. DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O artigo 196 da Constituição Federal dispõe que “ a saúde é direito de
todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e
serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
Com efeito, o direito à fruição de um serviço de saúde de qualidade e
uma administração eficiente e voltada ao bem comum são interesses difusos, pois afetos a
toda a coletividade e difundidos entre número indeterminado de pessoas.
Dentre as funções institucionais do Ministério Público Federal,
previstas no art. 129, III, da atual Carta Magna, consta a de "(...) promover o inquérito civil e
a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos ". Nesse mesmo sentido, as disposições da LC n. 75/93
(art. 5º, II, “d” e III, “d” e o art. 6º, VII, “a” e “b” e XIV,”g”) e Lei n. 7.347/85 (art.1º, I e IV, e
art. 5º).
Some-se a isso que “ o Ministério Público é instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis ” (art. 127, caput, da
CF/88).
É, portanto, atribuição do Ministério Público promover as medidas
necessárias para que o Poder Público, por meio dos serviços de relevância pública, respeite os
direitos assegurados na Constituição Federal, como o direito à informação, à saúde e ao
irrestrito acesso a atendimentos e a tratamentos médicos condizentes com a dignidade da
pessoa humana.
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3. DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL
Nos termos do disposto no artigo 109, inciso I, da Constituição
Federal, compete aos juízes federais processar e julgar “ as causas em que a União, entidade
autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés,
assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho”.
Os recursos que compõem o Sistema Único de Saúde são oriundos da
seguridade social, da União, dos Estados e dos Municípios, além de outras fontes, conforme
prevê o artigo 198, § 1º, da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional n.
29, de 13 de setembro de 2000.
O reformador constituinte também acrescentou os §§ 2º e 3º ao
mencionado dispositivo constitucional, os quais dispõem que:
Art. 198 As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
(...)
§2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente,
em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de
percentuais calculados sobre:
I – no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro,
não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);
(...)
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecerá: 
(...)
II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus
respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades
regionais;
A Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, foi editada para
regulamentar o § 3º do artigo 198 da Constituição Federal e, em seu artigo 18, dispõe que:
“Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços
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públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde,
de forma regular e automática, dispensada a celebração de convênios ou outros instrumentos
jurídicos”.
Assim, a transferência dos recursos para despesas com ações e
serviços da saúde ocorrem ordinariamente por meio de repasses automáticos fundo a fundo,
sendo excepcionais as transferências de recursospela via voluntária de celebração de
convênios para finalidades específicas, tal como, por exemplo, para aquisição de ambulâncias
ou equipamentos hospitalares.
Quanto à fiscalização da aplicação correta dos recursos, o artigo 33, §
4º, da Lei n. 8.080/90, estabelece, expressamente, a competência do Ministério da Saúde para
acompanhar, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da
aplicação dos recursos repassados a estados e municípios, sendo que, em hipótese de
malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde a aplicação
das medidas legais.
O artigo 3º do Decreto n. 1.233/94 também prevê a fiscalização
exercida pelos órgãos de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da
União sobre os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde aos fundos estaduais e
municipais de saúde1.
A Lei Complementar n. 141/2012 manteve esse sistema de auditoria
federal nas hipóteses de transferências automáticas do Fundo Nacional de Saúde aos fundos
estaduais e municipais, conforme se depreende do teor do seu artigo 39, §5º2.
1 Art. 3º. Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde serão movimentados, em cada esfera de
governo, sob a fiscalização do respectivo Conselho de Saúde, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos
órgão de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da União.
2 Art. 39 (…) 
§5º O Ministério da Saúde, sempre que verificar o descumprimento das disposições previstas nesta Lei
Complementar, dará ciência à direção local do SUS e ao respectivo Conselho de Saúde, bem como aos
órgãos de auditoria do SUS, ao Ministério Público e aos órgãos de controle interno e externo do respectivo
ente da Federação, observada a origem do recurso para a adoção das medidas cabíveis. 
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A presente ação tem por objetivo implementar, no município de Rio
Branco/AC, mecanismo de controle eletrônico de ponto para todos os profissionais da área da
saúde que prestem serviços no âmbito do SUS, o qual se mostra mais eficiente e menos
suscetível a fraudes, sendo evidente o interesse federal em evitar a malversação dos recursos
investidos na área da saúde, que são, em parte, provenientes do Fundo Nacional de Saúde. 
Nesse sentido, também entende o TCU quanto à presença do interesse
federal e fiscalização por parte daquela corte de contas, em se tratando de verba federal
transferida ao fundo estadual ou municipal, automaticamente. Confira-se:
Ora, embora incorporadas ao fundo estadual ou municipal, as verbas transferidas
não deixam de ser federais, pois, conforme entendimento do Tribunal de Contas da
União, o conjunto de objetivos e compromissos que a legislação impõe aos
integrantes do SUS caracteriza relação convenial entre a União e as demais esferas
de governo. Assim, os recursos permanecem sujeitos à fiscalização do órgão federal
de controle.
A competência fiscalizadora do TCU decorre da natureza federal dos recursos
repassados fundo a fundo pelo FNS para Estados, Distrito Federal e Municípios.
Mediante a Decisão – TCU n. 506/1997 – Plenário – Ata 31/97, o Tribunal firmou
entendimento, no sentido de que os recursos repassados pela União no âmbito do
SUS, aos Estados, Distrito Federal e Municípios constituem recursos federais e,
dessa forma, estão sujeitos à fiscalização do TCU as ações e os serviços de saúde
pagos à conta desses recursos, quer sejam os mesmos transferidos pela União
mediante convênio, quer sejam repassados com base em outro instrumento ou ato
legal, como a transferência automática fundo a fundo.
Os recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Saúde – MS não deixam
de ser federais por passarem a integrar os Fundos Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais de Saúde ou por estarem previstos nos orçamentos de Estados e
Municípios. Trata-se de exigência orçamentária fixada nas Leis n. 4.320/1964 e
8.080/1990 (vide também NOB/MS n. 01/93, item 5, subitem 4.1.1). Logo, há
necessidade de se prestar contas ao órgão repassador dos recursos recebidos,
segundo as normas aplicáveis ao SUS.
O fato de não ser a União nem fundação, autarquia ou empresa pública
federal autora ou ré da presente ação não afasta a presença do interesse federal, que se
depreende do art. 109, I, da CF e justifica a competência da Justiça Federal. Esse ponto é
esclarecido por Alexandre Amaral Gavronski3:
3 Manual do Procurador da República. Ed. 2. Salvador: Juspodium, 2014, p. 647 e 650.
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(…) para configurar o interesse federal de que trata o inciso I do art. 109 não é
imprescindível que os entes nele referidos figurem formalmente no polo ativo,
bastando que interesses por ele utilizados (interesses federais) estejam sendo
defendidos pelo Ministério Público Federal em razão de uma coincidência total ou
parcial desses interesses com aquelas cuja defesa é incumbido o Ministério Público.
(…)
Para fixar a competência da Justiça Federal a partir da identificação de interesse
federal em ação promovida pelo Ministério Público Federal impende identificar a
presença de interesse jurídico, não meramente econômico, da União ou dos demais
entes federais referidos no inciso I do art. 109 que seria suficiente, ao menos em
tese, a legitimar a inclusão desses entes no polo ativo, pois, como visto, a
competência cível se fixa, de regra, em razão da pessoa.
Além disso, conforme será minudenciado a seguir na parte dos
fundamentos jurídicos, o Ministério da Saúde, no exercício de sua competência de direção
nacional do Sistema Único de Saúde, editou norma de caráter geral, a qual vincula todos os
entes integrantes do sistema, a saber, a Portaria n. 2.571, de 12 de novembro de 2012, a qual
estabelece o ponto eletrônico biométrico como mecanismo obrigatório de controle de
frequência dos profissionais da saúde no âmbito do SUS.
Desse modo, estando o Município de Rio Branco/AC descumprindo
tal norma de caráter geral, editada pelo Ministério da Saúde 4, e sendo nítido o interesse
federal consistente no repasse de verbas efetuado ao Município de Rio Branco/AC pela
União, manif estas a competência da Justiça Federal e a legitimidade do Ministério Público
Federal. 
Além disso, está em discussão o direito dos usuários do SUS, o
cumprimento e o controle da carga horária prevista na Portaria 2.488/2011 do Ministério
da Saúde e, por conseguinte, a qualidade do serviço de saúde prestado à coletividade. Aquela
mesma portaria estabelece requisitos mínimos para manutenção da transferência dos recursos
públicos federais específicos para os municípios que implantarem as equipes de saúde da
família. Havendo a inobservância desses requisitos, o repasse federal será suspenso, conforme
4 Segundo o Procurador da República Edílson Vitorelli Diniz Lima, no artigo 'Atribuição do Ministério Público
Federal em matéria de Saúde', “ as regras do SUS se encontram regulamentadas não só pela Constituição e
por leis, mas também por atos normativos expedidos pelo Ministério da Saúde – as portarias.” 
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preceitua a sobredita portaria: 
O Ministério da Saúde suspenderá os repasses dos incentivos referentes às equipes e
aos serviços citados acima, nos casos em que forem constatadas, por meio do
monitoramento e/ou da supervisão direta do Ministério da Saúde ou da Secretaria
Estadual de Saúde ou por auditoria do DENASUS ou dos órgãos de controle
competentes,qualquer uma das seguintes situações:
I - inexistência de unidade básica de saúde cadastrada para o trabalho das equipes
e/ou;
II - ausência, por um período superior a 60 dias, de qualquer um dos profissionais
que compõem as equipes descritas no item D , com exceção dos períodos em que a
contratação de profissionais esteja impedida por legislação específica, e/ou;
III - descumprimento da carga horária mínima prevista para os profissionais
das equipes; e
IV - ausência de alimentação de dados no Sistema de Informação definidos pelo
Ministério da Saúde que comprovem o início de suas atividades. (sem realce no
original)
Tanto há interesse federal que, se não for cumprida a carga horária
mínima na estratégia de saúde da família, a União pode suspender os repasses dos incentivos
para o município.
Importante destacar, por fim, que a jurisprudência sedimentou a
competência da Justiça Federal para todas as demandas em que o Ministério Público Federal
figurar como legitimado para promoção da ação. Nesse sentido, citem-se as seguintes
decisões do Superior Tribunal de Justiça:
CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÕES CIVIS PÚBLICAS
PROPOSTAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ESTADUAL.
CONSUMIDOR. CONTINÊNCIA ENTRE AS AÇÕES. POSSIBILIDADE DE
PROVIMENTOS JURISDICIONAIS CONFLITANTES. COMPETÊNCIA DA
JUSTIÇA FEDERAL. 1. A presença do Ministério Público federal, órgão da União,
na relação jurídica processual como autor faz competente a Justiça Federal para o
processo e julgamento da ação (competência 'ratione personae') consoante o art. 109,
inciso I, da CF/88. 2. Evidenciada a continência entre a ação civil pública ajuizada
pelo Ministério Público Federal em relação a outra ação civil pública ajuizada na
Justiça Estadual, impõe-se a reunião dos feitos no Juízo Federal. 3. Precedentes do
STJ: CC 90.722/BA, Rel. Ministro José Delgado, Relator p/ Acórdão Ministro Teori
Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ de 12.08.2008; CC 90.106/ES, Rel. Ministro
Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ de 10.03.2008 e CC 56.460/RS, Relator
Ministro José Delgado, DJ de 19.03.2007. 4. DECLARAÇÃO DA COMPETÊNCIA
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DO JUÍZO FEDERAL DA 15ª VARA CÍVEL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO
ESTADO DE SÃO PAULO PARA O JULGAMENTO DE AMBAS AÇÕES CIVIS
PÚBLICAS. 5. CONFLITO DE COMPETÊNCIA JULGADO PROCEDENTE (CC
201000897487, PAULO DE TARSO SANSEVERINO - SEGUNDA SEÇÃO, DJE
DATA:01/12/2010).
CONFLITO DE COMPETÊNCIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
ESTADUAL – CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E ENTE FEDERAL –
UTILIZAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS PÚBLICOS – AJUIZAMENTO DE
AÇÃO CIVIL PÚBLICA IDÊNTICA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL –
CONVÊNIO RELATIVO AO PROGRAMA "SAMU-192" – ATRIBUIÇÃO DO
TCU DE FISCALIZAR CORRETA APLICAÇÃO DO REPASSE –
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. Nos termos do inciso I, do art. 109,
da CF/88, a competência cível da Justiça Federal define-se pela natureza das pessoas
envolvidas no processo – rationae personae –, sendo desnecessário perquirir a
natureza da causa (análise do pedido ou causa de pedir), excepcionando-se apenas as
causas de falência, de acidente do trabalho e as sujeitas às Justiças Eleitoral e do
Trabalho. 2. O mero ajuizamento da ação pelo Ministério Público Federal, por
entender estar configurado ato de improbidade administrativa, fixa a competência na
Justiça Federal, nos termos da norma constitucional citada. 3. Ainda que não se
entenda como exclusivo o critério subjetivo, a Súmula 208/STJ afirma que a
natureza federal do órgão fiscalizador fixa a competência para o feito na Justiça
Federal. 4. Manutenção da decisão que conheceu do conflito de competência para
declarar competente o Juízo Federal da 5ª Vara de Ribeirão Preto - SJ/SP, suscitado.
Agravo regimental improvido.(ARARCC 200900591428, HUMBERTO MARTINS
- PRIMEIRA SEÇÃO, DJE DATA: 04/09/2009).
Diante do contexto constitucional e infraconstitucional, extrai-se que o
Ministério Público Federal pode e deve promover todas as medidas necessárias –
administrativas e/ou jurídicas – para a defesa do patrimônio público e dos interesses tutelados
na presente ação, que no caso, visa assegurar o cumprimento da jornada dos profissionais
municipais vinculados ao SUS, e, por consequência, garantir a real, concreta e escorreita
aplicação dos recursos públicos federais, na forma da legislação supra mencionada, além de
garantir parâmetros mínimos para qualidade do serviço de saúde.
4. RESUMO DOS FATOS 
O inquérito civil n. 1.10.000.000682/2014-62 foi instaurado na
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data:01/12/2010
data:04/09/2009
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Procuradoria da República no Acre a partir dos Ofícios Circulares n. 4 e 5/2014/PGR/5ª
CCR/MPF. Por meio desses, a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público
Federal solicitou a adesão dos Procuradores da República na busca pela melhoria da qualidade
do serviço público de saúde prestado à população dos municípios de todos os estados da
Federação.
No último Encontro Nacional da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão
do Ministério Público Federal, decidiu-se implementar ações sobre o direito à saúde, bem
como metas de coordenação nacionais, que permitissem que ações bem-sucedidas no âmbito
local fossem reproduzidas nacionalmente.
A fim de instruir os autos do inquérito civil n. 1.10.000.000682/2014-
62 foi expedida a Recomendação n. 12/2014, de 21/07/2014, ao Município de Rio
Branco/AC, nas pessoas do Secretário Municipal de Saúde e do Prefeito Municipal, para:
a) providenciar, no prazo de 60 (sessenta) dias, a instalação e o regular
funcionamento de registro eletrônico de frequência dos servidores públicos vinculados ao
Sistema Único de Saúde e, de modo especial, dos médicos e odontólogos;
b) determinar, no mesmo prazo, a instalação em local visível das salas
de recepção de todas as unidades públicas, inclusive hospitais públicos, unidades de pronto
atendimento, postos de saúde, postos do programa “saúde da família” e outras eventualmente
existentes, de quadros que informassem ao usuário, de forma clara e objetiva, o nome de
todos os médicos e odontólogos em exercício na unidade naquele dia, sua especialidade e o
horário de início e de término da jornada de trabalho de cada um deles. O quadro deveria
informar também que o registro de frequência dos profissionais estaria disponível para
consulta de qualquer cidadão;
c) determinar às unidades públicas de saúde que fosse disponibilizado,
para consulta de qualquer cidadão, o registro de frequência dos profissionais que ocupam
cargos públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde;
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d) providenciar, no prazo de 60 (sessenta) dias, a disponibilização, na
internet, do local e horário de atendimento dos médicos e odontólogos que ocupam cargos
públicos vinculados de qualquer modo ao Sistema Único de Saúde;
e) estabelecer rotinas destinadas a fiscalizar o cumprimento do
disposto na Recomendação, sob pena de responsabilidade pelas ilegalidades que viessem a
ocorrer.
Em resposta datada de 7 de outubro de 2014, o Município de Rio
Branco informou que, mesmo compartilhando da preocupação do Parquet com a necessidade
de se ter absoluto rigor na garantia da transparência e zelo com os recursos públicos e na
qualidade de atendimento de saúde oferecido à população, não dispunha, no momento, de
orçamento para implantação de controle de jornada eletrônico, hajavista que o já escasso
recurso disponível para investimento na rede de assistência estava sendo priorizado para
ampliação do acesso à estratégia saúde da família e aos serviços básicos, bem como a
ampliação e qualificação dos serviços de apoio diagnóstico, tratamento e ações preventivas.
Afirmou que o controle das atividades dos profissionais da área de
saúde do município de Rio Branco é feito por meio da gerência das unidades de saúde a que
estão vinculados, além do Departamento de Gestão de Pessoas da Secretaria Municipal de
Saúde, que visita as unidades regularmente.
O Município informou, ainda, que já se encontram disponíveis, em
todas as unidades de saúde, as escalas de servidores, bem como os seus respectivos pontos
manuais, os quais são acessíveis a todos os interessados que os queiram solicitar. Além disso,
afirmou que as unidades de saúde são dotadas de um quadro com especificações dos serviços,
servidores, horário de funcionamento e telefones úteis, como Ouvidoria e Conselho Municipal
de Saúde5. 
5 Ressalte-se, quanto a esse ponto, que, em pese o alegado pelo Município de Rio Branco, não há, nos autos,
provas efetivas de que houve a devida implantação das escalas nas unidades de saúde, fazendo-se necessária,
também quanto a esse ponto, provimento judicial apto a determinar o seu implemento pelo réu. 
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Frente a justificativa apresentada pelo Município de Rio Branco
quanto ao não atendimento total ao que recomendado, com a finalidade de garantir a devida
compreensão do procedimento objeto da recomendação, além de apresentar proposta de
celebração de termo de ajustamento de conduta, foi designada reunião com o prefeito
municipal e o secretário de saúde de Rio Branco para a data de 15 de abril de 2015.
No dia 15 de abril de 2015, compareceram à reunião, realizada na sede
desta Procuradoria da República, Marcus Alexandre Médici Aguiar Viana da Silva, Prefeito
Municipal de Rio Branco; Maria Jesuíta Arruda, Secretária Adjunta de Saúde Rio Branco; e
Maria Reginalda Lima da Silva, servidora da secretaria municipal de saúde de Rio Branco. 
Na ocasião, o prefeito afirmou, quanto ao controle eletrônico de
jornada, que fora realizada licitação para aquisição e instalação dos pontos eletrônicos,
estando pendente somente a formalização da contratação. Contudo, declarou, durante a
reunião, que os conselhos dos profissionais de saúde, principalmente o CRM e o COREN, não
ficaram satisfeitos com a ideia do cumprimento da recomendação proposta, sob o fundamento
de que há profissionais de saúde que realizam atividades externas – atendimento residencial,
etc – e que não seria possível o deslocamento diário até a unidade de saúde em que trabalha
para registro diário de entrada e saída (principalmente os médicos do programa saúde da
família).
Quanto a esse ponto, o signatário asseverou, durante o encontro, que o
ideal seria que houvesse o registro eletrônico de entrada e saída desses profissionais na
unidade de saúde em que trabalham, mesmo havendo a realização de serviços externos
durante a jornada de trabalho. Entretanto, afirmou que, dependendo do número de
profissionais lotados na unidade de saúde, poderia haver a ressalva quanto à necessidade do
registro eletrônico de frequência – conforme previsto na minuta do termo de ajustamento de
conduta entregue durante a reunião, podendo tal situação ser negociada antes da formalização
do TAC. 
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Ao final da reunião ficou acordado, conforme consignado em ata, que
o Município de Rio Branco encaminharia, até o final do mês de maio , resposta quanto ao
interesse na celebração do termo de ajustamento de conduta proposto, com as considerações
que achasse pertinentes. 
Passado o prazo concedido para análise do interesse do município de
Rio Branco na celebração de termo de ajustamento de conduta, sem que houvesse sido
encaminhada resposta, este Órgão Ministerial oficiou ao município solicitando o seu
posicionamento quanto a proposta de TAC.
Em resposta, o município de Rio Branco informou que não haveria
possibilidade na instalação de registro eletrônico de frequência dos servidores públicos da
área da saúde, uma vez que o município não dispunha de recursos para a sua instalação, tendo
em vista que a capital acriana, no ano de 2015, enfrentou grave enchente, o que ocasionou
uma “quebra” da situação de normalidade orçamentária e fez com que o município
replanejasse suas ações previstas para 2015 visando amenizar os danos, prejuízos e custos
extras decorrentes da enchente.
Dessa forma, diante das diligências empreendidas no inquérito civil n.
1.10.000.000682/2014-62, ficou clara a recusa da Administração Pública municipal em exigir
de todos os profissionais da área da saúde o controle de frequência por meio digital.
Isso demonstra a urgente necessidade de padronização na aferição da
frequência de todos os servidores da área da saúde, bem como da adoção de meio eficiente
para tal finalidade (ponto eletrônico). Ora, é notório o descontentamento da população
pelo serviço de saúde prestado pelo SUS, sendo as principais queixas referentes ao longo
tempo de espera para o agendamento de consultas, à curta duração das consultas – que
às vezes não chegam a cinco minutos – e à ausência de médicos nas emergências.
Tais reclamações da população se devem, em parte, à adoção
desarrazoada de um controle absolutamente deficiente por parte do ente público.
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Paralelamente, é sabido que médicos e odontólogos não costumam se
dedicar exclusivamente ao serviço público, desempenhando diversas outras ocupações
privadas, o que expõe o serviço público ao risco de que a carga horária do trabalho não seja
cumprida, como, de fato, há indícios de que não é.
O modelo de controle de frequência manual não é adequado para
grandes estruturas, como a saúde, pois favorece a existência de fraudes. De fato, a folha de
ponto permite irregularidades, como preenchimentos retroativos e inconsistentes com a
realidade e descredibiliza o controle de frequência. 
A ausência de um sistema de controle eletrônico de jornada incentiva o
descumprimento da carga horária para a qual o profissional de saúde foi contratado,
prejudicando sobremaneira a prestação de um serviço de saúde de qualidade. O profissional
médico e odontólogo é a peça central do atendimento de saúde e, portanto, a sua ausência, em
desconformidade com a jornada pactuada, resulta em prejuízo para todo o Sistema Único de
Saúde, causando filas de atendimento, atrasos em diagnósticos e tratamentos e, em casos mais
graves, a morte de pacientes.
No intento de proporcionar o cumprimento das medidas supra e por
consectário a satisfação dos interesses da população diretamente afetada, deliberações foram
tomadas por este Órgão Ministerial, como o alargamento de prazo para o oferecimento de
respostas e adoção das medidas recomendadas, bem como para manifestação quanto ao
interesse de celebração de termo de ajustamento de conduta. Contudo, o Município de Rio
Branco não mostrou interesse na adoção das providências necessárias ao cumprimento
integral das medidas recomendadas. 
Portanto, diante da recalcitrância da Administração Pública municipal,
necessária a intervenção do Poder Judiciário na proteção dos preceitos constitucionais,
impondo-se a adoção de providências judiciais aptas a determinar a instalaçãode registros
eletrônicos de frequência para os servidores públicos vinculados ao SUS, bem como a garantir
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o direito à informação dos usuários do SUS e o dever de transparência da Administração.
5. DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS
A Constituição Federal erigiu a saúde a direito fundamental, ao defini-
la em seu artigo 6º como direito social.
Já em seu artigo 196, a Carta Magna estabeleceu que:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.
Nesse contexto, é assente na doutrina que o direito à saúde, tal como
assegurado na Constituição Federal, configura direito fundamental de segunda dimensão
(geração), na qual são igualmente compreendidos os direitos sociais, culturais e econômicos,
caracterizados por demandarem prestações positivas do Estado, devendo este deve agir
operativamente para a consecução dos objetivos perfilhados na Constituição Federal. 
Cumpre ressaltar ainda que o art. 197 da Constituição Federal
qualifica como de relevância pública as ações e os serviços de saúde. Tal dispositivo possui o
evidente propósito de realçar, ainda mais, o caráter de essencialidade do direito fundamental à
saúde na nova ordem constitucional, porquanto todo serviço instituído para concretizar um
direito fundamental ostenta o caráter de relevância pública, independentemente de ser
prestado diretamente pelo Estado ou por meio de entes privados.
Comentando acerca da definição do direito à saúde como matéria de
extrema relevância pública, asseveram os especialistas em Direito Sanitário Guido Ivan de
Carvalho e Lenir Santos6:
6 Sistema Único de Saúde – Comentários à Lei Orgânica da Saúde, 3ª edição, Editora da Unicamp, p. 317.
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Ao qualificar os serviços e ações de saúde como de relevância pública, não
pretendeu o legislador constituinte dizer que os demais direitos humanos e sociais
não têm relevância; quis o legislador talvez enunciar a saúde como um estado de
bem-estar prioritário, fora do qual o indivíduo não tem condições de gozar
outras oportunidades proporcionadas pelo Estado , como a educação,
antecipando-se, assim, à qualificação de “relevância” que a legislação
infraconstitucional deverá outorgar a outros serviços, públicos e privados. (realce no
original)
A principal consequência do enquadramento de uma norma na
categoria dos direitos fundamentais é o reconhecimento de sua supremacia hierárquica – não
apenas do ponto de vista formal, mas também sob a ótica axiológica – e, consequentemente,
de sua força normativa diferenciada.
Como corolário, a saúde surge como bem jurídico fundamental e a sua
não salvaguarda por parte do Estado representa violação à Carta Política. Nessa
conformidade, a fundamentalidade de que se revestem tais princípios não pode passar
despercebida pelo intérprete, a quem cabe, através da hermenêutica constitucional, extrair-
lhes o significado que proporcione maior possibilidade de gerar resultados concretos.
É patente, pois, o dever do Estado (gênero) de disponibilizar os
recursos necessários para que o direito subjetivo dos indivíduos à saúde, tratado
extensivamente pela Constituição Federal, seja levado a efeito. Mas a prestação desse serviço
público essencial deve se dar de modo imediato, sem que seja admitida qualquer espécie de
escusa ou justificativa e, ainda, de maneira perfeita e acabada, conforme se depreende do
artigo 198 da Constituição Federal, in verbis:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
(...)
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais; (sem grifo no original)
A competência para legislar sobre a proteção e defesa da saúde,
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conforme estabelece o artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal, é concorrente entre os
entes políticos da federação, cabendo à União estabelecer normas gerais.
O artigo 198 da Constituição Federal estabelece, por sua vez, que as
ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema único.
Assim, todas as esferas da federação – União, estados, Distrito Federal
e municípios, participam, de forma coordenada , do sistema de saúde implantado, com
direção única, por meio de rede descentralizada, regionalizada e hierarquizada.
O sistema passou, com a Constituição de 1988, a ser unificado e não
mais difundido por vários órgãos e ministérios, mas com direção única, gerida, em nível
Federal, pelo Ministério da Saúde, a quem compete a direção de política nacional, e nos
Estados e Municípios pelas respectivas Secretarias de Saúde.
Entre as normas gerais estabelecidas pela União, encontram-se a Lei n.
8.080, de 19 de setembro de 1990, que regula, em todo o território nacional , as ações e
serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual,
por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.
O citado diploma legal dispôs em seu artigo 4º que constitui o Sistema
Único de Saúde (SUS) o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e
instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das
fundações mantidas pelo Poder Público, podendo a iniciativa privada participar do sistema,
em caráter complementar.
Já seu artigo 27, caput, estabelece que:
Art. 27. A política de recursos humanos na área da saúde será formalizada e
executada, articuladamente, pelas diferentes esferas de governo, em cumprimento
dos seguintes objetivos: 
(…)
IV – valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de Saúde –
SUS.
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Vê-se a existência de norma de caráter geral, de observância
obrigatória de todos os entes integrantes do SUS – União, Estados e Municípios – erigindo
como princípio da política de recursos humanos do sistema único a valorização da dedicação
exclusiva dos servidores da saúde.
Na linha de tal princípio, o Ministério da Saúde, no âmbito de direção
de política de recursos humanos, estabeleceu por meio da Portaria n. 2.571, de 12 de
novembro de 2012, o uso do controle eletrônico de ponto para registro de assiduidade e
pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da
Saúde em todo o território nacional.
Art. 1º Esta Portaria define o uso do controle eletrônico de ponto para registro de
assiduidade e pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos
órgãos do Ministério da Saúde.
Parágrafo único. O controle eletrônico de ponto será aplicado em todos os órgãos
do Ministério da Saúde em território nacional.
É evidente que o Ministério da Saúde editou tal norma no uso de sua
competência de direção nacional do Sistema Único de Saúde, constituindo a mesma norma
de caráter geral de observância obrigatória a todos os profissionais que prestem serviços
no âmbitodo SUS.
O objetivo do Ministério da Saúde foi justamente o de padronizar os
métodos de controle de recursos humanos de todos os entes integrantes do SUS, sendo o
controle de ponto eletrônico regra de observância obrigatória à União, aos Estados e aos
Municípios.
Assim, nesse ponto, não há discricionariedade por parte das esferas de
governo integrantes do sistema, mas sim, estrita observância à mencionada regra geral e
cogente editada pelo Ministério da Saúde. 
A instalação de pontos eletrônicos, além de não atrair gastos
excessivos para o Estado, tendo em vista o baixo custo do equipamento, é mecanismo que a
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longo prazo tende a beneficiar não só a sociedade, principal interessada, mas também os
profissionais da área, no caso, médicos e odontólogos, que terão mais segurança quanto ao
tempo de serviço efetivamente prestado ao ente público. Em verdade, qualquer
posicionamento que fuja a este ideal é intolerável e injustificado, sendo, inclusive, violador de
preceito normativo.
Com efeito, além da existência de normas no sentido de que o controle
seja por meio eletrônico (Portaria n. 2.571/2012 do Ministério da Saúde), sendo que a sua não
observância fere o princípio da legalidade, a conduta do gestor público da unidade federativa
demandada, ao autorizar que os servidores da área da saúde ainda tenham sua assiduidade
verificada por meio de ponto manual, fere o princípio constitucional expresso da eficiência,
além de atingir o princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais sociais ,
implícito na Constituição.
Tais princípios são vetores da conduta administrativa, conferem
legitimidade às suas decisões e propugnam pela higidez do sistema de gestão estatal.
Ao negligenciar o cumprimento da obrigação normativa de garantir o
funcionamento eficiente dos serviços essenciais à prestação de assistência à saúde da
população usuária do SUS, especialmente, àqueles correlatados à estratégia saúde da família -
ESF, através da presença dos profissionais de saúde em seus locais de trabalho , durante o
horário normal de expediente, o ente demandado põe em evidente perigo o direito à saúde dos
usuários, incorrendo em conduta manifestamente ilícita, violando todo o arcabouço de normas
relativas ao direito à saúde.
5.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Conforme já citado, no âmbito de direção de política de Recursos
Humanos, o Ministério da Saúde estabeleceu por meio da Portaria n. 2.571, de 12 de
novembro de 2012, o uso do controle eletrônico de ponto para registro de assiduidade e
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pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da
Saúde em todo o território nacional.
O Ministério da Saúde, ao editar a Portaria 2.571/2012, vinculou os
administradores de todos os entes federados integrantes do sistema a seguir o modelo por ele
adotado, estabelecendo uma política de eficiência na fiscalização de controle de horários dos
profissionais do Sistema Único de Saúde, seguindo os ditames da valorização da dedicação
exclusiva ao Sistema Único de Saúde (art. 27, inciso IV, da Lei 8.080/90), bem como da
atuação coordenada e harmônica entre os entes federados.7
Eventuais alegações quanto a ausência de recursos para custear a
aquisição do equipamento de ponto eletrônico não justificam o descumprimento dos preceitos
normativos da Portaria n. 2571/2012 do Ministério da Saúde, os quais incisivamente
determinam a instalação do dispositivo biométrico. 
Ratificando o entendimento hora explanado, merece destaque a
exposição doutrinária mais abalizada. Nesse sentido:
Por mais que os poderes públicos como destinatários precípuos de um direito à
saúde, venha a opor – além da já clássica alegação de que o direito à saúde (a
exemplo dos direitos sociais prestacionais em geral) foi positivado como norma de
eficácia limitada – os habituais argumentos das ausências de recursos e da
incompetência dos órgãos judiciários para decidirem sobre a alocação e destinação
de recursos públicos, não nos parece que esta solução possa prevalecer, ainda mais
nas hipóteses em está em jogo a preservação do bem maior da vida humana. O que
se pretende realçar, por ora, é que, principalmente no caso do direito à saúde, o
reconhecimento de um direito originário a prestações, no sentido de um direito
subjetivo (individual ou mesmo coletivo, a depender do caso) a prestações materiais
(ainda que limitadas ao estritamente necessário para a preservação da vida humana),
diretamente deduzido do texto da Constituição, constitui exigência inarredável da
própria condição do direito à saúde como direito fundamental, ou seja, como trunfo
contra a maioria […]. (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, Curso de direito
constitucional, 2014, p. 593)
7 Segundo Mônica de Almeida Magalhães Serrano, “A atuação das esferas federadas deve ser coordenada,
cabendo à União, como já afirmado, a direção nacional do sistema único de saúde, aos Estados a direção no
âmbito regional de cada Estado e, finalmente, aos Municípios a gestão das ações e recursos em matéria de
saúde”, em O Sistema Único de Saúde e suas Diretrizes Constitucionais, Editora Verbatim, p 80.
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A violação de disposições legais, seja de âmbito constitucional, legal
ou infralegal, é prática que deve ser rechaçada, já que incompatível com a própria noção de
ordem no sistema público, capaz de lesar o princípio da legalidade. 
No caso, é nítido o desrespeito manifestado pelos gestores públicos
aos ditames mais basilares da estrutura do Sistema Único de Saúde mediante a falta de adoção
de medidas para a melhoria da prestação dos serviços públicos na área da saúde no município
de Rio Branco/AC.
5.2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Atento à necessidade de conferir direitos aos usuários dos diversos
serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações efetivas
aos prestadores, o constituinte reformador, por meio da EC 19/1998, acrescentou ao caput do
artigo 37 o princípio da eficiência.8
Assim, é dever constitucional de todos os agentes públicos fazer o
melhor uso possível de sua competência, ou seja, o maior número de atividades no interesse
público com o menor empenho de recursos possível.
O município em questão, pelo que até então apurado, não implementou
controle adequado do cumprimento da jornada de trabalho dos profissionais da saúde. O
controle efetivo da jornada de trabalho proporciona melhor resultado na qualidade do serviço
ofertado à população ao tempo em que possibilita o uso mais adequado de recursos humanos
disponíveis.
Ao se omitir na adoção de mecanismos mais efetivos de fiscalização
8 No esteio de tal princípio, o Decreto nº 1.867, de 17 de abril de 1996, dispõe sobre os instrumentos de
registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos federais da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional. Neste diploma normativo, há a expressa menção da obrigatoriedade do
controle de frequência por meio eletrônico. Observe-se seu art. 1º:
“Art. 1° O registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos federais da Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional será realizado mediante controle eletrônico de ponto.”
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do cumprimento do horário de trabalho dos servidores da saúde, incorre a direção municipal
do SUS em patente violação não só ao direito fundamental à saúde dos usuários, mas também
em grave ofensa ao princípio constitucional da eficiência administrativa, pelo qual os recursos
públicos devem ser despendidos com o máximo de proveito à finalidade a que se destinam. 
Em profícuo estudo desenvolvido sobre o tema, assinala Alexandre de
Moraes9:
Princípio da eficiência é o que impõe à Administração Pública direta e indireta e a
seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios
legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos,
de maneira a evitar desperdícios e garantir uma maior rentabilidade social. (...)
A ideia de defesa do bem comum enquanto finalidade básica da atuação da
Administração Pública decorre da própria razão da existência do Estado, norteando a
adoção do princípio da eficiência. (...)
O princípio da eficiência vem reforçar a possibilidade de o Ministério Público,
com base em sua função constitucional de zelar pelo efetivo respeito dos poderes
públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta
Constituição, promover as medidas necessárias, judicial e extrajudicialmente, à
sua garantia (CF, art. 129, II).
Como decidiu o Superior Tribunal de Justiça, ‘a Administração Pública é regida por
vários princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (CF, art. 37).
Outros também evidenciam-se na Carta Política. Dentre eles, o princípio da
eficiência. A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de
interesse público.
Assim, ante a violação do direito fundamental à saúde, inconteste é o
dever imposto à Administração de efetivar as normas constitucionais e legais invocadas. E
que não se venha falar em invasão da discricionariedade administrativa ou do tão propalado
“poder discricionário da Administração”, uma vez que essa prerrogativa não concede ao
administrador a possibilidade de optar pela manutenção de uma situação totalmente ilegal,
visto que a única forma de os gestores do Sistema Único de Saúde cumprirem a lei é
exercendo uma fiscalização eficiente do cumprimento da carga horária de trabalho dos
9 Princípio da Eficiência e Controle Jurisdicional dos Atos Administrativos Discricionários. Revista de
Direito Administrativo n. 243, Ed. Atlas, p. 13-28.
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servidores da saúde, bem como, divulgando as informações necessárias à fiscalização pelos
próprios usuários, no interior dos estabelecimentos de saúde. 
Frise-se que qualquer outro comportamento implica em desobediência
às normas referidas nessa postulação, o que requer imediata e eficaz atuação do Poder
Judiciário, a fim de que cesse esse desrespeito à saúde das pessoas usuárias dos serviços
públicos de saúde. 
De fato, a partir do momento em que não há mecanismos aptos a aferir
com presteza o cumprimento da jornada semanal e diária dos servidores públicos, tem-se
prejudicada a qualidade dos serviços prestados à população, em total afronta ao princípio da
eficiência.
A Administração Pública não pode estar isenta à evolução tecnológica
contemporânea, sob pena de, ante a discrepância entre os mecanismos de gerência utilizados
pelo Estado e o desenvolvimento da sociedade, deixar de cumprir o mandamento da eficiência
e, no caso em concreto, subjugar-se a interesses corporativos e privados.
Assim, é importante destacar que, mesmo que se entendesse que há
discricionariedade no estabelecimento do ponto eletrônico por parte da administração
municipal, ela deixa de existir na exata medida da sua ineficiência.
Quando constatado, como se viu acima, que essa liberdade do
administrador tem sido utilizada em evidente prejuízo ao efetivo cumprimento das obrigações
dos servidores e em detrimento da comunidade local, adentra-se em desrespeito à própria
constitucionalidade do ato por ferir frontalmente o princípio da eficiência.
5.3. PRINCÍPIO DA MÁXIMA EFETIVIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
SOCIAIS
O princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais consiste
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em atribuir, na interpretação das normas protetivas de tais direitos, o sentido de maior
eficácia, utilizando todas as suas potencialidades.
Em situações concretas, o intérprete deve fazer uma interpretação
expansiva de tais normas, de forma a lhes conferir uma maior eficácia, tornando-as mais
densas e fortalecidas.
Tendo a saúde sido alçada pela Constituição Federal a direito social de
todos, dúvida não há que a Administração deve, sempre, adotar a conduta que melhor garanta
tal direito à população. Relativizar a importância desse direito social, é, em verdade,
desconsiderar a magnitude do direito direito à vida, que, independentemente de previsão
constitucional, é premissa inerente ao jus naturalis.
Logo, é imperioso que todos os Poderes, em especial o Executivo –
haja vista sua atividade típica de administrar e executar – ponham em prática os preceitos
programáticos previstos na Constituição, de forma imediata e mediata, como é o caso da
instalação de pontos eletrônicos de frequência, adotando assim, a conduta que melhor garanta
o direito à saúde para toda a população.
5.4. POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA E DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA
FAMÍLIA
O Ministério da Saúde, usando de suas atribuições constitucionais e
legais, por meio da Portaria GM/MS nº 2.488/2011, aprovou a Política Nacional de Atenção
Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica,
para a Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde
(PACS). 
A estratégia saúde da família é a “ forma prioritária para organização
da atenção básica no Brasil ”. Segundo a referida portaria, uma das diretrizes da atenção
básica é “ possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços de saúde de qualidade e
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resolutivos”. No que tange às competências, de um lado a portaria estabelece que compete ao
Ministério da Saúde “ garantir fontes de recursos federais para compor o financiamento da
Atenção Básica”, de outro, às secretarias municipais de saúde, cumpre destacar, competem:
manter as diretrizes e os princípios gerais regulamentados na Portaria (inciso I); “ assegurar o
cumprimento da carga horária integral de todos os profissionais que compõe as equipes
de atenção básica , de acordo com as jornadas de trabalho especificadas no SCNES e a
modalidade de atenção” (inciso XVI – destaquei).
No item D da portaria, dispôs-se sobre “ os recursos que estão
condicionados à implantação de estratégias e programas prioritários, tais como os recursos
específicos para os municípios que implantarem as equipes de Saúde da Família, equipes de
Saúde Bucal, de Agentes Comunitários de Saúde, dos Núcleos de Apoio à Saúde da Família,
dos Consultórios na Rua, de Saúde da Família Fluviais e Ribeirinhas, de Atenção Domiciliar,
Programa Saúde na Escola (PSE), microscopistas e a Academia da Saúde”. 
Deve-se destacar o seguinte:
1. Equipes de Saúde da Família (SF): os valores dos incentivos financeiros para as
Equipesde Saúde da Família implantadas serão transferidos a cada mês, tendo como
base o número de Equipe de Saúde da Família (ESF) registrados no sistema de
Cadastro Nacional vigente no mês anterior ao da respectiva competência financeira.
[…]
4. Núcleo de Apoio de Saúde da Família (NASF)
O valor do incentivo federal para o custeio de cada NASF, dependerá da sua
categoria (1 ou 2) e será determinado em portaria específica. Os valores dos
incentivos financeiros para os NASF implantados serão transferidos a cada mês,
tendo como base o número de NASF cadastrados no SCNES. O registro de
procedimentos referentes à produção de serviços realizada pelos profissionais
cadastrados nos NASF deverá ser realizado no sistema indicado pelo Ministério da
Saúde, mas não gerarão créditos financeiros.
5. Agentes Comunitários de Saúde (ACS)
Os valores dos incentivos financeiros para as equipes de ACS implantadas são
transferidos a cada mês, tendo como base o número de Agentes Comunitários de
Saúde (ACS), registrados no sistema de Cadastro Nacional vigente no mês anterior
ao da respectiva competência financeira. Será repassada uma parcela extra, no
último trimestre de cada ano, cujo valor será calculado com base no número de
Agentes Comunitários de Saúde, registrados no cadastro de equipes e profissionais
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do SCNES, no mês de agosto do ano vigente.
Todavia, para efetivação das transferências dos recursos, há
condicionantes bem claras, relacionadas com a inserção de dados mensalmente no Sistema de
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde pelos gestores municipais e com o
cumprimento da carga horária (para não suspensão).
Sobre a efetivação do repasse dos recursos referentes ao item D
A efetivação da transferência dos recursos financeiros descritos no item D tem por
base os dados de alimentação obrigatória do Sistema de Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Saúde, cuja responsabilidade de manutenção e atualização é
dos gestores dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, estes devem:
I - transferir os dados mensalmente, para o Departamento de Informática do SUS -
DATASUS, por via magnética, de acordo com o cronograma definido anualmente
pelo SCNES;
Estes repasses podem ser suspensos pelo Ministério da Saúde em
algumas situações, entre as quais está o descumprimento da jornada.
Sobre a suspensão do repasse dos recursos referentes ao item D
O Ministério da Saúde suspenderá os repasses dos incentivos referentes às equipes e
aos serviços citados acima, nos casos em que forem constatadas, por meio do
monitoramento e/ou da supervisão direta do Ministério da Saúde ou da Secretaria
Estadual de Saúde ou por auditoria do DENASUS ou dos órgãos de controle
competentes, qualquer uma das seguintes situações:
[…]
III - descumprimento da carga horária mínima prevista para os profissionais
das equipes; e
IV - ausência de alimentação de dados no Sistema de Informação definidos pelo
Ministério da saúde que comprovem o início de suas atividades. (grifei)
5.5. VIOLAÇÃO DA JORNADA DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA – ESF
Consigne-se, nesse passo, que a Portaria GM/MS nº 2.488/2011 dispôs
sobre a jornada de trabalho dos profissionais que atuam na Atenção Básica. 
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Verdade que os servidores têm seu vínculo com os municípios e não
com a União, todavia, os municípios, por sua vez, se obrigaram a cumprir as regras
estabelecidas para o recebimento dos repasses de recursos. O vínculo, portanto, é entre os
entes federados.
Dispõe a referida portaria, por exemplo, que a carga horária dos
profissionais integrados às equipes dos Estratégia Saúde da Família (PSF) de é 40h semanais,
para todos os profissionais de saúde membros da equipe de saúde da família, à exceção dos
profissionais médicos, cuja jornada poderá ser de 20, 30 ou 40h semanais, conforme caso
especificado no diploma normativo referido, não deixando espaço, assim, para qualquer
alteração no âmbito local, para os Municípios participantes da referida política de saúde, ao
estatuir:
Compete às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal: 
[...]
XVI - assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os
profissionais que compõe as equipes de atenção básica, de acordo com as
jornadas de trabalho especificadas no SCNES e a modalidade de atenção. 
Especificidades da equipe de saúde da família
São itens necessários à estratégia Saúde da Família:
[...]
IV - cadastramento de cada profissional de saúde em apenas 01 (uma) ESF, exceção
feita somente ao profissional médico que poderá atuar em no máximo 02 (duas) ESF
e com carga horária total de 40 (quarenta) horas semanais; e
V - carga horária de 40 (quarenta) horas semanais para todos os profissionais
de saúde membros da equipe de saúde da família , à exceção dos profissionais
médicos, cuja jornada é descrita no próximo inciso. A jornada de 40 (quarenta) horas
deve observar a necessidade de dedicação mínima de 32 (trinta e duas) horas da
carga horária para atividades na equipe de saúde da família podendo, con-forme
decisão e prévia autorização do gestor, dedicar até 08 (oito) horas do total da carga
horária para prestação de serviços na rede de urgência do município ou para
atividades de especialização em saúde da família, residência multiprofissional e/ou
de medicina de família e de comunidade, bem como atividades de educação
permanente e apoio matricial.
Serão admitidas também, além da inserção integral (40h), as seguintes modalidades
de inserção dos profissionais médicos generalistas ou especialistas em saúde da
família ou médicos de família e comunidade nas Equipes de Saúde da Família, com
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as respectivas equivalências de incentivo federal:
I - 2 (dois) médicos integrados a uma única equipe em uma mesma UBS,
cumprindo individualmente carga horária semanal de 30 horas (equivalente a
01 (um) médico com jornada de 40 horas semanais), com repasse integral do
incentivo financeiro referente a uma equipe de saúde da família;
II - 3 (três) médicos integrados a uma equipe em uma mesma UBS, cumprindo
individualmente carga horária semanal de 30 horas (equivalente a 02 (dois)
médicos com jornada de 40 horas, de duas equipes), com repasse integral do
incentivo financeiro referente a duas equipes de saúde da família;
III - 4 (quatro) médicos integrados a uma equipe em uma mesma UBS, com
carga horária semanal de 30 horas (equivalente a 03 (três) médicos com jornada
de 40 horas semanais, de três equipes), com repasse integral do incentivo financeiro
referente a três equipes de saúde da família;
IV - 2 (dois) médicos integrados a uma equipe, cumprindo individualmente
jornada de 20 horas semanais , e demais profissionais com jornada de 40 horas
semanais, com repasse mensal equivalente a 85% do incentivo financeiro referente a
uma equipe de saúde da família; e
V - 1 (um) médico cumprindo jornada de 20 horas semanais e demais
profissionais com jornada de 40 horas semanais, com repasse mensal
equivalente a 60% do incentivo financeiro referente a uma equipe de saúde da
família. Tendo em vista a presença do médico em horário parcial, o gestor municipal
deve organizar os protocolos de atuação da equipe, os fluxos e a retaguarda
assistencial, para atender a esta especificidade. Além disso, é recomendável que o
número de usuários por equipe seja próximo de 2.500 pessoas. As equipes com esta
configuração são denominadas EquipesTransitórias, pois, ainda que não tenham
tempo mínimo estabelecido de permanência neste formato, é desejável que o gestor,
tão logo tenha condições, transite para um dos formatos anteriores que prevêem
horas de médico disponíveis durante todo o tempo de funcionamento da equipe.
O Ministério da Saúde, no exercício de sua competência
constitucional de disciplinar, no âmbito do Sistema Único de Saúde, a forma de aplicação da
legislação federal reguladora desse mesmo sistema, editou a Portaria nº 1.820, de 13 de agosto
de 200910, que institui a Carta de Direitos dos Usuários da Saúde, enunciando, em seu art. 2º,
que “ toda pessoa tem direito ao acesso a bens e serviços ordenados e organizados para
garantia da promoção, prevenção, proteção, tratamento e recuperação da saúde ”, estatuindo
ainda: 
Art. 3º - Toda pessoa tem direito ao tratamento adequado e no tempo certo para
resolver o seu problema de saúde.
10 DOU – Seção 1, nº 155, 14 de agosto de 2009, p. 80-81. 
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Parágrafo único. É direito da pessoa ter atendimento adequado, com qualidade, no
tempo certo e com garantia de continuidade do tratamento, para isso deve ser
assegurado:
I – atendimento ágil , com tecnologia apropriada, por equipe multiprofissional
capacitada e com condições adequadas de atendimento;
Ora, para que o usuário do SUS possa receber tratamento adequado e
no tempo certo , além de atendimento ágil, com tecnologia apropriada, por equipe
multiprofissional capacitada e com condições adequadas de atendimento, é óbvio que os
servidores da saúde devem estar presentes nos estabelecimentos em que são lotados,
durante todo o horário normal de expediente de trabalho, o que não tem sido regularmente
cumprido nos serviços públicos de saúde municipais, gerando deficiências no atendimento
disponibilizado à população em geral, especialmente à imensa parcela desprovida de recursos
financeiros, totalmente dependente do atendimento ofertado pelo Sistema Único de Saúde.
5.6. PROPORCIONALIDADE DO CONTROLE DE JORNADA POR MEIO
ELETRÔNICO
É inadmissível a persistência dessa anacrônica realidade no interior da
máquina pública, que tem viabilizado, a um só tempo, prejuízos aos usuários dos serviços
públicos de saúde e fraude prejudicial contra União.
Como se viu acima, cumpre à Secretaria Municipal de Saúde proceder
o controle da jornada dos profissionais, sendo tal medida uma das condicionantes para
continuar recebendo os repasses mensais.
Compete às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal: 
[...]
XVI - assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os profissionais
que compõe as equipes de atenção básica, de acordo com as jornadas de trabalho
especificadas no SCNES e a modalidade de atenção. 
A partir do momento em que não há mecanismos aptos a aferir com
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presteza o cumprimento da jornada semanal de 40 horas por profissionais que atuam no
âmbito da Estratégia Saúde da Família e de toda Política de Atenção Básica, incentivada com
recursos públicos advindos da União, tem-se prejudicada a qualidade dos serviços prestados.
E outra não pode ser a conclusão: é patente a necessidade da
implantação do controle eletrônico da jornada dos profissionais atuantes no âmbito da Política
de Atenção Básica pelo Município de Rio Branco, ante à total omissão da Administração
Pública municipal.
Sob o aspecto financeiro, eventual objeção quanto ao custo decorrente
da implementação de novos métodos de fiscalização das jornadas não é aceitável,
notadamente porque não é tão alto, além de que é em muito superado pelo benefício que
acarretará aos usuários dos serviços. Outrossim, maior ainda é o prejuízo mensal que vem se
imprimindo à União – porque se está recebendo os repasses dos recursos indevidamente. 
Impende, ainda, destacar que é melhor para a municipalidade realizar
uma pequena despesa para efetivar o controle da jornada dos profissionais atuantes na Política
de Atenção Básica do que se deparar com a suspensão feita pelo Ministério da Saúde dos
incentivos financeiros referentes ao Estratégia Saúde da Família, por exemplo.
Diante da omissão deliberada do gestor municipal, necessária a
intervenção do Poder Judiciário para garantir a proteção aos preceitos constitucionais e a
probidade administrativa, além de dar mais efetividade ao direito fundamental à saúde. O
meio, qual seja, a implementação do controle eletrônico de frequência, não só é justificável e
proporcional, como também é a forma eficaz e adequada para obtenção do resultado
pretendido pela Lei e pelo interesse público.
5.7. AUSÊNCIA DE PUBLICIDADE E DA INEXISTÊNCIA DA ACCOUNTABILITY
A Portaria n. 1820/2009 estabeleceu a “Carta dos Direitos dos
Usuários da Saúde”, aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS) em sua 198ª Reunião
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Ordinária, em 17 de junho de 2009. 
Trata-se de importante ferramenta para que o cidadão brasileiro,
conheça seus direitos e possa ajudar o Brasil a ter um sistema de saúde com muito mais
qualidade. O documento, que tem como base seis princípios básicos de cidadania, caracteriza-
se como uma importante ferramenta para que o cidadão conheça seus direitos e deveres no
momento de procurar atendimento de saúde, tanto público como privado.
Dentre os direitos do usuário da saúde, a citada Carta estabelece, em
seu art. 7º, § 3º, o dever da Administração de informar, em cada serviço de saúde, o horário de
trabalho de cada membro da equipe ali atuante. Cite-se:
Art. 7º - Toda pessoa tem direito à informação sobre os serviços de saúde e aos
diversos mecanismos de participação.
[...]; 
§ 3º Em cada serviço de saúde deverá constar, em local visível à população:
I - nome do responsável pelo serviço;
II - nomes dos profissionais;
III - horário de trabalho de cada membro da equipe, inclusive do responsável
pelo serviço; e
IV - ações e procedimentos disponíveis.
§ 4º As informações prestadas à população devem ser claras, para propiciar a
compreensão por toda e qualquer pessoa.
Tal disposição, além de viabilizar o acesso dos usuários às
informações basilares quanto ao funcionamento dos serviços de saúde que lhes são
disponibilizados, possibilita um exercício mais efetivo do controle social a que alude o art.
198, inc. III, da Constituição Federal, mediante a fiscalização cotidiana, pelos próprios
destinatários do serviço público em questão, da presença dos profissionais no local de
trabalho, no decorrer do correspondente horário de expediente.
Como já salientado em linhas anteriores, o Município de Rio Branco
não vem observando o texto normativo ora em destaque, deixando de divulgar no interior dos
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estabelecimentos locais de saúde as informações básicas alusivas ao funcionamento do
serviço, especialmente no que diz respeito ao nome e horário de trabalho dos servidores
responsáveis pela prestação do atendimento em favor dos usuários, que devem constar de
quadro exposto em local visível à população. 
Resta cristalino que, ao sonegar as informações necessárias sobre os
serviços de saúde, a Administração fere o princípio constitucional da publicidade, previsto
expressamente no art. 37, caput,da Lei Magna, que garante tal direito no que concerne ao
funcionamento de serviços públicos. 
Nesse sentido, é de grande valia a lição de Celso Antônio Bandeira de
Mello11:
Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus
comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o
poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos
administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos
sujeitos individualmente afetados por alguma medida.
Insta observar, portanto, a notória falta de compromisso com os
encargos daqueles que gerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa
pública, investidos de competência decisória, passam a ser autoridades, com poderes e
deveres específicos do cargo, com responsabilidades e atribuições das quais não dispõem, eis
que pertencem ao todo, ao coletivo. Nesse ponto, precisa é a lição de Hely Lopes Meirelles12:
O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e
para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação
de exercitá-lo. Se para o particular o poder de agir é uma mera faculdade, para o
administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de
exercitá-lo em benefício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do
administrador o dever de administrar.
Impõe-se, assim, a necessidade de intervenção judicial a fim de
11 Curso de Direito Administrativo. Ed. 17. São Paulo: Malheiros, 2007. p.104.
12 Direito Administrativo Brasileiro. Ed. 33. São Paulo: Malheiros, 2007, p.105/106.
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garantir o direito de acesso a informação, ampla e irrestrita, por parte dos usuários do Sistema
Único de Saúde, determinando ao Município de Rio Branco a afixação, em cada
estabelecimento de saúde gerenciado pelo Município, em local visível à população, de quadro
de aviso contendo informações claras e acessíveis com o nome do responsável pelo serviço,
os nomes dos profissionais, o horário de trabalho de cada membro da equipe, inclusive do
responsável pelo serviço e, por fim, as ações e procedimentos disponíveis, na forma do art. 7º,
inciso VI, da Lei nº 8.080/90, e do art. 7º, §§ 3º e 4º, da Portaria nº 1.820, de 13 de agosto de
2009, do Ministério da Saúde. 
Igualmente, no intuito de garantir a máxima publicidade na divulgação
de tais informações, deverá ser disponibilizado na internet, através do endereço oficial da
Prefeitura Municipal de Rio Branco, o local e horário de atendimento dos médicos,
odontólogos, enfermeiros e demais profissionais da área de saúde que ocupem cargos públicos
vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde.
6. DA ANTECIPAÇÃO DA TUTELA
O art. 12 da Lei n. 7.347/85, art. 273 e art. 461, § 3º, ambos do CPC,
permitem o deferimento da tutela antecipada quando há verossimilhança e perigo da demora.
Presentes no caso vertente o fumus boni iuris e o periculum in mora ,
que são os requisitos da medida, há necessidade de sua concessão que ora se requer.
O fumus boni iuris encontra-se induvidosamente presente, assentado
sobre os argumentos jurídicos que apontam para cristalina violação do princípio fundamental
do respeito à dignidade humana (CF, art. 1°, III), da saúde como direito social (CF, art. 6°,
caput) e como direito de todos e dever do Estado (CF, art. 196), instrumentalizada pela
violação dos princípios da moralidade, publicidade e eficiência. A verossimilhança está
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presente, eis que a matéria é quase que exclusivamente jurídica, tendo o autor demonstrado a
forte plausibilidade da tese levantada.
Com efeito, as inúmeras normas constitucionais e infraconstitucionais
que consagram o direito à saúde mais do que evidenciam a necessidade de tutela imediata do
interesse difuso concernente à adequada e eficiente prestação dos serviços públicos de saúde,
mediante a adoção de mecanismos de controle do cumprimento do horário de trabalho dos
correspondentes servidores, o que, nesse particular, vem sendo negligenciado pelo Poder
Público.
Embora norma infraconstitucional, a Portaria GM/MS 2.488/2011
determina que a Secretaria Municipal de Saúde deve “ assegurar o cumprimento da carga
horária integral de todos os profissionais que compõe as equipes de atenção básica, de
acordo com as jornadas de trabalho especificadas no SCNES e a modalidade de atenção”.
De igual modo, o perigo do dano irreparável também existe, sendo
notório, na medida em que a omissão dos gestores do SUS em solucionar tal deficiência e até
cumplicidade causa transtornos aos usuários do sistema, que se encontram privados do acesso
a um serviço de saúde eficiente e resolutivo, durante todo o horário previsto na sua criação,
bem como, aos instrumentos básicos de controle social quanto ao funcionamento dos serviços
de saúde neste município, consistente, no caso, na divulgação dos horários de trabalho dos
servidores lotados nos estabelecimentos públicos de saúde. 
Ademais, a continuidade das irregularidades implicam elevado
prejuízo à União, que mensalmente injeta recursos públicos para manutenção da política, cujo
repasse é condicionado ao cumprimento da jornada de trabalho pelos profissionais da saúde, o
que restou sobejamente demonstrado que há tempo não é observado pelo município.
De outro lado, há ainda periculum in mora para os usuários pela
possibilidade de o Ministério de Saúde suspender os incentivos financeiros referentes à
Estratégia de Saúde da Família para os municípios, como corretamente tem feito nos casos de
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descumprimento da carga horária por parte dos profissionais integrantes da Política de
Atenção Básica13.
Impor à coletividade, especialmente a parcela mais carente da
população, este prejuízo porque os administradores municipais resolveram proteger certos
profissionais descumpridores de seus deveres, como moeda de troca pela injusta remuneração,
seria confirmar o ditado popular de que “a corda só quebra do lado mais fraco”, permitindo
que o administrador agisse como se dono fosse da coisa e interesse públicos. 
No que concerne ao perigo ou inconveniente da demora, há que se
lembrar que a tutela antecipada é uma técnica de distribuição do ônus “tempo processual”
entre as partes. Se a tese levantada pelo autor, junto com os elementos de fato demonstrados,
levam a crer na maior probabilidade de êxito da demanda, in justificável negar a tutela
antecipada e fazer-lhe aguardar o tempo do processo. O tempo do processo há que ser
suportado pela parte que apresenta menos chances de vitória. 
É acurada a percepção de Luiz Guilherme Marinoni 14, definindo a
tutela antecipada como “técnica de distribuição do tempo do processo”:
Como se vê, diante da evidência de que o tempo do processo sempre prejudica o
autor que tem razão, não há outra alternativa, quando se deseja iluminar o processo
comum com a luz do princípio da isonomia, do que se pensar em técnicas que
permitam uma distribuição igualitária do tempo do processo entre as partes. Lembre-
se que a tutela antecipatória nada mais é do que uma técnica de distribuição do ônus
do tempo do processo, já que não há sentido em ver o autor que evidencia ao seu
direito ser prejudicado pelo tempo necessário à definição do litígio. 
Desnecessária, portanto, a demonstração de uma situação gravíssima