Ações de Controle Concentrado de Constitucionalidade

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Ações de controle concentrado de constitucionalidade 
Mariana Pizzoni Paulino1. 
e-mail: marianna.pzz@univem.edu.br 
 
INTRODUÇÃO 
O presente estudo tem por escopo o estudo das ações de controle concentrado de 
constitucionalidade e, consequentemente, sua comparação no que tange: a previsão 
constitucional e norma infraconstitucional aplicável, a legitimidade, o objeto, a 
finalidade, a competência e o procedimento. 
Inicialmente, é importante uma breve introdução sobre o controle concentrado 
de constitucionalidade. 
Existem quatro tipos de instrumentos jurídicos que podem ser apresentados no 
Supremo Tribunal Federal para a realização do controle concentrado de 
constitucionalidade: as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs ou ADIns), as 
Ações Diretas de Inconstitucionalidade por Omissão (ADOs), as Ações Declaratórias de 
Constitucionalidade (ADCs ou ADECONs) e as Arguições de Descumprimento de 
Preceito Fundamental (ADPFs). 
Todas ações aqui estudadas têm natureza objetiva, pois não versam sobre 
interesses subjetivos particulares. 
Nos ensinamentos de Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior 
a finalidade do controle concentrado de constitucionalidade é analisar o conflito abstrato 
entre a lei ou ato normativo e a Constituição Federal, portanto a finalidade dessas ações, 
in verbis, é “resguardar a harmonia do ordenamento jurídico, motivo pelo qual se pode 
afirmar que o controle concentrado tem por finalidade declarar a nulidade da lei violadora 
da Constituição”. 
Recebe o nome de controle concentrado de constitucionalidade, pois concentra-
se em um único tribunal. Sendo que se a ação tratar de lei ou ato normativo estadual ou 
federal (de forma geral, porém os tópicos a seguir se aprofundarão sobre o objeto de cada 
ação) em colisão com a Constituição Federal, tramitará no Supremo Tribunal Federal. 
De acordo com o artigo 125, §2o da Constituição Federal, os Estados-membros 
podem exercer o controle concentrado de constitucionalidade de suas leis municipais ou 
estaduais quando estas colidirem com suas constituições, sendo de competência dos 
 
1 Discente no curso de Direito do Centro Universitário Eurípedes de Marília (UNIVEM). 
juízos ou tribunais do Poder Judiciário (controle difuso). No entanto, a Carta Magna não 
prevê qual será o processamento desse controle, dependendo do que estabelecer a 
Constituição Estadual de cada Estado-membro. 
Introduzida, portanto, a perspectiva geral do controle concentrado de 
constitucionalidade, veremos nos tópicos infra as particularidades de cada uma de suas 
ações. 
01. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE “GENÉRICA” (ADI 
OU ADIN genérica) 
A ação direta de inconstitucionalidade genérica (ADI ou ADIn genérica) está 
destacada no artigo 102, inciso I, alínea ‘a’, da CF/88 e foi regulamentada pela Lei 
9.868/99. O artigo em apreço impõe que a competência para processar e julgar a ADI é 
do Supremo Tribunal Federal. 
A ADIn genérica tem como objeto a lei ou ato normativo federal ou estadual 
abstratos (têm como característica a generalidade, impessoalidade e abstração) ou, ainda, 
a lei distrital (de natureza estadual), que não forem compatíveis com a Constituição 
Federal. Sua finalidade nada mais é do que o exame de inconstitucionalidade da norma, 
podendo esta ser declarada inconstitucional total ou parcialmente (princípio da 
parcialidade). 
É de suma importância destacarmos o que se entende por lei e o que se entende 
por ato normativo. O artigo 59 da CF/88 contém todas as espécies normativas entendidas 
como leis, são elas: emendas à Constituição; leis complementares; leis ordinárias; leis 
delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; e resoluções. Os atos normativos, 
segundo Alexandre de Moraes, são: as resoluções administrativas dos tribunais; e os atos 
estatais de conteúdo derrogatório, desde que incidam sobre atos de caráter normativo. 
A súmula por não ter característica de generalidade e abstração, como a lei, não 
pode ser submetida ao controle de constitucionalidade. 
De acordo com a súmula 642 do STF não cabe ação direta de 
inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência legislativa 
municipal. Entretanto, cabe ADIn nas leis distritais que foram editadas pela Câmara 
Legislativa do Distrito Federal, decorrente de sua competência estadual. 
Os tratados e convenções internacionais, até mesmo os que versam sobre direitos 
humanos, após sua edição, tem força de lei ordinária, portanto, se colidirem com a 
Constituição Federal cabe ADI. 
O artigo 102, § 2º, da CF/88 prevê que decisões definitivas proferidas pelo 
Supremo Tribunal Federal, nas ADIs, produzirão eficácia erga omnes e efeito vinculante, 
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e 
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, mas não vincula o Poder Legislativo, 
apenas o Judiciário e Executivo. 
Em decorrência disso, qualquer interessado pode oferecer Reclamação ao STF. 
A Reclamação é um instrumento jurídico que tem por escopo preservar a competência da 
Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões.2 
No artigo 103 da CF/88 há um rol taxativo dos legitimados a propor a ADIn, são 
eles: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; Mesa da Câmara dos 
Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito 
Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da 
República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com 
representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de 
âmbito nacional. 
Alguns legitimados são chamados de legitimados universais. Eles têm interesse 
presumido de agir, pois possuem o dever da ordem da defesa constitucional e podem 
propor ADI sobre qualquer matéria. São eles: o Presidente da República; as Mesas da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal; o Procurador Geral da República; Conselho 
Federal da OAB; e partidos políticos com representação no Congresso Nacional, bastando 
apenas um único parlamentar lá e a ação prosseguirá mesmo se em seu curso deixar de 
existir tal representação. 
Existem, também, os legitimados especiais ou temáticos, são denominados 
assim, pois para propor a ADIn devem demonstrar a pertinência temática 
(representatividade adequada). São eles: a Mesa da Assembleia Legislativa de algum 
Estado da Federação ou da Câmara Legislativa do DF; Governador do Estado ou DF; e 
confederação sindical (que una pelo menos três federações cada uma delas composta de 
no mínimo cinco sindicatos) ou entidade de classe (categorias profissionais ou 
econômicas) de âmbito nacional (só terá legitimidade ativa ad causum a entidade que 
tiver presente em pelo menos um terço dos Estados brasileiros). 
 
2 Reclamação constitucional garante a preservação da competência do STF. Disponível em 
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=271852>. Acessado 17/05/2020. 
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=271852
As regras procedimentais a serem seguidas nas ADIs genéricas estão estipuladas 
no art. 103, §§ 1º e 3º, da CF/88, bem como nos arts. 169 a 178 do Regimento Interno do 
STF e na Lei 9.868/99. 
Segundo o art. 3º da lei 9.868/99, a petição deverá indicar: o dispositivo da lei 
ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada 
uma das impugnações; e o pedido, com suas especificações. Sendo a ADI uma ação de 
natureza objetiva não há pedido de citação de Réus. 
O parágrafo único desse mesmo artigo nos informa sobre a necessidade do 
patrocínio de um advogado e só ocorrerá nas ADIns que forem formuladas por partidos 
políticos com representação no Congresso Nacional e por confederações sindicais ouentidade de classe de âmbito nacional. 
De acordo com o art. 4º da lei em análise, as petições iniciais ineptas, não 
fundamentadas e a manifestamente improcedentes serão liminarmente indeferidas pelo 
relator. E em seu parágrafo único prevê o cabimento de agravo interno da decisão que 
indeferir a petição inicial, sendo o prazo de interposição de 15 dias (em conformidade 
com o CPC). 
Não se admite desistência depois de proposta a ADI, conforme artigo 5º da Lei 
9868/99, nem intervenção de terceiros no processo de ADI, em concordância com o art. 
7º da lei mencionada, apesar de admitir a figura do amicus curiae. Em conformidade com 
o artigo 6º do mesmo dispositivo legal e o art. 170 do RISTF, tem se que o relator pedirá 
informações à autoridade da qual tiver emanado o ato, bem como ao Congresso Nacional 
ou à Assembleia Legislativa, se for o caso essas informações serão prestadas no prazo de 
trinta dias contado do recebimento do pedido. 
O artigo 103, § 3º, CF/88 combinado com o artigo 8º da Lei 9868/99 impõe que 
o Advogado Geral da União não poderá se manifestar contra constitucionalidade da lei, 
pois a Carta Mãe só lhe permite defender o ato impugnado. 
Já a combinação do art. 103 § 1º, CF com o artigo. 8º da Lei 9868/99 preconiza 
que nas ADIs depois de ouvido o Advogado-Geral da União, deverá ser ouvido o 
Procurador-Geral da República, cada qual, no prazo de 15 dias. 
 O art. 26. da Lei 9868/99 dispõe que a decisão que declara a 
inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em ação direta é irrecorrível, ressalvada 
a interposição de embargos declaratórios, não podendo, igualmente, ser objeto de ação 
rescisória. 
Em relação a votação e quórum, de acordo com o art. 22 da lei em análise, é 
necessária a presença de pelo menos oito ministros na sessão para que seja tomada a 
decisão sobre a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, bastando, conforme a 
regra geral prevista no artigo 97 da CF/88, o voto de seis ministros (maioria absoluta) 
para a decisão da ADIn. 
Há a possibilidade de modulação de efeitos amparado pelo art. 27 da Lei 
9868/99, ou seja, por mais que a ADI tenha efeito vinculante, eficácia erga omnes e é ex 
tunc, há a possibilidade de ter efeito ex nunc ou produzir efeitos em outro momento a ser 
fixados pelos Ministros do STF, a partir do voto de dois terços dos seus membros e em 
razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social. 
A medida cautelar na ADIn genérica é possível e está prevista no artigo 10 da 
Lei 9868/99 que dispõe: salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta 
será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o 
disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou 
ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. 
02. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO 
(ADO) 
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO) está destacada no 
artigo 103, § 2º, da CF/88, regulamentada pelo capítulo II-A da Lei 9.868/99, o qual foi 
inserido nesta pela Lei 12.063/09. O referido dispositivo constitucional concomitante, 
analogicamente, com o artigo 102, inciso I, alínea ‘a’, da CF/88, impõe que a competência 
para processar e julgar a ADI é do Supremo Tribunal Federal. 
A ADO tem como objeto, conforme ensina Pedro Lanza, a falta de medida 
regulamentadora de artigo constitucional de eficácia limitada. Sua finalidade, portanto, 
nada mais é do que combater a “síndrome de inefetividade das normas constitucionais”, 
pois tais normas dependem de edição de normas infraconstitucionais ou atuação do Poder 
Público para ter eficácia plena. A doutrina chama essas normas constitucionais de não 
autoexecutáveis, ou seja, aquelas conhecidas como normas de eficácia limitada. 
O art. 12-A da Lei 9868/99 preconiza que os legitimados para propor a ação 
direta de inconstitucionalidade por omissão são os mesmos legitimados à propositura das 
demais ações de controle concentrado de constitucionalidade, portanto, são àqueles do rol 
taxativo do artigo 103 da CF/88: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; 
Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara 
Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o 
Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
partido político com representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou 
entidade de classe de âmbito nacional. 
Esses legitimados para propor a ADO também são divididos em legitimados 
universais e legitimados especiais ou temáticos, seguindo as mesmas regras de divisão 
mencionadas no tópico anterior. O controle concentrado de constitucionalidade, em todas 
as suas ações, tem natureza objetiva, ou seja, conforme palavras do Min. Gilmar Mendes 
“não se destina, pela própria índole, à proteção de situações individuais ou de relações 
subjetivadas, mas visa precipuamente à defesa da ordem jurídica”. O ministro em seu 
voto na ADI 3.682/MT p. 298, ainda afirma através de uma expressão kelsiana que os 
legitimados agem como “advogados da Constituição”, tendo-se, então, o “típico processo 
objetivo” de Triepel3. 
As regras procedimentais das ADOs são basicamente as mesmas das ADIs, mas 
com algumas particularidades. Os procedimentos estão estipulados no art. 103 da CF/88, 
bem como no capítulo II-A da Lei 9.868/99. 
De acordo com o artigo 12-B da aludida lei a petição inicial deverá indicar a 
omissão inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional 
de legislar ou quanto à adoção de providência de índole administrativa; o pedido, com 
suas especificações. 
 A necessidade do patrocínio de advogado segue as mesmas regras da ADI: 
somente a petição inicial elaborada por partido políticos com representação no Congresso 
Nacional e por confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional é que 
precisam de patrocínio por causídico. 
Em conformidade com o artigo 12-C da lei em apreço a petição inicial inepta, 
não fundamentada, e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas 
pelo relator. Indeferida a petição inicial, caberá agravo. Seguindo, se for o caso de 
agravo interno, as regras do novo CPC. 
A ADO, assim como a ADI, não se admite desistência depois de proposta a ação. 
Também não há prazo prescricional ou decadencial. Se tratando de ação de natureza 
objetiva, igualmente a ADI, não há pedido de citação de Réus. 
 
3 STF. ADI 3.682-3/MT. Rel. Min. Gilmar Mendes. D.J. 06/09/2007. Disponível em: 
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=485460>. Acessado em 
18/05/2020. 
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=485460
Na ADO não se admite a interferência de terceiros da mesma forma que 
acontece na ADI, embora se admite a figura do amicus curiae pois, aplica-se, aqui, o 
artigo 7º da Lei 9868/99, em razão do que determina o artigo 12-E da mesma lei 
(aplicam-se ao procedimento da ADO, no que couber, as disposições constantes da Seção 
I do Capítulo II desta Lei). Contudo, o parágrafo primeiro dispõe que os legitimados 
poderão manifestar-se, por escrito, sobre o objeto da ação e pedir a juntada de documentos 
reputados úteis para o exame da matéria, no prazo das informações, bem como apresentar 
memoriais. 
Igualmente na ADI, na ADO o Procurador-Geral da República, nas ações em 
que não for autor, terá vista do processo, por 15 (quinze) dias, após o decurso do prazo 
para informações (art. 12-E, § 3o, da Lei 9868/99 e art. 103, § 1º, CF/88). 
Entretanto, a ADO difere da ADI em relação a oitiva do Advogado-Geral da 
União, aqui, não é obrigatória, com fulcro no art. 12-E, § 2º, da Lei 9868/99. O art. 103, 
§ 3º, da CF prevê que o Advogado-Geral da União deverá ser citado para defender ato outexto impugnado, no entanto, na ADO não existe lei ou ato normativo a ser defendido, 
por esse motivo a atuação do AGU é facultativa. 
Declarada a inconstitucionalidade por omissão, com observância do disposto no 
art. 22 da Lei 9868/99 (presença na sessão de pelo menos oito Ministros para tomada de 
decisão), será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências 
necessárias. 
A omissão imputável a órgão administrativo terá prazo de 30 dias, ou prazo 
razoável estipulado pelo STF (12-H, § 1º, da Lei 9868/99), para tomada de providencias. 
Caso a omissão for imputável aos Poderes, por respeito ao princípio da separação dos 
Poderes, o artigo 103, § 2º, da CF/88 não prevê prazo para o poder competente tomar as 
providências. 
O artigo supramencionado pode ter dois tipos de interpretação: o STF não pode 
estipular prazo para o Poder Legislativo ou Executivo em relação a sanar a omissão; o 
STF pode estipular prazo tanto aos Poderes como ao órgão administrativo, porém este 
deverá ser em 30 dias ou em prazo razoável. 
Nessa perspectiva, o Min. Carlos Britto, no julgamento da ADO 3.682, pontuou 
que “diferentemente da Constituição Portuguesa, a nossa não se limitou a cuidar da ADI 
por omissão de medida legislativa; foi além. Quando a nossa Constituição falou em dar 
ciência ao poder competente, claro que mais de um poder, não só ao Poder Legislativo, 
apenas a Constituição avançou o comando de que, em se tratando de órgão administrativo, 
esse prazo seria de trinta dias, mas sem com isso excluir a possibilidade de se fixar um 
prazo, logicamente, maior para o Poder Legislativo”. 
A polêmica a respeito do prazo estabelecido para o poder competente na decisão 
da referida ADO se estendeu até 2008, quando o atual Presidente da Câmara dos 
Deputados, encaminhou o Ofício n. 1073/2008/SGM/P ao Presidente do STF pontuando 
sobre a decisão violar o princípio da separação dos Poderes caso a decisão proferida fosse 
impositiva. O Presidente do STF, então, encaminhou o inteiro teor do acórdão que 
ressaltava que “não se trata de impor um prazo para atuação legislativa do Congresso 
Nacional, mas apenas uma fixação de parâmetro temporal razoável”. 
O artigo 12-H, § 2º, da Lei 9868/99 prevê que se aplica à decisão da ADO, no 
que couber, o disposto no Capítulo IV da mesma lei. Sendo assim, a decisão que declara 
inconstitucionalidade por omissão é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos 
declaratórios, não podendo, igualmente, ser objeto de ação rescisória. 
Ainda, observando o artigo supramencionado, de acordo com o art. 22 da Lei 
9868/99 é necessária a presença de pelo menos oito ministros na sessão para que seja 
tomada a decisão sobre a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, bastando, 
conforme a regra geral prevista no artigo 97 da CF/88, o voto de seis ministros (maioria 
absoluta) para a declaração da inconstitucionalidade por omissão. 
A medida cautelar é admitida na ADO, inovação trazida pela Lei 12.063/09, 
que inseriu a Lei 9868/99 o artigo 12-F: em caso de excepcional urgência e relevância 
da matéria, o Tribunal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, observado o 
disposto no art. 22, poderá conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou 
autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se no 
prazo de 5 (cinco) dias. 
03. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC OU 
ADECON) 
A Ação declaratória de constitucionalidade (ADC ou ADECOM) foi instituída 
pelo poder derivado (EC 03/93), não originário, que acrescentou à redação do artigo 102, 
I, ‘a’, da CF “e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal”. 
Sendo assim, a ADC está prevista no artigo 102, I, ‘a’, da CF/88 e é regulamentada pela 
Lei 9868/99. O artigo constitucional em apreço impõe que a competência para processar 
e julgar a ADECON é do Supremo Tribunal Federal. 
A ADC, diferentemente da ADIn, tem como objeto apenas a lei ou ato normativo 
federal. Sua finalidade nada mais é do que declarar a constitucionalidade desta lei ou ato 
normativo. No entanto, esse conceito traz certa estranheza, pois toda lei se presume 
constitucional, então, qual a real finalidade de declará-la constitucional? 
A presunção que existe é uma presunção relativa (juris tantum) e, portanto, 
admite-se prova em contrário, deixando aberto à controvérsia judicial. A finalidade da 
ADC é fazer a presunção relativa de constitucionalidade se tornar presunção absoluta 
(jure et de jure), não admitindo decisões contrarias à decisão do STF por meio de seu 
efeito vinculante, ex tunc e eficácia erga omnes. 
Cabe ressaltar que o efeito vinculante não “vincula” o próprio STF, podendo este 
rever seu entendimento sobre àquela ADC. Contudo, a real finalidade da ADECON é 
promover a segurança jurídica, preservando, assim, a ordem jurídica constitucional. 
No início, pairava sobre a ADC a possibilidade de ser um instrumento 
inconstitucional, pois além de não utilizar o contraditório, formava uma hierarquia do 
STF sobre os demais órgãos do Poder Judiciário (a decisão do STF vincula aos demais). 
Nesse cenário, o próprio STF apontou que não se trataria de inobservância do 
princípio do contraditório, tendo em vista que o artigo 14, III, da Lei 9868/99 impõe que 
a petição inicial deverá indicar a existência de controvérsia judicial relevante sobre a 
aplicação da disposição objeto da ação declaratória. O STF preconizou, ainda, que não se 
trata de hierarquia no Poder Judiciário, mas apenas de separação de competência. 
Em razão disso, a ADC é comparada pela doutrina a uma avocatória parcial, pois 
o STF chama para si apenas a decisão do julgamento da matéria constitucional, e não a 
matéria de todo o processo que tramita em outro juízo ou tribunal, proferindo, assim, 
decisão vinculante só em matéria constitucional e não ao processo em que avocou o tema 
constitucional. 
Antes da EC 45/2004 eram apenas quatro os legitimados: o Presidente da 
República; as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; e o Procurador Geral 
da República. Depois da referida emenda, passaram a ser os mesmos legitimados 
(universais e especiais) da ADI genérica, os quais constam no rol taxativo do art. 103 da 
CF/88. 
Além da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da 
disposição objeto da ação declaratória, a petição inicial nos termos do artigo 14 da Lei 
9868/99 deverá indicar: o dispositivo da lei ou do ato normativo questionado e os 
fundamentos jurídicos do pedido; o pedido, com suas especificações. 
A necessidade de patrocínio de advogado na ADC segue as mesmas regras da 
ADIn. A ADC tem natureza objetiva, portanto, não há citação de Réus. Além disso, não 
há prazo prescricional ou decadencial para propositura da ADC. 
As regras procedimentais da ADC são bem semelhantes às da ADIn, com alguns 
pontos a serem destacados. 
Os procedimentos semelhantes são: o cabimento de agravo (regras do Novo 
CPC) diante de indeferimento de petição inicial; não se admite intervenção de terceiros 
(apesar de se admitir a figura do amicus curiae); nem desistência a ação depois de 
proposta; as regras sobre votação e quórum são as mesmas da ADI genérica; é cabível a 
Reclamação; a decisão que declara a constitucionalidade da lei ou do ato normativo em 
ação declaratória é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios, 
não podendo, igualmente, ser objeto de ação rescisória. 
A ação rescisória pode ser proposta quando o STF em decidir de forma contrária 
a decisão de processo transitado em julgado que tramitou em outro juízo ou tribunal. 
Portanto, pode ser proposta em face de processo que não seja a ADC que ensejou aquela 
decisão vinculante. 
Da mesma forma que acontece na ADI genérica o Procurador-Geral da União 
por força do artigo 103, § 1º, CF/88 e do artigo 19 da Lei 9868/99 será ouvido 
previamente, emitindo seu parecerem 15 dias. 
Contudo, difere da ADI genérica no procedimento relacionado ao Advogado-
Geral da União, pois este não precisa ser ouvido tendo em vista que não se trata de 
inconstitucionalidade o tema apreciado pelo STF, como impõe o artigo 103, §3º, da 
CF/88. 
Nesse ponto, a doutrina levanta uma questão: a ADI e a ADC são ações de 
natureza dúplice ou ambivalentes, isso significa que o indeferimento de uma ADC é o 
mesmo que o deferimento de uma ADI, pois indeferido o pedido de constitucionalidade 
de lei ou ato normativo é declará-la inconstitucional. Em razão disso, defende-se a oitiva 
obrigatória do AGU, tendo em vista que o indeferimento do pedido formulado na 
ADECON trata-se de inconstitucionalidade da norma, incidirá, dessa forma, o previsto 
no artigo 103, §3º, da CF/88. 
A medida cautelar na ADC é possível e está prevista no artigo 21 da Lei 9868/99 
que dispõe: o Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus 
membros, poderá deferir pedido de medida cautelar na ação declaratória de 
constitucionalidade, consistente na determinação de que os juízes e os Tribunais 
suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato 
normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo. 
Por fim, o mesmo tema não será apreciado pelo STF, uma vez que já se esgotou 
o exame da matéria no julgamento do caso. 
04. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 
(ADPF). 
Esse instrumento jurídico recebe o nome de arguição, mas na verdade trata-se de 
uma ação constitucional que faz parte do controle concentrado de constitucionalidade. 
Está previsto no artigo 102, § 1º, CF/88. A EC 03/93 passou a previsão da ADPF para o 
parágrafo primeiro do art. 102 da CF/88, que antes era prevista em seu parágrafo único, 
mas manteve a mesma redação e impõe que a competência da ADPF é do STF. 
A ADPF prevista na Carta Magna é uma norma de eficácia limitada (não 
autoaplicável), portanto, dependia de edição de norma infraconstitucional, que 
regulamentasse a forma desse instrumento. A norma regulamentadora em questão, trata 
da Lei 9882/99. O artigo 1º da aludida lei dispõe que: a arguição prevista no § 1o do art. 
102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por 
objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. 
Entende-se, então, que o objeto da ADPF se divide em três: evitar lesão a 
preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público; reparar lesão a preceito 
fundamental, resultante de ato do Poder Público; e quando for relevante o fundamento da 
controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, 
incluídos os anteriores à Constituição (art. 1º, par. único, I, Lei 9882/99). 
 O caput do artigo 1º da Lei 9882/99 trata da ADPF autônoma: poderá ser 
repressiva (reparar lesão) ou preventiva (evitar lesão). Já o parágrafo único, inciso I, do 
referido artigo trata da ADPF por equiparação (ou incidental). 
A ADPF incidental traz uma exceção à regra do controle concentrado de 
constitucionalidade quando prevê propositura da ADPF em face de normas anteriores a 
promulgação da CF (em regra são recepcionadas ou revogadas pela nova constituição). 
Trata-se de exceção à regra, também, quando prevê cabimento de ADPF em face 
de lei ou ato normativo municipal, tendo em vista que não há previsão constitucional da 
competência para julgar e processar ações em que lei ou ato normativo municipal colidam 
com a Constituição Federal, há apenas, como citado na introdução, previsão 
constitucional da competência em se tratando de lei ou ato normativo municipal que 
colida com Constituição Estadual (regra: lei ou ato normativo municipal só se submetem 
ao controle difuso). 
A ADPF incidental gerou grande discussão acerca de sua inconstitucionalidade. 
Em junho de 2000, quase vinte anos atrás, o Conselho Federal da OAB ajuizou uma ADI 
com pedido de medida liminar, em face da Lei da ADPF, tratando em especial da ADPF 
na modalidade incidental e do art. 5º, §3º. Acontece que aludida ADI ainda tem seu 
julgamento pendente, sendo que em junho de 2018 os ministros do STF decidiram 
converter o julgamento em diligência para fim de instrução do feito, retornando os autos 
ao sucessor do Ministro Néri da Silveira (relator)4. 
Portanto, ainda não há decisão do Supremo Tribunal Federal em relação a ADPF 
incidental, porém o STF vem aplicando no artigo 5º, §3º, da Lei 9882/99, superando o 
entendimento do Ministro Néri da Silveira que deferiu totalmente, em 2001, a liminar que 
suspendia o parágrafo terceiro do referido artigo. 
A finalidade da ADPF, conforme Paulo Hamilton Siqueira Junior, é “ a defesa 
da integridade e preservação da Constituição, no que se refere aos preceitos fundamentais, 
evitando ou reparando lesões a princípios, direitos e garantias fundamentais previstos e 
consagrados no texto constitucional”. 
O seu objetivo, portanto, é combater aos atos do Poder Público, quando 
potencialmente lesivos aos preceitos fundamentais da Carta Magna. Contudo, seu 
objetivo não é combater só as diversas espécies normativas, como também todos os 
demais atos praticados pelo Poder Público. 
Dessa maneira, de acordo com Paulo Roberto de Figueiredo Dantas, são atos do 
Poder Público, para fins de cabimento de ADPF autônoma, “todos os atos da 
Administração Pública em que esta se valha de seu poder de império”. Por exemplo contra 
licitação pública, decisões proferidas pelos tribunais de contas. 
Também são atos do Poder Público “atos de terceiros que agem por delegação 
do Poder Público”. Por exemplo: contra atos de concessionários e permissionários de 
serviços públicos e diretores de instituição de ensino. 
 E, ainda, são atos do Poder Público “as decisões judiciais que não observarem 
preceitos fundamentais da Constituição Federal, quando não houver outro meio 
processual adequado para combate-las”. 
 
4 STF. ADI n. 2231 MC-QO/DF. Rel. Min. Dias Toffoli. D.J. 25/06/2019. Disponível em: 
<http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15340453258&ext=.pdf>. Acessado em 
19/05/2020. 
http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15340453258&ext=.pdf
Cabível, também, a ADPF diante de “atos normativos secundários” (não dotados 
de autonomia, editados para dar cumprimento a outra norma infraconstitucional), por não 
ser possível a propositura de ADIn nessa hipótese o STF tem considerado 
subsidiariamente cabível ADPF. 
Infere-se, assim, que a ADPF não se destina a proteção de toda e qualquer norma 
constitucional, mas apenas àquelas consideradas preceitos fundamentais, que não foram 
observados, descumpridos. 
É de suma importância entender, nesse ponto, o que é um preceito fundamental, 
já que nem a Lei 9882/99, nem a Carta Mãe, o conceitua. Ficando, dessa forma, por conta 
da doutrina. 
Ricardo Cunha Chiment entende que “Os princípios constitucionais (inclusive 
os princípios constitucionais sensíveis arrolados no inciso VII do art. 34 da CF), o 
objetivos, direitos e garantias fundamentais previstos no arts 1º a 5º da CF, as cláusulas 
pétreas, os princípios da Administração Pública e outras disposições constitucionais que 
se mostrem fundamentais para a preservação dos valores mais relevantes protegidos pela 
Constituição Federal”. 
Já Leo Van Holthe, levando em conta as decisões produzidas pelo STF, entende 
como preceitos fundamentais “Os direitos e garantias fundamentais, as cláusulas pétreas, 
os princípios constitucionais sensíveis, os princípios fundamentais do Estado brasileiro, 
além das normas fundamentais de organização e estruturação do Estado e da sociedade 
(federalismo, separação de poderes, princípios norteadores do Estado e da ordem 
econômica e social etc)”. 
Paulo Roberto de Figueiredo Dantas, unindo as ideias dos doutrinadores 
supracitados, conclui que “Assim, podemosdefinir como preceitos fundamentais os 
princípios e regras da nossa Carta Magna indispensáveis à caracterização e existência do 
Estado, notadamente os relativos aos seus princípios fundamentais, à sua estrutura, forma 
de Estado e de governo, regime político, modo de aquisição e exercício do poder, 
estabelecimento de seus órgãos e fixação de suas competências, cláusulas pétreas, além 
dos direitos e garantias fundamentais”. 
Isto posto, podemos aferir que o objeto da ADPF é mais restrito que ADIn e 
ADC, em contrapartida, é mais amplo que o objeto da ADO. 
Os legitimados para propor ADPF, de acordo com o artigo 2º da Lei 9882/99, 
são os mesmos da ADI, ADO e ADC, previsto no rol taxativo do artigo 103 da CF/88. 
Quanto a seu procedimento, de art. 3º da lei em analise, a petição inicial da ADPF 
deverá conter: a indicação do preceito fundamental que se considera violado; a indicação 
do ato questionado; a prova da violação do preceito fundamental; o pedido, com suas 
especificações; se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial 
relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado. 
Em relação a necessidade de patrocínio por causídico, a regra é a mesma da 
ADIn e ADC. 
Não há pedido de citação de Réus, por se tratar de ação de natureza objetiva e 
não subjetiva. 
Quando a petição inicial for indeferida caberá agravo, seguindo as regras do 
Novo CPC. 
A ADPF tem caráter subsidiário, portanto, quando houver qualquer outro meio 
eficaz de sanar a lesividade não caberá a ADPF. Parte da doutrina, considerando a 
jurisprudência mais recente, entende por “outro meio” a ADIn, ADC, ADO, ADIn 
interventiva. Contudo, há outra parte que além das ações de controle concentrado de 
constitucionalidade, entende que os remédios constitucionais também tratam de “outro 
meio”. 
O STF pode deferir medida liminar, desde que por maioria absoluta de seus 
membros. Em casos de extrema urgência, perigo de lesão grave ou período de recesso: o 
Ministro relator pode concede-la sem maioria absoluta, desde que sua decisão seja 
referendada posteriormente pelo Tribunal Pleno. 
Antes da decisão sobre a liminar o relator poderá ouvir os órgãos ou autoridades 
responsáveis pelo ato questionado, bem como o Advogado-Geral da União ou o 
Procurador-Geral da República, no prazo comum de cinco dias. 
Conforme já mencionado, o artigo 5º, §3º, da lei em apreço, que dispõe que: “A 
liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o 
andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida 
que apresente relação com a matéria objeto da ADPF, salvo se decorrentes da coisa 
julgada”, tinha sido suspenso pelo Ministro Néri da Silveira, contudo seu entendimento 
foi superado, sendo o referido artigo aplicado pelo STF. 
Depois de apreciado o pedido liminar o relator solicitará as informações às 
autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, no prazo de dez dias. Se 
entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a 
ADPF, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que 
emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, 
de pessoas com experiência e autoridade na matéria. 
Conforme preconiza o art. 7o: “Decorrido o prazo das informações, o relator 
lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá dia para julgamento”. O 
Ministério Público (no caso o PGR), nas ADPFS que não houver formulado, terá vista do 
processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações. 
A decisão sobre a ADPF, da mesma forma que a ADIn, ADC e ADO, só será 
tomada se presentes na sessão pelo menos dois terços dos Ministros (oito ministros), com 
o voto da maioria absoluta (seis ministros). 
O art. 10, dispõe que “Julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou 
órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo 
de interpretação e aplicação do preceito fundamental”. Em seu parágrafo primeiro afirma 
“O presidente do Tribunal determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se 
o acórdão posteriormente”. E, ainda, conforme seu parágrafo segundo que “Dentro do 
prazo de dez dias contado a partir do trânsito em julgado da decisão, sua parte dispositiva 
será publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União”. 
Igualmente a ADC e a ADIn, a decisão da ADPF tem eficácia erga omnes, efeito 
vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público e é retroativa (ex tunc). Da 
mesma forma que na ADI, na ADPF há a possibilidade de modulação dos seus efeitos, 
por maioria de dois terços de seus membros e em razão de segurança jurídica ou de 
excepcional interesse social, ou seja, pode não retroagir ou pode gerar efeito em outro 
momento. 
Semelhante as demais ações de controle concentrado de constitucionalidade a 
decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido em ADPF é irrecorrível, não 
podendo ser objeto de ação rescisória. Também, não há prazo prescricional ou 
decadencial. 
Diferentemente das demais ações do controle concentrado de 
constitucionalidade, na ADPF cabe, como forma de exceção, a intervenção de terceiros. 
É exatamente esse o entendimento que o Ministro Marco Aurélio apregoa em seu voto: 
“É possível a aplicação, por analogia, ao processo revelador de argüição de 
descumprimento de preceito fundamental, da Lei n° 9.868/99, no que disciplina a 
intervenção de terceiros. Observe-se, no entanto, que a participação encerra exceção” 
(ADPF 46/DF, DJ, 20.06.2005). Além disso, admitiu-se em outras ocasiões a intervenção 
de terceiro em ADPF, como no Caso Goldman5. 
Da mesma forma que na ADI e na ADC, contra o descumprimento da decisão 
proferida no STF em ADPF, cabe Reclamação. 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
O presente trabalho teve por escopo o estudo das quatro ações do controle 
concentrado de constitucionalidade. A melhor forma de conclui-lo, portanto, é com a 
apresentação de quadros comparativos dessas ações. 
 ADI genérica ADO ADC ADPF 
Previsão 
constitucional e 
infraconstitucional 
Art.102, I, ‘a’, 
CF/88. 
Regulamentada 
pela Lei 9.868/99 
Art. 103, § 2º, 
CF/88. 
Regulamentada 
pela Lei 9.868/99 
Art.102, I, ‘a’, 
CF/88 (EC3/93). 
Regulamentada 
pela Lei 9.868/99 
Art. 102, § 1º, 
CF/88 (EC3/93). 
Regulamentada 
pela Lei 9.882/99 
Competência 
STF STF STF STF 
Legitimados 
Art. 103 da CF/88 
e 2º da Lei 
9.868/99 
Art. 103 da CF/88 e 
12-A da Lei 
9.868/99 
Art. 103 da CF/88 
(EC 45/2004) 
Art. 103 da CF/88 
e 2º da Lei 
9.868/99 
 
 
Objeto 
Lei ou ato 
normativo federal, 
estadual ou dis-
trital (natureza 
estadual) incom-
patível com a 
CF/88 
“Falta de medida 
regulamentadora de 
artigo da Consti-
tuição de eficácia 
limitada” 
Lei ou ato 
normativo federal 
Evitar ou reparar 
lesão a preceito 
fundamental, re-
sultante de ato do 
Poder Público; e 
relevante funda-
mento da contro-
vérsia consti-
tucional sobre lei 
ou ato normativo 
federal, estadual 
ou municipal, in-
cluídos os ante-
riores à Cons-
tituição 
 
5 Caso Goldman: União pede para participar do processo. Notícias STF, 08 de jun. de 2009. Disponível 
em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=109289>. Acesso em: 
20/05/2020. 
 
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=109289
 
Finalidade 
Declaração de 
inconstitucionali-
dade 
Combater a “sín-
drome de inefe-
tividade das normas 
constitucionais” 
Tornar sua pre-
sunção relativa 
em absoluta 
Combater lei ou 
ato normativo e 
todos atos do 
Poder Público, 
potencialmente le-
sivos aos preceitos 
fundamen-tais 
 
Regras 
Procedimentais ADI genérica ADO ADC ADPF 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Petição Inicial 
Indicará:dispo-
sitivo da lei ou do 
ato normativo im-
pugnado e os 
fundamentos jurí-
dicos do pedido 
em relação a cada 
uma das impug-
nações; o pedido, 
com suas espe-
cificações. 
Indicará: a omissão 
inconstitucional to-
tal ou parcial quan-
to ao cumprimento 
de dever consti-
tucional de legislar 
ou quanto à adoção 
de providência de 
índole adminis-
trativa; o pedido, 
com suas especi-
ficações. 
Indicará: o dispo-
sitivo da lei ou do 
ato normativo 
questionado e os 
fundamentos jurí-
dicos do pedido; o 
pedido, com suas 
especificações; a 
existência de con-
trovérsia judicial 
relevante sobre a 
aplicação da dis-
posição objeto da 
ação declaratória. 
Deverá conter: a 
indicação do pre-
ceito fundamental 
que se considera 
violado; a indi-
cação do ato 
questionado; a 
prova da violação 
do preceito fun-
damental; o pe-
dido, com suas 
especificações; se 
for o caso, a 
comprovação da 
existência de con-
trovérsia judicial 
relevante sobre a 
aplicação do pre-
ceito fundamental 
que se considera 
violado. 
O indeferimento da 
petição inicial cabe 
agravo? 
Sim Sim Sim Sim 
Há prazo 
prescricional ou 
decadencial 
Não Não Não Não 
Há pedido de 
citação de Réus? 
Não Não Não Não 
Cabe medida 
liminar? 
Sim Sim Sim Sim 
Cabe Amicus 
Curiae? 
Sim Sim Sim Sim 
Admite intervenção 
de Terceiros? 
Não Não Não Em caráter de 
exceção. (ADPF 
46/DF, DJ, 
20.06.2005) 
Admite desistência 
da ação? 
Não Não Não Não 
Advogado-Geral da 
União e 
Oitiva do PGR 
obrigatória. Oitiva 
Oitiva do PGR 
obrigatória. Oitiva 
Oitiva do PGR 
obrigatória. Oiti-
Oitiva do PGR 
facultativa. Oitiva 
Procurador-Geral 
da República 
do AGU obriga-
tória. 
do AGU facultati-
va. 
va do AGU facul-
tativa. 
do AGU facultati-
va. 
 
 
 
Votação e quórum 
Presença de oito 
Ministros e voto 
de maioria ab-
soluta para de-
cisão do mérito. 
Presença de oito 
Ministros e voto de 
maioria absoluta 
para decisão do 
mérito. 
Presença de oito 
Ministros e voto 
de maioria ab-
soluta para de-
cisão do mérito. 
Presença de oito 
Ministros e voto 
de maioria ab-
soluta para de-
cisão do mérito. 
 
 
 
 
 
Irrecorribilidade da 
decisão e ação 
rescisória 
A decisão que 
declara a incons-
titucionalidade da 
lei ou do ato 
normativo em 
ação direta é 
irrecorrível, res-
salvada a inter-
posição de embar-
gos declaratórios, 
não podendo, i-
gualmente, ser ob-
jeto de ação res-
cisória. 
A decisão que 
decla-ra inconstitu-
cionalidade por 
omissão é irre-
corrível, ressalvada 
a interposição de 
embargos decla-
ratórios, não po-
dendo, igualmente, 
ser objeto de ação 
rescisória. 
A decisão que de-
clara a consti-
tucionalidade da 
lei ou do ato 
normativo em 
ação declaratória 
é irrecorrível, 
ressalvada a 
interposição de 
embargos de-
claratórios, não 
podendo, igual-
mente, ser objeto 
de ação rescisória. 
A decisão que 
julgar procedente 
ou improcedente o 
pedido em ADPF 
é irrecorrível, não 
podendo ser 
objeto de ação 
rescisória. 
 
 
 
 
 
 
Efeitos da decisão 
Erga omnes, ex 
tunc e vinculante. 
Pode haver 
modulação dos 
efeitos. 
Ao Poder compe-
tente: será dada 
ciência para a 
adoção das provi-
dências neces-
sárias. Ao órgão 
administrativo: será 
dada ciência para a 
adoção das provi-
dências necessá-
rias, no prazo de 30 
dias, ou em outro 
prazo razoável, sob 
pena de respon-
sabilidades. 
Erga omnes, ex 
tunc e vinculante. 
Erga omnes, ex 
tunc e vinculante. 
Pode haver 
modulação dos 
efeitos. 
Cabe Reclamação? Sim Sim Sim Sim 
 
 
 
 
 
 
 
 
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