Módulo 2 Avaliação Formal

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Módulo 2
Ciclo de Gestão 
do Investimento Público
Brasília - 2015
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educação a Distância
Natália Teles da Mota Teixeira
Conteudista
Prof. Ariel Cecílio Garces Pares
Diagramação realizada no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB/CDT/Laboratório Latitude e Enap.
© Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Comunicação e Pesquisa
SAIS – Área 2-A – 70610-900 — Brasília, DF
Telefone: (61) 2020 3096 – Fax: (61) 2020 3178
SUMÁRIO
2. Avaliação Formal (ex ante) .............................................................................................. 5
2.1. Revisão Independente ou de Terceira Parte ................................................................ 13
2.2. Seleção de Projetos e sua Inclusão no Orçamento ...................................................... 19
2.3. Implementação .......................................................................................................... 23
2.4. Ajuste de Projeto ....................................................................................................... 28
2.5. Operação ................................................................................................................... 31
2.6. Avaliação (Ex post) ..................................................................................................... 33
3. Conclusão ..................................................................................................................... 34
4. Bibliografia ................................................................................................................... 36
5
2. Avaliação Formal (ex ante)
Os projetos que atendem ao primeiro teste de seleção devem ser submetidos à apreciação 
da sua viabilidade, o que requer a realização de análises para a sua inclusão no plano e no 
orçamento. O objetivo, nesse estágio, é saber se uma organização da administração direta ou 
indireta deve prosseguir com o projeto, mesmo que esteja em alinhamento com as prioridades 
do governo.
A técnica recomendada é a de comparação do projeto com alternativas que tentativamente 
possam atender aos mesmos objetivos. O resultado desse processo é a validação da intervenção 
governamental, assim como o refinamento dos objetivos, considerando as diversas escolhas e, 
sobretudo, o exame dos custos e benefícios de cada uma dessas.
Nesse segundo estágio, o que se promove é uma análise detalhada do projeto (passagem de 
um Estudo de um Pré-EVTE para um EVTE), de modo a permitir que possa ser oferecido como 
“pronto para” entrar no orçamento. Uma vez orçado, o projeto passa ainda pela segunda 
e terceira fase de projeto, a de projeto básico e a de projeto executivo, antes de receber a 
“ordem de serviço” para execução do empreendimento. Além disso, com intuito de facilitar 
a implementação do projeto, sua concepção também deve fornecer uma avaliação completa 
dos riscos, indicadores de desempenho e uma estratégia de implementação que exponha à 
crítica a capacidade de execução do órgão ou agência executora.
Este processo requer um conjunto de passos para a preparação de projetos. Na maioria das 
vezes, essa orientação é regulamentada pelo órgão central de coordenação do investimento. 
De modo geral, todos os projetos passam por dois momentos:
• Elaboração de um estudo de pré-viabilidade técnico-econômica do projeto: inclui 
esforço de definir as possíveis alternativas para atingir os mesmos fins. Supõe fazer as 
seguintes perguntas:
 9 O projeto deve ser executado e operado pelo setor público ou ser executado e 
operado pelo setor privado ou, ainda, apenas operado pelo setor privado? É nesse 
estágio que se define se o projeto será um empreendimento público, uma 
concessão ou uma parceria público-privada (PPP).
 9 Qual tecnologia utilizar?
 9 A localização é ou não a mais adequada?
As respostas a essas perguntas embutem um, dois ou mais projetos alternativos que a boa técnica 
sugere confrontar. O estudo de pré-viabilidade ajuda a identificar alternativas relevantes 
antes de se realizar um estudo de viabilidade e permite descobrir, com antecedência, se o 
projeto proposto é viável em termos técnicos, econômicos, sociais e ambientais.
• Elaboração de estudo de viabilidade técnico-econômica do projeto: incluindo a 
concepção preliminar, estudo preliminar de impacto ambiental e social (em alguns 
casos, quando envolve financiamento da União Europeia, por exemplo, é obrigatório 
o uso da técnica de Avaliação Ambiental Estratégica), que devem ser concluídos antes 
que o financiamento do projeto possa ser aprovado.
Módulo 2
• O estudo de viabilidade tem o objetivo de:
 9 Refinar o projeto, o produto e o serviço a ser prestado.
 9 Expor os impactos dele decorrentes, descrevendo e analisando, em profundidade, 
a alternativa selecionada para alcançar os objetivos do projeto.
Não poucas vezes, esse estudo auxilia a reduzir o escopo da intervenção e a desenhar uma 
alternativa ideal ao projeto.
Quadro 2
Principais Componentes de Análise de Viabilidade
Estudo prévio de viabilidade Estudo de viabilidade
Coleta de dados (geográficos, climáticos, 
socioeconômicos e outros técnicos).
Compilação de dados relevantes.
Alternativas ao projeto. Tecnologias alternativas para o projeto.
Principais riscos, incluindo o institucional e o 
orçamentário.
Estimativa detalhada dos custos e benefícios 
de uma alternativa selecionada.
Comparação de alternativas de engenharia, 
custos socioeconômicos e benefícios.
Projeto preliminar.
Projeto alternativo recomendado. Avaliação de risco detalhada.
Estimativa preliminar dos custos e benefícios 
do projeto.
Avaliação de sustentabilidade detalhada.
7
Exigências legais reguladoras. Avaliação de impacto ambiental.
Identificação de informações que faltam para 
o Estudo de Viabilidade.
Avaliação de impacto social.
Faz parte da análise de viabilidade a submissão dos projetos a testes mais rigorosos do seu 
custo-benefício ou custo-eficácia.
A escolha de uma ou outra dessas técnicas de avaliação dependerá da natureza do projeto, da 
recomendação do órgão central responsável pela coordenação dos investimentos no governo, 
ou, ainda, de recomendação do órgão setorial que propõe o projeto. O Livro Verde, do Reino 
Unido, recomenda, por exemplo, a análise de custo-benefício em vez da análise custo-eficácia, 
usando técnicas complementares para ponderar os custos e benefícios não diretamente 
valorados, situação comum na área social. A definição por esse guia de ambas as técnicas é:
• Análise custo-benefício – análise que quantifica, em termos monetários, custos e 
benefícios de uma proposta (se possível e viável), incluindo itens para os quais o 
mercado não mensura o valor econômico de forma satisfatória.
• Análise custo-eficácia – análise comparativa dos custos de se produzir resultados 
iguais ou semelhantes por meios alternativos.
Dos estudos de pré-viabilidade aos estudos de viabilidade, há um processo de refinamento, 
tornando o seu desenho mais específico e preciso. Todavia, o esforço deve ser proporcional 
aos recursos envolvidos, isto é, à escala do projeto, aos resultados esperados e ao tempo 
disponível. Trata-se, essencialmente, de processos de aproximações sucessivas, pelos quais as 
etapas iniciais de apreciação das alternativas de projetos são feitas com desenho resumido e 
dados facilmente disponíveis.
Nas etapas subsequentes, em que a maioria das alternativas foi descartada deliberadamente, 
são escolhidos um ou dois projetos alternativos, entre aqueles de melhor desempenho para 
confrontar com a proposta original. Nesse momento, as exigências de dados mais confiáveis 
tornam-se um imperativo.Em geral, o processo de avaliação passa por uma série de reiterações (idas e vindas) antes das 
propostas serem finalizadas. Assim, as análises, frequentemente, são repetidas à medida que 
o projeto vai ganhando consistência, em especial quando é importante examinar o impacto de 
riscos identificados, incertezas típicas de projeto. Por exemplo, inflação, custos de manutenção, 
mudança na produção e preços de insumos importantes para a vida do projeto. Isso ajuda a 
evitar a “precisão espúria”1ou o conhecido “viés de otimismo”2, típico das organizações que 
formulam as propostas, e a entender se, à luz de mudanças das circunstâncias, a proposta 
continuará apresentando boa relação custo-benefício.
O processo de avaliação formal (ex ante) do projeto precisa garantir que os projetos propostos 
para financiamento público sejam apreciados pelo seu valor social e econômico. Para fazê-lo 
de forma eficaz, a experiência mostra que os governos devem ter uma orientação formal e bem 
divulgada sobre os critérios técnicos de avaliação de projeto. Muitas vezes, os departamentos 
e agências responsáveis pela coordenação desse processo publicam modelos de boas práticas 
de avaliação de projetos3.
1. DEPARTAMENTO DO TESOURO (2003
2. RAJARAN, Anand (2010).
3. Por exemplo, no Reino Unido cases e modelos de boas práticas podem ser encontrados em sítios como -
https://www.gov.uk/government/organisations/cabinet-office/ ou visitar o sítio do NAO, Escritório Nacional de Auditoria - 
http://www.nao.org.uk/
8
Nesse sentido, é preciso equilibrar o esforço que se solicita dos órgãos setoriais proponentes 
com o resultado desejado, adequando-se às exigências à capacidade técnica dos mesmos. A 
orientação deve descrever as técnicas de avaliação econômica com a complexidade adequada 
à escala e ao escopo do projeto (projetos maiores exigem testes mais rigorosos de viabilidade 
econômica e financeira e de sustentabilidade). A boa prática recomenda que, nesse estágio, o 
processo de avaliação do projeto deve considerar propostas desse em diferentes escalas, dado 
o diferencial de custos e o impacto esperado.
Em suma, a ênfase durante a elaboração de projetos deve ser dada sobre os elementos básicos 
da avaliação formal (ex ante) do projeto. São eles:
• Justificativa da ação.
• Definição de Objetivos claramente especificados.
• Apreciação das alternativas de projeto para o alcance dos objetivos.
• Desenvolvimento e implementação de uma solução para o problema.
• Custos do projeto, totalmente estimados e com precisão.
• Benefícios prováveis do projeto, avaliados para justificar os custos.
A experiência internacional demonstra que é útil criar e manter uma carteira de projetos 
avaliados (é o denominado banco de projetos). Essa carteira, como se espera, não só confere 
maior qualidade ao gasto, mas, sobretudo, amplia fortemente a eficiência do governo na 
realização do investimento pela pronta disponibilização do projeto.
Além disso, permite avaliar os projetos considerando a complementaridade que este 
guarda com os demais em carteira, examinados em base territorial nacional, regional e local. 
Outra vantagem de manter projetos em estoque é que os rejeitados no passado podem ser 
resgatados em face às mudanças no contexto subjacente ao projeto. Resta, no mais das vezes, 
fazer uma simples atualização e verificação dos parâmetros custo/benefício que os tornam 
suscetíveis em gerar benefícios líquidos positivos.
Assim, a boa prática sugere que todos os projetos avaliados devam ser registrados em um 
banco de dados, classificados por prioridade após apreciação do órgão central responsável 
(planejamento e/ou orçamento, isso depende de cada governo).
A existência do Banco de Projetos serve, em alguns países, para que o legítimo processo de 
emendas ao orçamento, realizado pelo parlamento, possa se exercer com cláusulas de obrigação 
de que estas emendas só se integrem ao orçamento se estiverem no Banco de Projetos. É isso 
que ocorre, por exemplo, no Reino Unido: quando um parlamentar não encontra no Banco de 
Projetos a proposta desejada, este tem a prerrogativa de solicitar que o projeto seja elaborado 
para que entre no próximo orçamento. Há, em qualquer circunstância, uma convergência no 
ritual de emendas, com a demanda previamente diagnosticada pelo órgão setorial e com os 
parâmetros de qualidade do governo.
Uma pergunta frequente na formação da Carteira de Projetos é:
• Qual o estágio de maturação do projeto que se deve considerar para a entrada dele 
na Carteira?
A literatura não parece conclusiva, mas geralmente se aceita como adequado o estágio de 
Estudo de Viabilidade Técnico e Econômico (EVTE), que precede os dois outros estágios 
superiores, Projeto Básico (PB) e Projeto Executivo (PE).
9
Uma das dificuldades para fixar esse critério reside na inexistência de um padrão internacional 
que dê conforto aos gestores sobre o que deve conter o projeto em cada um desses estágios. 
É recorrente haver zonas de sombreamento entre estes. Há EVTEs que, de tão detalhados, se 
aproximam de um PB, assim como se verificam PBs que assumem o perfil de um quase PE, 
dispensando muitas vezes a elaboração desse último estágio de projeto.
No Brasil esta é uma prática comum, seja porque o setor público contrata a fase de PB, com 
detalhamento de PE e passa direto à licitação da execução da obra, seja porque delega à 
empresa vencedora que executará o projeto, a missão de elaborar o PE. A Lei de Licitações nº 
8.666 não exige do governo que apresente o PE para licitar a execução de um investimento.
Projetos envolvendo processos de financiamento e aquisição não-padrão, (tais como parcerias 
público-privadas ou concessões), em tese deveriam estar sujeitos, também, a procedimentos 
de avaliação similares ao investimento público quando financiado pelo sistema padrão, isto 
é, financiado por meio do orçamento público. Mais que isso, os custos e benefícios de tais 
projetos deveriam ser comparados com projeto semelhante, se realizados pelo setor público.
Um observador atento poderia, contudo, arguir em favor da dispensa de um processo de 
avaliação de projetos que, por definição, serão financiados com recursos privados e, portanto, 
caberia aos futuros detentores das concessões assumirem a tarefa de avaliação de projetos e 
dos riscos à qualidade e à eficiência, que, neste caso, também seriam do setor privado.
Certos países, como o Brasil, possuem leis de concessão4 e de PPPs5 que definem o formato 
de provimento dos investimentos na área de serviços públicos. Em ambos os modelos de 
financiamento, estão previstos, em lei, o processo de avaliação das propostas. A partir do 
procedimento de avaliação, sempre realizado por órgão público, os projetos tornam-se aptos 
para a fase de licitação na qual, mais uma vez, testa-se a consistência da proposta.
Em resumo, na modalidade de financiamento não-padrão, ocorre um processo de avaliação 
aparentemente muito mais rigoroso que na modalidade padrão. Essa característica é, muito 
provavelmente, uma das variáveis-chave que explica o inegável melhor desempenho na 
execução e na operação dos investimentos financiados nestas duas modalidades. É essa 
constatação que, embora associada a outros fatores, tem levado os governos, na maioria das 
vezes, a fazer uma opção deliberada na promoção de investimentos via concessão ou PPPs.
Este mesmo observador poderia fazer ainda uma segunda pergunta. Como assegurar a 
complementaridade e consistência estratégica entre projetos de investimentos que estão no 
orçamento e os projetos de investimentos que seguem um trâmite totalmente independente, 
como concessões ou PPPs?
A ausência de um sistema público de investimentos e a falta de um planejamento do 
desenvolvimento, em base ao território, que considere as assimetrias regionais e as demandas 
locais, cobra caro com o aumento do desperdício do gasto público. Esta lacuna gera umaredução na produtividade macroeconômica e social do investimento agregado, assim como uma 
perda de efetividade do investimento ao nível regional, ou local, medido pela menor taxa de 
aproveitamento do investimento para gerar empregos, renda e melhoria da qualidade de vida.
Esse fenômeno revela a permanente tensão, no campo das políticas públicas, entre uma 
abordagem projeto-a-projeto e um tratamento por meio de agrupamento ou cluster de 
4. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm.
5. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- 2006/2004/lei/
L11079compilado.htm.
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investimentos voltados para o desenvolvimento de uma região. Tensão esta que se verifica, 
igualmente, entre uma abordagem exclusivamente setorial, como é a praxe, e a abordagem 
territorial do investimento, que busca combinar da melhor forma o “mix” adequado de recursos 
de cada uma das políticas setoriais, de acordo com a demanda que o diagnóstico regional propõe. 
Os estudos revelam que não se deve privilegiar uma em detrimento da outra, em nenhum dos 
dois casos. Todavia, não é isso o que ocorre, no mais das vezes, em especial no Brasil, que ainda 
não constituiu seu sistema público de gestão do investimento, nem tampouco institucionalizou 
o planejamento territorial do país como complemento ao planejamento setorial.
Quadro 3
Características básicas da etapa 2:
Avaliação formal (ex ante)
Arranjo institucional desejável
Projetos ou programas que passam na 
primeira triagem (seleção de projetos) 
deverão passar por escrutínio mais 
rigoroso acerca de seus custos/benefícios 
e custo-efetividade.
Direcionamento publicizado e transparente, com 
respaldo de treinamento efetivo e emprego da 
equipe para elaboração e avaliação de projeto 
(inclusive consulta às partes interessadas na 
elaboração do projeto.
Aplicação do direcionamento estratégico na 
avaliação do Projeto.
Principais problemas
“O valor de uma avaliação ex ante do projeto depende muito da qualidade da análise que, por 
sua vez, depende da capacidade das equipes em manejar, com competência, a técnicas de 
avaliação de projetos6.”O esforço prévio e permanente em treinamento, voltado para a difusão 
de técnicas em elaboração e avaliação de projetos é uma variável essencial de um sistema 
eficaz de investimento público7.
Embora haja uma distinção clara entre a elaboração e a avaliação de projetos, nas finalidades 
e nas tarefas, sabe-se que só se elaboram bons projetos aqueles que têm habilidades para 
avaliá-los. Daí ser importante que a formação, quando possível, cubra as duas finalidades com 
o mesmo público. Até porque a elaboração de projeto usa recorrentemente as técnicas de 
avaliação para dar robustez à proposta num processo de aproximação sucessiva em direção 
à qualidade de projeto desejada. Além disso, os requisitos básicos que devem conformar um 
projeto, independentemente do setor que o propõe, são definidos pela coordenação central 
do sistema público de investimento. Essa tarefa é geralmente realizada por meio da edição de 
manuais, guias ou normas.
A existência de um processo permanente de formação de pessoal nas técnicas de elaboração 
e avaliação de projetos é um indicador de capacidade do governo em assegurar equipes de 
excelência na gestão do investimento. Apurar o número de servidores na administração pública 
com capacidade para a elaboração e a avaliação de projetos é outro indicador relevante, assim 
como a presença de esquema para manter atualizada a oferta e demanda de competências 
setoriais. Identificar se esses técnicos estão em tarefas de linha que demanda o uso efetivo de 
suas habilidades é outro indicador que mede os reais benefícios do investimento em capacitação.
6. Rajaram, Anand (2010).
7. Veja Fontaine (1997) para uma descrição do esforço contínuo realizado pelo Chile para treinar um número de gerações de 
funcionários públicos em técnicas de avaliação de projetos.
11
É importante dar atenção especial à criação de incentivos, simultaneamente aos processos 
de capacitação, de forma a ampliar a adesão de servidores e a assegurar que as habilidades 
adquiridas para elaboração e avaliação de projetos sejam realmente aplicadas. Um número 
suficiente de pessoal qualificado é uma condição necessária, mas não suficiente, para melhorar 
as práticas de elaboração e avaliação do projeto.
Box 2
Nota sobre o Brasil
Não é usual, na administração pública brasileira, editar manuais que digam com clareza 
ao conjunto de órgãos do governo como devem elaborar os seus projetos. Há, por vezes, 
orientações setoriais quanto a quesitos mínimos que devem ser observados na elaboração 
e na avaliação de projetos, mas tratam geralmente de aspectos específicos da área. O 
Ministério dos Transportes, por exemplo, possui manuais para apresentar e avaliar projetos 
de infraestrutura de transportes.
O que preocupa é a ausência de orientações quanto aos quesitos gerais de como apresentar 
os projetos e quais perguntas devem ser respondidas nas quatro fases mais conhecidas de 
maturação do projeto: Pré-Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica (Pré- EVTE), Estudo 
de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE), Projeto Básico (PB) e Projeto Executivo (PE), 
independentemente do setor. São estas exigências gerais que permitem aos governos impor 
uma linha de base sobre a qualidade e o desempenho desejável, de tal forma que as escolhas 
na fase do processo alocado, sejam a base a projetos de mesmo padrão.
Atualmente, não é incomum o ingresso de ações de investimento no orçamento que não 
passam de uma simples ideia. Essa é a praxe no trato com as emendas parlamentares. 
Situação que dificilmente será alterada se não forem tomadas providências para que as 
proposições parlamentares tenham prévia acolhida nos departamentos setoriais de projeto, 
antes de ingressarem no orçamento. Caso não haja projeto, nem avaliação deste para 
ingresso no orçamento, os projetos se reduzem a cumprimento de compromisso político, 
mesmo sabendo que o ônus social, a futuro, tende a ser maior que os benefícios imaginários 
esperados, a presente. No Executivo ocorrem situações semelhantes. Quando se examinam 
os procedimentos exigidos para investimentos em equipamentos sociais, como habitação de 
interesse social, saneamento, escolas, entre outros, cuja atribuição é dos governos estaduais 
e municipais, verifica-se a decisão de realizar a obra é anterior apresentação de projeto. Veja, 
nessa direção, registro em Relatório de Auditória do TCU sobre as operações da FUNASA nas 
áreas de saneamento22.
“No caso de recursos do PAC, o processo se inicia com a definição, realizada pelo Comitê 
Gestor do PAC – CGPAC, dos municípios a serem atendidos pelos recursos alocados pelo 
Programa”. Essa relação é inserida no Sigob, que é utilizado também para o preenchimento 
pelos convenentes selecionados das informações básicas relativas ao objeto a ser pactuado. 
Posteriormente, estas informações também são migradas ao Siscon, no qual se dá 
prosseguimento ao termo de compromisso firmado.
8
8. Tribunal de Contas da União 2013. Sumário: relatório de levantamentos. Auditoria de natureza operacional para 
conhecimento da estrutura da fundação nacional de saúde e dos fatores limitantes à sua atuação na consecução de obras de 
saneamento. Determinações e recomendações. Brasília, Mimeo.
12
Box 2
Importa ressaltar que o convênio ou termo de compromisso, regra geral, é celebrado sem 
apresentação do projeto básico (apenas com a fixação de prazo para sua apresentação), ou 
seja, o instrumento pactuado não possui documentação suficiente para definir de forma 
adequada o objeto a que se refere.
A maioria dos instrumentos celebrados demora grande lapso de tempo na fase de 
apresentação e análise de projeto básico (fase três do Siscon), em geralpor não apresentação 
tempestiva por parte dos municípios dos projetos básicos, ou pela apresentação de projetos 
básicos inadequados, requerendo normalmente inúmeras alterações em função de análises 
e requisições realizadas pela Funasa.
Superada a fase de análise do projeto, se dá a ratificação da aprovação do projeto pelo 
gestor hierarquicamente superior ao analista (no âmbito da própria superintendência 
estadual responsável) sendo finalmente os dados migrados para o Sigesan, que é o sistema 
responsável pelo acompanhamento da execução da obra e controle das respectivas parcelas 
de recursos das transferências.” (...).
“A seleção de municípios a serem atendidos pelos recursos da Funasa, definidos como PAC, é 
realizada pelo Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento (CGPAC), instituído 
pelo Decreto 6.025, de 22/1/2007, para acompanhamento e avaliação dos projetos de 
investimento do Programa.” (...) “a seleção dos municípios a serem contemplados com ações 
de saneamento integrantes do componente de infraestrutura social e urbana do Programa 
de Aceleração do Crescimento considera critérios epidemiológicos, socioeconômicos e 
ambientais, voltados para a promoção à saúde e para a prevenção e controle de doenças e 
agravos, com destaque para a redução da mortalidade infantil. No entanto, registra-se que 
não há adequada transparência e publicidade desses critérios” (...)
“Em função da própria Funasa e do CGPAC terem identificado alguns pontos deficientes, 
relativos à atuação da instituição na execução de transferências inseridas no âmbito do 
PAC, foram propostas substanciais alterações de procedimentos quando da formulação da 
segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento (denominado PAC 2), iniciado no 
exercício de 2011.”
(...) Segundo o Ministério do Planejamento, poder-se-ia elencar como os principais objetivos 
do PAC 2: a) maior rigidez no monitoramento e acompanhamento do desempenho dos prazos 
e metas (com maiores possibilidades de cancelamento de empreendimentos contratados e 
não iniciados ou com percentual de execução abaixo do esperado); b) o aperfeiçoamento dos 
requisitos a serem cumpridos pelas propostas de transferências relativas à água e esgoto; 
e c) institucionalização de prioridades para seleção de município a serem atendidos com 
recursos do programa”.
13
É comum alocar projetos no orçamento, considerando apenas o estágio em que se encontram, 
ou seja, passam primeiro aqueles que estão mais desenvolvidos, sem que uma análise de 
custo/benefício ou estudo de alternativas melhores para atingir os mesmo resultados, tenha 
sido realizada.
“Em discussões com representantes do PAC, foi sugerido que há um baixo grau de crença na 
habilidade de realizar avaliações ex ante, a fim de dar assistência ao processo de identificação 
de projetos viáveis. De fato, o argumento foi de que os projetos são necessários e de que 
era meramente bom senso implementar determinados projetos. Essa visão também foi 
apresentada no Ministério dos Transportes, em que a decisão-chave parecia estar alinhada 
com a estratégia do PNLT, e que há engajamento e suporte dos governos municipais e 
estaduais23.” Em outras palavras, os departamentos e ministérios de linha dispensam 
avaliações formais na elaboração dos seus projetos. As expectativas geradas pela criação da 
CMA estão, por enquanto, suspensas, embora elas sejam corroboradas pelo documento do 
BIRD “(...) a alocação de recursos públicos enseja questões de escassez e trade-offs, entre 
várias demandas concorrentes. A visão geral é de que os tomadores de decisão deveriam 
pelo menos estar cientes dos custos e dos benefícios relativos aos cursos de ação tomados”.
Embora a experiência tenha sido reconhecida, no Relatório do Banco Mundial, como um 
avanço inegável para promover a avaliação de projetos de investimentos, esse aponta 
deficiências:
“Apesar da existência de um manual padronizado, as análises que os órgãos devem realizar, 
a forma de apresentação dos projetos e a análise da amostra de 16 estudos que o MPOG 
forneceu, mostram que os vários órgãos usam metodologias diferenciadas. (...) Além disso, 
a aplicação da técnica se mostrou irregular, e em algumas das amostras não conseguiu 
contemplar questões de viabilidade financeira. A quantidade de documentação de apoio não 
era suficiente; tais documentos eram indicativos de algo que se aproxima de uma avaliação 
formal, mas os projetos não estão passando de fato por uma revisão de avaliação rigorosa. 
Além disso, o lançamento do manual não foi seguido por uma política de fortalecimento de 
capacidades dos ministérios setoriais a fim de produzir tais estudos24.”
9 10
2.1. Revisão Independente ou de Terceira Parte
É sempre recomendável, assim como é exemplo de boa prática, realizar, nos processos de 
avaliação de projetos, uma revisão a ser feita por uma equipe independente. A iniciativa visa a 
reduzir um fenômeno frequente, e até mesmo compreensível, de atribuir à proposta um “viés 
de otimismo”, reflexo da cultura da organização e daqueles que têm a responsabilidade de 
realizar, no nível setorial, o desenvolvimento do projeto. O resultado imediato é a subestimação 
de custos e superestimação dos benefícios, práticas bem documentadas na literatura.
Neste terceiro estágio, importa assegurar a realização de uma avaliação em cima da avaliação 
formal, feita pela unidade setorial. Essa função é exercida pelo órgão de coordenação 
responsável pelo sistema de investimento do governo, geralmente assumida pelas estruturas 
de planejamento ou finanças da administração pública. Algumas vezes, a revisão pode ser 
delegada a uma agência especializada, incumbida dessa finalidade. A praxe em governos 
com sistemas públicos de investimentos pouco desenvolvidos é a eliminação dessa etapa. Os 
departamentos e/ou ministérios setoriais elaboram as propostas e realizam também a avaliação 
9. BANCO MUNDIAL (2009).
10. BANCO MUNDIAL (2009).
14
de factibilidade. A experiência mostra que a ausência desse procedimento aumenta o risco de 
o governo adotar soluções inadequadas, executar projetos mais caros e ofertar serviços menos 
eficientes em empreendimentos que exigem mais manutenção pós-obra, razão pela qual se 
torna recomendável a introdução no ciclo de gestão do investimento público de uma etapa 
de análise independente, realizada por outra organização ou realizada por avaliador externo, 
a fim de checar o grau de subjetividade e/ou a existência de “viés otimista” decorrente do 
processo de autoavaliação.
Quando os projetos são financiados por fundos multilaterais, como é o caso dos Fundos 
Estruturais da União Europeia, ou bancos multilaterais como o BID, BIRD, CAF, os critérios 
e processos de avaliação realizados por essas agências são significativos e podem substituir 
o que se espera desse terceiro estágio do ciclo: o exame isento do projeto, realizado pelo 
organismo financiador. Em qualquer circunstância, os projetos continuarão a ser submetidos 
às etapas subsequentes de avaliação à semelhança dos projetos financiados pelo governo, 
porém terão assegurada a submissão a esse filtro.
É frequente, em muitos países, a exigência de seguro-performance para garantir ao governo que 
o executor da obra concluirá o contrato dentro do custo e da qualidade prevista, mesmo se for à 
falência ou ficar incapacitado para concluí-la. Nesses casos, a seguradora tende a cumprir o papel 
de avaliador de terceira parte, tanto em relação ao projeto quanto à competência da empresa 
para executá-lo. E o faz para calcular o valor do prêmio a fim de ter o projeto assegurado.
Assim, para concorrer a uma licitação, as empresas se comprometem a contratar um seguro- 
performance, cujos valores entram no custo do empreendimento. Essas, por sua vez, também 
exigem dos subcontratados seguro-qualidade e seguro-performance, estabelecendo uma rede 
securitizada de todo o processo:projeto, obra e pós-obra.
Com a introdução desse expediente há, invariavelmente, um aumento de custos dos 
empreendimentos. Em contrapartida, o modelo gera um filtro natural selecionando as melhores 
empresas. Isso porque o prêmio tende a ser menor, numa segunda vez, para empresas que 
mostraram ter melhor desempenho, dando a essas uma chance maior de praticar preços 
competitivos e vencer os editais de licitação de obras do governo. A França é um bom exemplo 
desse tipo de prática. Tem longa experiência e abrange todas as encomendas de governo na 
área da construção civil. No Brasil, há uma possibilidade de que o modelo venha a ser adotado 
com a decisão tomada, recentemente, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes (DNIT) de exigir seguro das empresas que vencerem as licitações para execução 
das obras sob sua responsabilidade11.
De outra parte, é fundamental não permitir a multiplicidade de avaliações e de agentes, com 
responsabilidades, às vezes pouco claras, no cumprimento dessas quatro primeiras etapas, todas 
relacionadas à análise de projetos. Isso invariavelmente tende a sobrecarregar o sistema de 
avaliação. Um conjunto formal de regras, procedimentos e atribuições dos agentes envolvidos é 
necessário para manter os projetos menores longe de entupimento com as avaliações.
11. Correio Braziliense, 31 de março de 2013, p. 7, Brasília.
15
Quadro 4
Características básicas da Etapa 3:
Revisão independente ou de terceira parte
Arranjo institucional desejável
A revisão permite averiguar qualquer viés
subjetivo e protecionista na avaliação feita 
pelo órgão proponente.
Instâncias criadas para esse fim no âmbito
do governo ou encomendadas a organizações 
especializadas ou expert, de fora do governo.
Relatório disciplinado das avaliações do
projeto concluído antes do orçamento.
Manter um inventário de projetos avaliados,
colocados em ordem de prioridade e prontos para 
entrar no orçamento, caso haja vontade política 
e aumento de limite fiscal para investimento.
Clareza de papéis entre projetos menores e
que devem ser avaliados unicamente pelo 
órgão proponente, e os de grande vulto, cujos 
riscos tendem a ser maiores e convém que 
sejam submetidos a uma avaliação realizada 
por órgão independente.
16
Box 3
Nota sobre o Brasil
Como se sabe, não há, no âmbito do Governo Federal, um sistema único, linear e cronológico, 
com as oito fases, pelo qual todo o investimento seja obrigado a passar para ser financiado, 
seja pelo Orçamento, seja pelo setor privado por meio das concessões ou PPPs.
Para atender o que se espera desse terceiro estágio, existem, superficialmente, três processos 
distintos para revisão independente, os quais variam conforme a natureza da fonte de 
financiamento e um quarto processo que, a depender da natureza do empreendimento, 
obriga-se a ser avaliado por órgão competente de meio ambiente.
1. Se o projeto for financiado pelo Orçamento, ele será avaliado uma segunda vez, agora pelo 
MPOG, que conta com a Comissão de Monitoramento e Avaliação, se esse for considerado de 
grande vulto, ou será avaliado pelas instâncias do PAC, situadas na Casa Civil da Presidência 
da República, caso integre a carteira do PAC.
2. Se o projeto for financiado por meio de bancos oficiais, bancos multilaterais (BIRD, BID, 
CAF etc), mesmo que venha a integrar o Orçamento, a avaliação de terceira parte estará 
assegurada pela análise realizada por esses agentes financeiros e pela Secretaria de Assuntos 
Internacionais SEAIN, do MPOG, que se vale do Grupo Técnico para avaliação do projeto, 
antes de ser submetido à apreciação da Comissão de Financiamento Externo - COFIEX.
3. Se o processo for financiado por meio de concessões e PPP’s: em ambos os casos, a 
rotina do executivo tem sido a de apelar preventivamente ao TCU para uma manifestação 
quanto aos fundamentos do projeto e recomendações, quando entender necessários. Além 
disso, esses projetos passam por um período de exame por parte dos interessados privados 
e são também submetidos a audiências públicas. Em ambos os casos, são procedimentos 
realizados segundo normas previamente estabelecidas.
4. A quarta situação refere-se à avaliação de projetos realizada no momento de solicitação 
do licenciamento ambiental. Essa avaliação é realizada em três etapas:
a) Licença Prévia - autoriza prosseguir com o detalhamento do projeto;
b) Licença de Instalação - permite executar o projeto;
c) Licença de Operação - necessária para o funcionamento do empreendimento.
Há, por último, em muitos casos, um exame do Ministério Público (MP) quando se trata 
de projetos de grande alcance e das externalidades do projeto que são consideradas 
negativas pelo MP. Embora seja uma iniciativa não obrigatória, essas avaliações têm sido 
cada vez mais frequentes.
17
Box 3
A conclusão mais imediata é que não faltam instâncias revisoras de projetos, se tomarmos 
como referência o Governo Federal.
Apesar disso, o desempenho do investimento continua a apresentar problemas decorrentes 
da qualidade dos projetos. É que os processos de avaliação/revisão são realizados por 
organizações diferentes, que examinam aspectos específicos do projeto e, portanto, sob 
critérios diferentes, inibindo uma comparação entre projetos para uma seleção. A despeito 
do esforço do governo para ampliar fortemente o investimento, o mesmo não possui ainda 
um sistema que assegure um padrão mínimo de qualidade, um exame de custo-benefício com 
critérios comuns, aferição da capacidade do agente promotor de realizar o empreendimento 
e o seu impacto estratégico no agrupamento de investimentos no território.
A partir de 2005, o Governo Federal passou a contar com um procedimento-padrão. Criou- 
se, para isso, no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) a Comissão de 
Monitoramento e Avaliação (CMA), instalada na Secretaria de Planejamento e Investimentos 
Estratégicos (SPI)26.
O governo passou a contar, a partir daí, com um arcabouço institucional. Criou regras claras
de avaliação para entrada de projetos de investimento no PPA e no Orçamento-Geral da 
União. Exigência limitada apenas a projetos de grande vulto. Grande vulto é a denominação 
dada a todo projeto de investimento com valor acima de R$ 100 milhões, quando apresentado 
por empresa estatal, e que deve integrar o Orçamento das Estatais27; ou com valor acima de 
R$ 50 milhões, quando apresentado pelo restante da administração pública, e deve integrar, 
se aprovado, o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
O que importa destacar nesse processo é a amplitude da avaliação exigida ao órgão 
proponente. Os projetos, nesse caso, são avaliados segundo seis critérios de avaliação, 
sendo cinco deles claramente explicitados no manual de apresentação de estudos de 
viabilidade de projetos de grande vulto, que orienta a administração a esse efeito. Há um 
último critério, usado pelo MPOG, mas cuja análise não é exigida pelo órgão proponente, 
que é a identificação da viabilidade fiscal de execução do projeto:
- Análise de pertinência ou análise fundamental.
- Análise financeira.
- Impacto ambiental.
- Viabilidade socioeconômica.
- Factibilidade institucional ou análise gerencial.
- Viabilidade fiscal – análise feita a partir do limite fiscal histórico do órgão.
12 13
12. 26 Portaria Interministerial nº 10/MP/MF/CC, de 11 de janeiro de 2005, e posteriormente o Decreto nº 6.601, de 10 de 
outubro de 2008.
13. Nem toda empresa estatal integra o Orçamento de Investimentos das Estatais, apenas aquelas que não dependem 
de recursos fiscais permanentes para sua operação. Assim, empresas como Embrapa ou Codevasf comparem apenas no 
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
18
Box 3
Com a criação da CMA, foram instituídas, também, as Unidades de Monitoramento e 
Avaliação (UMA) nos ministérios setoriais, encarregadas de capacitar asequipes locais, 
apoiar os departamentos a elaborar projetos e programas e a avaliá-los, segundo diretrizes 
da SPI/MPOG. A intenção era claramente a de criar um sistema transversal que demandaria 
avaliações no cerne do Governo Federal.
O modelo tinha como base, em grande medida, a experiência do Canadá, cujo sistema de 
avaliação foi considerado, à época, exitoso e consolidado. Pode-se dizer que essa experiência 
funcionou bem de 2005 a 2007. Receberam, nesse período, 312 estudos de viabilidade e 
avaliaram 149. Em 2008, em plena vigência do PAC, a CMA recebeu apenas 18 estudos de 
viabilidade28. As tentativas de manter o sistema ativo, evidenciadas pela edição de novas 
normas, reformatando a CMA e as UMAs para o PPA 2008-2011, e nova edição do manual 
para avaliação de projetos de grande vulto, surtiram pouco ou nenhum efeito.
Atualmente, ao que tudo indica, a comissão não tem sido mobilizada para esse efeito. Estão 
isentos dessa avaliação todos os investimentos prioritários do governo incluídos no PAC ou 
no Programa Minha Casa, Minha Vida. Os que restam são de pequena escala. De uma forma 
ou de outra, é fato que o governo não tem se valido de procedimentos sistemáticos e com 
base em técnicas de avaliação objetivas para assegurar qualidade aos projetos selecionados 
para entrar no PPA e nos orçamentos anuais. “Atualmente, tem prevalecido o uso de critérios 
mais qualitativos de apoio à decisão para definição de projetos estratégicos. Trata-se de 
decisão tomada em reuniões realizadas entre os ministérios setoriais e as instâncias de 
gestão do PAC na Casa Civil da Presidência da República”29.
“A seleção de projetos do PAC seguiu uma série de critérios claros e transparentes30; 
entretanto, não houve exigências aos órgãos proponentes de apresentar análise de custo- 
benefício nem estudos formais de viabilidade para que um projeto se tornasse parte do 
PAC.”31 (p. 18). “Há pouca dúvida de que o PAC representa um esforço de melhorar a direção 
e a fiscalização sobre os investimentos. Entretanto, a triagem para selecionar quais projetos 
entram no PAC não estava clara nem tecnicamente direcionada.”32 (p.19)
A avaliação feita pelo Banco Mundial revelou a necessidade de aperfeiçoamentos nesse 
arranjo. Com baseado numa amostra de 16 projetos avaliados pela CMA, concluiu-se que, 
apesar da existência do manual que impõe um padrão para apresentação dos projetos:
- “(...) vários órgãos usam metodologias diferenciadas.” (p. 20)
- “A aplicação da técnica se mostrou irregular (...) ao não contemplar plenamente questões 
de viabilidade financeira.” (p. 20)
14 15 16 17 18
14. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 2010. Relatório de Levantamento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliação dos 
Órgãos da Administração Direta do Poder Executivo. TC 032.287/2010-0 Fiscalização 1136.
15. 29PAC conta, no nível de gestão estratégica, com o Comitê de Gestão (GPAC). No nível tático, conta com o Grupo 
Executivo (Gepac), constituído por representantes da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), da Secretaria de Planejamento 
e Investimentos Estratégicos (SPI), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Política Econômica (SPE) e Secretaria 
de acompanhamento e Monitoramento (SAM). Esse desenho institucional sofreu adaptações com o Governo Dilma, e a 
transferência da gestão do PAC para o MPOG, onde se criou uma secretaria específica para gerir o PAC e o Programa Minha 
Casa, Minha Vida.
16. Retornos socioeconômicos em potencial, recuperação da infraestrutura existente, projetos sob execução (integral ou 
parcial até o fim do governo) e as sinergias entre os projetos.
17. BANCO MUNDIAL (2009).
18. BANCO MUNDIAL (2009).
19
Box 3
- “A quantidade de documentação de apoio não era suficiente.” (p. 20)
- “(...) os projetos não estão passando por uma revisão de avaliação rigorosa.” (p. 20)
- “(...) “o lançamento do manual não foi seguido por uma política de fortalecimento de 
capacidades dos ministérios setoriais a fim de produzir tais estudos”. (p. 20)
“Apesar da tentativa de criar um sistema que demandaria avaliações no cerne do governo, 
a experiência morreu antes de nascer. A demanda inicial não foi seguida pela criação das 
condições nos ministérios setoriais, a fim de produzir estudos de viabilidade. Em três anos 
(2005-2007) a CMA funcionou e avaliou 149 estudos de viabilidade. Entretanto, quando o 
PAC foi criado, a pressa para começar a execução levou alguns projetos a ficarem de fora da 
análise da CMA. Essa decisão interrompeu abruptamente a tentativa de criar um sistema 
robusto de avaliação no Brasil”33 (p. 20).
19
2.2. Seleção de Projetos e sua Inclusão no Orçamento
É fundamental que o processo de avaliação e seleção de projetos esteja ligado, de forma 
adequada, ao ciclo de planejamento e de orçamento, embora o ciclo de avaliação de projetos 
possa ser executado ao longo de um calendário diferente.
Há claramente uma relação de mão dupla entre o ciclo de orçamento e o ciclo de seleção 
do projeto. O quadro fiscal e o orçamento anual têm necessidade de fixar limites para o 
investimento público (no total e/ou em base setorial), para que novos investimentos possam 
ser empreendidos de forma sustentável20. A chave para o investimento eficiente depende da 
combinação de dois fatores profundamente imbricados:
• boas decisões na escolha dos novos investimentos, assim como na gestão dos 
equipamentos em operação ou do patrimônio público (no que respeita às 
possibilidades de alienação ou destinação que apoiem novos investimentos).
• processo orçamentário que assegure o financiamento, seja no período de implantação 
do projeto, seja no período pós-obra, para operar e manter os ativos existentes. Esse 
último é especialmente importante para projetos financiados por fundos 
extraorçamentários ou investimentos doados pelo governo a entes subnacionais que 
criam ativos enquanto os custos de operação e manutenção são assumidos pelo 
governo receptor.
Os órgãos públicos que prestam algum serviço à sociedade possuem, na sua carteira de ativos, 
equipamentos em operação, investimentos em implantação e outros em fase de projeto.
Para um orçamento ajustado, o órgão deve, antes de tudo, construir um orçamento plurianual 
que permita refletir, claramente e com precisão, despesas e receitas: inicialmente, o gasto com 
a implantação do projeto (na classificação orçamentária, despesa de capital, portanto, finita no 
tempo); depois, o impacto dos custos decorrentes da sua entrada em operação no futuro (na 
classificação orçamentária, despesa corrente, portanto, permanente daí para frente). Deve, 
ainda, contabilizar as despesas efetuadas para a manutenção de prédios e equipamentos 
existentes (novamente despesa de capital). Por último, cabe uma estimativa das receitas 
oriundas da operação.
19. BANCO MUNDIAL (2009).
20. Um quadro orçamentário de médio prazo pode fornecer alguma visibilidade para frente em relação à disponibilidade de 
recursos e à previsibilidade para investimentos na gestão de longo prazo.
20
Nesses termos, o financiamento dos órgãos setoriais deve ser revisto sistematicamente porque 
os custos e receitas podem alterar-se com facilidade. Esse é um procedimento que as autoridades 
econômicas de governo devem igualmente realizar durante a preparação do orçamento.
Um exemplo simplificado de como essa análise de disponibilidade financeira pode ser feita é 
mostrado no Quadro 5, considerando a existência de uma unidade em operação e outra em 
implantação, ambas com mesma escala de operações e receitas, sendo, porém, a segunda 
mais moderna, com maior produtividade e menor custo operacional.
Quadro 5
$ - Aumento/(diminuição)
Ano 0 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Outros anos
Carteira do Ministério Setorial
Despesas operacionais:
(unidade implantada) 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75
Despesas operacionais:
(unidade em implantação) 0,50 0,50
Total de receitas 0,75 0,75 0,75 1.5001.500
Despesas de implantação do 
projeto Z (itens a especificar)
1000 2000 0,50
Total operacional 0,75 0,75 0,75 1,25 1,25
Total implantação 1000 2000 0,50
Recursos comprometidos 
(regime de caixa) (1.750) (2.750) (1.250) (1.250) (1.250)
Saldo de caixa 
Equilíbrio fiscal 
(regime de caixa)
(1.000) (2.000) (0,50) 0,25 0,25
Alguns países utilizam modelo de avaliação multicritério, também conhecido como Análise 
Hierárquica de Projetos (AHP) – mesmo nome dado aos softwares usados para esse fim –, cujo 
intuito é auxiliar a tomada de decisão pela cúpula do governo em relação aos novos projetos 
que deverão entrar no Orçamento. A opção se prende ao fato de que, nesse nível, outros 
objetivos devem ser atendidos pelos projetos.
Portanto, além da sua qualidade intrínseca, é essencial que todos os projetos, previamente 
selecionados e que passaram pelas três fases anteriores, possam ser examinados 
comparativamente à luz do impacto que esses proporcionam aos vários objetivos de governo. 
Esses objetivos recebem pesos distintos segundo avaliação dos decisores no mais alto nível do 
governo. Cada um desses objetivos, por sua vez, é desdobrado em objetivos de segunda ordem, 
que também recebem pesos. Há, por certo, inúmeras formas de compor esses modelos de 
avaliação multicriterial, o que importa é o uso de ferramentas que ampliam significativamente 
a qualidade da decisão e do gasto público em definitivo.
21
A Coreia do Sul é um desses países que se vale dos recursos de análise multicriterial para 
definir os projetos que serão inseridos no Orçamento. O argumento dado é a possibilidade de 
comparar projetos e tornar transparentes os custos na escolha de certos projetos que podem 
ter objetivos não econômicos. Uma representação em forma de diagrama do processo realizado 
pela Coreia pode ser vista no documento do BIRD, que avaliou a gestão do investimento público 
no Brasil21.
O que chama atenção no diagrama é o peso atribuído ao impacto regional do investimento, 
visto como de nível hierárquico igual à dimensão política e econômica. A preocupação com o 
impacto do investimento no território é quase constante nas avaliações executadas em países 
desenvolvidos que possuem mecanismos para padronizar a qualidade e harmonizar a demanda 
do investimento público. Entre eles, Canadá, Reino Unido, Holanda, França e a própria União 
Europeia. O mesmo ocorre em vários países da América Latina, que implantaram, a partir do 
final dos anos 1990, sistemas nacionais de investimento, em grande parte, influenciados pela 
Cepal e pelo BID, os quais auxiliaram na tarefa.
21. BANCO MUNDIAL (2009).
22
Quadro 6
Características básicas da etapa 4:
Seleção do projeto e sua inclusão no orçamento
Arranjo institucional desejável
Ligação adequada entre o processo de avaliação e 
o de seleção dos projetos de investimento público 
e o ciclo orçamentário.
Critérios transparentes de seleção de 
projetos com referência aos objetivos de 
política no nível ministerial.
Processo bem estruturado de elaboração 
do orçamento, com o escopo de integrar 
investimentos e implicações recorrentes 
de projetos.
Controle eficaz de manutenção para 
garantir que apenas os projetos avaliados 
e aprovados sejam selecionados para o 
financiamento pelo orçamento.
Garantia de financiamento adequado 
para os projetos selecionados, inclusive 
necessidades pós-obra para a entrada em 
operação.
Box 4
Nota sobre o Brasil
O Orçamento no Brasil é anual, como na maioria dos países. Ele autoriza legalmente o gasto 
no período fiscal, que vai de janeiro a dezembro e não aprova o custo total do investimento. 
O comportamento financeiro do projeto para sua execução, nos anos seguintes, vai depender 
da disponibilidade fiscal e da prioridade conferida a esse nos próximos orçamentos. Não se 
tem, no Brasil, a figura do orçamento plurianual36, que a literatura denomina de Mediun 
Term Expenditure Framework (MTEF).
Desde os anos 1980, países têm adotado o MTEF como complemento do orçamento anual. 
Trata-se de um documento de controle microfiscal que assegura o compromisso futuro dos 
investimentos aprovados no orçamento, assim como das despesas correntes que advirão 
no momento da sua entrada em operação. O modelo de Sistema Nacional de Investimento 
Público, promovido pela Cepal e pelo BID, incorpora mecanismo similar ao que exerce o 
MTEF, porém nenhuma das duas opções é praticada no Brasil.
O Plano Plurianual poderia cobrir parte dessa lacuna se os gastos plurianuais de investimento 
previstos fossem levados em consideração como um compromisso de gasto. A integração 
plano e orçamento, prevista na Constituição e aplicada desde o PPA 2000-2003, permitiria 
reduzir a incerteza que paira sobre todo projeto de investimento, mesmo que incorporado ao 
orçamento, mas não é o que de fato ocorre. Pior, essa possibilidade foi ainda mais reduzida 
com o atual PPA 2012-2015, cuja estrutura se descolou completamente do orçamento, 
diferentemente dos PPAs anteriores.
22
22. Não confundir com o Plano Plurianual (PPA), que é um instrumento de planejamento.
23
Box 4
Mesmo com todo o esforço para integrar as funções de planejamento e orçamento realizado 
na última década, os projetos novos, quando incorporados ao PPA, dificilmente conseguem 
alocar toda a necessidade financeira à sua execução dentro do cronograma de desembolso 
previsto. Na maioria dos casos, o andamento da execução dos projetos ainda depende 
do comportamento fiscal e do corte de outras despesas que permitam abrir espaço nos 
orçamentos seguintes, se esses forem do PAC ou do Programa Minha Casa, Minha Vida. Os 
não incluídos entre os prioritários dependerão de um desempenho fiscal excepcional, que 
gere sobras extraordinárias para tocar o resto dos investimentos.
A pergunta é: por que não limitar a entrada de novos projetos no PPA a aqueles que podem 
ser executados dentro da projeção fiscal fixada para o PPA?
Porque o País possui ainda alta volatilidade fiscal e compromissos de superávit elevados. 
Embora o Brasil tenha uma disciplina fiscal de país avançado, no que respeita ao investimento 
operamos, em alguns casos, como um país atrasado. Para escapar da realidade fiscal, 
aceitamos incluir, no PPA e no Orçamento, promessas que, para se realizarem, vão depender 
de um melhor desempenho fiscal nos anos seguintes. A consequência imediata é uma 
incerteza quanto à viabilidade dos cronogramas dos projetos não inseridos nas prioridades 
do governo.
De outra parte, não é a única forma de assegurar recursos para o cumprimento financeiro 
plurianual dos investimentos. Países como a França, por exemplo, adotam mecanismo de 
aprovação do orçamento no Parlamento que separa a aprovação das novas despesas de 
capital – resultado de novos investimentos – daquelas que foram aprovadas no passado e 
que passam a ser consideradas como despesa obrigatória nos orçamentos seguintes. A base 
fiscal de gastos do orçamento incorpora essas despesas antes de iniciar novos investimentos.
A ausência de mecanismos como esses traz consequências graves ao financiamento público 
dos investimentos. Essa é uma das principais razões para que os sucessivos governos da 
União, desde os anos 1990, tenham adotado um modelo de gerenciamento intensivo de 
carteira estratégica de investimentos, cujo diferencial é de ter seus recursos assegurados 
plurianualmente por vontade política do alto governo. Foi assim com o Avança Brasil e Brasil 
em Ação, nos dois governos Fernando Henrique, e o mesmo tem ocorrido com a edição do 
PPI, do PAC e da Minha Casa, Minha Vida.
É de amplo conhecimento o atraso na entrega dos equipamentos projetados e executados 
com recursos públicos. É um problema antigo e de grande resiliência que perpassa os 
governos sem que se faça algo para superá-lo de forma definitiva. É um fenômeno recorrente 
e generalizado, independentemente dosetor responsável pelo projeto.
2.3. Implementação
Além das análises anteriores, todo projeto deve ser avaliado pela estratégia de implementação 
adotada. A capacidade de execução do agente implementador é crucial para reduzir o risco de não 
conclusão do empreendimento ou de ampliação, em muito, dos custos originalmente previstos.
A fase de implementação é o coração do ciclo de vida do projeto. Os equívocos cometidos 
nesse estágio acarretam prejuízos permanentes. O descumprimento de prazos traz aumento 
dos custos financeiro e social e desgaste político.
24
De igual modo, falhas nessa fase podem reduzir a qualidade da obra, elevar os custos de 
manutenção pós-obra e, consequentemente, elevar os custos dos serviços na operação. 
Em resumo, causam perdas consideráveis no retorno socioeconômico do empreendimento 
(aumento do custo e diminuição do benefício).
Os projetos devem refletir, com realismo, as dificuldades e as complexidades da implementação. 
A concepção do projeto deve incluir arranjos organizacionais claros, a tecnologia a ser 
empregada e um calendário realista. E todas essas definições devem estar adequadas à 
capacidade de implementação do projeto.
A existência de um plano de gerenciamento e capacidade instalada ou prevista para ser 
suprida por terceiros fará toda a diferença e soma pontos importantes junto aos analistas 
que auxiliam na preparação do orçamento. Para se ter uma ideia da importância de se dedicar 
tempo e conhecimento na elaboração da estratégia de implementação, basta examinar o que 
recomenda o Guia PMBOK23 para o gerenciamento adequado de projetos.
Essa é uma tarefa do órgão que propõe o projeto. Reflete, normalmente, o modelo de realização 
dos investimentos, próprios a cada setor, e a forma com que cada uma das políticas setoriais 
provê os serviços públicos.
Se tomarmos como exemplo o Brasil, encontramos três famílias de estratégia de execução do 
investimento, cada uma dessas com variantes específicas, que se diferenciam de acordo com 
o órgão que recebe formalmente o empreendimento:
1. Realização direta pelo órgão público – geralmente contrata-se uma empresa de obras. 
Quem recebe a obra é o órgão público; portanto, toda a responsabilidade pelos custos, 
qualidade e prazo de entrega do empreendimento é integralmente da administração pública. 
Em se tratando de uma unidade prestadora de serviços, como um hospital, escola ou centro 
poliesportivo, a aquisição dos equipamentos tende a ser de responsabilidade também do 
órgão público. Esse é o modelo mais frequente nas áreas de saúde, educação, infraestrutura 
hídrica, presídios e transportes.
2. Realização indireta pelo órgão público – via de regra, utiliza-se o expediente da concessão 
ou da PPP. Nesse caso, a responsabilidade pela execução do investimento e por receber 
formalmente o empreendimento é integralmente do setor privado. Esse modelo é mais 
frequente nas áreas de energia, telecomunicações e mais recentemente obras de logística.
A área de transportes passa, nesse momento, por uma transição na qual deverão combinar-
se os dois modelos de acordo com o tipo de empreendimento e modal logístico: execução 
direta para investimentos em rodovias e uso de concessões e/ou PPPs para ferrovias, portos 
e aeroportos.
3. Realização feita por intermédio de bancos oficiais – Nessa modalidade, a União, para 
financiar os investimentos em áreas como habitação, saneamento e mobilidade urbana, de 
responsabilidade dos municípios e estados, utiliza a capilaridade da rede bancária oficial, 
presente em quase todos os municípios, e a capacidade de análise e acompanhamento de 
projetos dos seguintes bancos:
• Caixa Econômica Federal (CAIXA) – o mais inserido nessa modalidade.
23. Agrupa o conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos intrínsecos à profissão de gerenciamento de projetos. 
“Incluí práticas tradicionais comprovadas e amplamente aplicadas, além de práticas inovadoras que estão surgindo”. PROJECT 
MANAGEMEN INSTITUTE 2004. Guia PMBOK
25
• Banco do Brasil – apenas mais recentemente passou a participar desse esforço, num 
modelo similar ao da CAIXA.
• Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – grandes projetos 
de infraestrutura realizados por meio de concessões ou PPPs, limitados à avaliação da 
factibilidade financeira e do negócio dos empreendimentos.
• Banco do Nordeste (BNB) e Banco da Amazônia (Basa) – em casos que envolvam 
recursos dos Fundos Constitucionais do Nordeste e do Norte, recursos próprios e 
fundos públicos, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e Fundo de 
Amparo ao Trabalhador (FAT) e do BNDES. Em qualquer circunstância, esses se 
limitam, como o BNDES, à avaliação da factibilidade financeira e do negócio dos 
empreendimentos.
Nesse caso, quem recepciona a obra pode ser o órgão público interessado, estado ou município, 
ou o próprio banco que fez a medição da obra e realizou os pagamentos. Há uma controvérsia 
instalada no Governo Federal quanto a essa responsabilidade.
É fundamental que o projeto apresente ao órgão de coordenação central (que seleciona o 
projeto, em última instância, e o inclui no Orçamento) sua estratégia de implementação, 
iniciativas que proporcionem confiança de que os riscos de execução foram contornados ou 
reduzidos a níveis aceitáveis para o padrão de execução vigente.
A experiência na administração pública mostra que há dois pontos de permanente preocupação 
na análise de riscos da execução:
1. A estrutura da organização executora para gerir e monitorar a implementação do projeto.
2. A existência de um plano de gerenciamento do projeto24 bem feito e completo.
Não por acaso, no Brasil, essas duas dimensões da estratégia de implementação são 
sistematicamente frágeis, seja porque os órgãos públicos responsáveis têm dificuldade de 
estruturar equipes de elaboração de projetos e de gerenciamento e monitoramento dos 
empreendimentos, assim como de posicioná-las com ascendência na organização.
No caso dos planos de gerenciamento, esses são delegados a empresas executoras do 
empreendimento. Terceiriza-se uma variável essencial, sem controle ex post dessa tarefa 
junto à empresa encarregada da execução, pois se considera, nas licitações, uma variável 
competitiva, por isso, no-disclosure.
24. O Guia PMBOK recomenda que todo plano de gerenciamento de projeto se ocupe em detalhar oito planos que o integram: 
plano de gerenciamento de escopo; plano de gerenciamento do cronograma; plano de gerenciamento de custos; plano de 
gerenciamento da qualidade; plano de gerenciamento de pessoal; plano de gerenciamento das comunicações; plano de 
gerenciamento de riscos; e plano de gerenciamento de aquisições.
26
Quadro 7
Características básicas da etapa 5:
Implementação
Arranjo institucional desejável
A factibilidade da execução dos projetos
deve ser analisada.
Publicação de diretrizes para implementação de 
projetos, de modo a garantir que os principais 
aspectos da implementação sejam preparados ex 
ante a essa fase.
A execução deve ter o foco na eficiência. Uso de certame para escolher o melhor projeto 
custo/efetividade.
Relatórios de implementação oportuna na execução 
dos grandes projetos.
Garantia de orçamento público em todo o ciclo
de vida dos projetos selecionados.
Box 5
Nota sobre o Brasil39
“Em qualquer ambiente, há uma série de possíveis fatores que podem explicar a execução 
orçamentária lenta, desde a pobre identificação e elaboração de projetos até problemas 
específicos relacionados a etapas do processo de implementação, tais como contratos 
complexos e procedimentos difíceis. Para lidar com essa questão, é altamente desejável 
a iniciativa do PAC de pôr em prática uma estrutura clara de gestão e monitoramento, 
envolvendo salas de situação que reúnem os Ministérios do Planejamento, da Fazenda e da 
Comissão de Coordenação a cadaduas semanas ou mais e, ainda, um grupo executivo para 
monitoramento.” (p. 24)
Esse modelo tem duas finalidades: primeiro, monitorar o andamento dos projetos, e segundo, 
intervir, de forma antecipada, com medidas proativas que possam resolver problemas de 
execução.
“O fato de o orçamento para os projetos do PAC estar automaticamente garantido, 
independentemente da realização bimestral do superávit primário orçamentário, remove 
um grande obstáculo à sua boa execução. No entanto, como referido em relatórios do Banco 
Mundial e outros, as interrupções do fluxo de caixa compreendem apenas uma de uma série 
de perturbações potenciais para dificultar a implementação.” (p. 24 e 25)
“A missão (responsável pela elaboração do relatório) ouviu uma série de queixas sobre os 
processos de licitação e de licenciamento ambiental. No primeiro caso, a questão envolve a 
natureza litigiosa do processo de licitação, enquanto que o segundo diz respeito às exigências 
ambientais dos vários níveis de governo.” (p. 25)
25
25. BANCO MUNDIAL. 2009.
27
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“O artigo 113 da Lei 8.666/93 permite a qualquer cidadão consultar o TCU e revisar o 
processo de licitação. A linguagem nessa cláusula é genérica, prevê que o TCU pode rever 
todo o processo que supostamente não tenha sido feito em conformidade com a lei de 
licitações. Como consequência, o TCU recebe um grande número de solicitações para análise, 
o que gera um efeito colateral dessa cláusula bem intencionada, pois as queixas podem ser 
perniciosas. Considerando que os custos associados com queixas referidas a um tribunal 
de justiça serão pagos pela parte vencida, os casos analisados pelo TCU são gratuitos para 
os requerentes. Dessa forma, os requerentes não têm qualquer incentivo para se abster de 
apresentar queixas que causem a lentidão da execução.” (p.25)
“O caráter contraditório das licitações, embora não seja um problema significativo para a 
maioria dos processos realizados pela administração, é um gargalo comum para grandes 
contratos de obras civis e foi o motivo que atrasou os principais programas da administração 
federal, tais como obras de infraestrutura do PAC.” (p. 25)
“No passado recente, o Brasil experimentou um grande número de ações propostas 
pelo governo para melhorar as taxas de execução. Porém, até agora, o sucesso dessas 
medidas revela-se um pouco evasivo.” (p. 25) “Esse fato é atribuído a graves problemas de 
implementação nos ministérios, a saber:
I) dificuldades de coordenação intergovernamental (horizontal) e entre os níveis de governo 
(vertical).
II) falta de equipe técnica (engenheiros especializados) para elaborar projetos de qualidade;
III) falta de processos padronizados de licitação etc.” (p. 25)
“Mais uma vez, a expectativa de que se superassem os problemas de baixa execução somente 
com a garantia de financiamento não aconteceu. A imprevisibilidade orçamentária parece 
ser apenas parte do problema.” (p. 25)
“O processo de monitoramento do PAC é organizado em ciclos bimestrais. Cada ministério 
envia as informações sobre a execução dos projetos por meio de um sistema de informação 
on-line (Sispac). Segundo Viana (2008, p. 5)40 , o Sispac sofre dos mesmos problemas 
enfrentados por outros sistemas de informação do Governo Federal, quais sejam, 
fragmentação e informações gerenciais pobres. Trimestralmente, é realizada pela Casa Civil 
uma apresentação pública sobre o ritmo de execução dos projetos do PAC e seus dados 
macroeconômicos. Esses eventos são estratégicos e, dada a centralidade do PAC nas políticas 
do governo, atraem muita atenção da mídia. Os relatórios do PAC estão disponíveis on-line 
em <http://www.brasil.gov.br/pac/>.” (p. 26)
26
26. Viana, L. (2008). Programa de Aceleração do Crescimento: a experiência brasileira recente no monitoramento de projetos 
estratégicos. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires.
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“Esses relatórios de monitoramento do PAC e o uso sofisticado de fotografias aéreas de 
locais de infraestrutura oferecem um panorama descritivo do que foi realizado e os próximos 
passos em implementação. No entanto, eles talvez estejam aquém de analisar as dificuldades 
encontradas na implementação e os ajustes necessários para o projeto ser aprovado. As 
classificações ‘Adequado’, ‘Atenção’, ‘Preocupante’ etc utilizadas nesses relatórios são 
simples, porém, não há explicação clara de como atribuí-las a projeto específico, somente o 
valor dos compromissos financeiros e/ou pagamento é apresentado.” (p. 26)
“Existem características de forma e natureza específicas do PAC. Por exemplo, a carteira de 
projetos do PAC está isenta de uma série de procedimentos requeridos para projetos fora do 
PAC. Recentemente, a Emenda Legislativa nº 425/2008 dispensou todas as estradas de pré- 
licenciamento ambiental, como forma de acelerar a implantação desses projetos do PAC. 
Da mesma forma, o orçamento e os procedimentos financeiros são um pouco diferentes 
de outros projetos. A Secretaria do Tesouro Nacional ressalta que não é universalmente 
benéfico para todo projeto ser incluído no PAC, dado que, “por vezes, a inclusão no PAC 
atrai a atenção dos órgãos de controle que acabam retardando ou mesmo inviabilizando a 
execução.” (p. 26)
“Dados sobre a execução orçamentária do PAC demonstram que, apesar do monitoramento 
intensivo, o ritmo de execução dos projetos tem sido mais lento que o esperado. (...) Esse 
perfil de execução permanece bastante similar ao do resto do orçamento.” (p. 26)
2.4. Ajuste de Projeto
A fase de implementação embute inevitáveis incertezas, e fatos supervenientes devem ser 
assimilados na forma de revisão e ajustes de projeto. Todo o empenho do contratante nessa 
fase está concentrado em reduzir ao máximo o aumento de custos e/ou a ampliação do 
cronograma de execução.
Do ponto de vista institucional, em geral há regras que definem a forma e o campo de 
possibilidades para revisões de projeto dentro da lisura e da transparência dos atos. O 
que pode ou não ser passível de revisão na fase de ajuste é parâmetro indispensável para 
o projetista distinguir o risco do projeto que deverá ser assimilado na forma de um custo 
adicional daqueles riscos de eventos inadvertidos que deverão ser assimilados na forma de 
ajuste de projeto, a posteriori, com o contratante e, portanto, não entram no custo de projeto.
Todo projeto que disputa a preferência do contratante procura incorporar benefícios em 
termos de custo, qualidade, tecnologia e prazo, pelos quais compensa correr riscos. A isso 
se chama cálculo de riscos interno do projeto27, os quais não serão passíveis de negociação 
com o contratante. O fato é que a fase de execução traz o projeto ao nível da realidade, onde 
o plano de gerenciamento é testado diariamente, em especial o seu plano de riscos externos 
ao projeto. Entre os aspectos físicos não previsíveis e, por isso, não considerados, destacam-
se: os compromissos descumpridos pelos fornecedores e/ou pelos funcionários diante de 
contratos assinados; as mudanças bruscas e intensas do ambiente econômico e fiscal, tais 
27. O termo “o risco compensa o benefício desejado” diz muito sobre a relação entre risco e compensação. O risco é sempre 
calculado em função dos objetivos perseguidos. Se uma obra deve ser realizada mais rapidamente do que seria normal, é um 
risco voluntário assimilado no cálculo. Portanto, há sempre uma aceitabilidade de certo risco em função de compensações no 
desempenho e custo do empreendimento. Há riscos, em contrapartida, denominados involuntários, os quais são, em geral, 
causados pela natureza. São riscos considerados imotivados e a reação da sociedade é de modo fatalista. Adams, John, 2009.
29
como eventos climáticos. Trata-se de incertezas cujo histórico de empreendimentos similares 
não teve registros de ocorrência e,portanto, não se traduziu em risco calculado no plano de 
riscos objetivos28 do projeto.
Alterações nas circunstâncias do projeto mudam o perfil de custos e de financiamento. O 
processo de revisão deve ter alguma flexibilidade para o seu acolhimento e procedimentos 
para sua aprovação. A boa prática recomenda que essas regras sejam públicas e incorporadas 
aos contratos29;30.
Um bom sistema de investimento público deveria ser aquele que apresentasse o menor índice 
de revisão de projetos ou o menor sobrecusto em relação ao custo total da carteira. Esses 
índices refletem diretamente na qualidade do projeto o qual o sistema de GIP persegue e 
aceita. Existem, de maneira geral, dois grandes tipos de ajustes:
• Demanda oriunda dos executores na forma de um pedido para recompor o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato31, bem como prorrogação ou alteração de projeto. 
De grande incidência, esse tipo de ajuste revela tanto a má qualidade dos projetos 
quanto, em certos casos, a estratégia deliberada dos executores que, ora subestimam 
custos para vencer o certame, ora aproveitam o caráter estratégico e indispensável 
do investimento no prazo previsto para pressionar a administração pública por 
melhores condições.
• Demanda oriunda dos patrocinadores ou dos financiadores. A praxe de um 
parcelamento incremental do financiamento deve ser aproveitada para marcar, com 
distinção, determinadas parcelas que coincidam com fases independentes do projeto, 
sem prejuízo dos pagamentos periódicos por medição. O alvo aqui é a introdução, por 
parte, dos financiadores de um processo de monitoramento que permita solicitar aos 
executores do projeto, caso necessário, a reformulação do projeto ou mesmo a 
suspensão temporária dos desembolsos.
Essa posição proativa e não reativa, como supõe a tradição, por exemplo, no Brasil, sugere 
que o monitoramento seja acompanhado por uma atualização da análise custo-benefício e de 
um lembrete aos executores de sua responsabilidade na entrega dos benefícios contratados. 
Essa postura se faz mais presente nos investimentos realizados por empresas estatais, os 
quais tendem a incorporar modelos gerenciais de excelência, típico do ambiente corporativo, 
mantendo a equipe altamente preparada para gerenciar e monitorar os executores, os custos 
e os resultados esperados32.
28. “O risco objetivo é o de domínio dos especialistas, em geral estatísticos e atuários”, o que esses “dominam é história, 
transmutada em risco...” ADAMS, John 2009.
29. Veja documento elaborado por Lucia Maria Vasconcelos Pereira, 2004.
30. 44A revisão de contratos está prevista no art. 65 da Lei de Licitações nº 8.666: “Os contratos regidos por esta Lei poderão 
ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) “quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu 
objeto, nos limites permitidos por esta Lei;”
31. A questão referente ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo está prevista na Constituição da 
República, conforme preconiza o inciso XXI do art. 37: “remuneração que deve ser mantida durante toda a execução do 
contrato, assegurando-se ao contratado o direito da relação inicialmente estabelecida”.
32. 46Petrobrás e Eletrobrás são empresas que empregam sistemas informatizados sofisticados de gerenciamento e 
monitoramento dos investimentos que promovem.
30
As organizações públicas que financiam o investimento devem fazer escolhas:
• Reforçar o processo de monitoramento, tornando-o um mecanismo proativo para 
atingir a melhor relação custo/benefício possível em face de uma execução com 
muitos imprevistos.
• Optar por uma forma passiva de monitoramento, isto é, só começar a atuar quando 
as dificuldades já estiverem em curso e os prejuízos elevados implicarem 
inevitavelmente um ajuste pesado de projeto.
• Utilizar o seguro-desempenho, mecanismo que se tem mostrado eficiente para 
reduzir o ônus de ajustes no projeto; porquanto, na maioria das vezes, os imprevistos 
são cobertos pelo seguro, de modo que cabe a ele arcar com os prejuízos decorrentes 
de fatos supervenientes na execução.
• Substituir a realização do investimento direto pela sua promoção via recurso de 
concessões ou PPPs. Nesse caso, os prejuízos em termos de elevação de custo e 
extensão de prazo correm por conta do privado. Contudo, cabe recurso às agências 
de regulação, porque se trata de um serviço público entregue ao setor privado. Tais 
estruturas deverão ser implantadas ou ampliadas para atender aos procedimentos de 
monitoramento e fiscalização sobre a operação, e não mais sobre o investimento. Os 
custos dessa escolha deveriam ser igualmente aferidos, pois não só haverá elevação 
de custos administrativos como, também, elevação de tarifa dos serviços prestados, 
implicando ônus à população.
Principais problemas
Os prejuízos de uma má gestão nessa fase de ajuste de projeto podem ser incalculáveis do 
ponto de vista socioeconômico, em especial com o atraso na entrega dos empreendimentos. 
É nesse estágio que os problemas de baixa qualidade dos projetos se transformam em rombos 
financeiros expressivos e a precariedade de um monitoramento in loco de rotina amplifica 
os custos desnecessariamente. As organizações públicas delegam amiúde essa tarefa aos 
engenheiros da empresa encarregada da execução do empreendimento. Essas organizações 
não costumam fazer o acompanhamento adequado dos relatórios de controle obrigatório da 
obra. Tomam conhecimento de forma ex post, após um pedido de alteração de projeto solicitado 
pela executora. Os governos precisam criar capacidades para monitorar a implementação de 
projetos e tratar dos problemas de forma antecipada e tempestiva.
Quadro 8
Características básicas da etapa 6:
Ajuste do projeto
Arranjo institucional desejável
O processo de revisão para o reequilíbrio 
econômico deve assegurar alguma 
flexibilidade para permitir mudanças 
no perfil dos desembolsos, capazes de 
absorver as mudanças nas circunstâncias 
do projeto.
Monitoramento ativo.
31
Box 6
Nota sobre o Brasil47
“Segundo o TCU, as principais causas de obras inacabadas ou paralisadas são a falta de 
priorização, a excessiva politização e a imprevisibilidade dos recursos orçamentários. O 
TCU apontou que não há demanda para a avaliação dos projetos e informações sobre a 
execução. Os ministérios têm muito pouco controle sobre suas obras, dado que nenhum dos 
sistemas de informação disponíveis (por exemplo, Sigplan, Sidor, Siafi, Siasg, Sispac, Sisconv) 
possui todas as informações necessárias para identificar as obras. Esse fato também cria 
dificuldades para as auditorias do TCU.” (p. 27)
“Além disso, as deficiências na concepção dos projetos causam diversas irregularidades na 
implementação. Por exemplo, empreiteiros mudam as especificações dos projetos para torná-
los mais caros. Contratos adicionais são assinados sem a formalização de alterações no projeto. 
Quando o TCU inspeciona o trabalho, é clara a falta de controle de qualidade da agência 
contratante. O resultado é que o TCU suspende a execução até que as irregularidades sejam 
resolvidas. Esse procedimento de controle contribui para o acúmulo de obras inacabadas.” (p. 27)
“O TCU relatou uma amostra de 400 obras inacabadas. Esse relatório destacou a extrema 
dificuldade dos ministérios em obter informações sobre seus próprios investimentos. Dependendo 
do tipo de investimento (direto, convênio, contratos de transferência), existem diferentes 
meios de monitoramento de execução das obras. Sistemas como o Siafi, Siasg e Sigplan geram 
informação orçamentária, mas não são capazes de identificar uma obra, uma vez que eles não 
têm uma chave que relaciona