Atuação do Ministério Público na Gestão de Contratos

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Atuação do Ministério 
Público e improbidade 
administrativa
O Ministério Público é o guardião dos direitos da sociedade, servindo como órgão 
legalmente constituído para, com autonomia administrativa, operacional e financeira, tra-
balhar em busca dos interesses coletivos e garantir a boa aplicação dos recursos públicos.
Esta atividade, naturalmente, é limitada e possui o aspecto legal que regula até 
que ponto o Ministério Público pode ir e que áreas ele pode representar. O objetivo 
principal é evitar a ocorrência de atos de improbidade administrativa, tão lesivos e 
recorrentes dentre os entes públicos, fato que pode ser observado pela quantidade de 
escândalos de corrupção que assolam o país, tomando como exemplo principalmente 
os que vieram à tona desde a década de 2000 até meados de 2016.
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7.1 Áreas de atuação do Ministério Público
A atuação do Ministério Público (MP) é consequente de determinação constitucional 
e a Carta Magna designa ao MP a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos 
interesses sociais e individuais indisponíveis, dentre outras prerrogativas legais.
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função ju-
risdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime 
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (BRASIL, 1988).
Pode-se compreender que o MP possui autonomia funcional1, sendo de extrema im-
portância para a manutenção da independência e da imparcialidade nas análises e nos 
julgamentos realizados.
O Direito Constitucional contemporâneo, mesmo que ainda mantenha a estrutura dos 
Três Poderes, começa a entender que essa ideia é inadequada. A própria Constituição de 
1988 atribuiu funções estatais para os tradicionais Poderes e também instituiu o MP, que 
deve zelar pelo equilíbrio entre os Poderes, garantindo que sejam respeitados os direitos 
fundamentais. Essa atuação autônoma faz com que o MP seja tratado como se fosse um 
quarto poder, mas sem de fato representar uma autarquia autônoma. Apenas as suas ativi-
dades possuem autonomia completa.
O papel do Ministério Público é justificado e conceituado como sendo o patrocínio dos 
interesses públicos sem viés definido, além de proteção preparada e imparcial, mesmo em 
se tratando de interesses privados, provendo proteção especial deles. Entende-se o patrocí-
nio dos interesses públicos como o conjunto de tarefas e ações que buscam não somente a 
correta aplicação dos recursos públicos, mas a satisfação plena por parte da sociedade.
Ainda de acordo com a Carta Constituinte, o artigo 129 define as atribuições do Ministério 
Público, dentre outras, que serão contempladas por legislação ordinária específica.
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância 
pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas 
necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimô-
nio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de 
intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
1 A autonomia funcional existe quando um órgão funciona independentemente da vontade do res-
tante do Poder Legislativo. É como se fosse um apêndice do Poder Executivo, no caso do Ministério 
Público. O funcionamento é autônomo e a atuação completamente indendente.
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VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competên-
cia, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei 
complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei comple-
mentar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, 
indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com 
sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica 
de entidades públicas. (BRASIL, 1988).
É possível compreender deste texto legal que uma ação civil pública ou um inquérito 
civil são perfeitamente possíveis de serem iniciados pelo Ministério Público, entre outras 
prerrogativas constitucionais.
Neste sentido, ele possui poderes, além de independência funcional, administrativa e or-
çamentária, caracterizando como crime político qualquer ato ou procedimento do Presidente 
da República que atentem contra o exercício regular das Funções do Ministério Público.
Art. 127 [...]
§1° São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibili-
dade e a independência funcional.
§2° Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, 
podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a cria-
ção e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso 
público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de 
carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento. (Redação dada 
pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
§3° O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
§4° Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária 
dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo 
considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valo-
res aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites es-
tipulados na forma do §3.° (Incluído pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004)
§5° Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for encaminhada em de-
sacordo com os limites estipulados na forma do§3.°, o Poder Executivo proce-
derá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004)
§6° Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização 
de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabeleci-
dos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, me-
diante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 45, de 2004) (BRASIL, 1988)
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Por essas razões, o Ministério Público deve ser visto com atenção especial, pois ele se faz 
o órgão governamental em que as esperanças da população estão depositadas. Além disso, 
a Constituição confirmou estes poderes, assegurando legitimidade e instrumentos legais 
para que os interesses coletivos fossem eficientemente agenciados. Como consequência, é 
preciso que o Estado, seguindo os conceitos de racionalidade administrativa e de ética po-
lítica, garanta os meios para o cumprimento legal dessa missão constitucional que possui o 
Ministério Público.
Embora possua autonomia total, o MP precisa agir dentro da racionalidade administra-
tiva, ou seja, apenas realizando as tarefas que sejam julgadas extremamente necessárias para 
os fins, dentro dos limites éticos e políticos aos quais está subordinado.
O MP também possui o encargo de realizar o controle externo da atividade policial. 
Ele investiga crimes, solicita a instalação de inquéritos policiais, responsabiliza culpados e, 
inclusive, realiza o combate à tortura e aos meios ilícitos de provas2, comprovando que estas 
foram obtidas por meio de situaçõesilegais, o que na prática as invalidam juridicamente.
Como órgão, o Ministério Público é único, mas estruturalmente é dividido em Ministério 
Público da União e dos Estados. O da União é dividido entre Ministério Público Federal 
(MPF), Ministério Público do Trabalho (MPT), Ministério Público Militar (MPM) e, ainda, 
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT).
No primeiro deles, o MPF, os procuradores da república atuam em conjunto com os 
juízes federais. No caso dos Ministérios Públicos estaduais, são os promotores de justiça que 
exercem esta função perante os juízes de direito.
A atuação do MPF está disposta no artigo 109 da Constituição Federal, que especifica a 
competência da Justiça Federal para julgar e processar. (BRASIL, 1988):
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal 
forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exce-
to as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à 
Justiça do Trabalho;
II – as causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município 
ou pessoa domiciliada ou residente no País;
III – as causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro 
ou organismo internacional;
IV – os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, 
serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas 
2 Provas ilícitas, por força da nova redação dada ao art. 157 do CPP, são as obtidas em violação a 
normas constitucionais ou legais. Em outras palavras: prova ilícita é a que viola regra de direito material, 
seja constitucional ou legal, no momento da sua obtenção (confissão mediante tortura, v.g.). Impõe-se 
observar que a noção de prova ilícita está diretamente vinculada com o momento da obtenção da prova 
(não com o momento da sua produção, dentro do processo). (Disponível em: <http://lfg.jusbrasil.com.br/
noticias/1972597/provas-ilicitas-e-ilegitimas-distincoes-fundamentais>. Acesso em: 10 abr. 2017.)
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públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar 
e da Justiça Eleitoral;
V – os crimes previstos em tratado ou convenção internacional, quando, iniciada 
a execução no País, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou 
reciprocamente;
V – A as causas relativas a direitos humanos a que se refere o §5.° deste arti-
go;(Incluído pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004)
VI – os crimes contra a organização do trabalho e, nos casos determinados por 
lei, contra o sistema financeiro e a ordem econômico-financeira;
VII – os habeas corpus, em matéria criminal de sua competência ou quando o cons-
trangimento provier de autoridade cujos atos não estejam diretamente sujeitos 
a outra jurisdição;
VIII – os mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade fede-
ral, excetuados os casos de competência dos tribunais federais;
IX – os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a compe-
tência da Justiça Militar;
X – os crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro, a execução 
de carta rogatória, após o “exequatur”, e de sentença estrangeira, após a homo-
logação, as causas referentes à nacionalidade, inclusive a respectiva opção, e à 
naturalização;
XI – a disputa sobre direitos indígenas. 
Todos os outros interesses sociais individuais adicionais que não foram relacionados no 
artigo supracitado são de atribuição e responsabilidade dos Ministérios Públicos estaduais, 
assim como os crimes e os réus qualificados no artigo, que também serão denunciados, 
quando necessário, pelos Ministérios Públicos estaduais.
Ambos (Ministérios Públicos Federal e estaduais) podem trabalhar em conjunto na 
defesa de interesses difusos3 e de meio ambiente, sendo que ambos recebem o controle 
orçamentário por parte dos Tribunais de Contas e do Poder Legislativo.
Para que o Ministério Público seja acessado pela população comum, é necessário com-
parecer à Promotoria de Justiça ou, alternativamente, às Procuradorias de Justiça existentes 
em todo o país.
Por meio do Ministério Público, os brasileiros podem garantir seus direitos à cidadania, de 
consumidor, criminais, humanos, da infância e da juventude e de urbanismo e meio ambiente.
Com relação à cidadania, o MP atua na defesa do patrimônio público e em prol da probi-
dade administrativa, que é o exercício legal das atividades de gestão pública. Os promotores 
3 Segundo o artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor: “ I - interesses ou direitos difusos, assim 
entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titula-
res pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;”. Ou seja, diferentemente do interesse 
coletivo, no difuso não é possível estabelecer claramente quem faz ou não parte do grupo, embora 
possam ser estimados numericamente.
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investigam os atos do Poder Público que potencialmente gerem efeitos negativos para o 
erário público, tais como licitações e contratos administrativos com indícios ou ocorrências 
de fraudes, contratação ilegal de recursos humanos por meio da Administração Pública e 
enriquecimento ilícito de agentes públicos, ocasionado por atos de corrupção.
Na esfera dos direitos do consumidor, o promotor de justiça defende os interesses co-
letivos de todos os consumidores, sempre com o embasamento do Código de Defesa do 
Consumidor (Lei 8.078 de 1990) e de quaisquer normas protetivas para os cidadãos. No seu 
artigo 5°, inciso II, este Código apresenta de maneira clara a ligação com o Ministério Público.
Art. 5° Para a execução da Política Nacional das Relações de Consumo, contará o 
poder público com os seguintes instrumentos, entre outros:
[...]
II - instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do 
Ministério Público; (BRASIL, 1990).
E ainda
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá 
ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I – interesses ou direitos difusos, [...]
II – interesses ou direitos coletivos, [...]
III – interesses ou direitos individuais homogêneos, [...]
Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:
I – o Ministério Público,
II – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;
III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda 
que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interes-
ses e direitos protegidos por este código;
IV – as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam 
entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este 
código, dispensada a autorização assemblear. [...] (BRASIL, 1990. Grifo nosso)
Os pontos mais ligados aos direitos individuais são tratados pelos PROCONs, pelos 
Juizados Especiais Cíveis e pela Justiça Comum, sendo esta exercida por um defensor pú-
blico ou privado.
Na área criminal, o Promotor atua no combate aos crimes e contravenções penais, sem-
pre com o objetivo de estabelecer a punição respectiva ao autor, coautor ou qualquer outro 
partícipe dos atos infracionais, não tendo qualquer influência sobre os trabalhos do MP a 
função ou o cargo exercido pelo investigado. O Código Penal apresenta a ação penal, por 
exemplo, como sendo uma prerrogativa de iniciativa possível pelo Ministério Público.
Art. 100. A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara 
privativa do ofendido.
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§1° – A ação pública é promovida pelo Ministério Público, dependendo,quan-
do a lei o exige, de representação do ofendido ou de requisição do Ministro da 
Justiça. (BRASIL, 1940)
Eventuais medidas preventivas podem ser tomadas para garantir o bom andamento dos 
trabalhos e a efetiva punibilidade dos investigados, caso sejam condenados. Exemplos destas 
medidas preventivas são o pedido de prisão preventiva, sempre que houver indícios de in-
fluência nos trabalhos realizados e, ainda, a quebra de sigilos de uma pessoa qualquer, tam-
bém para garantir o bom andamento das atividades investigativas a serem desempenhadas.
Nos Direitos Humanos, o MP busca garantir os direitos dos idosos, das pessoas com 
qualquer tipo de deficiência, a saúde pública, a inclusão social e o respeito pelos direitos de 
todos os cidadãos assegurados pela Constituição Federal.
Na área de Infância e Juventude, o MP atua na defesa e garantia dos direitos de todas 
as crianças e adolescentes, garantindo o direito à vida, à saúde, à educação, à alimentação, à 
cultura, ao respeito, à dignidade, à liberdade, ao convívio familiar e ao lazer para esses jovens.
Por fim, os promotores buscam garantir a defesa dos valores ambientais, urbanísticos, 
culturais e humanos, os quais garantam um ambiente ecologicamente equilibrado não so-
mente para os cidadãos presentes, mas para os futuros, representados pelas próximas gera-
ções de brasileiros, garantindo a transformação e a inclusão social.
No entanto, o Ministério Público não possui atuação irrestrita e ilimitada, pois tem liberdade, 
sim, para atuar com completa autonomia, mas dentro dos seus limites legalmente estabelecidos.
7.2 Limitações da atuação do Ministério Público
A Constituição Federal é peça importante em relação aos limites impostos na investiga-
ção criminal do Ministério Público, sendo considerada a lei máxima em vigência no Brasil, 
na qual devem se basear todas as demais legislações. Esta limitação tem maior polêmica com 
relação à polícia judiciária – tanto a civil quanto a federal – sendo esta um órgão do Estado 
que apura as infrações penais nas ações de iniciativa do Ministério Público.
A Carta Constitucional estabeleceu como função específica do Ministério Público o 
controle da atividade policial. Por meio deste dispositivo, o entendimento maior de polícia 
judiciária manifesta-se por meio de seus órgãos de classe, estabelecendo que o Ministério 
Público apenas pode exercer o controle externo, não tendo poder próprio investigatório re-
lacionado à atividade policial.
Dentre as vedações constitucionais, o Ministério Público não pode: receber, a qualquer 
título, honorários, percentagens ou quaisquer custas processuais; exercer advocacia; parti-
cipar de qualquer sociedade comercial; exercer qualquer outra função pública, com exceção 
sendo dada ao magistério; exercer atividade de caráter político; receber auxílios ou con-
tribuições de pessoas físicas ou qualquer entidade pública ou privada, com exceção dada 
apenas para o que estiver previsto em lei e exercer advocacia em tempo inferior a três anos 
após exoneração, aposentadoria ou afastamento.
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Esta discussão sobre os limites de atuação do Ministério Público e sua consequente 
competência ou não para realizar investigações criminais caminha, há muito, pelos corre-
dores do Supremo Tribunal Federal (STF). A Corte Superior analisou situações em que o 
Ministério Público, ao utilizar seu poder funcional e institucional, estaria investigando pes-
soas e fatos por conta própria para, em um momento futuro, oferecer ação penal baseada 
nesta investigação criminal realizada por ele mesmo.
O inciso III do artigo 129 da Constituição Federal delega poderes apenas para inquérito 
civil com fins de instauração de ação civil pública, não sendo delegado tal poder em esfera 
criminal. Por esta razão, o Ministério Público não poderia investigar por conta própria com 
objetivo de instaurar qualquer ação penal pública.
A Constituição Federal, no inciso VII do mesmo artigo 129, estabelece a função institu-
cional ao Ministério Público para exercer o chamado controle externo da polícia, corrobo-
rando o caráter acusatório das atividades que podem ser desempenhadas.
No entanto, não cabe ao Ministério Público exercer atividades que sejam de corregedoria 
de polícia, sendo caracterizada como atividade administrativa e interna, que compete à chefia 
da instituição policial. A corregedoria de polícia é o setor responsável por fiscalizar a atividade 
da própria polícia, atuando como uma “polícia da polícia”. Cabe a ele, sim, a função fiscaliza-
dora das atividades que são consideradas como típicas de polícia para garantir e preservar a 
legalidade do inquérito policial, o que corresponde à busca da existência de crimes ou coleta 
de indícios de autoria, quando é possibilitada a instauração de uma ação penal.
As atividades de controle externo, presentes na Constituição, também estão dispostas 
em Lei Complementar específica, seguindo o texto constitucional. A lei complementar 75 
de 1993, que organiza o Ministério Público da União, em seus artigos 9.° e 10.° já previa a 
ocorrência dos tribunais estaduais, também especificado pela Lei 8.625 de 1993, que é a Lei 
Orgânica Nacional do Ministério Público.
Art. 9° O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade 
policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
I – ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II – ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;
III – representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar 
a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder;
IV – requisitar à autoridade competente para instauração de inquérito policial 
sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial;
V – promover a ação penal por abuso de poder.
Art. 10. A prisão de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou do Distrito 
Federal e Territórios, deverá ser comunicada imediatamente ao Ministério Público 
competente, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos docu-
mentos comprobatórios da legalidade da prisão. (BRASIL, 1993)
Com base nesses artigos, boa parte da doutrina e da jurisprudência, que são enten-
dimentos baseados em casos e situações similares anteriores, entende que apenas cabe ao 
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Ministério Público o exercício do controle externo da atividade policial, e não realizar a 
substituição da mesma. Nesse sentido, a Constituição não autorizou a existência do promo-
tor de justiça como um investigador.
Esta possibilidade de investigação criminal gera um desequilíbrio de forças entre a 
entidade acusadora e a defesa da parte acusada, já que o Ministério Público tem acesso a 
uma estrutura bem formada e direcionada a investigações e acusações, ao passo que a par-
te eventualmente acusada não teria acesso nem qualquer ingerência sobre as investigações 
realizadas pelo Ministério Público. Dessa forma, diz-se que não há fundamento na tese 
contrária ao poder investigatório do Ministério Público, pois o equilíbrio entre as partes é 
um requisito inerente a qualquer lide jurídica.
É importante compreender, também, que o Ministério Público, antes de ser um fiscal 
da lei, é um órgão institucional formal e necessário à preservação do Estado Democrático de 
Direito, além das garantias constitucionais básicas. Entende-se, portanto, que não há qual-
quer privilégio na fase processual, pois esta sempre estará sujeita à apreciação judicial, des-
caracterizando qualquer atividade de cunho ilegal.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, o Ministério Público não tem a intenção de co-
mandar um inquérito policial ou, alternativamente, de extinguir tal procedimento adminis-
trativo. O que se busca, de fato, é a coleta de elementos de prova por meio de investigação 
ministerial direta para servirde embasamento à ação penal pública, sempre utilizando a 
interpretação sistemática do ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional.
O destinatário de uma investigação criminal, titular da ação penal pública, não tem 
condições de influenciar na mesma, o que acarretaria o engessamento das funções constitu-
cionais. O Ministério Público tem a obrigação de apenas assistir à produção dos elementos 
probatórios que serão endereçados a ele para fins de exercício de denúncia. Qualquer outra 
ação que se tome por parte do Ministério Público poderá ser considerada como ato ilegal, 
podendo caracterizar improbidade administrativa.
7.3 Improbidade administrativa
Dos males que assolam o Poder Público, a improbidade administrativa é um dos piores 
conceitos a serem citados. Ela também é a justificativa para a grande variedade de controles 
sociais existentes no país, pois estes buscam fiscalizar a atividade do Poder Público.
O conceito de improbidade administrativa está ligado ao conceito de corrupção admi-
nistrativa, que enaltece o desvirtuamento do Poder Público dos fundamentos básicos, sendo 
que a moralidade e outros princípios, como a legalidade, a impessoalidade, a publicidade e 
a eficiência, garantem a ordem jurídica e o Estado Democrático de Direito.
O enriquecimento ilícito, por exemplo, é um exemplo de ato que caracteriza a impro-
bidade administrativa. Não somente o enriquecimento, mas o recebimento de qualquer 
vantagem financeira, direta ou indireta, por superfaturamento ou por qualquer lesão aos 
cofres públicos, de maneira dolosa ou culposa, sobrepondo-se às obrigações de honestidade, 
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legalidade, lealdade e imparcialidade às instituições públicas, também caracteriza ato de 
improbidade administrativa.
No entanto, esse conceito é mais amplo do que simplesmente o ato lesivo ou praticado 
com ilegalidade. A probidade tem relação com a virtude de quem é probo, ou seja, íntegro 
de caráter e de honradez. Seguindo esse raciocínio, improbidade quer dizer desonestidade, 
falta de probidade e desvio de caráter.
Os atos de improbidade administrativa são cometidos por agentes públicos; são contrá-
rios à moral e aos bons costumes, evidenciando falta de honradez e de retidão de conduta 
da Administração Pública direta ou indireta envolvida pelos Três Poderes.
O caput do artigo 37 da Constituição Federal é o fundamento legal, abrangendo os agen-
tes públicos de maneira geral. Nele estão enquadrados o servidor público de carreira, que 
adentrou ao serviço público via concurso, o agente eleito para um mandado eletivo, como é 
o caso dos políticos, e também os cargos comissionados (de livre nomeação).
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos prin-
cípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] 
(BRASIL, 1988).
Segundo o texto citado acima, quando ocorre a violação de um dos princípios nele enu-
merados, o agente político que efetuar a violação estará sujeito às sanções prescritas pela Lei 
de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e também pelas Leis 1.079/50, que trata dos 
crimes de responsabilidade, e 4.717/65, que regulamenta a ação popular – além das regula-
mentações específicas que tratarem dos temas e estiverem ligadas ao texto constitucional.
O crime de improbidade administrativa ocorre quando o sujeito ativo, dotado dos po-
deres da função pública temporária ou efetiva, é o responsável pelo gerenciamento, pela 
destinação ou pela aplicação de valores que sejam desviados da sua função original. Há 
casos de enriquecimento ilícito, lesão ao erário por ação ou omissão, imparcialidade, deso-
nestidade, ilegalidade e deslealdade em relação às instituições.
A Lei 8.429/92, em seu artigo 9°, esclarece esse ponto.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimen-
to ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do 
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades men-
cionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer 
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percenta-
gem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que 
possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições 
do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, 
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas 
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
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III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, 
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal 
por preço inferior ao valor de mercado;
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos 
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer 
das entidades mencionadas no art. 1.° desta lei, bem como o trabalho de servido-
res públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, 
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar pro-
messa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer 
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro ser-
viço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias 
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego 
ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à 
evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou asses-
soramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público, durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de 
verba pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, 
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. (BRASIL,1992.)
Entre os atos que configuram essa atitude por parte dos agentes públicos estão os gran-
des contratos firmados com empreiteiras a valores superfaturados, participação nos lucros 
de empresas terceirizadas para a prestação de serviços públicos, recebimento de propinas 
(subornos; quantia oferecida com o objetivo de induzir à prática de ato ilícito) ou qualquer 
vantagem em detrimento do patrimônio público, como o uso de máquinas e equipamentos 
para qualquer benefício que não seja o público e obter uma variação patrimonial durante o 
período em que desempenhar o cargo público de maneira desproporcional à renda obtida.
Lesão ao erário público por ação ou omissão, dolosa ou culposa: havendo o prejuí-
zo ou desvio de recursos, mesmo que não tenha recebido diretamente qualquer vanta-
gem percebida, como uma doação feita com dinheiro público com o objetivo de ser obter 
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 Gestãode contratos108
vantagem pessoal futura, está caracterizada a lesão. Aqui, o artigo 10.° da Lei de Improbidade 
Administrativa é o texto legal que aponta este conceito.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erá-
rio qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das 
entidades [...] (BRASIL, 1992).
Este artigo possui 21 incisos detalhando todos os procedimentos enquadrados como 
lesão ao erário público, deixando claro que não somente o uso direto, mas o indireto tam-
bém são puníveis. Não se pode, por exemplo, utilizar qualquer recurso público em busca de 
vantagens em campanhas políticas ou, ainda, a autorização da ocorrência de despesas sem 
haver regulamentação específica ou dotação orçamentária para tal.
Ação ou omissão que viole deveres básicos: neste caso enquadra-se a falta de honesti-
dade, de imparcialidade, de legalidade e de lealdade às instituições públicas. O artigo 11 da 
Lei de Improbidade Administrativa é o que regula estas ações ou omissões.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os prin-
cípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deve-
res de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e 
notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele 
previsto, na regra de competência;
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e 
que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da res-
pectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar 
o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na 
legislação. (BRASIL, 1992).
Deste texto legal, conseguimos identificar que tanto executar quanto deixar de executar 
ou retardar um ato ordinário da Administração Pública para que seja alcançado um resultado 
fraudulento é qualificado como violação ao artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
Não é somente essa lei que trata dos crimes de improbidade administrativa; in-
cluem-se também a Lei das Licitações (Lei 8.666/93), a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar 101/2000), os estatutos dos próprios servidores públicos, os regimentos e os 
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 Gestão de contratos
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códigos de condutas vigentes, além de qualquer outra regulamentação que trate do compor-
tamento dos servidores públicos.
Pela Lei de Improbidade Administrativa, esses três artigos apresentados (9, 10 e 11) 
definem os atos mais genéricos de improbidade administrativa, abrindo espaço para inter-
pretações distintas sobre quais atos são ímprobos ou não, deixando que a decisão final seja 
tomada pelo Poder Judiciário, que tem a função precípua de interpretar cada lei de forma 
concisa, adaptando-a para cada ato cometido.
Esta lei entrou em vigor para fazer valer o especificado no artigo 37, §4° da Constituição 
Federal, que assim estabelece:
§4° Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressar-
cimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação 
penal cabível. (BRASIL, 1988).
É o principal instrumento legal para a defesa do patrimônio público, tendo se valido 
o Ministério Público de maneira constante pela sua operacionalização, representando toda 
a população brasileira. Também ajuda, de maneira direta, a população quando permite o 
aumento da efetividade do controle social.
É claro que essa lei trouxe muitos avanços para a sociedade, mas trouxe também um 
ponto preocupante, que foi a falha identificada no trabalho do legislador quando não de-
finiu objetivamente o que vem a ser a improbidade administrativa, deixando o dispositivo 
legal sujeito a diversas interpretações – fato que acontece, por exemplo, no seu artigo 11: 
“qualquer ação ou omissão que viole os direitos...”.
Da mesma forma, as penas a serem aplicadas também ficam a critério de cada juiz, se-
guindo a gradação especificada, além de devolução dos valores subtraídos da estrutura pú-
blica, ressarcimento dos danos causados, perda da função pública e suspensão dos direitos 
políticos de oito a dez anos, entre outras sanções. Novamente, a falta de objetividade da lei 
faz com que as interpretações nem sempre sejam justas e objetivas, tanto com os réus quanto 
com a sociedade, que é a parte mais prejudicada.
Qualquer pessoa pode provocar a autoridade administrativa competente para que se 
instaure qualquer investigação que busque apurar a prática de improbidade administrativa, 
devendo ser realizada sempre de maneira escrita por quem o peticioná-las oficialmente.
Considerações
O Ministério Público, como perseguidor implacável da moralidade e da legalidade nas 
ações da Administração Pública, tem suas limitações e campos específicos de atuação. Todo 
cidadão deve ter em mente que o Ministério Público existe para representá-lo, e que é tanto 
direito quanto dever auxiliar o MP nas suas ações, seja indicando pontos a serem investiga-
dos, seja mantendo a boa ordem na utilização dos recursos públicos.
Essa fiscalização por parte da sociedade também ajudaria a diminuir a incidência da 
improbidade administrativa, tão lesiva à nossa nação e que faz com que recursos financeiros 
Atuação do Ministério Público 
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que poderiam ser utilizados de maneira séria em trabalhos e obras sociais sejam redireciona-
dos de maneira ilícita para suprir interesses individuais ou de um grupo de agentes públicos 
com desvio de caráter.
 Ampliando seus conhecimentos
77% dos brasileiros desconhecem atuação do 
Ministério Público Federal
(Fernando Rodrigues, 2013)
A grande maioria da população brasileira não sabe o que faz o MPF (Ministério 
Público Federal), segundo pesquisa apresentada nesta 5.ª feira (8.ago.2013) 
pelo procurador-geral da República Roberto Gurgel, chefe da instituição.
O levantamento, realizado pelo DataUFF (Núcleo de Pesquisas da 
Universidade Federal Fluminense), mostra que 77% das pessoas entrevis-
tadas não souberam responder em que áreas o MPF atua.
O Ministério Público Federal é o órgão público responsável por fiscalizar 
e cobrar a aplicação das leis federais. Promove ações nas áreas constitu-
cional, cível, criminal e eleitoral. Também propõe acordos para que a lei 
seja obedecida em casos que afetam a coletividade, como meio ambiente 
e direitos humanos. Os promotores e procuradores têm autonomia e não 
estão submetidos ao governo federal.
A pesquisa ouviu 5.063 pessoas em seus domicílios, em 126 municípios, 
entre fevereiro a julho de 2013. A margem de erro é de 3 pontos porcen-
tuais, para mais ou para menos.
Nesse universo, 16,7% disseram não conhecem nada do MPF. Outros 76,9% 
responderam que conhecem “só de ouvir falar” ou “mais ou menos”. 
Segundo o DataUFF, 93,6% de entrevistados “não possuem clareza sobre 
suas atividades, ações e competências” do MPF.
Apesar de o Ministério Público Federal ter entrado em evidência durante 
o julgamento do mensalão, os resultados da pesquisa sugerem que o 
órgão precisa melhorar a divulgação de suas atividades e competências.
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Mesmo desconhecendo o funcionamento do órgão, 70,7% responderam que 
sua atuação deve ser ampliadano sentido do combate à corrupção. Para 
80,4% dos entrevistados, o MPF tem legitimidade para atuar na área criminal.
Esse resultado endossa a mobilização de procuradores e promotores que 
enterrou, em junho, a Proposta de Emenda Constitucional 37, que retirava 
do órgão o poder de realizar investigação criminal.
Questionados se aprovavam ou desaprovavam a atuação do Ministério 
MPF, 67% dos entrevistados disseram aprovar e 16,8%, desaprovar. Os 
que não sabem ou não responderam somam 16,2%.
Além da pesquisa quantitativa, com entrevistas a domicílio, o DataUFF 
realizou uma pesquisa qualitativa. Nessa modalidade, foram promovi-
das discussões em 21 grupos de pessoas com idades, profissões e classes 
sociais variadas, em 7 municípios do país: Belém (PA), São Paulo (SP), 
Curitiba (PR), Salvador (BA), Balsas (MA) e Palmeiras das Missões (RS).
Esta fase mediu com mais nuances a imagem da população sobre o trabalho 
do MPF. Nos grupos, o órgão foi definido como responsável pelo combate a 
desvio de condutas e verbas públicas e pelo cumprimento de decisões judiciais.
Em uma escala de 0 a 5, todos os entrevistados na pesquisa qualitativa 
deram nota cinco para o grau de importância do MPF.
Algumas frases ditas pelos participantes ajudam a desenhar a imagem 
do MPF na população: “Quando entram, resolvem”, “Não conseguiu por 
outro lado, vai ao Ministério Público que eles irão resolver” e “A gente 
não vê pelos meios de comunicação escândalos envolvendo gente do 
Ministério Público. É um órgão que ainda tem credibilidade”.
A apresentação da pesquisa é um dos últimos atos da gestão de Gurgel 
à frente do MPF. Seu mandato termina na 5ª feira da próxima semana 
(15.ago.2013). Para substituí-lo, a presidente Dilma Rousseff escolherá 
um dos nomes da lista tríplice definida pela categoria: Rodrigo Janot, Ela 
Wiecko ou Deborah Duprat.