Resumo Capítulo 16 Lacerda Ecnomia Brasileira

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CAPÍTULO 16: PLANO REAL E SEUS DESDOBRAMENTOS 
- Plano Real: O Programa de Estabilização Econômica, ou Plano Real, foi concebido e implementado em três etapas: 1. estabelecimento do equilíbrio das contas do governo, objetivando eliminar a principal causa da inflação; 2. criação de um padrão estável de valor, a Unidade Real de Valor (URV); 3. emissão de uma nova moeda nacional com poder aquisitivo estável, o Real. Distinguindo-se de maneira significativa dos planos econômicos que o precederam, o Plano Real não incluiu congelamento de preços. Assim, de início, o governo livrava-se do verdadeiro pesadelo representado pela recorrente utilização de ações judiciais contra a quebra de contratos, como sucedera nas experiências anteriores de estabilização.
-Fase 1- PAI: A primeira etapa do Plano Real, a fase fiscal, pode ser considerada a partir do Programa de Ação Imediata (PAI), em junho de 1993, durante a gestão do presidente Itamar Franco. Na verdade, o Plano de Estabilização Econômica, ou Plano Real, foi anunciado em dezembro de 1993, e começou com uma nova fase fiscal, o Fundo Social de Emergência (FSE). Para que as finanças públicas pudessem ser equilibradas, o governo reconhecia que seria preciso efetuar ampla reorganização do setor público e de suas relações com a economia privada. Para tanto, o governo diagnosticava as seguintes necessidades: • redução dos gastos da União e aumento da eficiência no ano de 1993; • recuperação da receita tributária; equacionamento das dívidas de estados e municípios com a União; • controle mais rígido dos bancos estaduais; • saneamento dos bancos federais; • aperfeiçoamento do programa de privatização, ou seja, redução da participação do governo na economia por meio da privatização das estatais.
-O governo tomava como correto o diagnóstico de que o desequilíbrio era decor-rente de problemas fiscais. Apontava o setor financeiro como beneficiário direto do desajuste, pelo efeito das taxas de juros e da inflação sobre suas receitas. A partir dessas constatações, previa-se que, quando a inflação caísse – e, consequentemente, houvesse redução dos juros –, diversas instituições financeiras teriam de recorrer ao Banco Central (Bacen) para sobreviver. Seria necessário promover um processo de saneamento dos bancos públicos e privados, de maneira a garantir a sobrevivência de um sistema bancário saudável.
As medidas iniciais do PAI foram:
• corte orçamentário de US$ 6 bilhões em 1993, com prioridades definidas pelo Poder Executivo e sujeitas à aprovação pelo Poder Legislativo;
• a proposta orçamentária de 1994 deveria ser baseada em uma estimativa realista da receita, em vez de nortear-se pelas pretensões de gastos do governo;
• encaminhamento de projeto de lei que limitasse as despesas com os servidores civis em 60% da receita corrente da União, assim como dos estados e municípios, o que permitiria exercer maior controle sobre os gastos com funcionalismo;
• elaboração de projeto de lei que definisse claramente as normas de cooperação da União com estados e municípios. Essa lei também estabeleceria a obrigatoriedade dos estados e municípios de se manterem em dia em seus débitos com a União para receber verbas federais. Essa rigidez legal foi imposta por ser um elemento essencial para outras etapas do Plano Real.
Dentre os problemas com os quais o governo defrontava-se, destacava-se a falta de recursos para a execução dos serviços básicos sob seu encargo, bem como para a realização dos investimentos necessários ao desenvolvimento do país. Além disso, os escassos recursos de que o governo dispunha para investir eram utilizados de maneira ineficiente. Para auxiliar o governo federal a equilibrar suas contas no biênio 1993--1994, foi aprovado o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF).
-Combate á sonegação: Como parte do PAI, o governo federal iniciou uma campanha massiva de conscientização contra a sonegação, aumentou a fiscalização sobre as maiores empresas do país e passou a atuar de maneira mais contundente na cobrança dos impostos das pessoas físicas. (sem sucesso) 
-Relacionamento com estados e municípios: O passo seguinte do programa foi restabelecer as relações financeiras entre o governo federal e os outros níveis de governo, buscando reduzir as transferências de recursos federais, regularizar o pagamento de dívida vencida para com a União e impedir o retorno de estados e municípios à condição de endividamento insolúvel. Para tanto, foram definidas condições globais para o endividamento público, restringindo-se também o acesso ao crédito e retendo-se os repasses de recursos federais para os estados e municípios em débito com instituições federais.
-Bancos Estaduais: O passo seguinte do programa foi restabelecer as relações financeiras entre o governo federal e os outros níveis de governo, buscando reduzir as transferências de recursos federais, regularizar o pagamento de dívida vencida para com a União e impedir o retorno de estados e municípios à condição de endividamento insolúvel. Para tanto, foram definidas condições globais para o endividamento público, restringindo-se também o acesso ao crédito e retendo-se os repasses de recursos federais para os estados e municípios em débito com instituições federais.
-Privatizações: Com a privatização, o governo também esperava transferir para o setor privado os custos da necessária modernização da infraestrutura, pré-requisito para o desenvolvimento do país. Além de procurar atingir o equilíbrio fiscal com o PAI, e para que ele se tornasse duradouro. 
Uma ação adicional do governo foi procurar tornar as ações governamentais, fossem elas federais, estaduais ou municipais, mais transparentes. O objetivo era procurar elevar a confiança da população no setor público, aumentando a credibilidade do governo e permitindo a passagem à segunda fase do Plano Real: a implementação de um índice monetário, ou unidade de conta, a URV. 
-Fase 2- URV: A URV foi implementada a partir de março, sendo extinta em 1º de julho de 1994, de março de 1994 quando o Real começou a circular, e serviu como transição para a introdução de uma nova moeda.
A URV foi utilizada para restaurar a função de unidade de conta da moeda, que havia sido destruída pela inflação, bem como para referenciar preços e salários. O Bacen emitia, diariamente, relatórios sobre a desvalorização do Cruzeiro Real e a cotação da URV. Assim, a URV serviu para o comércio determinar seus preços, efetuar contratos e determinar salários, independentemente das desvalorizações monetárias provocadas pela inflação, ou seja, provocando uma indexação generalizada da economia.
O pressuposto básico do Plano Real, na fase da URV, foi o da neutralidade distributiva. Para evitar as distorções que haviam comprometido o êxito de outras políticas anti-inflacionárias, notadamente o Plano Cruzado, a equipe econômica considerava essencial que a conversão dos contratos para a URV não interferisse no equilíbrio econômico das relações reguladas por esses contratos. No caso dos salários e benefícios, a aplicação desse critério excluía tanto a conversão “pelo pico”, que traria de volta a espiral inflacionária depois de uma efêmera euforia de consumo, como a conversão “pelo piso”, que imporia prejuízos aos trabalhadores. A alternativa encontrada foi a conversão pela média de quatro meses, levando em conta a periodicidade da atualização monetária dos salários conforme a política vigente quando da introdução da URV. 
Ao transformar negócios prefixados em pós-fixados, o novo padrão monetário exerceu um importante papel didático, levando os agentes econômicos a uma análise mais criteriosa de seus custos e iniciando um processo de eliminação da memória inflacionária facilitado pela ampla disseminação da URV.
-Fase 3- A nova Moeda: Uma vez que grande parte dos valores havia sido convertida para a URV, a nova de julho de 1994, o governo decretou a Medida moeda – o Real – foi introduzida sem que houvesse consenso na sociedade de que a transição já estava completada. Em 1º Provisória do Plano Real, acusadode render-se a objetivos eleitorais.
Um teto máximo na taxa de câmbio foi introduzido; um Real equivalia a um Dólar. Nessa época, o Bacen detinha US$ 40 bilhões em reservas. É importante ressaltar que a taxa de câmbio não era fixa; porém, tanto o CMN quanto o Bacen tinham instruções bem rígidas com relação à necessidade de manutenção do teto máximo.
-A economia manteve-se em expansão nos primeiros três meses de 1995, contrariando aqueles que, de antemão, qualificavam o programa como recessivo. A taxa de crescimento do primeiro trimestre (ajustada sazonalmente), em relação aos três últimos meses de 1994, foi de 3,1%, atingindo o aumento expressivo de 10,4% sobre o primeiro trimestre de 1994. 
-A brusca queda da inflação teve efeitos significativos sobre o poder de compra da
população. O consumo foi estimulado também pelos efetivos incrementos na massa salarial e no nível de emprego. Dados do comércio do estado de São Paulo indicam que o impacto do Real sobre o consumo foi significativo. O faturamento cresceu quase 18% em março de 1995, em relação a março de 1994, e registrou-se elevação de 57,6 % nas vendas do setor de duráveis, no mesmo período. De um ano para o outro, portanto, as vendas de eletrodomésticos, automóveis, geladeiras, fogões e outros produtos duráveis cresceram mais de 50%. 
Ao adotar, no final de 1995, medidas de aumento dos empréstimos compulsórios, restrições de crédito e juros elevados, o governo claramente optou por sacrificar o crescimento a fim de evitar um déficit muito elevado no saldo da balança comercial e de reforçar a prevenção contra uma eventual inflação de demanda.
-O conjunto de ações voltadas às privatizações e às desnacionalizações, à abertura comercial e financeira, à mudança no tratamento do capital estrangeiro e às reformas da previdência, entre outras, teve como justificativa a destinação dos recursos públicos às atividades sociais e à retomada do crescimento econômico. Sob esse aspecto, os resultados foram decepcionantes.
Além disso, houve significativa deterioração das contas externas e internas do país: as transações correntes saíram do equilíbrio e passaram a apresentar déficits insustentáveis, enquanto se dava um fortíssimo crescimento da dívida interna. 
-O Plano Real foi mais um plano de estabilização baseado em uma âncora nominal cambial. Segundo a teoria econômica, quando se consegue estabilizar a taxa de câmbio, a taxa de inflação cai, havendo convergência entre as taxas internas e as taxas externas de inflação.
-No Brasil, tivemos a dolarização indireta do Plano Real, com a introdução da URV que valia um Dólar e variava conforme a cotação dessa moeda. Posteriormente, quando a nova moeda começou a circular, o Real tinha como referência um Dólar. O problema desses planos de estabilização, especialmente quando realizados conjuntamente com as aberturas comercial e financeira, é que eles exigem a prática de altíssimas taxas de juros nominal e real, atraindo grandes volumes de capitais especulativos.
As consequências são a valorização da moeda nacional, a deterioração da balança comercial devido a esse Dólar barato, que resulta em grande aumento das importações, e a diminuição relativa das exportações. Há também um forte aumento dos déficits na balança de serviços, com o aumento do pagamento de juros da dívida externa, o aumento da remessa de lucros, o aumento dos déficits na conta de turismo etc. O resultado é um expressivo aumento nos déficits em transações correntes, que a contabilidade nacional identifica como poupança externa.
-O aumento das importações implica aumento do desemprego em um mercado de trabalho já pressionado pelo processo de privatizações, que resultou em forte redução dos postos de trabalho. As contas públicas seriam fortemente afetadas, com enorme aumento do endividamento interno. (ver paginas 215-216)
-Logo no início do Plano Real, o Bacen anunciou que não mais interviria no mercado de câmbio, ficando sua cotação determinada pela livre atuação das forças de oferta e demanda por Dólares.
- Evidentemente, com a economia indiretamente dolarizada, houve uma convergência mais rápida do Índice de Preços por Atacado (IPA) para os níveis internacionais, enquanto o Índice de Preços ao Consumidor (IPC) apresentou inflação residual, pressionado pelos preços dos serviços e bens não comercializáveis em geral. Assim, se considerarmos o IPA como deflator, não existiria a sobrevalorização cambial, ao passo que o resultado é oposto ao considerarmos o IPC. Na verdade, o processo de estabilização 
com âncora cambial pressupõe exatamente a convergência entre o IPA interno e externo: se há estabilidade, o IPA não indicará nenhuma defasagem cambial.
Em setembro de 1994, a questão cambial passa a ser entendida como um problema pelas autoridades econômicas. Em outubro do mesmo ano, o Bacen estabeleceu um sistema de banda cambial informal, sinalizando que iria intervir no mercado de câmbio quando a cotação da moeda ficasse acima ou abaixo de certo limite. Esse sistema de bandas cambiais foi institucionalizado já no final de março de 1995. Em abril, o presidente do Bacen tentou acelerar a desvalorização nominal do Real, mas acabou deixando o cargo, substituído por Gustavo Franco. A partir de então e até o final de 1998, a taxa de câmbio nominal sofreria desvalorização mensal de 0,7%.
-A imposição de derrotas políticas aos assalariados não se limitou ao período da introdução da URV. Em julho de 1995, foi decretado o fim da indexação salarial, com a proibição de qualquer cláusula de reajuste automático, além do desconto de toda antecipação ou aumentos concedidos anteriormente à data-base anual, quando seriam negociados tanto a reposição da inflação quanto os aumentos reais. Enfim, em um momento de inflexão econômica e do aumento de desemprego, o governo concede aos trabalhadores a “livre negociação” salarial. Pior sorte tem o funcionalismo público federal, que fica permanentemente sem reajuste salarial e precisa enfrentar perdas de suas conquistas históricas, como a estabilidade no emprego. Já o salário-mínimo e as aposentarias e as pensões sofrem reduzidos reajustes, em função da alegada necessidade do controle do déficit público e do déficit da previdência.
- O fim da âncora cambial pode ser considerado o fim do Plano Real como plano de estabilização.
-A Volta ao FMI: Poucos meses antes das eleições presidenciais de 1998, a política de sustentação do câmbio sobrevalorizado revelava-se esgotada. A crise anunciada desde 1994 finalmente se manifestou, tal e qual prevista por inúmeros autores nacionais e estrangeiros. Assim como foi proposto após a crise das dívidas externas em 1982, a saída para a nova crise cambial, que marca o fim desse ciclo, passa pelo FMI, que elabora, com a aprovação do presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton, um programa de socorro ao Brasil no valor de US$ 41,5 bilhões.
As contrapartidas desse acordo são um firme compromisso com a disciplina fiscal, consubstanciado na obrigação de o país obter expressivos superávits primários, a introdução do regime de metas inflacionárias e o regime cambial flutuante. O acordo foi importante para garantir uma aparente tranquilidade na condução da política econômica, colaborando com a reeleição do presidente FHC. O estatuto de reeleição foi aprovado com acusações de compra de votos no Congresso Nacional, mas contava com o apoio da sociedade, considerando a aprovação da política econômica que trouxera até então aparente estabilidade ao país.
Mas o apoio do FMI não impediu o ataque especulativo que impôs uma desvalorização de 70% ao Real, com as reservas cambiais caindo de US$ 74 bilhões, em abril de 1998, para US$ 30 bilhões, em janeiro de 1999, quando ocorreu a liberalização do câmbio. Mais do que isso, o empréstimo do FMI possibilitou a efetivação do ataque especulativo, fornecendo os Dólares que foram retirados do Brasil pelos especuladores.
Apesar de a dívida externa ser, em sua maioria, de agentes privados, no momento em que está em questão o equilíbrio das contas externas, o estoque total dadívida, seja ela estatal ou privada, deve ser garantido pelo Estado. É por isso que interessa tanto aos organismos multilaterais, como o FMI, quem está no controle político dos países.
-A situação de fragilidade externa obrigou o país a uma nova negociação com o FMI, com um novo pacote de financiamento de US$ 30 bilhões. O FMI exigiu que os candidatos à presidência com maiores intenções de votos nas pesquisas eleitorais se comprometessem com o novo acordo, o que efetivamente ocorreu. Assim, a instituição aprovou rapidamente o novo empréstimo.
-O sistema de bandas cambiais foi mantido, mas Lopes tentou enfrentar o ataque especulativo contra o Real aumentando sua desvalorização por meio de um mecanismo de alargamento da banda cambial, denominado banda diagonal endógena.
- A partir do Decreto-lei n. 3.088, de 21 de junho de 1999, adotou-se a sistemática de metas de inflação. As metas e as bandas de variações foram propostas pelo ministro da Fazenda ao CMN (composto pelos ministros da Fazenda e do Planejamento e pelo presidente do Bacen). Coube, então, ao Bacen executar as políticas necessárias para o cumprimento dessas metas. 
-No sistema de metas de inflação, o único instrumento de política econômica acaba sendo a política monetária, mais especificamente a manipulação da taxa de juros. Como o sistema trabalha com a chamada Regra de Taylor, que determina a taxa básica de juros a partir do hiato do produto, da meta de inflação e do comportamento esperado do nível de preços, a questão do PIB potencial configura--se como um dos principais elementos das decisões do Bacen com relação à fixação da taxa básica de juros. Além das consequências sobre o nível de atividade da economia, os efeitos sobre as contas públicas são brutais, como mostram os dados fiscais.
-Em 2001-2002, as metas não foram cumpridas considerando que a inflação ficou acima do centro da meta mais a banda de tolerância. Em 2011 a inflação foi exatamente igual à meta mais a banda de tolerância. (ver pags 223-224)
- A implantação do regime de metas de inflação deu início a um grande debate so-bre seus benefícios efetivos. Os defensores desse regime, como Giambiagi e Carvalho e Fraga Neto, afirmam que ele funcionou ao reduzir as taxas de inflação e que essa redução só não foi maior, com as taxas de inflação convergindo para aquelas dos países desenvolvidos, por resistências políticas a seu aprimoramento, com a redução das metas e do intervalo de variação. Além disso, para esses autores, a política fiscal expansionista praticada pelo Executivo, especialmente no segundo mandato de Lula, diminuiu os efeitos da política monetária, o que exigiu uma taxa básica de juros maior do que a necessária para o controle da inflação, caso houvesse uma política fiscal coordenada com o Banco Central. Os críticos, como Sicsú, lembram que as taxas de inflação foram reduzidas no mundo inteiro nas décadas de 1990 e 2000, não havendo diferenças entre as taxas de inflação nos países que adotaram o regime de metas e aqueles que não adotaram.
-O regime de metas de inflação, o sistema de câmbio flutuante e a austeridade fiscal formam o que passou a ser conhecido como tripé macroeconômico que balizaria a política econômica no segundo mandato de FHC e seria mantido durante os dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). O câmbio flutuante foi decorrência lógica do fim da âncora cambial, impossível de ser sustentada diante do ataque especulativo das finanças internacionais. Evidentemente, trata-se de um sistema conhecido como flutuação suja (dirty floating), na medida em que o Bacen se reserva o direito de realizar intervenções no mercado de câmbio diante de movimentos mais intensos de valorização ou desvalorização cambial.