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GOVERNANÇA DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA 
DO ESTADO
Plano de Ensino
Conteúdo
Bibliografia
Prof. Dr. Benedito Antônio Alves
CONTEÚDO CURSO
1. Concepções propedêuticas de Governança
Pública da Atividade Financeira do Estado.
2. Atividade Financeira do Estado: Origem do
estado; Necessidades; Serviços Públicos; e
Atividade Financeira do Estado.
3. Direito Financeiro: Histórico; Denominações
Anteriores; Conceitos; Autonomia; A Posição do
Direito Financeiro; Fontes; Disciplinas Afins; e
Interdisciplinaridade do Direito Financeiro.
CONTEÚDO ...
4. Orçamento Público: Histórico; Conceitos; Natureza
Jurídica; Princípios Orçamentários; Espécies de
Orçamento; e Ciclo Orçamentário.
5. Receitas Públicas ou Ingressos Públicos ou
Entradas: Histórico; Conceitos; Classificação das
Receitas; Repartição das Receitas; Fiscalidade,
Extrafiscalidade e Parafiscalidade.
6. Despesas Públicas: Histórico; Conceitos; Requisitos
de Validade; Princípios Legais Aplicáveis; Noções da
Lei de Responsabilidade Fiscal aplicada à Despesa
Pública; Formas de Execução da Despesa Pública; e
Classificação das Despesas Públicas.
CONTEÚDO ...
7. Crédito Público: Histórico; Conceitos; Natureza Jurídica;
Classificação do Crédito Público; Crédito Forçado; Créditos
Voluntários; Dívida Pública Externa; Dívida Pública Interna.
8. Lei de Responsabilidade Fiscal: Noções Propedêuticas;
Quadro Geral da LRF; Tripé da LRF; 12 Pontos da LRF;
Agenda Positiva da LRF; Agenda Negativa da LRF; Sanções
Institucionais e Sanções Penais.
9. Governança da Atividade Financeira do Estado: Histórico;
Conceitos; Princípios; Normas Aplicáveis; Proposições de
Governança Empreendedora e abrangente voltadas à
Atividade Financeira do Estado, à Lei de Responsabilidade
Fiscal e de Transparência, no bojo do Controle Externo.
10. Controle Externo, Interno e Social (Tribunais de Contas e
sua organização endógena e exogena).
Bibliografia Básica 
Brasil, Constituição da República Federativa do.
_____. Lei Complementar n. 101/2000.
_____. Lei n. 4.320/64.
CAMPOS, Dejalma de. Direito financeiro e orçamentário. São Paulo: Atlas,
1995.
CONTI, José Maurício. Direito financeiro na constituição de São Paulo:
Oliveira Mendes, 1998.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. São Paulo : Atlas.
MACHADO JÚNIOR, J. Teixeira. A Lei 4320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM,
2001.OLIVEIRA, Régis Fernandes de.
NASCIMENTO, Carlos Valder do. Curso de direito financeiro. Rio de Janeiro:
Forense, 1999.
ROSA JÚNIOR, Luiz Emigdio F. da. Manual de direito financeiro e direito
tributário. São Paulo : Renovar, 2000.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. Rio de Janeiro:
Renovar, 1996.
Bibliografia Complementar
ALVES, Benedito Antonio Alves et al. Direito Financeiro
Esquematizado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
______. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. 5. Ed. São
Paulo: Mizuno, 2011.
______. Constituição Federal Interpretada artigo por artigo
parágrafo por parágrafo. 10 ed. São Paulo: Manole, 2019.
______. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Juarez de
Oliveira, 2001.
______. Curso de Direito Financeiro Didatico. Campinas: Peritas,
2000.
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 15ª
ed., Atualizada por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense;
BASTOS, Celso Ribeiro.Curso de Direito Financeiro e de Direito
Tributário. São Paulo: Saraiva.
TCU – Tribunal de Contas da União.
Governança pública: referencial básico de
governança aplicável a órgãos e entidades da
administração pública.
Disponível em: 
<htpp://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comundidades/governanca/noticias_comunidade/
detalhes_noticias_comunidade/Governan%A7a_
P%C3BAblica_2014_Oficial.pdf>. Acesso em: 13 
mar. 2018. 
GOVERNANÇA GLOBAL 
E REGIMES INTERNACIONAIS
ALCINDO GONÇALVES
JOSÉ AUGUSTO 
FONTOURA COSTA
Concepções Propedêuticas de 
Governança
Eusociais 
“Enquanto todas as 
demais ciências 
progrediram, a de 
governar marcou passo e 
está sendo praticada 
apenas um pouco melhor 
do que há três ou quatro 
milênios”. 
JOHN ADAMS 
“Somente a Governança 
pode superar 
o atual estágio de 
“marca passo” 
da gestão pública de que 
fala Adams“.
ALVES in tese Doutorado
“Governança Pública é a proteção da interrelação entre gestão, 
controle e fiscalização por organizações governamentais e por 
organizações criadas por autoridades governamentais, visando à 
concretização dos objetivos políticos de forma eficiente e eficaz, 
bem como a comunicação aberta e a prestação de contas, para 
benefício das partes interessadas”. 
TIMMERS, Hans. Government Governance: Corporate governance in the public sector, why and
how? In: 9th fee Public Sector Conference. Netherlands. Artigo. Ano: 2000.. In
<http://www.ecgi.org/codes/documents/public_sector.pdf>. Acesso em: 06 set. 2015.
“Governança pública pode ser entendida como a capacidade que os
governos têm de avaliar, direcionar e monitorar a gestão das políticas
públicas e serviços públicos para atender de forma efetiva as
necessidades e demandas da população, utilizando-se de um
conjunto de instrumentos e ferramentas adequadas ”.
NARDES, João Augusto Ribeiro; ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. VIEIRA, Luis Afonso Gomes. Governança
Pública: o desafio do Brasil. p. 183.
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO, 
GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
Para Rosenau, na mesma obra coletivamente produzida com 
Czempiel, enquanto GOVERNO refere-se a atividades 
sustentadas por uma atividade formal e pelo poder de 
polícia que garante a implementação das políticas 
instituídas; [...] GOVERNANÇA refere-se a atividades 
apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não 
derivar de responsabilidades legais e formalmente 
prescritas e não dependem, necessariamente, do 
poder de polícia para que sejam aceitas e vençam 
resistências. 
ROSENAU, James N. CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governança e democratização. In: CZEMPIEL, 
Ernst-Otto. Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. 
Brasília: Ed. UnB; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. p. 15. 
O cientista político alemão Czempiel
conceitua Governança como
“a capacidade de fazer as coisas sem a
competência legal para ordenar que elas
sejam feitas”. Acrescentando que “os governos
podem distribuir valores autoritários,
enquanto a governança o faz de modo não
autoritário, mas igualmente efetivo”. E finaliza
dizendo que “os governos exercem o domínio;
a governança usa o poder”.
CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governança e democratização. In: ROSENAU, James N;
CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial.
Brasília: Ed. UnB; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. p. 335.
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO, 
GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
“Governabilidade está ligada às condições do 
exercício de poder por parte do governo em função 
da legitimidade e da criação das estruturas de 
apoio politico”. Para o autor, pode ainda ser 
entendida como “as condições do ambiente politico 
em que se efetivam ou devem efetivar-se as ações 
administrativas, à base da legitimidade dos 
governos, credibilidade e imagem publica da 
burocracia”. 
BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado: 
entre eficiência e democratização. Barueri: Manole, 2003. p. 21. 
Ao tratar da matéria, correlacionando-a ao tripé: 
1) Governo, 2) Governabilidade e 3) Governança, 
O professor Bresser Pereira destaca que “um governo 
pode ter governabilidade, na medida em que seus 
dirigentes contem com os necessários apoios 
políticos para governar e, no entanto, pode 
governar mal por lhe faltar a capacidade de 
governança”. E ainda, acrescenta o autor que 
“existe governança em um Estado quando seu 
governo tem as condições financeiras e 
administrativas para transformar em realidade as 
decisões que toma”. 
BRESSER PEREIRA. Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e 
mecanismos de controle. Brasília: MARE, 1997. p. 40.
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO, GOVERNANÇAE GOVERNABILIDADE
Em conformidade com o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização 
(Gespública), são os seguintes os conceitos para Governabilidade e Governança pública. 
Governabilidade é “o poder do Estado para governar, dada sua legitimidade democrática e o 
apoio com que conta na sociedade civil.” É “decorrente da imagem institucional favorável 
junto à sociedade e da confiança que os cidadãos e outras partes interessadas depositam em 
sua atuação”. Esta, portanto, relaciona-se com a capacidade que o governo tem de assegurar 
as condições sistêmicas que contemplem a intermediação de conflitos e o equilíbrio de 
interesses dos vários atores atuantes no cenário da sociedade como um todo. 
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização – GESPÚBLICA. p. 76. 
Ainda segundo a Gespública “a governabilidade de uma organização está 
relacionada com a sua capacidade de assegurar condições sistêmicas e institucionais 
para que a organização exerça sua missão. Envolve a intermediação e o equilíbrio de 
interesses. Está, portanto, relacionada com a atuação das diversas partes 
interessadas e com a capacidade, especialmente dos integrantes do sistema de 
liderança, de exercer a sua autoridade politica de forma a garantir o alcance dos 
objetivos institucionais e o atendimento ao interesse público. Um aspecto importante 
da governabilidade de uma organização, em um contexto ascendente de 
participação democrática da sociedade nos assuntos do estado é a capacidade 
institucional em equilibrar os interesses específicos dos seus usuários diretos com o 
interesse publico geral, assim como com os interesses dos demais atores políticos 
interessados em sua atuação”. 
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO, GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO, 
GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
De modo bastante claro e conclusivo, tratando de 
Governança e Governabilidade na reforma do Estado, 
Valles Bento aduz que a “governabilidade está ligada 
às condições do exercício de poder por parte do 
governo em função da legitimidade e da criação das 
estruturas de apoio politico”. Para o autor, pode 
ainda ser entendida como “as condições do ambiente 
politico em que se efetivam ou devem efetivar-se as 
ações administrativas, à base da legitimidade dos 
governos, credibilidade e imagem publica da 
burocracia”. 
BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado: entre 
eficiência e democratização. Barueri: Manole, 2003. p. 21. 
POR QUE 
GOVERNANÇA 
GLOBAL?
CONSENSO PRESENTE 
EM TODOS OS FORUNS 
INTERNACIONAIS DO INÍCIO 
DO SÉCULO XXI, EM TORNO 
DA IMPORTÂNCIA DA 
CONSTRUÇÃO DA 
GOVERNANÇA GLOBAL 
GÊNESE DA TERMINOLOGIA 
a palavra portuguesa governo
donde se deriva, tem origem na antiga
palavra grega kuberman, que
significava a parte superior do leme
das embarcações; ou kibernetes,
como registra Stokke. Daí estar a
palavra em sua origem
etimologicamente ligada à navegação e
à prática ou condição de piloto ou
timoneiro das naus.
STOKKE, Olav Schram. Regimes as
Governance Systems. In: YOUNG, Oran R. (ED).
Global Governance. Drawing Insights from the
Environmental Experience. Cambridge; Londres>
The MIT Press, 1997. p. 27 - 63.
Daí estar a palavra em sua 
origem etimologicamente ligada 
à navegação e à prática ou 
condição de piloto ou timoneiro 
das naus. 
A palavra GOVERNANÇA possuiu fonte de origem comum com a 
palavra governo, pois o termo gubernaculum, do latim medieval, nos 
mesmos moldes gregos, também significa leme, direção, conforme 
registra Gonçalves, sendo, em síntese, definido por Bobbio et al como 
[...] o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que 
determinam a orientação política de uma determinada 
sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de 
Governo, sendo habitualmente institucionalizado, está 
moralmente associado à noção de Estado. 
BOBBIO, Norberto; MATEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. 
Dicionário de Política. 5 ed. V. 1. Brasília: Ed. UnB, 1980. p. 553 -
555. 
Cronologicamente - GOVERNANÇA/1980 – CARÁTER 
PRÓPRIO E ESPECÍFICO NOS MEIOS ACADÊMICOS
O BANCO MUNDIAL E O FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL 
passaram pioneiramente a utilizar a expressão: “BOA GOVERNANÇA” 
COMO UM CONJUNTO DE PRINCÍPIOS PARA GUIAR E 
NORTEAR SEUS TRABALHOS COM OS PAÍSES-MEMBROS.
“Arranjos institucionais dos Estados; 
processos para formulação de políticas 
públicas, tomada de decisão e 
implementação; fluxos de informação destro 
dos governos; e as relações globais entre 
cidadãos e seus governos”.
(Word Bank/1989)
Definição 
Governança, ab initio foi definida no 
relatório de 1989 do BM sobre a África 
subsaariana como sendo
1. disciplina fiscal
2. reordenamento nas 
prioridades dos gastos públicos
3. reforma tributária
4. liberalização do setor 
financeiro
5. manutenção de taxas de 
câmbio competitivas
6. liberalização comercial
7. atração de investimentos 
direitos estrangeiros
8. privatização de empresas 
estatais
9. desregulamentação da 
economia
10. proteção a direitos autorais
Lançado em 1989 com o 
propósito de apresentar 
um plano de reformas 
dirigido à América Latina, 
centrado em 10 pontos, 
todos eles, PRINCÍPIOS
defendidos pelo BANCO 
MUNDIAL, pelo FMI e 
pela SECRETARIA DO 
TESOURO NORTE-
AMERICANO:
NOS IDOS DE 1990
BOA-GOVERNANÇA, PORTANTO, 
SIGNIFICAVA SINTONIA COM OS 
REFERIDOS PRINCIPIOS
“Ao longo dos anos 90 predominou no mundo
uma visão de governança determinada pela 
racionalidade econômica desenhada pelo banco 
mundial”. (GONÇALVES) 
“A IDEIA DE QUE A BOA GOVERNANÇA GARANTIRIA 
TRANSAÇÕES EFETIVAS NOS MERCADOS E, POR VIA DE 
CONSEQUENCIA, FAVORECERIA O CRESCIMENTO E A REDUÇÃO 
DA POBREZA”. (FREY)
FREY critica a boa governança praticada pelo BM alegando que “Seu foco 
recai apenas da eficiência econômica e administrativa dos 
governos e se caracteriza por uma concepção instrumental de 
participação restrita e democracia fraca”.
Trata-se de perceber a passagem do modelo 
do estado soberano, no qual o poder era 
exercido predominantemente pelo Estado, 
tanto no plano nacional como internacional, 
para uma nova situação: o modelo da 
sociedade global, no qual existem outros 
níveis de poder além do nacional e do 
internacional, que são o transnacional e o 
supranacional”.
(GONÇALVES E COSTA)
“A ideia de governança global tem a ver 
com um novo paradigma, baseado na 
chamada sociedade global (Matias, 
2006).
EM SÍNTESE: “A Governança compreende a sociedade
como um todo orgânico e articulado, ou seja, o Estado,
os cidadãos, as organizações sociais, e as organizações
não governamentais do terceiro setor“.
Alves.
“... para que haja possibilidade de lograr os objetivos
de governança nas democracias, necessário se faz
a concorrência dos governantes (Estado) e dos
cidadãos e de suas organizações (sociedade civil
organizada) “para construir consensos que tornem
possível formular políticas que permitam responder
equilibradamente ao que a sociedade espera do
governo”. TOMASSINI, Luciano. Governabilidad y Politicas Publicas
em America Latina. In: FLÓREZ, Fernando Carrillo (editor). Democracia em
déficit. Gobernabilidad y desarollo em América Latina y el Caribe. Washington,
DC: Banco Interamericano de Desarollo, 2001, p. 45.
“O conjunto de pessoas que exercem o poder político e que 
determinam a orientação política de uma determinada 
sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de 
Governo, sendo habitualmente institucionalizado, está 
normalmente associado à noção de Estado”. 
(Levi, 1993)
STOKKE (1997). “o termo governança vem do grego kibernetis, que 
é etimologicamente ligado à navegação e à pratica ou condição 
de piloto ou timoneiro das naus. Governança e Governo não são 
entretanto, sinônimos, e tem sentido distintos”.
CZEMPIEL (2000). “governança é a capacidade de fazer coisas sem a
competência legal para ordenar que elas sejamfeitas. E diz que
os governos podem distribuir valores autoritários, enquanto a
governança o faz de modo não autoritário mas igualmente
efetivo. Para ele “os governos exercem o domínio; a governança
exerce o poder”.
“Em qualquer campo que se pretenda analisar a 
governança (micro ou macro), será possível notar 
que ela não se limita a uma única ação ou atividade, 
mas é muito mais um processo que leva tempo e 
envolve atores múltiplos (...) ”. (GONÇALVES E 
COSTA) 
“A governança é um processo envolvendo vários 
atores na área internacional que produz normas e 
regras para o trabalho conjunto para resolver 
problemas ou conflitos globais”. (Hyden: Court) apud
(GONÇALVES E COSTA)
O FUTURO DA GOVERNANÇA GLOBAL DEPENDE DE FATORES 
INTERNOS E EXTERNOS:
1. INTERNOS: dizem respeito ao desenvolvimento da própria ideia de 
governança e difusão de seu conceito.
2. EXTERNOS: estão relacionados às condições objetivas 
internacionais.
A Governança Global (administração coletiva dos problemas
comuns a nível internacional) está em um momento crítico e
exige, cada vez mais: interdependência, natureza interligada
e conexão entre os desafios domésticos e estrangeiros.
Governança é “boa” e “democrática” 
para graduar a transparência das 
instituições e processos de cada país. 
As instituições referem-se à estrutura 
governamental, como os Parlamentos e 
os Ministérios; e os processos às 
atividades principais, como as eleições e 
os procedimentos legais, que devem ser 
vistos como livres de corrupção e 
transparentes para a sociedade. O 
sucesso de um país para atingir esse 
padrão tornou-se uma medida chave de 
sua credibilidade respeito no mundo. A 
boa governança promove a equidade, 
participação, pluralismo, transparência, 
accountability em um Estado de Direito, 
de forma eficaz, eficiente e duradoura”.
UNITED NATIONS ORGANIZATION. GLOBAL ISSUES: 
GOVERNANCE. United Nations – UN. Disponível em: 
<http://un.org/en/globalissues/governance>. Acesso em: 21 fev. 
de 2018.
Para a INTOSAI, órgão que
congrega as EFS’s no mundo,
o desafio da “governança nas
organizações do setor
público é determinar quanto
risco aceitar na busca do
melhor valor para os
cidadãos e demais partes
interessadas, o que significa
prestar serviço de interesse
público da melhor maneira
possível”. Alves.
Governança Pública: Significa “a proteção da 
inter-relação entre gestão, controle e 
fiscalização por organizações 
governamentais e por organizações 
criadas por autoridades governamentais, 
visando à concretização dos objetivos 
políticos de forma eficiente e eficaz, bem 
como a comunicação aberta e a 
prestação de contas, para benefício das 
partes interessadas. 
TIMMERS, Hans. Government Governance: Corporate governance in the public 
sector, why and how? In: 9th fee Public Sector Conference. Netherlands. Artigo. Ano: 
2000. Disponível em: 
<http://www.ecgi.org/codes/documents/public_sector.pdf>. Acesso em: 
06 set. 2017. 
Conceitos
Governança
“... nova geração de reformas administrativas e de 
Estado, que têm como objeto a ação conjunta, 
levada a efeito de forma eficaz, transparente e 
compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela 
sociedade civil, visando uma solução inovadora 
dos problemas sociais e criando possibilidades e 
chances de um desenvolvimento futuro 
sustentável para todos os participantes”. 
LÖFFLER, Elke. Governance: Die neue Generation von Staats - und Verwaltungs 
- modernisierung. Verwaltung + Management, v. 7, n. 4, p. 212-215, 2001, cit. in 
RAP (Revista de Administração Pública) - Rio de Janeiro 40(3): 479-99, Maio/Jun. 
2006 (p. 479 e ss.).
GONÇALVES acredita que a construção de mecanismos e
práticas de Governança justifica-se por causa da crescente
interdependência entre os mais variados atores do Estado e das
organizações internacionais. No mesmo sentido, para YOUNG a
governança “surge como uma preocupação social ou societária sempre
que os membros de um grupo percebem que são interdependentes no
sentido de que as ações de uns afetam o bem-estar de outros”.
Gonçalves, Alcindo; COSTA, José Augusto Fontoura. Governança Global e
Regimes Internacionais. p. 47.
YOUNG, Oran R. International governance: Protecting the Enveronment in a
Stateless Society. Ithaca; Londres: Cornell University Press, 1994. p 15.
Gonçalves assinala que a interdependência pode
até mesmo tornar-se motivação de conflitos entre os
atores, quando um grupo se sente prejudicado pelas
ações de outros no cumprimento de suas metas e
finalidades. Mas certo é que a interdependência gera
troca de informações e experiências, proporcionando o
aprendizado mútuo. Cada um aprende com a
experiência do outro. Todos ganham.
Por outro lado, esta interdependência pode ser
motivo para a busca integrada de cooperação “quando
surgem oportunidades para aumentar o bem-estar
coletivo se forem tomadas medidas de coordenação
das ações dos diferentes membros dos grupos”. Se
todos os atores do processo perceberem essa
importância, certamente haverá o atingimento das metas
almejadas a contribuir para o bom desempenho de todos
os grupos. De modo brilhante Gonçalves conclui essa
proposição, dizendo que “constatada a
interdependência entre atores, coordenação e
cooperação são elementos-chave para o
estabelecimento da Governança”.
Gonçalves, Alcindo; COSTA, José Augusto Fontoura. Governança Global e
Regimes Internacionais. p. 47.
Tomassini aduz para que haja 
possibilidade de lograr os objetivos de 
governança nas democracias, necessário 
se faz a concorrência dos governantes 
(Estado) e dos cidadãos e de suas 
organizações (sociedade civil organizada) 
“para construir consensos que tornem 
possível formular políticas que permitam 
responder equilibradamente ao que a 
sociedade espera do governo”. 
TOMASSINI, Luciano. Governabilidad y Politicas Publicas em America
Latina. In: FLÓREZ, Fernando Carrillo (editor). Democracia em déficit.
Gobernabilidad y desarollo em América Latina y el Caribe. Washington, DC:
Banco Interamericano de Desarollo, 2001, p. 45.
“A concepção de Governança aqui esposada deve ser 
ampla, compreendendo a ação conjunta de Estado e 
da sociedade, de modo integrado, coordenado, 
catalisado, compartilhado e cooperativo na confecção 
e execução de projetos, contendo planos, indicadores 
e metas, e também deve buscar soluções pragmáticas 
ao atingimento de resultados eficazes com o 
propósito de disseminar a prática de boa Governança 
pública que prime pelo alcance dos cinco E’s da 
Administração pública, que são: Eficiência, Eficácia, 
Economicidade, Efetividade e Eticidade ...”. (Alves). 
In GOVERNANÇA TRANSNACIONAL DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: A
POSSIBILIDADE DE SUA FISCALIZAÇÃO E CONTROLE COM BASE NAS EXPERIÊNCIAS
DAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES-Tese defendida junto a UNIVALI/2018
– Benedito Antonio Alves, sob orientação da Dra Carla Piffer).
GOVERNANÇA TRANSNACIONAL: Trata-se da governança pública 
exercida no âmbito transnacional, em cooperação entre as Entidades 
Fiscalizadoras Superiores, em questões de interesses comuns 
transnacionais, sobre temáticas específicas de natureza 
transfronteiriças, mas com alcance global, decorrente da globalização 
em todas as suas vertentes, no bojo de uma relação internacional 
emergente, levada a efeito por uma rede de organizações públicas e 
privadas e corporações multi e transnacionais, com participação de 
atores públicos, privados e outros da sociedade civil organizada, com 
vistas ao enfrentamento de questões que oferecem perigo para além 
das fronteiras estatais, com penetração para além das jurisdições dos 
Estados, individualmente considerados, a exemplo da corrupção, 
lavagem de dinheiro, evasão de divisas, combate ao terrorismo, 
combate ao tráfico de drogas, combate ao tráfico de armas, ao crime 
organizado internacional; também questões várias de ordem 
econômica; combate à desnutrição e à fome; questões de ordem 
ambiental, emissão de gases de efeito estufa,degradação da fauna, 
da flora, perda da biodiversidade, proliferação de doenças 
infectocontagiosas etc. que exigem a tomada de decisões em 
cooperação transnacional de todos os Estados afetados. (Alves).
DEZ PASSOS (PRINCIPIOS)
para a boa Governança, que são: 
1. Escolha líderes competentes e avalie seus desempenhos; 
2. Lidere com ética e combata os desvios; 
3. Estabeleça sistema de governança com poderes de decisão balanceados 
e funções críticas segregadas; 
4. Estabeleça modelo de gestão da estratégia que assegure seu 
monitoramento e avaliação; 
5. Estabeleça a estratégia considerando as necessidades das partes 
interessadas; 
6. Estabeleça metas e delegue poder e recursos para alcançá-las; 
7. Estabeleça mecanismos de coordenação de ações com outras 
organizações; 
8. Gerencie riscos e institua os mecanismos de controle interno 
necessários; 
9. Estabeleça função de auditoria interna independente que adicione valor à 
organização; e 
10. Estabeleça diretrizes de transparência e sistema de prestação de 
contas e responsabilização. 
NARDES, João Augusto Ribeiro; ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. 
VIEIRA, Luis Afonso Gomes. Governança Pública: o desafio do Brasil. p. 325 - 326. 
NARDES - QUATRO CONCLUSÕES importantes sobre a boa 
governança:
1. Os níveis de governança devem indicar caminhos corretos para os gestores e 
demais interessados na fase de direcionamento das ações. Se essa indicação não for 
clara e alinhada aos anseios do “principal”, mesmo que o processo de gestão seja 
eficiente, os resultados entregues não serão aqueles esperados e a decepção será 
grande. Em situações extremas, é possível que iniciativas erradas sejam executadas 
adequadamente. 
2. As fases de monitoramento e avaliação são essenciais, pois permitem a 
identificação de desvios no caminho inicialmente traçado na fase de direcionamento 
e, consequentemente, a correção de rumos durante o processo da busca de 
resultados. 
3. Quanto mais alto o nível hierárquico dentro de uma estrutura organizacional, 
maior a concentração nas funções de governança e menor nas de gestão. Na medida 
em que migramos para o nível operacional, a situação se inverte. 
4. A boa governança permite identificar a qualidade da atuação dos gestores em 
função dos resultados apresentados em comparação aos planejados. Com isso, será 
possível também a substituição de maus gestores quando necessário. 
TRABALHO EM EQUIPE:
1. Normas Brasileiras Genéricas aplicáveis a Governança 
Pública
2. Normas Internacionais Genéricas aplicáveis a Governança 
Pública
3. Normas Brasileiras Específicas de Controle Externo 
aplicáveis a Governança Pública
4. Normas Internacionais Específicas de Controle Externo 
aplicáveis a Governança Pública
5. Normas de Governança Corporativa
6. Norma Estadual Aplicável à Governança Pública
CONCEPÇÕES PROPEDÊUTICAS DA
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1. NOÇÕES PROPEDÊUTICAS; 
2. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E SUA 
BASE TRIADICA (Constituição Federal de 1988;Lei 4.320/64 
– Lei de Contabilidade Pública – estatui normas gerais de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal;Lei 
Complementar 101/ 00 – Lei de Responsabilidade Fiscal – estabelece 
normas de finanças públicas na gestão fiscal);
3. A ATIVIDADE FISCAL, PARAFISCAL E 
EXTRAFISCAL;
4. TEORIAS EXPLICATIVAS DA ATIVIDADE 
FINANCEIRA ESTADO;
5. SERVIÇOS PÚBLICOS.
AFE- DIREITO FINANCEIRO
1 - NOÇÕES PROPEDÊUTICAS:
1.1. DIREITO FINANCEIRO x CIÊNCIA DAS 
FINANÇAS: Conceitos; Diferenças; Posição; 
Autonomia; Interdisdiplinariedade.
1.2. ESTADO: Origem (Status, Polis, 
Civitas, Florença, Dominium, 
Imperium); Elementos e Conceito;
1.3. GROPALLI – Conceito Estado:
“Pessoa jurídica soberana, constituída de
um povo organizado sobre um território, sob
o comando de um poder supremo, para fins
de defesa, ordem, bem-estar e progresso
social.”
DIREITO FINANCEIRO
1.4. FONTES DO DIREITO 
FINANCEIRO: 
1.4.1. Fontes Materiais:
1.4.2. Fontes Formais: 
1.4.2.1. Instrumentos 
Primários; 
1.4.2.1. Instrumentos 
Secundários
DIREITO FINANCEIRO
1) Fontes Materiais ou Reais: São os atos que
exprimem os fatos financeiros de conteúdo
econômico, qualificados por lei, como hipóteses
de incidência de obrigação tributária ou
financeira. CPMF, IRPF, IOF, ICMS, Tarifas, etc.
2) Fontes Formais: São as leis que vigem no
ordenamento jurídico, dispondo sobre matéria
financeira, subdividindo-se em principais ou
primárias (arts. 59 a 69 da CF), que são
instrumentos aptos a renovar a ordem jurídica e as
secundárias, ou seja, instrumentos inaptos a renovar a
ordem jurídica (art. 100 do CTN). HANS KELSEN –
SISTEMA ESCALONADO DE NORMAS.
SISTEMA ESCALONADO DE 
NORMAS
Nasceu: em 1881 em Praga-
Áustria
Faleceu: em 1973 em
Berkeley-USA
Obras: 620 títulos
+ Importantes: Teoria Geral
das Normas
Teoria Geral do Estado-TGE
Teoria Pura do Direito-1934
Jurista
Filósofo
Sociólogo
Teórico do Estado
Juiz
Círculo de Viena: Freud 
(Psicanalista) Kelsen – O Jurista. 
HANS KELSEN
Teoria da Formação Escalonada 
do Sistema Jurídico
1. Forma constitucional
2. Forma legal
3. Forma regulamentar
Conteúdo
Nível supra constitucional-PCO
Norma fundamental-CF/EC/LC
Normas equiparadas
✔ TCI
✔ LO
✔ DL
✔ RES
✔ MP
✔ LD
✔ Decretos-exceção:sítio/defesa
Normas infra constitucionais
✔ Decretos regulamentares
✔ Atos normativos
✔ Decisões administrativas 
✔ Decisões judiciais.
✔ Práticas reiteradas
✔ Convênios
FONTES PRIMÁRIAS
1) CONSTITUIÇÃO FEDERAL: é a norma
fundamental, escrita que dá validade a todas as demais
normas do ordenamento jurídico do Estado, oriunda
diretamente do Poder Constituinte Originário, vez que
ocorre uma Assembléia Nacional Constituinte, com o
objetivo de eleger Deputados e Senadores com a missão
precípua de elaborar a Constituição do País. A norma
que contrariar a Constituição Federal, em matéria
tributária será considerada inconstitucional, cabendo ao
Supremo Tribunal Federal processar e julgar
originariamente a ação direta de inconstitucionalidade,
pois o STF é o guardião da Constituição Federal.
FONTES PRIMÁRIAS
2) Emendas à Constituição: Hierarquicamente, em sua
elaboração, só é inferior à Constituição Federal. No processo legislativo,
uma vez aprovada torna-se uma norma Constitucional. As regras para a
Emenda Constitucional encontram-se insertas no art. 60 da Constituição
Federal de 1988. Nenhuma Emenda Constitucional poderá ser apresentada
sob Estado de Sítio, Defesa ou Intervenção Federal. A iniciativa poderá ser
do Presidente da República; de 1/3 (um terço) dos membros da Câmara ou
do Senado; ou de mais da metade das Assembléias Legislativas Estaduais
(quorum de maioria relativa). Se aprovadas pelas duas casas do Congresso
Nacional, as Emendas Constitucionais não se submeterão à sanção do
Presidente. A promulgação é ato de competência das mesas da Câmara e
do Senado.
Não são objeto de deliberação, as propostas de Emenda Constitucional tendentes a
abolir: 1) a forma federada de Estado; 2) o voto direto, secreto e universal; 3) a
separação dos Poderes; 4) os direitos e garantias individuais. Uma vez aprovadas,
gozam da mesma força hierárquica das demais normas Constitucionais.
O que diferencia uma norma Constitucional, de uma Emenda Constitucional, é o
fato desta se originar do Poder Constituinte Derivado, enquanto aquela do Poder
Constituinte Originário.
FONTES PRIMÁRIAS
3) Leis Complementares: são leis de natureza
nacional, elaboradas para complementarem o texto
constitucional, portanto, só podendo tratar de
assuntos previstos na Constituição Federal.
Necessitam de quorum absoluto, estando sujeitas ao
veto presidencial. Atualmente, como exemplo, temos
a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000,
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que
complementa os arts. 163 usque 169 da Constituição
Federal de 1988, estabelece a responsabilidade da
gestão fiscal do Administrador Público.
FONTES PRIMÁRIAS
4) Tratadose Convenções Internacionais: hierarquicamente,
situam-se abaixo das Leis Complementares e acima das Leis Ordinárias. São
assinados pelo Poder Executivo, revogando ou modificando a Legislação Tributária
interna observado pela lei que lhes sobrevenha, conforme dispõe o art. 98 do Código
Tributário Nacional. Transformam-se em fontes do Direito Financeiro e Tributário
após sua aprovação pelo Congresso Nacional, por Decreto Legislativo. As regras
para os Tratados e Convenções encontram-se fundamentados nos arts. 49, I; 84,
VIII, da Constituição Federal de 1988 e art. 98 do Código Tributário Nacional.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: I – resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VIII – celebrar
tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
Nacional;
Art. 98. Os tratados e as convenções internacionais revogam ou modificam a
legislação tributária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha.
Os Tratados não podem contrariar a Constituição Federal, senão estariam ferindo
nossa soberania, e não seriam aprovados pelo Congresso Nacional. Um exemplo
comum hoje, são as tarifas do MERCOSUL, as quais devem ser obedecidas pelos
países membros.
FONTES PRIMÁRIAS
5) Resoluções do Senado: na hierarquia é superior às Leis
Ordinárias, já que os Estados devem obedecer aos limites máximos das
alíquotas de Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, por
exemplo. Tem finalidade de regular matéria de competência do Congresso
Nacional. Determinam as alíquotas máximas de Imposto Sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços e Exportação, ex vi do art. 155, § 2º, IV, da
Constituição Federal de 1988:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos
sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
IV – resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da
República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta
de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e
prestações, interestaduais e de exportação;
Ainda, suspendem a execução de Lei ou Decreto, no todo ou em parte
considerados inconstitucionais pelo STF.
FONTES PRIMÁRIAS
6) Leis Ordinárias: são elaboradas pelo
Congresso Nacional, Assembleias Legislativas
dos Estados, Câmara Distrital e Câmaras de
Vereadores. Em verdade, trata-se das leis
rotineiras elaboradas pelo Poder Legislativo
em sua função normativa, já que para sua
aprovação, exige-se apenas a maioria simples,
o que as diferenciam das Leis
Complementares, que exigem o quorum
qualificado por maioria absoluta.
FONTES PRIMÁRIAS
7) Leis Delegadas: são elaboradas pelo Presidente da República, o qual
solicita a delegação ao Congresso Nacional. O art. 68 da Constituição Federal de
1988 estabelece qual é o objeto das Leis Delegadas:
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá
solicitar a delegação ao Congresso Nacional. § 1º Não serão objeto de delegação os atos de
competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação
sobre:
I – organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus
membros;
II – nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III – planos
plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso
Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará
em votação única, vedada qualquer emenda.
O Congresso Nacional por meio de Resolução deverá especificar o seu conteúdo;
os termos de seu exercício e a sua duração. Com o surgimento das Medidas
Provisórias, praticamente as Leis Delegadas perderam o seu valor, estando em
desuso no processo legislativo nacional.
FONTES PRIMÁRIAS
8) Medidas Provisórias: o advento das Medidas Provisórias,
trata-se de uma inovação da Constituição Federal de 1988, sendo
instituídas em substituição aos antigos Decretos-leis.
Parte da doutrina entende por sua imprestabilidade para a instituição de
normas tributárias e financeiras, principalmente devido ao princípio da
anualidade e da anterioridade. A Medida Provisória tem sido muito
questionada, pois a mesma só deveria ser usada em caso de relevância e
urgência, o que não tem acontecido. Às vezes há relevância, mas não há
urgência. Se a Medida Provisória não for convertida em lei no prazo de
trinta dias, perderá sua eficácia, consoante dispõe o art. 62 da
Constituição Federal de 1988.
Ao ser rejeitada pelo Congresso Nacional, não poderá ser reeditada, o
que não vem acontecendo. Na prática é constantemente reeditada.
Caso o Congresso Nacional estiver em recesso, terá um prazo de 5
(cinco) dias para se reunir e apreciá-las. Convém destacar que as
Medidas Provisórias têm força de lei, mas não são leis em sua natureza
jurídica.
FONTES PRIMÁRIAS
9) Decretos Legislativos: trata-se de
normas, aprovadas pelo Congresso Nacional,
ou Poder Legislativo dos demais entes
estatais, as quais a Constituição Federal de
1988 não exigem reversão ao Chefe do Poder
Executivo para sanção. Não possuem eficácia
ou força de Lei,sendo promulgados pelo
Presidente do Senado, ou pelos Presidentes
das Casas Legislativas dos demais entes. São
de pouca relevância para o Direito Financeiro
e Tributário.
FONTES SECUNDÁRIAS
1) Decretos Regulamentares: tem a
finalidade de dar o fiel cumprimento à Lei,
quando as mesmas não são auto-executáveis,
regulamentando-as. Contudo, devem respeitar os
exatos limites das disposições das leis que
regulamentam.
2) Atos Normativos: são aqueles expedidos
pelas autoridades administrativas, servindo para
complementar ou explicar a Lei ou Decretos
Regulamentares, em sua aplicabilidade. Exemplos:
Portarias, Pareceres Normativos, Instruções,
Avisos, etc...
FONTES SECUNDÁRIAS
3) Decisões Administrativas: são
aquelas proferidas pelos órgãos julgadores,
singulares ou coletivos, da própria
Administração, cujas decisões reiteradas
formam a jurisprudência administrativa.
4) Decisões Judiciais: são as decisões
prolatadas pelo Poder Judiciário ao julgar
matéria de conteúdo financeiro. As decisões
reiteradas, formam a jurisprudência judicial.
FONTES SECUNDÁRIAS
5) Práticas Reiteradas: trata-se da praxe
administrativa (costumes) que acabam por criar
normas que são observadas em matéria de conteúdo
financeiro.
6) Convênios: são ajustes ou acordos celebrados
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, os
quais são firmados para regular matéria de natureza
financeira ou tributária, a exemplo do que ocorre com os
convênios do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços, celebrados entre os Secretários Estaduais de
Fazenda reunidos no CONFAZ – Conselho Nacional de
Política Fazendária, os quais só passarão a valer após
serem ratificados pelo Poder Legislativo.
CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
INSTRUMENTOS SECUNDÁRIOS INAPTOS A 
RENOVAR A ORDEM JURÍDICA:
Art. 100. São normas complementares das leis, dos 
tratados e das convenções internacionais e dos 
decretos:
I - os atos normativos expedidos pelas autoridades 
administrativas;
II - as decisões dos órgãos singulares ou coletivos de 
jurisdição administrativa, a que a lei atribua eficácia 
normativa;
III - as práticas reiteradamente observadas pelas 
autoridades administrativas;
IV - os convênios que entre si celebrem a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Atividade Financeira do 
Estado
Desejos
X
Necessidades
DISCOPORTO
AEROPORTO
DIREITO FINANCEIRO
1. Individuais
2. Coletivas 
3. PúblicasNECESSIDADES
DIREITO FINANCEIRO
2. ATIVIDADE 
FINANCEIRA
DO 
ESTADO
I - GERIR?
II - OBTER? 
III - DESPENDER? 
IV - CRIAR?
Orçamento Público
Receitas Públicas
Despesas Públicas
Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
Atividade Financeira do Estado
Conceitos:
1) ALIOMAR BALEEIRO: “Consiste na obtenção,
criação e dispêndio do dinheiro indispensável às necessidades,
cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu aqueloutras
pessoas de direito público, ou seja, atividade financeira
consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro
indispensável às necessidades, cuja satisfação o estado
assumiu.
2) ALBERTO DEODATO: “É a procura dos meios
para satisfazer as necessidades públicas.
3) KIYOSHI HARADA: “um ideal que promove bem
estar e conduz a um modelo de sociedade que permite o pleno
desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo
tempo em que estimula a compreensão e a prática de valores
espirituais”.
DIREITO FINANCEIRO
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO:
5.1. Teoria da Troca;
5.2. Teoria da Repartição de Encargos;
5.3. Teoria do Consumo ou Improdutiva;
5.4. Teoria Cooperativista ou Corporativista;
5.5. Teoria do Sistema de Preços;
5.6. Teoria da Produtividade Marginal;
5.7. Teoria Estatal;
5.8. Teoria da Luta de Classes; 
5.9. Teoria da Utilidade Relativa;
5.10. Teoria da Produção ou da Produtividade;
5.11. Teoria da Circulação;
5.12. Teoria da Soberania ou Política.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.1. Teoria da Troca:
Defendida por Nassau Senior, e posteriormente retomada por Claude
Frederic Bastiat, consiste na troca que ocorre entre o Estado que presta o
serviço e o particular (contribuinte), que efetua o pagamento do serviço
prestado.
Por este pensamento, teríamos que o particular paga seus tributos e o Estado,
em troca, presta serviço. Mas nos Estados modernos verificamos que há vários
tipos de arrecadação, como por exemplo o imposto, cuja característica não é a
reciprocidade, onde vale dizer, o particular não recebe nada em troca da
importância recolhida pelo Estado.
Esta teoria, juridicamente, se mostra falha pois não engloba todos os tipos de
arrecadação. Somente existirá troca quando houver reciprocidade, por
decorrer da manifestação da vontade do particular.
Já do ponto de vista econômico, a teoria se mostra válida,
pois os particulares pagam seus tributos, indistintamente, e
haverá contraprestação geral, para toda a sociedade, quando
esta receber um Serviço Público, em face dos pagamentos
realizados. Há em sentido global, uma troca, todos pagam e
todos recebem os diversos serviços mantidos pelo Estado.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.2. Teoria da Repartição de 
Encargos: (Gaston Jéze) 
Esta teoria consiste em que o Estado 
some todos os seus encargos (Despesas 
Públicas) em seguida divida-os com a 
sociedade. Esta também não se mostra 
verdadeira em sua essência, pois 
teríamos de encontramos uma receita 
homogênea, isto é, todos devendo pagar 
o mesmo ônus, quando sabemos que a 
sociedade é constituída de um todo 
heterogêneo, onde nem todos podem 
suportar o mesmo gravame tributário.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.3. Teoria do consumo ou improdutiva:
(desenvolvida por Jean Baptiste Say – criada por Adam
Smith) Por esta teoria, o Estado arrecada as receitas
tributárias e não-tributárias do povo, com o escopo de
apenas consumir as receitas na manutenção dos
encargos estatais, significando, destarte, que o mesmo
não produz, apenas consome aquilo que arrecada da
sociedade. Carlos Roberto de Miranda Gomes, citando
Adam Smith e Say, define esta teoria como aquela em
que “o Estado arrecada do povo uma parcela de sua
riqueza privada (bens e rendas) para consumir na
manutenção da máquina administrativa, sem nenhuma
produtividade”.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.4. Teoria Cooperativista ou 
Corporativista:
(Vitti Di Marco) 
Esta teoria, explica a Atividade Financeira do
Estado, e aduz que o mesmo, na verdade,
funciona como uma grande cooperativa, onde,
nesta corporação, há a participação de todos os
contribuintes, que se beneficiam dos serviços
públicos, a um custo mínimo. A despeito desta
teoria Dejalma de Campos, acrescenta que além
de Vitti de Marco, são defensores da mesma, W.
J. Schultz e King.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.5. Teoria do Sistema de Preços:
(Maffeo Pantaleoni) Segundo esta 
teoria, o Estado exerce uma função de 
prestador de serviços, cobrando preços 
públicos como se fosse uma empresa, 
em sua atividade econômica normal. 
Ocorre que nem sempre esse serviço é 
eficiente, de molde a atingir a finalidade 
desejada. Muito embora, na maioria das 
vezes, mesmo sendo ineficazes os 
serviços, o Estado cobra-os 
normalmente, significando que, bom ou 
ruim, o serviço público tem o seu preço.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.6. Teoria da Produtividade Marginal: (Montemartini)
A maioria dos doutrinadores, no referente a esta teoria, citam as palavras do Mestre Valter Paldes
Valério, para quem “a produtividade de um fator produtivo é determinada pela eficácia
da última unidade disponível desse fator assim como o valor do produto é
determinado por aquela das suas unidades que é destinada à satisfação da última
necessidade”.
O economista Fábio Nusdeo, ao tratar da utilidade marginal, nos dá um exemplo bastante
ilustrativo e esclarecedor. “Trata-se do caso em que um viajante sedento chega a uma
paragem e toma um copo de água, o qual será de alta utilidade para matar sua
sede, pois não tinha até então nenhum copo de bebida à sua disposição. Após o
primeiro copo, ele poderá tomar mais dois, ou mais três e à medida em que for
ingerindo essas doses, muito embora sua satisfação ou utilidade total vá subindo, o
acréscimo de utilidade trazido pelas doses sucessivas (copos de água ingeridos)
será cada vez menor, até chegar a zero. Quando esse acréscimo de utilidade marginal,
assim chamado por situar-se à margem ou no limite, chega a zero, o viajante sedento não
tem nenhum impulso para beber mais água, pura e simplesmente por já estar saciado. O
renomado doutrinador aduz ainda que:
No campo da produção, fala-se em produtividade marginal, para significar o acréscimo de
produto decorrente de emprego de uma unidade a mais de um fator. Exemplo: O acréscimo de
colheita, provocado pelo emprego de uma unidade a mais (marginal) de fertilizante, ou pela
compra de um trator adicional.”
Em palavras mais simples, está teoria tenta explicar a Atividade Financeira do Estado
no sentido de que as despesas com as necessidades públicas devem ser realizadas
de modo que sejam atendidas, satisfeitas em sua totalidade. Por exemplo: Se um
Município atende em sua totalidade as necessidades atinentes ao saneamento
básico, atinge assim o limite (a margem) dessa necessidade, restando daí que não
haverá mais produtividade, em razão da satisfação total dessa necessidade.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.7. Teoria Estatal:
Em síntese, essa teoria trata do Estado
tributário, ressaltando o seu Poder e
Competência para instituir e cobrar tributos,
com o escopo de fazer frente às necessidades
públicas, respeitando-se, contudo, as
limitações constitucionais ao Poder de
Tributar, principalmente no que se refere à
capacidade contributiva dos cidadãos, no
sentido de que, quem ganha muito, deve
pagar muito; quem ganha mais ou menos
deve pagar pouco; e quem ganha pouco, não
paga nada (isento).
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.8.Teoria da Luta de Classes (Defendida 
pelos socialistas Achille Lória, Pareto e Conigliani). 
Explicam que o Estado exerce sua 
Atividade Financeira, no interesse das 
classes dominantes em detrimento das 
classes mais fracas, pois o custo do 
serviço público que deve ser suportado 
por todos é desproporcional à 
capacidade contributiva da classe mais 
fraca. Quem bem colocou esta questão 
foram Marxe Engels, em sua dialética da 
burguesia x proletariado, do capital x 
trabalho.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.9. Teoria da utilidade relativa
É defendida por Sax, Mazzola, Ricca Salermo e Granziani.
Para eles:
“A riqueza privada possui uma utilidade relativa a partir
de quando se avoluma em uma única pessoa, sufocando o
seu possuidor, quando a sua utilização pelo grupo social
teria maior vantagem, daí a justificação de sua
transferência para o Estado, a quem compete a
distribuição equitativa da riqueza.”
Isto significa dizer que somente deve ser atendido aquilo que é
essencial para o indivíduo, pois o que passar disso, é considerado
excesso, devendo ser transferido para o Estado, para que este
possa redistribuir a riqueza excedente, através de seu poder de
intervir no domínio econômico, o que está longe de acontecer nessa
sociedade capitalista em que convivemos.
Esta teoria chegou mesmo a inspirar os socialistas, posto que
entendia que a necessidade do individuo é igual à necessidade
do Estado, daí que, todos os bens e rendas deveriam pertencer
ao Estado e não ao indivíduo.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.10. Teoria da Produção ou da Produtividade:
Defendida por Dietzel, Listz, Wagner, Stein e Hegel, sendo que
se subdivide em:
a) produção direta: onde o Estado utiliza os recursos
arrecadados do cidadão, devolvendo-os com valor maior,
em forma de bens e serviços públicos;
b) produção indireta: significando que o serviço público
realizado aumenta a riqueza individual, a exemplo do que
ocorre, com a valorização imobiliária, decorrente de obra
pública, quando o contribuinte, recolhe a contribuição de
melhoria;
c) produção capitalista: para qual o Estado é formado por
um capital coletivo, sendo o detentor da produção de
bens e serviços públicos, que não podem ser produzidos
ou operacionalizados pelo indivíduo, tais como os
atinentes à segurança, justiça, saúde, etc, em que pese
atualmente a institucionalização das PPPs – Parcerias
Público-Privadas.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.11. Teoria da Circulação:
O Estado recebe dos cidadãos
riquezas, e a distribui em favor da
coletividade, e torna-se mero
intermediário das trocas de riquezas,
na medida em que se utiliza de ius
imperii para intervir no domínio
econômico, constituindo-se numa das
formas da atividade financeira estatal.
5. TEORIAS EXPLICATIVAS DA 
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTADO
5.12. Teoria da Soberania ou Política:
Essa teoria é atribuída a Griziotti onde
esclarece que nos atos praticados pelo
Estado, deve predominar o elemento
político, no exercício de sua soberania.
Assim, o Estado adota, em razão de sua
Soberania, uma política econômica, em
harmonia com o pensamento do grupo
político dominante, impondo sua vontade
política sobre todos os governados de
seu território.
•
DIREITO FINANCEIRO
3.1. ATIVIDADE FISCAL ou 
Fiscalidade
3.2. ATIVIDADE PARAFISCAL 
ou Parafiscalidade
3.3. ATIVIDADE EXTRAFISCAL 
ou Extrafiscalidade
DIREITO FINANCEIRO
4. SERVIÇOS PÚBLICOS 
(arts. 21 a 24 da CF):
4.1. Conceito
4.2. Divisão: Próprios Diretos, 
Próprios Indiretos e 
Impróprios;
4.3. Características:
SERVIÇOS PÚBLICOS:
4.1. Conceito (Celso Antônio Bandeira de Mello):
Serviço público significa a prestação da utilidade
ou comodidade material fruível diretamente pelos
administrados, prestado pelo Estado ou por quem
lhes faça suas vezes, sob regime de direito
público”.
O serviço público é aquele prestado por
intermédio dos servidores e dos recursos
financeiros disponíveis nas rubricas
orçamentárias para tal finalidade, ou por
delegatários, após procedimentos formais
(licitações, contratos, etc), visando satisfazer as
necessidades públicas, posto que são usufruídos
indistintamente.
SERVIÇOS PÚBLICOS:
4.2. Divisão: 
4.2.1. Próprios Diretos: aqueles que a Administração presta 
diretamente à comunidade, para a sobrevivência do próprio Estado, 
sendo privativos, pois só a Administração deve prestá-los, sem 
delegar a terceiros, pela Administração Direta ou pela Indireta, por 
meio das Autarquias e Fundações. Ex. Prestados pelos Ministérios 
(Saúde Pública, Educação Pública, Segurança Pública, Previdência, 
etc.
4.2.2. Próprios Indiretos: aqueles prestados por meio de 
delegatários (autorizatários, permissionários e concessionários), por 
empresas particulares, por determinado tempo para atender a 
coletividade. Ex: Limpeza Pública, Terceirizados de serviços 
administrativos, Etc.
4.2.3. Impróprios: aqueles prestados por empresas particulares, 
nas condições regulamentadas e sob certas condições, mediante 
remuneração dos usuários (indivíduos que utilizam o serviço). Ex: 
Transporte coletivo, energia elétrica, água, gás, telefone, etc. sendo 
disciplinados pela Lei 8.666 de 1993 e art. 2º da Lei 8.927 de 1995.
SERVIÇOS PÚBLICOS:
4.3. Características:
4.3.1. Universalidade ou Generalidade: tem por objetivo atender a toda a
coletividade, visando proporcionar a todos a prestação dos serviços do Estado, e
não a uma minoria que não necessita desses serviços.
4.3.2. Impessoalidade: deve ser prestado e usufruído por qualquer pessoa,
estando a disposição de todos, sem discriminação de cor, raça, classe, credo, etc.
4.3.3. Seletividade: tem como princípio a necessidade maior, devendo ser
selecionados a fim de atender o interesse da coletividade.
4.3.4. Coercibilidade: são aqueles serviços impostos de maneira coercitiva,
não se preocupando o Estado com a individualidade, mas sim com os benefícios
que trará à coletividade. Não atende nem ao interesse do Adm Público nem de seus
correligionários, mas sim ao interesse público.
4.3.5. Não-reciprocidade: O Estado não tem que satisfazer diretamente uma
necessidade específica, mas indiretamente satisfaz um número muito grande de
necessidades não individuais, mas coletivas, significando que, pelo valor pago por
um contribuinte, o Estado não tem obrigação de retribuir àquele o serviço, mas sim
atender as necessidades da sociedade em geral, traduzindo, destarte, o sacrifício
individual em prol da coletividade.
ORÇAMENTO PÚBLICO: 
1. Histórico; 
2. Conceitos; 
3. Natureza Jurídica; 
4. Princípios Orçamentários; 
5. Espécies de Orçamento; e 
6. Ciclo Orçamentário. 
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