ORÇAMENTO PÚBLICO E GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

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Disciplina: Orçamento público e gestão orçamentária 
Autores: D.ra Vanessa Aparecida de Souza Fontana 
Revisão de Conteúdos: Esp. Larissa Carla Costa 
Revisão Ortográfica: Ana Carolina Oliveira Freitag 
Ano: 2018 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Vanessa Aparecida de Souza Fontana 
 
 
 
 
Orçamento público e gestão 
orçamentária 
1ª Edição 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2018 
Curitiba, PR 
Editora São Braz 
 
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FICHA CATALOGRÁFICA 
 
 
FONTANA, Vanessa Aparecida de Souza. 
Orçamento público e gestão orçamentária / Vanessa Aparecida de 
Souza Fontana. – Curitiba, 2018. 
60 p. 
Revisão de Conteúdos: Larissa Carla Costa. 
Revisão Ortográfica: Ana Carolina Oliveira Freitag. 
Material didático da disciplina de Orçamento público e gestão 
orçamentária – Faculdade São Braz (FSB), 2018. 
 ISBN: 978-85-5475-191-3 
 
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PALAVRA DA INSTITUIÇÃO 
 
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Apresentação da disciplina 
 
Nesta disciplina serão discutidos os princípios que regem o orçamento 
público e as finanças públicas dentro de uma visão constitucional, bem como sua 
relação com o Estado em sua função distributiva e estabilizadora. Nessa 
perspectiva, o objetivo é apresentar uma discussão que perpasse não somente 
a técnica que a disciplina envolve, mas também o seu pano de fundo, isto é, o 
papel desenvolvido pelo Estado do ponto de vista do interesse público e o papel 
fundamental desempenhado pelo orçamento, pois é dele que nascem as 
políticas públicas. Serão discutidos: o dualismo que envolve o processo do 
federalismo fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as demais 
propostas que envolvem o funcionamento do orçamento, especialmente as 
discussões oriundas do Legislativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Aula 1 - Finanças públicas 
 
Apresentação da aula 1 
 
 Nessa aula será estudado o que são as finanças públicas e será 
apresentada a contribuição de grandes autores como John Keynes (1883-1946), 
Alvin Hansen (1887-1975), Richard Musgrave (1910-2007) e James Buchanan 
(1791-1868) que construíram os princípios da política fiscal (1930-1940) e 
contribuíram criando as bases para a consolidação de uma economia do setor 
público. Esses autores clássicos entendiam as finanças públicas como questões 
desvinculadas do processo econômico. Para eles, as finanças públicas serviam 
para dar subsídio às funções básicas do Estado, e isso ocorria, no entendimento 
deles, por meio de mecanismos neutros em relação às leis que organizam o 
mercado. 
 
1.1 Finanças públicas e o Estado 
 
 Todas as pessoas são beneficiadas e impactadas pelas políticas públicas, 
mas para que elas ocorram são necessários recursos, orçamento e 
planejamento, que estão previamente definidos nas leis que determinam as 
regras gerais de funcionamento do Estado. O tempo todo as pessoas são 
afetadas pelas políticas estatais e também contribuem para ela. À medida que 
se financia essas políticas, configura-se o Pacto Social, que se assume quando 
se resolve viver em sociedade. 
 Quando se fala em Finanças Públicas, remete-se essa discussão ao papel 
do Estado. Para discutir esse tema é preciso defini-lo. De acordo com Max 
Weber (1982) é o monopólio do uso legítimo da força física, e em termos de 
tributos isso fica muito claro, pois se se os impostos não forem pagos existirão 
sanções legítimas impostas pelo Estado, como exemplo, cadastro de 
inadimplentes junto a Fazenda Pública. 
O Estado deve oferecer “bens” e “serviços públicos” e o custo desses 
devem ser divididos entre os beneficiados que residem em determinada região. 
 Quando se fala disso deve-se também discutir o “federalismo fiscal”, que 
 
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trata da estrutura do setor público e por consequência da qualidade dessa 
estrutura. 
Sabe-se que um Estado como o brasileiro possui imensas desigualdades 
regionais e os governos podem fazer uso de mecanismos compensatórios, por 
meio de transferências intergovernamentais. Assim, as finanças e o orçamento 
oferecem condições para a correção das diferenças existentes entre os Estados 
Federados. 
Para que essa redistribuição ocorra é preciso avaliar a capacidade 
econômica do país, pois ela oferece os indicadores necessários para avaliar as 
finanças públicas e a sua base tributária, pois é a partir dela que os governos 
possuem poder para instituir impostos que financiam a oferta de bens e a 
prestação de serviços que atendem à população. 
 
Vocabula rio 
Transferências Intergovernamentais – um dos papéis do 
Estado é combater as desigualdades, para tanto é preciso 
de políticas que equalizem essas diferenças. Um dos 
caminhos políticos é a presença de instrumentos 
compensatórios, no caso em tela, o Governo Federal 
transferência de recursos, ou transferências 
intergovernamentais com o objetivo de uniformizar a 
prestação de serviços públicos. 
 
Sabe-se que o Estado adquiriu cada vez mais funções, especialmente, 
em um mundo globalizado, voltando ao seu papel de regulador da economia e 
de um Estado que protege os direitos sociais. Essas mudanças foram 
consolidadas no início do século XXI, sendo que os seus principais traços 
correspondem às transformações econômicas, políticas e tecnológicas da 
denominada globalização e que impôs um novo modelo de Estado. 
Até então existiam dois regimes políticos e econômicos contrapostos, um 
denominado de esquerda (socialismo) capitaneado pela extinta União Soviética, 
e um modelo de direita (capitalismo), representado pelos Estados Unidos da 
América. Dentro desses dois modelos políticos tem-se impactos importantes na 
redistribuição ou alocação dos recursos públicos provenientes de impostos. 
 
8 
 
O Estado é peça chave na indução das atividades econômicas, sociais e 
políticas, que só podem ocorrer por meio de um leque diversificado de políticas. 
 O Estado como promotor do desenvolvimento é um agente fundamental 
para que as necessidades da sociedade sejam satisfeitas. 
 
 
Essas são as funções do Estado: 
 
a) regulador da economia; 
b) promotor do desenvolvimento; 
c) redistribuição de renda; 
d) estabilização da economia; 
e) produção e fornecimento de bens e serviços públicos. 
 
 
 
Uma lição que fica desse cenário complexo é que o mercado não 
consegue incentivar o desenvolvimento necessário somente pelas suas Leis, ele 
depende da organização política, das estruturas sociais e do Estado. 
Especialmente quando se percebea importância do Estado e dos recursos e 
instrumentos que ele dispõe, dentre eles, o poder legal da coerção que o torna 
indutor de atividades econômicas. O Estado tem capacidade de tomar decisões 
econômicas que afetam famílias e empresas. 
 
Para Refletir 
O mercado “[...] tem, hoje, e terá, cada vez mais, papel 
fundamental na sociedade. Nesse sentido, pode-se dizer que 
estamos – e que permaneceremos – numa sociedade 
capitalista de fato. Entretanto, há diferentes formas de 
capitalismo, ou seja, diversas alternativas possíveis de 
gestão do mercado. Porque capitalismo não significa, 
necessariamente, deixar o mercado completamente 
autônomo. Existem formas de organização da sociedade que 
procuram domesticá-lo por meio de regulamentação, 
promovendo o equilíbrio” (ROBERT CASTEL:1998, p. 04). 
Você concorda que não existe outro caminho que não seja o 
capitalismo e que o Estado joga um papel preponderante em 
relação ao Mercado? 
 
 
 
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O crescimento econômico sustentado depende de uma responsabilidade 
comum entre o Estado e o mercado, pois possuem uma interação necessária, 
isto é, sociopolítica. 
No Brasil, a organização das finanças públicas ocorre com dispositivos 
presentes na Constituição Federal de 1988, artigo 167, e pela Lei Complementar 
nº101/2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas normas 
definem as linhas de atuação dos governos federais, estaduais, distritais e 
municipais, relativas tanto ao planejamento das receitas como das despesas que 
formam o orçamento público. As finanças públicas consistem na atividade 
financeira do Estado. 
 
Importante 
As finanças públicas são atividades financeiras destinadas a 
“[...] obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços 
para a realização das necessidades da coletividade, de 
interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço 
público. É a intervenção do Estado para prover essas 
necessidades da população. Assim, a necessidade torna-se 
pública por uma decisão dos órgãos políticos” (MATIAS-
PEREIRA, 2006, p. 133). 
 
 
Assim se percebe que o Estado tem como principal responsabilidade dar 
condições para o funcionamento dos serviços públicos necessários para a 
população e para o coletivo social. Mas para oferecer serviços é preciso recursos 
financeiros oriundos de várias fontes para garantir a execução dos mesmos, que 
são indispensáveis para o bom funcionamento do Estado e para a realização do 
bem comum em prol da população. 
A fórmula é a seguinte: as necessidades públicas são supridas com a 
transferência da parcela de recursos tanto de indivíduos como de empresas para 
o Estado, completando assim o círculo financeiro entre a sociedade e o Estado. 
 
 
 
10 
 
Amplie Seus Estudos 
SUGESTÃO DE LEITURA 
 
Leia a obra História do Tributo no Brasil, de 
Ubaldo Cesar Balthazar. O livro apresenta as 
origens do tributo na história da civilização 
desde a Colônia até a Constituição de 1988, 
apresentando as especificidades do sistema 
tributário dentro de cada uma das 
Constituições brasileiras. 
 
O principal objeto das finanças públicas é a atividade fiscal em que o 
Poder Público tem como objetivo obter, e por consequência, aplicar esses 
recursos para custear os serviços públicos. Assim, há dois caminhos que 
orientam a política fiscal: 
 
 A existência de uma política tributária materializada na captação de 
recursos, arrecadação, por parte do Estado, com o objetivo de 
reverter no custeio de serviços e bens públicos; 
 A política orçamentária, que é a forma como ocorrerá a aplicação 
desses recursos, como serão os gastos do ente público, 
observando a capacidade e disposição na realização desses 
gastos. 
 
 O que fica claro com essa discussão é que a arrecadação, as finanças 
públicas e o orçamento público têm como objetivo a reversão em benefícios e 
serviços sociais para a própria população. 
Ví deo 
Acessando a página do Orçamento Federal, você terá 
disponível para visualização uma série de animações criada 
para explicar de maneira simples e divertida a importância do 
orçamento público e como ele é elaborado no Brasil. 
Acesse em: 
https://www12.senado.leg.br/orcamentofacil 
 
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 As finanças públicas são uma atividade fiscal em que o Poder Público tem 
como objetivo obter recursos e aplicá-los em dois atos: 
 
1. Ato Vinculado: é quando o recurso segue somente um percurso. 
2. Ato Discricionário: é quando existem duas opções possíveis de 
percurso. 
 
 Ao discutir a arrecadação e a aplicação de recursos, cabe apresentar o 
conceito de tributo, que está presente no artigo 3º do Código Tributário Nacional. 
Nessa norma, têm-se dois conceitos importantes, e o entendimento é de que 
tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda, ou cujo valor nela 
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e 
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Já a multa é 
uma sanção. 
 
1.2 Evolução do Orçamento 
 
 O orçamento público é marcado pela multidisciplinaridade de campos, 
como: o político, o jurídico, o contábil, o administrativo, o econômico e o 
financeiro. Mas ele, assim como as finanças públicas, passou por evoluções 
conceituais, divididos em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento 
moderno. 
 O orçamento tradicional, surgido formalmente na Inglaterra em 1822, teve 
como função principal disciplinar as finanças públicas, criando condições para 
que os órgãos de representação tivessem como exercer controle político sobre 
o Executivo. O contexto sócio-político era o do funcionamento do Estado Liberal 
e o seu objetivo era manter o controle fiscal e evitar que os gastos expandissem. 
 
 
 
 
 
 
12 
 
Curiosidade 
William Ewart Gladstone (1809-1898), foi um político liberal e 
célebre Ministro das finanças da Inglaterra (1868-1874), dizia 
que as despesas que excedessem as legítimas e reais 
necessidades do país constituíam não somente desperdício 
pecuniário, mas um grande mal político e, acima de tudo, 
moral. 
Apesar de a expressão ser do século passado, ela é 
extremamente atual. 
 
 Nesse contexto o orçamento era o modelo mais eficiente de controle, pois 
tanto as receitas quanto as despesas eram apresentadas. Há no orçamento 
tradicional duas classificações clássicas. A primeira por unidades 
administrativas que são os órgãos responsáveis pelos gastos e a segunda por 
objeto ou despesa. Nessa lógica, alguns autores apontam, especialmente no 
meio jurídico, como lei dos meios, isto é, o caminho para se atingir objetivos. 
 
Importante 
Conceito de Orçamento Tradicional: 
 
 “Planejamento, programação e orçamentação constituem os 
processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas 
inter-relações, são levados em conta, visando a obtenção de um 
programa de ação, coerente e compreensivo para o governo 
como um todo” (GIACOMONI, 2005, p. 68). 
 
 No orçamento moderno, na passagem para o século XX, o Estado passou 
a abandonar a sua neutralidade como na fase do laissez-faire, agora o Estado 
passou a corrigir distorções do sistema econômico, especialmente, como 
promotor de programas de desenvolvimento. 
 
 
 
 
13 
 
Vocabula rio 
Laissez-faire é um termo em francês que significa “deixe 
fazer”, utilizado em referência ao pensamento do liberalismo 
econômico que defende a economia livre de intervenções 
governamentais. 
 
Fonte: https://www.dicionariofinanceiro.com/laissez-faire/ 
 
 A principal função do orçamento público de tipo moderno é ser um 
instrumento da administração, com o objetivo de auxiliar o Executivo nas etapas 
que envolvem o processo administrativo, que consiste: 
 
 Na programação; 
 Na execução; 
 No controle. 
 
 A partir desses pontos podemos definir o que é orçamento. Assim, 
orçamento é: um plano apresentado em termos de dinheiro, definido para um 
tempo determinado, a partir de um programa determinado, e os meiosde 
financiamento desse programa. A importância dessa intervenção já aparecia na 
década de 1930, com Keynes como um instrumento da política fiscal do governo, 
com o objetivo de ampliar ou estabilizar a atividade econômica. 
 
Saiba Mais 
John Maynard Keynes (1883-1946) foi um economista 
britânico que defendeu uma política econômica de Estado 
intervencionista, se opondo a ideia de que os mercados livres 
ofereceriam automaticamente empregos aos trabalhadores 
e defendeu o modelo em torno do qual os governos devem 
usar medidas fiscais e monetárias para mitigar os efeitos 
adversos dos ciclos econômicos como a recessão e a 
depressão. Embora Keynes tenha rejeitado o capitalismo 
liberal de tipo “laissez-faire”, ele não era um anticapitalista e 
na realidade queria encontrar um meio de salvar este modelo 
de organização política e econômica, propondo um 
 
14 
 
capitalismo regulado, ou uma espécie de liberal-socialismo, 
em que as disfunções do mercado fossem supridas pela 
intervenção do Estado, por meio tanto de políticas públicas 
quanto de naturezas normativas imprescindíveis para a 
construção de um ambiente institucional favorável às 
tomadas de decisões dos agentes econômicos. 
 
Fonte:https://www.sabedoriapolitica.com.br/filosofia-
politica/filosofia-contempor%C3%A2nea/john-keynes/ 
 
Converse Com Seus Colegas 
Discuta com seus colegas sobre Keynes, autor fundamental 
para compreendermos o papel do Estado, da Economia, dos 
Tributos e do Consumo. Você concorda com a solução 
político-econômica encontrada por ele? 
 
 O modelo consistiu na seguinte fórmula de origem Keynesiana: 
 
Renda = Consumo + Investimento. 
 
 Sendo que a ampliação desse modelo ocorreu por meio de estímulo para 
atingir os setores do governo e das empresas. 
 
Importante 
O Conceito de Orçamento Moderno integra de forma 
sistemática “[...] os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a 
análise, de cursos alternativos, os programas e projetos com 
suas metas, os recursos a serem empregados, a indicação de 
cursos, bem como, os esquemas de avaliação e controle [...]” 
(GIACOMONI, 2005, p. 68). 
 
 Nesse conceito do orçamento moderno a questão mais importante é o 
planejamento, a partir das técnicas modernas e com o auxílio da tecnologia, o 
chamado Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento - PPBS. 
 
 
 
15 
 
1.3 Princípios do orçamento e o ciclo orçamentário 
 
As regras sempre compuseram a instituição orçamentária com o intuito de 
cumprir a sua finalidade, que é auxiliar o controle parlamentar sobre os 
Executivos (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). 
O orçamento público é composto por doze princípios: 
 
1. Unidade (totalidade); 
2. Universalidade; 
3. Orçamento Bruto; 
4. Anualidade ou Periodicidade; 
5. Da Não-afetação das Receitas; 
6. Da Discriminação ou Especialização; 
7. Exclusividade; 
8. Equilíbrio; 
9. Clareza; 
10. Publicidade; 
11. Exatidão; 
12. Programação. 
 
O princípio da unidade significa dizer que cada unidade governamental 
deve possuir apenas um orçamento. Mas com o processo de descentralização 
do Estado, algumas instituições como autarquias, empresas públicas e 
sociedades de economia mista passaram a adquirir grande autonomia 
financeira. Para que não ocorresse o sepultamento do princípio da unidade a 
doutrina o reconfigurou incorporando outras configurações mais abrangentes 
criando o princípio da totalidade, possibilitando a convivência com orçamentos 
múltiplos, mas que permitam uma visão geral das finanças públicas. Assim, há 
uma separação orgânica, mas havendo uma totalidade orçamentária. 
Já no princípio da universalidade é para assegurar o controle que o 
Legislativo deve ter sobre o Executivo, a partir de alguns mecanismos: 
 
 
 
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 Conhecer previamente todas as receitas e despesas do 
Executivo; 
 
 Impedir que o Executivo realize operações de receita e despesa 
sem autorização prévia do Parlamento; 
 
 Conhecer o volume total de despesas desenhadas pelo Executivo 
para que haja equilíbrio na arrecadação restrita ao necessário 
para as despesas compromissadas. 
 
O princípio do orçamento bruto, por sua vez, compreende que todas as 
parcelas da receita e da despesa devem constar no orçamento em seus valores 
brutos, isto é, sem qualquer tipo de dedução. Esse princípio está apresentado 
na Lei nº 4320/1964. 
O princípio da anualidade ou periodicidade é elaborado e autorizado para 
um período de um ano que coincide com o ano financeiro civil, 1º de janeiro até 
31 de dezembro, isso não somente no Brasil, mas na maioria dos países e 
nações modernas. A Constituição Federal de 1988 manteve essa regra e instituiu 
em seu artigo 165 § 5º reconheceu a regra da anualidade e também, em seus 
incisos do I ao III, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos 
anuais. 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 
PREÂMBULO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo Poder Público. 
 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm 
 
 
17 
 
Sobre o princípio da não afetação das receitas, há disposição no artigo 
167 da Constituição Federal de 1988, IV que veda a vinculação de receita de 
impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto, em relação à destinação de 
recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 212, CF/88) e 
a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação, previstas no 
artigo 165, § 8º CF/88. 
 
Saiba Mais 
Conforme artigo 212 da CF/88 a União não deve deixar de 
aplicar, anualmente, 18% em Ensino, na sua manutenção e 
desenvolvimento, e os Estados, Distrito Federal e 
Municípios não menos de 25% das receitas oriundas de 
impostos. Leia a matéria no link abaixo: 
 
http://www.todospelaeducacao.org.br/reportagens-
tpe/24099/municipios-devem-gastar-no-minimo-25-dos-
seus-orcamentos-com-educacao 
 
Outro princípio é o da Discriminação ou Especialização que determina que 
as receitas e as despesas devam constar no orçamento de maneira 
discriminada, isso com intuito de estar discriminado de forma pormenorizada a 
origem dos recursos e a sua aplicação. 
 
Pesquise 
Pesquise sobre a importância do Princípio da Discriminação 
ou Especialização: “Um orçamento altamente especificado 
fornece condições ideais para a fiscalização parlamentar, 
além de inibir a expansão das atividades governamentais, o 
que é bom, segundo os valores do laissez-faire. O enfoque 
clássico do princípio é, pois, político” (GIACOMONI: 2005, p. 
82). 
 
O princípio da exclusividade consiste em dizer que a lei orçamentária 
deve conter apenas matéria financeira, excluindo qualquer dispositivo estranho 
à estimativa de receita, bem como a fixação da despesa para o próximo 
exercício. Esse princípio tem como objetivo impedir que a Lei de Orçamento fique 
http://www.todospelaeducacao.org.br/reportagens-tpe/24099/municipios-devem-gastar-no-minimo-25-dos-seus-orcamentos-com-educacao
http://www.todospelaeducacao.org.br/reportagens-tpe/24099/municipios-devem-gastar-no-minimo-25-dos-seus-orcamentos-com-educacao
http://www.todospelaeducacao.org.br/reportagens-tpe/24099/municipios-devem-gastar-no-minimo-25-dos-seus-orcamentos-com-educacao
 
18 
 
sujeita a oportunismos que envolvessem outras matérias que não fossem 
exclusivamente financeiras.Já no princípio do equilíbrio, o constituinte de 1988 adotou uma postura 
mais pragmática em relação ao déficit orçamentário que está presente (ou 
embutido) nas Operações de Crédito, que incluem desde financiamentos de 
longo prazo contratados para a realização de obras, bem como, operações de 
curto prazo utilizadas para a recomposição do caixa, mas que acabam se 
transformando em operações de longo prazo, pois ocorre uma permanente 
rolagem, incidindo inclusive sobre as próprias receitas a partir do momento em 
que ocorre a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros nacional, 
estadual e municipal. 
O artigo 167, III da CF/88 vedou o déficit das operações de crédito que 
excedam o montante das despesas de capital. Isso significa dizer que cada 
unidade governamental deve ter seu endividamento vinculado somente à 
realização de investimento e não a manutenção da máquina administrativa e 
demais serviços. 
Um princípio muito interessante é o da clareza, que significa dizer que a 
linguagem deve ser clara e compreensível para todas as pessoas, ou seja, deve 
ser acessível não somente aos especialistas. Outro princípio é o da publicidade, 
como o orçamento público é de interesse coletivo deve ter ampla publicidade, 
além da publicação, podem apresentar resumos comentados com o intuito de 
atingir o maior número de pessoas. Há também o princípio da exatidão, que 
envolve questões técnicas e éticas, o não superdimensionamento na solicitação 
de recursos, ou seja, o orçamento não pode ser artificializado. 
E, por fim, mas não menos importante, o princípio da programação, onde 
deve existir de forma programada, isto é, os meios necessários de pessoal, 
material, serviço, etc. apresentadas em termos físicos e financeiros. 
Conhecer os princípios é fundamental, pois a partir deles se é capaz de 
resolver diversos problemas enfrentados no dia a dia. 
 
 
 
 
19 
 
Amplie Seus Estudos 
SUGESTÃO DE LEITURA 
Vamos ampliar a discussão? Os artigos do scielo são 
fundamentais para ampliarmos o nosso conhecimento sobre 
os mais diversos temas. Minha sugestão é este: “O 
orçamento público como instrumento de ação 
governamental: uma análise de suas redefinições no 
contexto da formulação de políticas públicas de 
infraestrutura”. 
 
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v49n1/0034-
7612-rap-49-01-00073.pdf 
 
 
Resumo da aula 1 
 
Nesta aula foi realizada uma análise sobre o papel do orçamento público 
e das finanças públicas e a sua importância para o funcionamento da sociedade 
e que não se pode viabilizar a vida em sociedade sem essas contribuições. O 
Estado precisa realizar a fiscalização e regras de distribuição desse orçamento, 
pois somente assim é possível estabelecer políticas públicas. 
Viu-se que o modelo de Estado sem intervenção, o laissez-faire teve na 
economia, inúmeras dificuldades e daí surgiu um novo modelo pensado por 
Keynes e amplamente discutido nessa aula. Demonstrou-se a forte relação entre 
Estado, economia e mercado, bem como, o papel de fiscalização em face ao 
Executivo. 
 
Atividade de Aprendizagem 
De acordo com o estudado na aula, discorra sobre quais são 
as funções do Estado. 
 
 
 
http://www.scielo.br/pdf/rap/v49n1/0034-7612-rap-49-01-00073.pdf
http://www.scielo.br/pdf/rap/v49n1/0034-7612-rap-49-01-00073.pdf
 
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Aula 2 – Planejamento e orçamento 
 
Apresentação da aula 2 
 
Nessa aula serão discutidos o planejamento e o orçamento público a partir 
dos limites colocados pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Cabe apresentar também as políticas econômicas governamentais, a 
alocativa, a distributiva e a estabilizadora. E, por fim, apresentar e discutir o 
federalismo fiscal. 
 
2.1 Planejamento e orçamento na Constituição Federal e a LRF 
 
No Brasil, o Governo Federal possui mais de 50 anos, isso antes da 
Constituição Federal de 1988, de experiência na elaboração e execução de 
planos de governo que versam sobre planos administrativos, econômicos e de 
desenvolvimento. Sabe-se que para o planejamento e desenvolvimento de 
políticas públicas é preciso de estabilidade política, das instituições e da 
economia. 
Alguns dos principais planos formulados pelo Governo Federal são: 
 
 Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa 
Nacional (1939); 
 Plano de Obras e Equipamentos (1943); 
 Plano Salte (1946-1947); 
 Programa de Metas (1956-1960); 
 Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-
1965); 
 Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) (1964); 
 Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967); 
 Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970); 
 Metas e Bases para Ação de Governo (1970); 
 I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (1972-
1974); 
 
21 
 
 II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (1975-
1979); 
 III Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (1980-
1985); 
 I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (1986-
1989) (GIACOMONI, 2005, p. 229). 
 
Listou-se acima exatamente 13 planos desenvolvidos do final da década 
de 1930 até o início da Nova República em 1989. Atenção, que nesse período 
houve muitas variáveis institucionais com governo civil eleito, ditadura civil, 
processo eleitoral, o Golpe Militar de 1964 até o período das Diretas Já, que com 
início do processo constituinte em 1986 foi finalizado com a promulgação da 
Constituição de 1988. 
Se o critério de planejamento é segurança jurídica e estabilidade, com 
certeza, isso não teve no Brasil, e os dados apresentados corroboram essas 
informações. Do ponto de vista jurídico-constitucional a primeira Constituição 
brasileira foi a de 1824, no Brasil Império. A segunda foi em 1891, no Brasil 
República. A terceira Constituição foi em 1934, denominada de Segunda 
República. A quarta Constituição brasileira, em 1937, ocorreu já no chamado 
Estado Novo. A quinta Constituição ocorreu em 1946 por um Congresso 
composto por parlamentares recém-eleitos, em que foi criada dentro de certa 
normalidade. A sexta Constituição ocorreu em 1967 após três anos da 
instauração do Regime Militar no sistema brasileiro. Por fim, a sétima 
Constituição em vigor, mas com 99 emendas, até a presente data. 
No Brasil conseguiu-se ter experiências de planejamento ao longo de 
meio século, mesmo com todas essas conturbações até aqui apresentadas. 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
Amplie Seus Estudos 
 SUGESTÃO DE LEITURA 
 
Para conhecer mais sobre os Planos 
implementados no Brasil desde o final da 
década 1930, leia o artigo do Prof. Wilson 
Cano: Plano de Governo. 
Disponível em: 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_artt
ext&pid=S0101-31572015000300444 
 
Ainda sobre planejamento, a primeira norma federal a disciplinar uma 
sistematização sobre o processo de elaboração de planos de governo foi o 
Decreto-Lei n. 200, de 25/02/1967 em seu título III. Nesse decreto, entre os 
artigos 15º ao 18º foi apresentado um conceito de planejamento que consiste em 
um princípio fundamental e que deve ser respeitado em todas as ações e 
atividades do governo. 
Essas são as principais ações realizadas pelo Estado brasileiro desde a 
década de 1939, sendo colocado de forma taxativa no Decreto n. 200 de 1967, 
essa norma federal estabeleceu a obrigatoriedade na elaboração sistemática de 
planos de governo e definiu o “planejamento” como um princípio fundamental. 
 
 
 
 DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967 
 
 
Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa e dá outras providências. 
 O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , usando das atribuições que lhe confere o art. 9°, § 
2º, do Ato Institucional nº 4, de 7 de dezembro de 1966, decreta: 
TÍTULO I 
DA ADMINIS CAPÍTULO I 
DO PLANEJAMENTO 
 Art. 7º A ação governamental obedeceráa planejamento que vise a promover o 
desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo 
planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e 
atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
 
23 
 
 a) plano geral de govêrno; 
 b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
 c) orçamento-programa anual; 
 d) programação financeira de desembôlso. 
 
Brasília, em 25 de fevereiro de 1967; 146º da Independência e 79º da República. 
 
H. CASTELLO BRANCO 
 
Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm 
 
 
O Planejamento na Constituição Federal de 1988 determina que o Estado 
deve exercer a função de planejamento, sendo necessário o desenvolvimento 
de planos e programas nacionais, regionais, setoriais e planos plurianuais. 
Ao longo da história, os dois primeiros governos civis eleitos após a 
ditadura militar e no pós 1988, Fernando Collor de Melo (1990-1992), depois seu 
vice-presidente, Itamar Franco assumiu de 1992-1993, após a renúncia de 
Collor, e Fernando Henrique Cardoso (1994-1997 e 1998-2001) com dois 
mandatos. 
De acordo com o autor James Giacomoni (1985), os três primeiros 
governos civis não apresentaram planos nacionais de desenvolvimento e nem 
os planos regionais que devem estar contidos no plano nacional de 
desenvolvimento. Os avanços também nos planos setoriais foram baixos, 
especialmente em relação a reforma agrária prevista no artigo 188 da CF/88 e 
no Plano Nacional de Educação, apresentado no artigo 214 da Constituição 
Federal de 1988. 
 Ainda na área educacional temos a Lei de Diretrizes e Bases – LDB, 
sendo que o artigo 214 CF/88 determinou a existência de um plano nacional de 
educação com duração decenal, tendo como objetivo articular o sistema nacional 
de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e 
estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento 
do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio ações 
integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas (BRASIL, 
1988, s/p). 
 
 
24 
 
Para Refletir 
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 214 determina 
que os poderes públicos de diferentes esferas federativas 
conduzam na área da educação a: 
I - Erradicação do analfabetismo; 
II - Universalização do atendimento escolar; 
III - Melhoria da qualidade do ensino; 
IV - Formação para o trabalho; 
V - Promoção humanística, científica e tecnológica do País; 
 VI – Estabelecimento de meta de aplicação de recursos 
públicos em educação como proporção do produto interno 
bruto. 
 Apesar dessas determinações é possível verificar o 
cumprimento dessas metas constitucionais? – Mas podemos 
entender o quanto as políticas públicas necessitam de 
recursos para o seu desenho e implementação. Mesmo que 
a Constituição Federal de 1988 esteja completando 30 anos 
todas as metas e compromissos não foram atingidas, mas 
são balizas importantes para o desenvolvimento da 
sociedade brasileira. Você concorda? O que pensa sobre 
isso? 
 
A aprovação da Constituição Federal de 1988 foi responsável pela 
estruturação de um sistema constitucional de normas que ordenam as matérias 
financeiro-orçamentárias. Esse sistema estabelece uma interação entre o Plano 
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, a 
interação entre as três leis tem como objetivo cumprir as metas e prioridades 
estabelecidas. 
A Lei do Plano Plurianual – PPA, parte do artigo 61 e 165 da CF/88 e do 
inciso II do § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é 
um planejamento que deve ser realizado por meio de Lei, para um período de 
quatro anos, sendo utilizada para investimentos de maior porte. O projeto do 
PPA deve ser encaminhado pelo Poder Executivo para o Congresso Nacional 
até a data de 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, entrando em vigor 
no ano seguinte, sendo concluído até o final do primeiro ano do próximo governo 
(ou governo seguinte). Essa forma de planejamento é com o intuito de estimular 
 
25 
 
a continuidade administrativa, permitindo convivência de planos de governos 
diferentes. 
Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, também com fundamento 
nos termos do art. 61 e 165 da Constituição Federal, define quais serão as metas 
e prioridades da administração pública federal, apresentando tanto as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada. Deve também orientar a elaboração da Lei Orçamentária 
Anual dispondo sobre as alterações na legislação tributária, bem como, 
apresentar uma política de aplicação de recursos pelas agências financeiras 
estatais e de fomento. 
A Lei Orgânica Anual (LOA) tem previsão no artigo 165, § 5º da 
Constituição Federal de 1988. Essa lei estima receitas e fixa as despesas para 
um exercício financeiro. Com a lei é possível avaliar as fontes de recursos 
públicos dentre os contribuintes, e por outro lado, revela quem são os 
beneficiários desses recursos. 
Além da Constituição, temos como base também da organização da 
proposta orçamentária anual a Lei nº 4.320/1964. A lei orçamentária anual é 
composta por três orçamentos: 
 
1. Seguridade social; 
2. Fiscal; 
3. Investimento das empresas estatais. 
 
No caso da LOA a competência para a elaboração é da União, sendo 
desenvolvida no Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, tendo como 
órgão central o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, junto ao 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Sendo que, dentro do 
Ministério cabe a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) coordenar, consolidar 
e supervisionar a elaboração do orçamento. 
 
 
 
 
 
26 
 
 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 
Texto compilado 
PREÂMBULO 
 Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte 
para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e 
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça 
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada 
na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica 
das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. 
TÍTULO I 
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo Poder Público. 
 
Brasília, 5 de outubro de 1988. 
 
Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm 
 
Cada vez mais a tecnologia tem auxiliado no processo de formulação do 
orçamento, o Governo Federal, tem utilizado o Sistema Integrado de Dados 
Orçamentários (Sidor), sendo que o sistema auxilia e elimina papéis e oferece 
agilidade ao processo de planejamento orçamentário. 
 
 
Curiosidade 
Se você tiver curiosidade sobre o funcionamento do Plano 
Plurianual visite o site da Câmara Federal e acesse todos os 
passos institucionais percorridos pelo PPA. 
Disponível em: 
http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-
orcamentarias/ppa/2016-2019/alteracao 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm
 
27 
 
2.2 Políticas econômicasgovernamentais (alocativa, distributiva e 
estabilizadora) 
 
 Ao mencionar a importância das políticas econômicas governamentais 
está se falando das atribuições estatais e para desenvolver essas competências, 
recursos são fundamentais. Tanto na função alocativa, como na distributiva e 
estabilizadora, são utilizadas doutrinas que justificam ações intervencionistas do 
Estado nas economias regidas pelo capitalismo. 
 O economista inglês John Maynard Keynes (1883-1946) pensou em 
mecanismos de manter a estabilidade econômica no capitalismo, que sofreu 
fortes impactos com a depressão e pela ideologia marxista. Nessa linha, Richard 
Musgrave (1910-2007) economista americano, propôs um modelo de 
classificação das funções econômicas do Estado denominadas de “funções 
fiscais” que são praticamente “funções do orçamento” que consistem em: 
 
 Promover ajustes na alocação de recursos (função alocativa); 
 Promover ajustes na distribuição de renda (função distributiva); 
 E, por fim, manutenção da estabilidade econômica (função 
estabilizadora). 
 
Converse Com Seus Colegas 
A cultura política diária dos brasileiros é repleta de siglas, que 
tal conversar com seus colegas de curso sobre a sigla 
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento – 
PPBS, a partir de seus principais elementos: 
a) identificação de metas e objetivos em áreas 
governamentais; 
b) análise dos resultados atingidos pelos programas; 
c) custos dos programas implementados; 
d) análise de alternativas que tiveram índices de eficiência 
maiores em relação aos objetivos do programa. 
 
 A função alocativa consiste na atividade estatal realizando a alocação de 
recursos, isso quando não houve eficiência nas ações privadas, isto é, do 
 
28 
 
mercado. Nesse sentido, Musgrave (1973) destaca os investimentos na infra-
estrutura econômica e na provisão de bens públicos. 
 Essa infraestrutura econômica envolve serviços de transporte, energia, 
comunicações e armazenamentos, dentre outros. São áreas cruciais para o bom 
funcionamento da sociedade, pois são indutores do desenvolvimento local, 
regional e nacional. São setores tão importantes que é justificável que se 
transformem em áreas de competência do Estado. Até porque os investimentos 
necessários são muito altos e como a demanda é muito grande e os 
investimentos ao longo da história foram baixos, a necessidade de recursos é 
tão alta e a taxa de retorno baixa são fatores que acabam desestimulando a 
presença do setor privado nesses empreendimentos. Mas é preciso a presença 
do Estado, pois esses setores são fundamentais para o desenvolvimento da 
sociedade. 
 Há também bens que possuem características muito especiais e que, 
portanto, demandam investimentos públicos, e, por outro lado, inviabilizam o 
fornecimento de determinados bens pelo mercado. Como exemplo, de um bem 
público típico são ações governamentais contra a poluição, tipo de investimento 
que não encontra interesse no mercado, pois ele não atende há uma pessoa, 
um consumidor, mas sim uma coletividade de pessoas, assim há diferenças 
entre bens típicos privados e bens públicos. 
 O bem privado possui mecanismos próprios do mercado, caracterizado 
por uma troca entre um vendedor e um comprador e um bem a ser entregue. Se 
não houve pagamento para esse bem, não ocorre nenhuma operação e por 
consequência, o benefício. Então, aqui tem-se o desenho do funcionamento do 
mercado. 
 Isso é muito diferente no caso do bem público, pois os mecanismos de 
mercado não seriam eficientes, pois os benefícios não podem ser 
individualizados e tampouco sofrerem recusa pelos consumidores, aqui as 
pessoas não podem ser excluídas no caso de não pagamento. Então, quando o 
bem é público o processo político substitui o mercado, os cidadãos elegem 
representantes que utilizarão os tributos para realizar políticas públicas, 
seguindo as regras constitucionais. 
 
 
29 
 
Importante 
Pense sobre isso: além do orçamento existe uma questão fiscal 
sugerida por Giacomoni que consiste em “[...] combinar tributos 
progressivos sobre as classes de renda mais elevada com 
transferências para aquelas classes de renda mais baixa. 
Exemplo clássico seria a utilização do imposto de renda 
progressivo para cobrir subsídios aos programas de 
alimentação, transporte e moradias populares” (GIACOMONI, 
2005, p. 41). 
 
 As discussões sobre a função distributiva são oriundas da formulação de 
Vilfredo Pareto, ou o “Ideal de Pareto”, nesse preceito a economia é eficiente 
quando alguém sofre uma melhoria, mas sem que ninguém tenha sua situação 
deteriorada. Por isso é o Ideal de Pareto, pois a melhoria da posição de certas 
pessoas é sim feita à custa de outras, não existe outra fórmula, trata-se de 
concepção filosófica e da finalidade do orçamento. 
 Existe a necessidade de promover ajustes na distribuição de renda, para 
corrigir as falhas do mercado e esse problema está envolto de uma concepção 
política e social, ou seja, cabe à sociedade determinar o que são níveis justos no 
processo de distribuição de renda e riqueza. 
 O grande debate é: como realizar a distribuição do bolo? Como solucionar 
a miséria presente na qualidade de vida das populações mais pobres? Aí entra 
o orçamento público desempenhando sua função alocativa, sendo esse um dos 
principais instrumentos para viabilizar políticas públicas de distribuição de renda. 
A distribuição consiste em: tirar de uns para melhorar a vida de outros. Um dos 
melhores exemplos nesse sentido é o imposto de renda, tido como um dos 
tributos mais adequados para realizar políticas de redistribuição. Outra saída 
ainda seria o subsídio para os bens de consumo popular que seriam financiados 
por impostos sobre os bens consumidos pelas classes mais abastadas. 
 Por fim, dentre outras medidas públicas, temos como políticas de 
distribuição a educação gratuita, a capacitação profissional e outros programas 
de desenvolvimento social e comunitário. 
 
 
30 
 
Amplie Seus Estudos 
 SUGESTÃO DE LEITURA 
 
Para conhecer mais sobre a função alocativa leia o trabalho 
de Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da Costa e Ivan 
Ricardo Gartner: O efeito da função orçamentária alocativa 
na redução da desigualdade de renda no Brasil: uma análise 
dos gastos em educação e saúde no período de 1995 a 2012. 
 
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v51n2/0034-
7612-rap-51-02-00264.pdf 
 
A política fiscal, para além dos ajustes na alocação de recursos e na 
distribuição de renda, possui quatro objetivos macroeconômicos, sendo os dois 
primeiros mais ligados especificamente a função estabilizadora: 
 
 Manutenção de elevado nível de emprego; 
 Estabilidade nos níveis de preço; 
 Equilíbrio no balanço de pagamentos; 
 Razoável taxa de crescimento econômico. 
 
Os níveis de emprego e preço funcionam com base nos níveis de 
demanda agregada, que compreende a disposição das pessoas gastarem. Se 
houver mais demanda do que produção, os preços sobem. Havendo o contrário, 
isto é, mais oferta do que demanda, ocorre o desemprego. Exatamente nesse 
ponto entra a política de estabilização que é a ação estatal para diminuir ou 
aumentar a capacidade nominal de produção. 
 
Saiba Mais 
Leia o artigo de Anita Kon: Quatro décadas de Planejamento 
econômico no Brasil. 
Disponível em: 
http://www.scielo.br/pdf/rae/v34n3/a05v34n3.pdf 
 
 
31 
 
O orçamento público é uma ferramenta fundamental como política de 
estabilização, inclusive como o impacto das compras do governo e também 
sobre o poder de gasto que os funcionários públicos exercem. 
Nessa linha de entendimento, mudanças orçamentárias, sejam de 
receitas ou de despesas, podem ser alteradas por políticas de estabilização. 
Como exemplo, podemos citar mudanças nas alíquotas tributárias tendo 
repercussão sobre os recursos disponíveis junto ao setor privado. Outro recurso 
comum é a implementação de obras públicas para absorveraqueles em situação 
de desemprego. 
 
2.3 Federalismo Fiscal 
 
Quando utilizada a teoria das finanças públicas, relativa aos sistemas 
fiscais em diferentes níveis governamentais, leva a compreensão de que os bens 
devem ser ofertados e os seus custos devem ser divididos entre aqueles que 
habitam a mesma região ou que dela se beneficiam. 
A questão a se pensar é como o federalismo fiscal pode determinar um 
funcionamento apropriado para o setor público, se tem um subconjunto 
geográfico de atribuições de responsabilidade que deva atender a decisões e 
funções específicas da sociedade, especialmente em um país como o Brasil. E 
para compensar essas diferenças se utilizam de mecanismos compensatórios. 
Isto quer dizer que se existem desigualdades regionais é necessário a 
instrumentos compensatórios, uma forma é por meio de transferências 
intergovernamentais. O objetivo desse mecanismo é o de prestar serviços 
públicos uniformemente. 
Uma das formas para realizar essas compensações é por meio de 
recursos da dívida pública, sendo o seu principal objetivo gerar benefícios para 
a população e para as futuras gerações, sendo que cabe a mesma pagar parte 
desses empréstimos. 
 
 
 
 
32 
 
Vocabula rio 
O que é a Dívida Pública Federal? 
A Dívida Pública Federal (DPF) refere-se a todas as dívidas 
contraídas pelo governo federal para financiamento do seu 
déficit orçamentário, nele incluído o refinanciamento da 
própria dívida, e para outras operações com finalidades 
específicas, definidas em lei. É possível classificar a DPF de 
acordo com os instrumentos usados para captação de 
recursos e pela moeda na qual ocorre o pagamento de seus 
fluxos. Em relação à captação de recursos, esta pode ocorrer 
por emissão de títulos públicos (sendo por essa razão 
classificada como mobiliária), ou por contratos, firmados 
principalmente com organismos multilaterais (sendo esta 
dívida classificada como contratual). 
 
Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/conceitos-basicos-
faq 
 
O sistema tributário nacional é competência da União, dos Estados e 
Municípios e também do Distrito Federal. Já sabemos que a tributação é 
composta por taxas, impostos, contribuições de melhoria e contribuições sociais. 
O sistema brasileiro é muito complexo deixando-o também muito caro. 
Os tributos são cumulativos, possuem elevada arrecadação se 
comparado ao PIB, o número de alíquotas também é alto como é o caso do ICMS 
e do IPI. 
Temos nesse cenário o princípio da progressividade que consiste na 
“capacidade contributiva” que possui como objetivo igualar todos os cidadãos de 
uma forma que o sistema seja justo para todos. Nesse sentido, é importante 
mencionar a “equidade horizontal” que consiste no fato de que todos os cidadãos 
que possuem a mesma capacidade contributiva (renda) devem pagar o mesmo 
nível de tributos. Já a “verticalidade” ocorre quando indivíduos com diferentes 
níveis de renda pagam tributos diferenciados, traduzindo: “quem ganha mais, 
paga mais”. O imposto de renda é o princípio utilizado nesse sentido. 
 
 
 
 
33 
 
Ví deo 
Assistam a esse vídeo feito pelos jornalistas do Senado Federal 
sobre os projetos em torno do Pacto Federativo. 
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/tv/materias/EXPRE
SSAO-NACIONAL/493360-PACTO-FEDERATIVO.html 
 
 O Federalismo fiscal foi apresentado no artigo 1º da Constituição Federal 
de 1988, afirmando que a República Federativa do Brasil é formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em 
Estado Democrático de Direito. Assim em uma federação, os entes que o 
compõem devem possuir autonomia para criar e arrecadar os seus tributos. 
Somente por esse caminho é possível garantir autonomia financeira para o 
desenvolvimento de suas atividades, atendendo suas especificidades. 
Essa normatização que dá autonomia para os entes arrecadarem está 
presente, no título VI - Da Tributação e do Orçamento – na seção I, dos princípios 
gerais, artigo 145 que garante a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I – impostos; II – taxas, em 
razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial de 
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a 
sua disposição; III – contribuição de melhoria decorrente de obras públicas. 
 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
 
ARTIGO 146 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
 
Art. 146. Cabe à lei complementar: 
 I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios; 
 II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; 
 III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: 
 a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos 
discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e 
contribuintes; 
 b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; 
 
34 
 
 c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades 
cooperativas. 
 d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para 
as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do 
imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da 
contribuição a que se refere o art. 239. 
 Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir 
um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, observado que: 
 I - será opcional para o contribuinte; 
 II - poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado; 
 III - o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos 
pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou 
condicionamento; 
 IV - a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes 
federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes. 
 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm 
 
 
A estruturação do federalismo fiscal está ligada a escolha da base de 
tributação, seja consumo, renda ou patrimônio, cabendo a distribuição da 
competência tributária, vinculada a mecanismos de distribuição adequada dos 
recursos arrecadados, levando em consideração as responsabilidades de cada 
ente federativo, impondo necessariamente um padrão de despesa. 
A Constituição Federal de 1988 em relação a de 1967 aumentou de forma 
significativa a competência tributária dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, à medida que concedeu mais espécies tributárias. 
 
Pesquise 
Em relação aos impostos, a Constituição de 1988 optou pela 
incidência da tributação sobre os três sinais de riqueza: a) 
consumo; b) patrimônio; c) renda. 
Tendo por base o consumo, previu a criação do ICMS, IPI 
ISS e IOF, o ITR, IPTU, IPVA, ITBI e o ITCMD, que foram 
instituídos em função do patrimônio e, por fim, determinou-
se a instituição do IR e o do IGF sobre a renda. 
Pesquise cada uma das siglas dos impostos existentes no 
Brasil e reforce seus conhecimentos. 
 
 
35 
 
O Brasil, com a Carta de 1988, admitiu critérios aceitos universalmente 
para que ocorra distribuição da competência tributária entre os entes federados. 
Manteve os tributos sobre operações internacionais com a União, como ocorrem 
nos demais modelos de estados federados. Permaneceram também os impostos 
relativos à renda com a União. Aos Estados ficaram as operações sobre 
circulação de mercadorias. E a fatia que coube aos Municípios foi à tributação 
sobre imóveis e serviços.A seguir observa-se um quadro sobre as distinções entre as competências 
de tributação da Carta de 1967 para a de 1988. 
 
 Quadro 1 – Competência Tributária na CF de 1967 e 1988. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: (OLIVEIRA, 2013). 
 
36 
 
Mesmo com essa distribuição das competências tributárias, há 
consciência de que o recurso não tem sido suficiente para os entes federados 
darem efetividade a suas atribuições. Com essa carência constatada, foi criado 
então uma espécie de federalismo de cooperação, oriundo de um Estado Social, 
em que pode ocorrer assistência mútua entre os entes. 
Essa regulamentação está nos artigos 157 – 162 da Constituição Federal 
de 1988, que estabeleceu duas modalidades de transferências, a participação 
direta e a indireta. Na primeira o ente menor recebe transferência do ente maior, 
sem a necessidade de intermediários. Na participação indireta a transferência é 
efetivada por meio de figuras intermediárias, como exemplo o Fundo de 
Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação dos 
Municípios, ambos regulamentados pela Lei Complementar n. 62/1989. Esse é 
um mecanismo que permite que a União repasse parte da sua arrecadação 
tributária aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios. 
Sobre o Fundo de Participação dos Municípios, o artigo 91, § 3º CTN, 
dispõe os percentuais que devem ser obedecidos na distribuição dos recursos: 
 
I - 10% (dez por cento) aos Municípios das Capitais dos Estados; 
II - 90% (noventa por cento) aos demais Municípios do país. 
 
Obviamente aqui o objetivo do legislador foi o de salvaguardar o 
desenvolvimento mais equitativo dos Municípios. 
Por fim, observou-se que o objetivo da administração pública é realizar 
políticas públicas que atendam os princípios fundamentais desenhados na Carta 
Constitucional de 1988. 
 
Resumo da aula 2 
 
Nesta aula realizou-se uma discussão em reação a presença da 
obrigatoriedade do planejamento na Constituição Federal de 1988. Foi 
apresentada a experiência do Governo Federal no planejamento do orçamento 
e quais os objetivos para promovê-lo e os instrumentos como o desenvolvimento 
econômico-social, a segurança nacional, os planos e programas elaborados, o 
plano de governo, os programas gerais, setoriais e regionais, de duração 
 
37 
 
plurianual, o orçamento-programa anual, programação financeira de 
desembolso. Foi demonstrada que a competência da elaboração da Proposta 
Orçamentária Anual é sempre do Poder Executivo e deve cumprir funções 
básicas para influenciar os parâmetros de crescimento econômico, como: a 
função estabilizadora, a alocativa, e, por fim, a distributiva. Demonstrou-se 
também o papel do federalismo fiscal no Brasil e os seus desdobramentos a 
partir do Pacto Social estabelecido na Constituição Federal de 1988. 
 
Atividade de Aprendizagem 
Des acordo com o estudado na aula, discorra sobre o que 
define e apresenta a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. 
 
 
 
Aula 3 – Órgãos centrais e setoriais de orçamento 
 
Apresentação da aula 3 
 
Nesta aula serão estudados em linhas gerais a formulação da política 
orçamentária no Brasil, o aperfeiçoamento e o processo de consolidação da 
política orçamentária no Brasil, o objetivo dos princípios que regem o orçamento, 
a competência do Congresso Nacional no processo orçamentário. 
 
3.1 O papel dos órgãos centrais e setoriais de orçamento 
 
Quando se fala no papel do Estado é importante delimitar o que é política. 
De fato, ela consiste em uma interação formal ou informal que constitui relações 
de poder e que busca a solução pacífica de conflitos em geral, voltada aos 
interesses públicos. Por sua vez, as políticas públicas são propostas/projetos 
que objetivam responder as demandas sociais, contendo três fases: os inputs, 
os outputs e os feedbacks. Existe um ciclo que compõem o desenho do processo 
de formulação das políticas públicas. 
 
38 
 
Cabe esclarecer que as políticas públicas têm um caráter público não 
somente pela sua extensão, mas sim porque possuem um caráter imperativo, 
isto é, tem como característica principal possuir uma autoridade de poder 
público. 
 
Vocabula rio 
Decision Making: Para o cientista político David Easton, 
formular decisões sobre a vida coletiva requer a alocação 
dos valores e a distribuição do poder, estando em 
consonância com os mecanismos de inputs, outputs e 
feedbacks. Para Easton, os outputs influenciam a sociedade 
como um todo e auxiliam no grupo de inputs que vão em 
direção ao sistema político, sendo o feedback a forma de 
lidar com a tensão do sistema (EASTON, 1970, p. 196). 
 
 
O sistema federativo é complexo, pois os poderes estaduais e municipais 
realizam a transferência de poder e recursos para a União, com o intuito de 
atender o interesse geral. No Brasil, se teve um Estado antes de uma sociedade 
e criou-se um modelo federativo centralizado, com clara inversão de papéis, em 
que o Estado e os Municípios possuem dependência da União e não o contrário. 
Ressalta-se a importância do planejamento, que além de ser um 
instrumento de ação pública é também uma imposição constitucional presente 
em vários dispositivos que são imperativos, como formular planos de forma 
ordenada e sequencial, isso com o objetivo de cumprir metas previamente 
estabelecidas para atender o progresso econômico e social. 
Sendo os planos aprovados, passam a ter características jurídicas, com 
natureza e efeitos de Lei, instituindo direitos e obrigações, autorizando também 
a realização de despesas. 
Há uma questão de fundo que é a ampliação da função estatal, um 
desenvolvimento econômico que tem como objetivo promover o bem comum, 
para tanto, é necessário planejamento e formulação de programas que atendam 
às futuras necessidades do país. 
 
 
39 
 
 
A doutrina aponta como princípios do planejamento: 
a) a racionalidade; b) a previsibilidade; c) a continuidade; d) a 
exequibilidade. 
 
 
 
O Orçamento por Desempenho nasceu após a Segunda Guerra Mundial 
nos Estados Unidos, mas foi publicitada a partir da década de 1950, pela 
Comissão Hoover. A importância dessa história foi o desenho de um orçamento 
organizado com base em funções, atividades e projetos, isso demonstra que ele 
não pode prescindir de uma organização. Mas para além do planejamento é 
preciso uma administração. 
É fato que da década de 1980 até os dias atuais houve enorme alteração 
na política orçamentária, especialmente a partir da Constituição de 1988, que 
seguindo o modelo das outras Constituições brasileiras, manteve de forma 
bastante detalhada os instrumentos de planejamento e orçamento. 
O constituinte originário optou por um modelo bastante centralizado, pois 
entendia que havia um excesso de fragmentação orçamentária tanto de 
programações quanto de despesas fora do orçamento, como exemplo, pode-se 
apontar os recursos da previdência social. 
É dessa decisão originária que nasceu um processo integrado de 
alocação de recursos que englobam atividades de planejamento e de orçamento, 
que são: 
a) o Plano Plurianual - PPA; 
b) a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; 
c) da Lei Orçamentária Anual. 
 
A partir desses apontamentos será discutido o funcionamento desses três 
mecanismos que envolvem o orçamento, pois são decisões oriundas do 
legislador ordinário. 
 
 
 
 
 
40 
 
Para Refletir 
“O orçamento é essencialmente um ato político. É um plano 
de ação”. 
Gaston Jèze 
 
Você consegue compreender a profundidade dessa 
afirmação? É possível visualizar que a economia não é 
autônoma? Você consegue compreender o papel do Estado 
no funcionamento da economia e por consequência no 
orçamento? 
 
 
3.2 Sistemas de planejamento de orçamento e de administração financeira 
e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
 
 O Brasil possui três instrumentos de planejamento governamental em 
relação ao orçamento,são eles: 
 
1. O Plano Plurianual; 
2. As Diretrizes Orçamentárias; 
3. O Planejamento Governamental. 
 
O constituinte originário definiu um sistema constitucional de normas que 
ordenam à matéria financeiro-orçamentária, estabelecendo uma interação entre 
o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. 
Nesse sentido, a LDO realiza a ligação entre o plano e o orçamento, a partir do 
cumprimento das metas estabelecidas. 
No Brasil, planejar consiste em um processo de observação e de 
organização do governo que parte da realidade, isto é, da sua observação, e a 
partir desse retrato é possível a proposição de objetivos a serem concretizados 
no orçamento público. 
Sabe-se que para interferir na realidade é preciso partir de dados 
objetivos, dentro do mesmo procedimento que se adota em uma pesquisa 
acadêmica, por isso dados e informações são cruciais no desenho e 
desenvolvimento de políticas públicas, se assim não for, estaremos construindo 
 
41 
 
propostas somente com base em “achismos” e isso é infrutífero para o conjunto 
da sociedade e para o melhor aproveitamento dos recursos públicos. 
 
Importante 
O Sistema Orçamentário Moderno é composto por três funções 
em especial: 
 
a) Planejamento. 
b) Gerência. 
c) Controle. 
É importante fazer uma ressalva em relação ao fato de que, 
antes da Constituição de 1988, o orçamento era decidido 
somente pelo Poder Executivo. 
 
Assim, fica claro que o orçamento é um instrumento fundamental para 
aqueles que planejam, pois para qualquer ação é preciso de recursos 
financeiros, somente assim é possível tornar planos e projetos em políticas 
públicas efetivas. 
 
Amplie Seus Estudos 
 SUGESTÃO DE LEITURA 
 
Leia o artigo A reorganização do executivo nos Estados 
Unidos da América do Norte, que aborda a Comissão 
Hoover, que se pronunciou por meio de uma carta em 13 de 
janeiro de 1949 endereçada aos presidentes das duas 
Câmaras. Ela recomendava a outorga ao presidente de 
poderes de reorganização que não fossem sujeitos a 
limitações ou a isenções. Em caso contrário, o Presidente, de 
um lado, não poderia realizar plenamente as reformas 
propostas; e, por outro lado, a legalidade dos planos 
adotados poderia ser posta em dúvida perante os tribunais. 
 
Disponível em: 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile
/12614/11492 
 
42 
 
Há um princípio democrático quando se fala em planejamento, 
especialmente após a Constituição Federal de 1988, pois o planejamento deve 
ser um processo aberto que permita a negociação entre o Estado e as 
instituições da sociedade civil. Interesses divergentes quando apresentados são 
fundamentais, pois se constrói uma política mais bem planejada com uma 
variedade de olhares. Devem existir negociações até que se alcance um meio 
termo que agrade a todos os envolvidos. 
 
Ví deo 
Conheça um pouco mais sobre Orçamento Participativo 
assistindo o vídeo indicado no link: 
https://www.youtube.com/watch?v=XSh5fzJnxqQ 
 
 É por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias que são cumpridas o que 
está disposto no artigo 165, §2º, da Constituição Federal, que envolve as 
prioridades e metas da administração pública federal inclusive as alterações na 
legislação tributária da União. 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
Presidência da República 
Casa Civil 
Subchefia para Assuntos Jurídicos 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 
 
 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm 
 
 
https://www.youtube.com/watch?v=XSh5fzJnxqQ
https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256b280052245a?OpenDocument&Highlight=1,constitui%C3%A7%C3%A3o&AutoFramed
 
43 
 
A LDO, para cumprir o estabelecido no artigo 165, § 2º e na Lei 
Complementar 101 de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, 
ainda de acordo com o Plano Plurianual, cumpre as diretrizes orçamentárias da 
União relativas: 
I - As metas e prioridades da administração pública federal; 
II - A estrutura e organização dos orçamentos; 
III - As diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da 
União; 
IV - As disposições para as transferências; 
V - As disposições relativas à dívida pública federal; 
VI - As disposições relativas às despesas com pessoal e encargos 
sociais e benefícios aos servidores, empregados e seus dependentes; 
VII - A política de aplicação dos recursos das agências financeiras 
oficiais de fomento; 
VIII - As disposições sobre alterações na legislação e sua adequação 
orçamentária; 
IX - As disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre 
as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves; 
X - As disposições sobre transparência; 
XI - As disposições finais. 
 
 É partir dessas prioridades e tendo como referência a LDO que o Governo 
Federal estabelece os temas que são prioritários, bem como, as metas que 
passarão a compor a proposta de Lei Orçamentária. 
 
Curiosidade 
A LDO destina ações para os seguintes setores: defesa 
nacional, justiça, segurança e cidadania, trabalho, 
saneamento, habitação, desenvolvimento urbano, 
transporte, energia, comunicações, agricultura, indústria, 
comércio exterior, meio ambiente, previdência social, saúde, 
cultura e desporto. Como pode-se observar, todos os setores 
estratégicos e necessários para o funcionamento da 
sociedade. 
 
44 
 
 Nesse contexto, a LDO foi fortalecida, pois além de atender a diversos 
setores, o que é bastante complexo, veio a Lei de Responsabilidade Fiscal, que 
tem como objetivo o equilíbrio financeiro entre receitas e despesas, tendo 
competência também para disciplinar matérias variadas. 
 É importante ressaltar que do ponto de vista do processo legislativo, 
seguindo o regimento comum do Congresso Nacional, a aprovação deve ocorrer 
por meio de lei complementar, devendo passar pela Câmara Federal e pelo 
Senado Federal. 
 Ainda do ponto de vista legislativo, seguindo norma constitucional, esses 
projetos precisam passar pela apreciação do plenário e da Comissão Mista 
Permanente, formada por senadores e deputados. 
 
Importante 
Cabe salientar que no texto da LDO é necessário 
determinar: 
a) fixação de critérios para a elaboração da LOA. 
b) definir como será utilizado o montante da reserva de 
contingência. 
c) fixar índices de preços para a atualização monetária do 
principal da dívida imobiliária que passa por refinanciamento. 
d) disciplinar a programação financeira. 
e) realizar o cronograma de execução mensal de desembolso. 
f) apresentar os Anexos de Metais Fiscais e de Riscos Fiscais. 
 
 A Constituição Federal de 1988 fixou que o planejamento da atividade da 
administração pública deve ocorrer em sintonia com o programa orçamentário, 
pois a LDO deve ser necessariamente compatível com o Plano Plurianual. Se 
assim não for, as diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas. 
 
3.3 Proposta orçamentária e sua integração com o PPA e a LDO 
 
O orçamento público está absolutamente disciplinado pela Constituição 
Federal. Os projetos de Lei do Orçamento Anual devem ser enviados pelo 
 
45 
 
Presidente da República ao Congresso Nacional, como Lei Complementar, 
conforme determinação do artigo 35, § 2º, inciso III, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCTs), define que o Projeto de Lei Orçamentária 
da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
exercíciofinanceiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa. 
Interessante observar que no artigo 165, § 6º, da Constituição Federal 
estabelece que será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas decorrentes de sanções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia. 
Isso consiste em dizer que os orçamentos fiscais, bem como, o 
investimento das empresas estatais, além de interagir com o Plano Plurianual 
devem atuar como instrumentos destinados a reduzir as desigualdades 
regionais. 
 
Saiba Mais 
Conforme o artigo 166, § 5º da Constituição Federal, as 
propostas para modificar os Projetos de Lei que envolve a 
Lei do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do 
Orçamento Anual, podem ser encaminhadas pelo Presidente 
da República para o Congresso Nacional até o momento em 
que a votação na Comissão Mista não tenha sido iniciada. 
 
Cabe esclarecer que a Lei Orçamentária Anual pode conter somente 
dispositivos relacionados à previsão relativa a receita e despesa, existindo 
somente uma exceção, que consiste na abertura de créditos suplementares e a 
contratação de crédito. Essa movimentação é complexa, pois tem que 
necessariamente passar pela Câmara Federal e pelo Senado, já o exame das 
contas e os pareceres devem passar pela Comissão Mista Permanente – 
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. 
 
 
 
46 
 
Pesquise 
Para aprofundar seu conhecimento sobre o artigo 166, § 5º 
da Constituição Fede, leia o artigo - A interpretação sobre 
a adequada aplicação do artigo 166 do CTN, de Diego 
Araújo, que discute a temática da repetição de indébito 
tributário sob a ótica do art. 166 do Código Tributário 
Nacional, principalmente diante de sua infeliz redação e da 
adequação da fórmula jurídica que é antinômica aos demais 
preceitos até basilares nele encartados, art. 121, 123 e 165, 
bem como, com aqueles dispostos na Carta Maior. 
 
Disponível em: http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistas/curso-
de-especializacao-em-direito-
tributario/edicoes/1_2014/pdf/DiegoMauberVasconcellosde
Araujo.pdf 
 
A aprovação do orçamento depende da compatibilidade entre o Plano 
Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, indicando os recursos 
provenientes de despesas com a correção de erros ou de dispositivos do texto 
do Projeto de Lei. 
O constituinte originário delimitou o poder de emenda, autorizando que os 
Projetos de Lei Orçamentária anual podem sofrer correções sobre erros e 
omissões, mas que não descaracterizem a essência do projeto enviado pelo 
Executivo. 
Pereira (2006) entende essa medida como racional, pois não há controle 
sobre a matéria em si, mas sim sobre a forma. Sendo assim, não há motivo para 
vedação. 
As emendas devem ocorrer conforme os dispositivos constitucionais, 
nesse sentido, devem os erros ser corrigidos, as omissões preenchidas em 
relação ao Projeto oriundo do Executivo, isso tudo com o intuito de aperfeiçoar 
o Projeto para melhor aplicação dos recursos públicos. 
 
 
 
 
 
 
http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistas/curso-de-especializacao-em-direito-tributario/edicoes/1_2014/pdf/DiegoMauberVasconcellosdeAraujo.pdf
http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistas/curso-de-especializacao-em-direito-tributario/edicoes/1_2014/pdf/DiegoMauberVasconcellosdeAraujo.pdf
http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistas/curso-de-especializacao-em-direito-tributario/edicoes/1_2014/pdf/DiegoMauberVasconcellosdeAraujo.pdf
http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistas/curso-de-especializacao-em-direito-tributario/edicoes/1_2014/pdf/DiegoMauberVasconcellosdeAraujo.pdf
 
47 
 
Amplie Seus Estudos 
 SUGESTÃO DE LEITURA 
 
Amplie seus conhecimentos sobre as emendas 
parlamentares de uma forma mais balizada, para tanto, leia 
o artigo Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção 
Municipal no 
Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de Fiscalização 
da 
Controladoria-Geral da União, de Antônio Sodré e Maria 
Alves sobre as Emendas Parlamentares e a Corrupção nos 
Municípios. 
 
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rac/v14n3/v14n3a03 
 
Resumo da aula 3 
 
Nesta aula estudou-se que o orçamento é uma forma de controle do Poder 
Legislativo sobre o Poder Executivo. Verificou-se a complexidade das atribuições 
do Estado e que cada vez mais o Poder Executivo passa por uma expansão, 
diferentemente do que ocorre com o Legislativo. 
 
Atividade de Aprendizagem 
De acordo com o estudado na aula, discorra sobre os 
princípios que regem o orçamento e o ciclo orçamentário, 
como deve ocorrer o planejamento e o orçamento de acordo 
com a Constituição Federal e a Lei da Responsabilidade 
Fiscal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
48 
 
 
Aula 4 – Sistema Integrado de Dados Orçamentários – SIDOR 
 
Apresentação da aula 4 
 
É fundamental conhecer os mecanismos de controle sobre o Orçamento 
Público e a Gestão Orçamentária, especialmente, quando já se possui ciência 
de que as políticas públicas precisam de orçamento para sua formulação, 
implementação e fiscalização. O Brasil, em tempos tecnológicos, possui para 
tanto, do Sistema Integrado de Dados Orçamentários – SIDOR. 
Nessa aula será discutido o funcionamento do processo orçamentário no 
Poder Legislativo, pois esse é o lócus que organiza as políticas públicas no Brasil 
e serão conhecidos os mecanismos que permitem a participação da sociedade 
nesse processo que envolve as políticas públicas. 
 
4.1 Dados orçamentários 
 
Vive-se uma grande revolução tecnológica no mundo, especialmente pela 
internet. O planejamento orçamentário não poderia ficar fora dessas mudanças, 
pois em conjunto com a tecnologia se têm os mecanismos de participação e 
também de planejamento. Aqui nasce o Sistema Integrado de Dados 
Orçamentários – SIDOR, que consiste em dados informatizados que tem como 
objetivo coletar, tratar e recuperar informações sobre orçamento. 
O SIDOR foi criado em 1987 e implementado em 1988 e coincide com as 
novas regras trazidas pela Constituição Federal em vigor, inclusive no mesmo 
ano. O padrão naquela época era o preenchimento de papéis e o 
encaminhamento de diversos formulários pelos corredores do Estado, o que 
certamente atrasava ao atendimento das necessidades para o processo 
orçamentário. 
 
 
 
 
 
49 
 
Vocabula rio 
Tecnologia: Pode-se dizer que tecnologia é “teoria geral 
e/ou estudo sistemático sobre técnicas, processos, métodos, 
meios e instrumentos de um ou mais ofícios ou domínios da 
atividade humana” (HOUAISS, 2001.). 
Dois dos sentidos apresentados por esta definição são 
relevantes para a abordagem sobre tecnologia: 
 1º) processos e métodos; e 2º) meios e instrumentos. 
 
Fonte: https://www.dicio.com.br/tecnologia/ 
 
 
Antes da criação do SIDOR, foi criada uma comissão que durou seis 
meses com funcionários de diversos setores da administração pública federal, 
que respondiam pela tecnologia em suas áreas especializadas, envolvendo o 
Ministério da Aeronáutica, o Ministério da Ciência e Tecnologia e técnicos do 
Gabinete da Presidência da República. O SIDOR foi concebido pela Secretaria 
de Orçamentos e Finanças – SOF com os seguintes objetivos: 
 
 Oferecer informações ágeis e consistentes para fornecer anteparo 
para as decisões superiores; 
 Consolidação das ações oriundas do setor público; 
 Criar um funcionamento integrado; 
 Tratar e recuperar dados relativos à execução; 
 Série histórica de dados; 
 Integração das áreas operacionais; 
 Criação de sistemas modulares que permitissem novas diretrizes 
internas e externas; 
 Apresentar dados mais confiáveis, velozes e com custos mais 
baixos; 
 Criação de dados próprios em uma perspectiva de cultura 
institucional; 
 Criação de um acervo de memória própria. 
 
 
50 
 
Mas não basta criar objetivos, é preciso cumpri-los e alguns mecanismos 
foram criados nesse sentido. Como exemplo: 
 
 Criar arquivo