IPTU PROGRESSIVO PERSPECTIVA JURÍDICO TRIBUTÁRIA E CONSTITUCIONAL

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO 
 
 
 
 
 
 
 
ANDRESSA DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
IPTU PROGRESSIVO – PERSPECTIVA JURÍDICO TRIBUTÁRIA E 
CONSTITUCIONAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO PAULO – SP 
2019 
 
 
1 
 
ANDRESSA DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
IPTU PROGRESSIVO – PERSPECTIVA JURÍDICO TRIBUTÁRIA E 
CONSTITUCIONAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Monografia Jurídica 
apresentado ao Curso de 
Graduação, como requisito 
parcial para a obtenção do título 
de bacharel em Direito, sob 
orientação do Professor Doutor 
Paulo de Barros Carvalho. 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO PAULO – SP 
2019 
2 
 
AGRADECIMENTOS 
 
À minha mãe, Rosângela Aparecida de Oliveira, razão do meu crescimento 
pessoal e principal formadora do meu caráter. Profissional exemplar e mãe dedicada, que 
nunca mediu esforços para investir em minha educação, me conduzir para a melhor 
formação pessoal e profissional possível e sempre me auxiliar na busca de todos os meus 
sonhos. Gratidão, orgulho e amor incondicional por você. Meu eterno espelho e exemplo. 
Espero um dia conseguir retribuir ao menos um pouco do que você fez por mim. Obrigada 
por sempre me enxergar melhor do que eu sou. 
À minha família, em especial aos meus tios, Débora e Paulo Genovese, Ivone e 
Nilson Santana, aos meus avós, Idalina, Luzia e Idilio Oliveria, e ao meu padrasto João 
Viotto Lazaro, agradeço por todo o suporte emocional, compreensão nos momentos de 
ausência, caronas, paciência, orações, mas principalmente por todo o amor e por sempre 
acreditarem em mim. Obrigada por estarem ao meu lado em mais uma conquista. 
Ao meu orientador, Professor Doutor Paulo de Barros Carvalho, e ao Professor 
Doutor Lucas Galvão de Brito, exemplos de profissionais e acadêmicos, agradeço por 
todos os ensinamentos, pela paciência e apoio, imprescindíveis para a realização deste 
trabalho. 
À Felipe Boer agradeço pela amizade construída, em especial, pelo constante 
incentivo, companheirismo e apoio durantes as horas mais difíceis esse período. Obrigada 
por não ter me deixado desistir e admiro seu amor pelo Direito. 
Aos meus amigos do Direito e colegas de trabalho, Andressa Camargo, Bárbara 
Cruz de Faria, Karolina Souza, Matheus Niero Gritti, Mara Rubia Cavalcante de Faria, 
Sandra Aparecida Oliveira Nascimento e Thaís Cristofani Massaro, agradeço por todo o 
suporte, ensinamentos, risadas, piadas jurídicas e principalmente pela amizade construída 
ao longo dessa trajetória. 
Agradeço também a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da minha 
formação. 
 
3 
 
RESUMO 
 
O presente trabalho tem como objetivo central analisar a sistemática da tributação 
do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) de acordo com o 
atual cenário jurídico do Brasil, levando em consideração a dicotomia entre o direito de 
propriedade e a função social da propriedade, previstos na carta magna, e, a 
progressividade do IPTU prevista no ordenamento pátrio, bem como, o posicionamento 
da nossa jurisprudência e da jurisprudência internacional. 
 
Palavras-chave: IPTU Progressivo. Direito de Propriedade. Função Social da 
Propriedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
Sumário 
 
INTRODUÇÃO..........................................................................................................05 
 
CAPÍTULO 1 - DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E 
TERRITORIAL URBANA (IPTU) 
 
1.1 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRIA DO IMPOSTO SOBRE A 
PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA NO BRASIL E NO MUNDO...........................06 
1.2 CRITÉRIOS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA 
 NO MUNDO..........................................................................................................12 
1.3 REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA DO IPTU .........................14 
 
CAPÍTULO 2. DO DIREITO DE PROPRIEDADE E DA FUNÇÃO SOCIAL DA 
PROPRIEDADE 
 
2.1 DIREITO DE PROPRIEDADE.............................................................................24 
2.2 A EVOLUÇÃO DO DIREITO DE PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES 
BRASILEIRAS......................................................................................................27 
2.3 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE.............................................................33 
2.4 INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE PRIVADA...........................38 
 
CAPÍTULO 3. DA PROGRESSIVIDADE 
 
3.1 CONCEITO DE PROGRESSIVIDADE................................................................41 
3.2 PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA............................................44 
3.3 DOS CRITÉRIOS DE PROGRESSIVIDADE – FISCALIDADE E 
EXTRAFISCALIDADE...............................................................................................47 
 
CAPÍTULO 4. DA LEGISLAÇÃO SOBRE A PROGRESSIVIDADE DO IPTU 
 
4.1 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000......................................................49 
4.2 ESTATUTO DA CIDADE ..................................................................................51 
4.3 ESPÉCIES DE PROGRESSIVIDADE DO IPTU................................................53 
 
CAPÍTULO 5. INCONSTITUCIONALIDADE DA PROGRESSIVIDADE DO 
IPTU...........................................................................................................................56 
5.1 INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO IPTU PROGRESSIVO............56 
5.2 INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO IPTU PROGRESSIVO........57 
 
CONCLUSÃO..........................................................................................................62 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................63 
 
 
5 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 O presente trabalho tem como escopo analisar a sistemática e a 
constitucionalidade da progressividade da tributação do Imposto Sobre a Propriedade 
Predial e Territorial Urbana (IPTU) no Brasil, a luz do preceitos e princípios da nossa 
Carta Magna, e do posicionamento doutrinário que foi construído ao longo dos anos. 
 Nesse ínterim, iniciaremos o estudo a partir da análise da origem do 
próprio conceito de propriedade e sua evolução histórica, a fim se criar um paralelo entre 
o surgimento deste direito e a criação do imposto sobre a propriedade imobiliária, no 
mundo e no Brasil. Avultando-se o soerguimento do direito de propriedade nas 
Constituições Brasileiras e a garantia constitucional de tal direito em confronto com a sua 
função social, velada no diploma. 
Mister sobrelevar que se fará necessário também o estudo da função social da 
propriedade sob a égide do Estatuto da Cidade e também com base no Plano Diretor, visto 
que a real aplicabilidade deste conceito se verifica de acordo com o interesse local. 
Ato sequente, será exposta a evolução do referido tributo e elucidada a hipótese 
de incidência do IPTU a luz da Constituição Federal de 1988. 
Postos os conceitos basilares, passaremos a analisar o conceito de progressividade 
tributária e as limitações do Poder Constituinte derivado para alterar o Sistema Tributário 
Constitucional. Paralelo este que será demonstrado com a exposição e evolução da 
legislação sobre a progressividade do IPTU, visto que ao longo das últimas décadas houve 
a alteração dessa sistemática por meio da Emenda Constitucional nº 29/2000 e 
consequente renovação dos posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais. 
Por fim, com a efetiva identificação dos conceitos e distinção das duas espécies 
de progressividade do IPTU constitucionalmente previstas, poderemos concluir se a 
progressividade prevista na atual legislação vigente se adequa ao Sistema Tributário 
Constitucional brasileiro ou não. 
 
6 
 
 
CAPÍTULO 1 - DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E 
TERRITORIAL URBANA (IPTU) 
 
1.1 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRIA DO IMPOSTO SOBRE A 
PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA NO BRASIL E NO MUNDO 
 
O ImpostoSobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, IPTU, é um imposto 
previsto na Constituição Federal de 1988, de competência municipal, que incide sobre a 
propriedade predial e territorial urbana, cujo fato gerador é a propriedade, o domínio útil 
ou a posse de bem imóvel, por natureza ou por acessão física, estando o referido bem 
localizado dentro do que se define como zona urbana do Município. 
Em que pese se tratar de um tributo moderno, se faz necessária antes de se 
ingressar efetivamente no estudo do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial 
Urbana, a análise do seu contexto histórico, visto que a história nos ajuda a compreender 
melhor as origens e consequências, apontando os fatos que procedem ou determinam 
novas circunstâncias, buscando assim uma relação entre a necessidade que ocasionou o 
tributo e a parcimônia que se manteve para justificar sua existência atual. 
Isto posto, sabemos que a terra sempre foi considerada como um fator de 
exteriorização da riqueza e, assim, há muito tempo já é objeto de tributação. 
Se tratando de evolução dos conceitos jurídicos e do próprio direito em si, atrelado 
ao tema in foco, afere-se que embora a evolução do direito romano seja mais tardia que a 
do direito egípcio e a do direito grego, já na época do Império Romano existiam tributos 
cobrados de quem cultivava a terra nas regiões conquistadas. Frisa-se ainda que à época 
o imposto representava para os romanos antes de mais nada sinal conquista, atestando a 
supremacia e a soberania do Estado Romano. À vista disso, o solo pátrio era quase isento 
de impostos, sendo os mesmos cobrados aos possuidores de terras provinciais, cujo 
domínio, em consequência da conquista, passara ao Estado romano, o qual por sua vez 
concedia aos vencidos o uso e gozo das terras. 
Assim, nesse diapasão destacam-se as seguintes tributações: 
• o tributum, que era pago anualmente para o tesouro do imperador em razão 
da localização da província e a natureza das terras; 
• o stipendium, pago uma única vez, em quantia certa, para o tesouro do 
Senado; 
7 
 
• e o vectigal, que incidia e era recolhido em percentagem sobre a produção1. 
A posteriori, a tributação antes destinada apenas aos vencidos e as terras 
provinciais, avultou-se também aos prédios itálicos, passando a existir impostos em 
decorrência das edificações. 
Sobre a evolução dos impostos imobiliários, Bernardo Ribeiro de Moraes2 afirma 
que: 
 
O imposto sobre a propriedade territorial foi o primeiro a aparecer, recaindo 
exclusivamente sobre terrenos, sem interesse algum pelas edificações neles 
existentes. Mais tarde, o fisco se interessou pela propriedade edificada 
(imposto sobre a propriedade predial). O desenvolvimento das cidades, o 
aumento da riqueza urbana, a valorização dos grandes solares, e a facilidade 
com que se podia escolher a base de cálculo, além de outras, constituem causas 
que deram origem ao imposto predial. 
 
Mister avultar-se que, durante a Idade Média, os países adotaram em regra o 
Estado Patrimonial3, sistemática de governo na qual os tributos não tinham por finalidade 
o interesse público, mas, em verdade, eram exigidos para sustentar os luxos dos monarcas. 
Por esse motivo, Ricardo Lobo Torres entende que a definição de tributo utilizada na 
época não se confunde com a atual4 concepção utilizada, ainda que sua suposta 
justificativa muito se assemelhe aos atuais ditames. 
Com efeito, a evolução do conceito de tributo somente ocorreu em meados de 
12155, na Inglaterra, partir da Magna Carta imposta a João Sem Terra, ocasião em que se 
passou a vigorar a ideia de que as imposições tributárias não poderiam ser exigidas com 
base no livre e irrestrito desejo do monarca, em verdadeira imposição de poder. Este 
instrumento institui a concepção de “no taxation without representation”, ou seja, tornou-
 
1 CAMPOS, Djalma de. Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR. São Paulo: Atlas, 1993. 
2 MORAES, Bernardo Ribeiro de. Sistema Tributário da Constituição de 1969: Curso de Direito Tributário. 
Vol. I. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. p. 395. 
3 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 
2004. p. 7 
4 TORRES, Ricardo Lobo. Ética e justiça tributária. Artigo publicado em direito tributário – estudos em 
homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998. p. 173. 
5 Disponível em: http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-
cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/magna-carta-
1215-magna-charta-libertatum.html. Acesso em 04/12/2018. 
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/magna-carta-1215-magna-charta-libertatum.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/magna-carta-1215-magna-charta-libertatum.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/magna-carta-1215-magna-charta-libertatum.html
8 
 
se imprescindível o consentimento do povo, verdadeira fonte do poder, para a criação ou 
alteração de tributos, controlando a atividade parlamentar6. 
Outro marco histórico fundamental para que pudéssemos chegar na tributação 
como ela é hoje, foi a Revolução Francesa de 1789, momento no qual foi instituída a 
separação dos poderes, princípio que tornou-se verdadeiro dogma e ensejou em uma 
fórmula de limitação, racionalização e controle do poder do Império. Assim, as receitas 
do Estado não mais se confundem com as receitas do monarca, existindo uma efetiva 
separação entre as finanças estatais e as finanças pessoais das altas castas. 
No tocante ao cenário Brasileiro, que à época já era colônia de Portugal e por 
consequência já eram exigidos impostos aos habitantes do Brasil, destaca-se como marco 
a mudança da família real, o que resultou em um significativo aumento das despesas do 
Estado. Por essa razão, para satisfazer as necessidades da família real, são criados mais 
tributos no Brasil, entre eles, a décima urbana7, criada em 27 de junho de 1808 e cobrado 
pela Real Coroa Portuguesa até 18348. 
Este tributo incidia sobre os imóveis edificados nas cidades a beira mar e 
denominado de décima urbana, pois o proprietário do imóvel urbano pagava a décima 
parte do rendimento líquido do prédio urbano. 
Em síntese, o cálculo deste “ imposto predial” tomava por base o rendimento 
líquido dos prédios alocados e, no caso dos habitados pelos proprietários, a renda 
presumida em arbitramento. Não incidindo apenas nos prédios que pertencessem às 
Santas Casas de misericórdia e rendimentos da agricultura. 
Com este tributo, buscava-se obter recursos para suprir todos os gastos necessários 
para sustentar a aristocracia portuguesa que o acompanhava, custeando os luxos e regalias 
dos monarcas. Neste sentido, Luis Fernando Simões Tolentino9 afirma que, 
Diante dos resultados satisfatórios obtidos junto à arrecadação do imposto, 
veio a lume o manifesto interesse do poder público em auferir maiores ganhos 
que iriam atender e suprimir os gastos incomensuráveis da Nação. Assim, 
 
6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 
1998. p. 12. 
7 Neste sentido, consta uma interessante linha cronológica do IPTU elaborada pela Prefeitura do Município 
do Rio de Janeiro. Disponível em: http://www2.rio.rj.gov.br/smf/pdfs/iptu200anos.pdf. Acesso em 
30/11/2015. 
8 VALÉRIO, Walter Paldes. Programa de Direito Tributário – Parte Especial. 12ª Ed. Porto Alegre: Sulina, 
1997. p. 135. 
9 TOLENTINO, Luis Fernando Simões. A inconstitucionalidade da progressividade fiscal do IPTU anteas 
decisões do STF e a emenda constitucional nº 29. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/4163/a-
inconstitucionalidade-da-progressividade-fiscal-do-iptu-ante-as-decisoes-do-stf-e-a-emenda-
constitucional-n-29. Acesso em 30/11/2018. 
http://www2.rio.rj.gov.br/smf/pdfs/iptu200anos.pdf
http://jus.com.br/artigos/4163/a-inconstitucionalidade-da-progressividade-fiscal-do-iptu-ante-as-decisoes-do-stf-e-a-emenda-constitucional-n-29
http://jus.com.br/artigos/4163/a-inconstitucionalidade-da-progressividade-fiscal-do-iptu-ante-as-decisoes-do-stf-e-a-emenda-constitucional-n-29
http://jus.com.br/artigos/4163/a-inconstitucionalidade-da-progressividade-fiscal-do-iptu-ante-as-decisoes-do-stf-e-a-emenda-constitucional-n-29
9 
 
diversas alterações foram incrementadas no sentido de proporcionar a 
ampliação no campo de incidência da décima urbana. Em meados de 1832, 
incluíram-se no rol de cobrança diversas áreas ademais demarcadas, 
modificando ainda o caráter de habitabilidade que deixou de ser requisito 
imprescindível, sendo cobrado também daqueles diversos imóveis que se 
encontravam apenas mobiliados. 
 
Cumpre destacar, ainda, que Aliomar Baleeiro10 afirmava que, antes mesmo da 
décima urbana, já existia um tributo imobiliário, instituído por exigência da Rainha de 
Portugal, D. Maria, ao Governador da Bahia, em carta datada de 19/09/1799. Todavia, 
até mesmo pela precariedade dos registros à época, não há registros formais deste tributo. 
Anos depois, em 1834 que o imposto cobrado a título cobrado a título imobiliário 
passou a ser denominado de imposto sobre prédios urbanos ou apenas imposto predial, 
passando para a competência local. O novo tributo foi criado a partir da junção da décima 
urbana e a da décima adicional, e incidia sobre os prédios situados na cidade e nas 
freguesias de fora da cidade, sendo elevado em caso de existência de rede de esgoto. 
Excetuada a incidência apenas para os prédios ocupados gratuitamente. 
Ante a proclamação da República e a transformação das províncias em estados, 
houve uma nova alteração na cobrança do tributo. A Constituição Federal de 1981 
estabelece a discriminação da competência tributária, delegando aos Estados o imposto 
sobre imóveis urbanos e rurais (artigo 9º, item 2) e permitindo a sua redistribuição aos 
municípios, mas sem vedação expressa a sua cobrança pelos mesmos. 
Com a constituição Federal de 1934 (artigo 13, § 2º, II), o imposto imobiliário 
passou a ser de competência dos municípios e se tornou efetivamente dois tributos 
distintos, quais sejam, o Imposto Predial e o Imposto Territorial Urbano, conceito que 
não foi alterado pela Constituição Federal de 1937 (artigo 24, II). Tais tributos possuíam 
critérios materiais diversos, sendo o primeiro sobre as construções e benfeitorias, ao passo 
que o último incidia apenas sobre a terra nua, sem construções. 
Em que pese a distinção das cobranças, menos de uma década depois, foi 
retomado o conceito de unicidade do tributo, sendo já na Constituição Federal de 1946 
que surgiu a denominação “Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU” (artigo 29, I). 
Cuja competência era dos Municípios, sendo este considerado o percussor do IPTU nos 
moldes estabelecidos pela Constituição Federal de 1988. 
 
10 BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 10ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 153. 
10 
 
No período da Ditadura Militar por sua vez, houve uma alteração tributária que 
repercutiu diretamente no tocante ao IPTU. Com efeito, a Emenda Constitucional nº 
18/65 trouxe diversas mudanças no Sistema Tributário Constitucional brasileiro, criando 
um sistema unitário e integrado nacionalmente, concentrando os impostos na União, 
estabelecendo novos diplomas legislativos e alterando a nomenclatura do IPTU de 
Imposto Predial e o Imposto Territorial Urbano para a Imposto Sobre a Propriedade 
Predial e Territorial Urbana, mantendo a sua competência municipal. 
A Emenda Constitucional nº 18/65 efetivamente inaugurou no Brasil o Sistema 
Tributário Constitucional, e veio para dar mais coerência e racionalidade às normas 
tributárias11, muito embora a sua vigência não tenha sido longa, a mesma serviu como 
base da Constituição Federal de 196712. 
A posteriori, na Carta Cidadã, como ficou conhecida a Constituição Federal de 
1988, cuja vigência se mantém até os dias atuais, houve não somente a preservação da 
nomenclatura do imposto, mas também a manutenção da rigidez da discriminação de 
competências tributárias, sendo de suma importância no que cerne aos tributos 
municipais, pois assegurou a autonomia política e financeira dos municípios. Neste 
sentido, Celso Vedana13 afirma que: 
 
[a] Constituição Federal de 1988 traz em si a mais moderna e avançada 
organização institucional do Município de que se tem conhecimento no Direito 
ocidental. Esse fato confirma o progresso da visão do constituinte de 1988, na 
medida em que ele conferiu fundamental importância e destaque ao papel a ser 
exercido por este ente estatal. Com efeito, o constituinte não só manteve o 
sistema federativo da Constituição de 1967, mas também o consignou na Carta 
Magna na condição de ente federado com plena autonomia nos aspectos 
político-administrativo e tributário. 
 
Por fim, mister mencionar também a última alteração no tocante ao a Imposto 
Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, que foi o que propiciou o objeto de 
estudo do presente trabalho, qual seja a Emenda Constitucional nº 29/2000. Instituto 
jurídico a partir do qual o IPTU passou a ter um caráter de progressividade fiscal, 
 
11 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 
2004. p. 357. 
12 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Teoria Geral do Tributo e da Exoneração Tributária. São Paulo: 
Resenha Tributária. 1982. p. 169. 
13 VEDANA, Celso. Federalismo: Autonomia Tributária Formal dos Municípios. Florianópolis: Habitus. 
2002. p. 18. 
11 
 
possibilitando a alteração da base de cálculo ou alíquota, ou seja, foi a partir de tal emenda 
que se instituiu o IPTU Progressivo. 
 
 
12 
 
1.2 CRITÉRIOS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA NO 
MUNDO 
 
Tendo por norte o até aqui exposto, pode-se dizer que a discussão sobre a 
tributação é quase tão antiga quanto a ideia de posse de territorial. 
De acordo com Pedro Humberto Bruno de Carvalho Júnior14, em linhas gerais, 
existem quatro tipos principais de tributação sobre a propriedade imobiliária urbana no 
mundo. 
O primeiro tipo é comumente utilizado em países com cidades de menor densidade 
e de urbanização mais recente, como Nova Zelândia, Israel, Taiwan, Jamaica, África do 
Sul, Namíbia e Quênia. Neste modelo, o valor do terreno é que constitui a propriedade, 
sem contemplar qualquer tipo de melhoria ou edificação, ou seja, é baseado apenas no 
valor de mercado do terreno. Com isso, obtêm-se um menor custo administrativo do 
imposto, pois é desnecessário calcular também o valor da edificação e de outras 
benfeitorias, mas também uma alíquota maior. 
O segundo sistema considera o valor capitalizado do solo, considera o valor do 
terreno, das edificações, de todas as suas benfeitorias e também dos equipamentos 
urbanos incorporados, ainda que temporariamente, no terreno, como, por exemplo, 
maquinário pesado. Embora largamente utilizado pelos países do mundo ocidental, este 
sistema possui forte crítica, pois permite que o imposto incidente em imóveis não 
residenciais seja transformado em imposto direto, pois podem ser repassados os custos 
fixados. 
A terceira espécie é utilizada em países como Portugal, Alemanha, Coréia do Sul 
e Índia, por exemplo. Trata-se de modelo mais simples, mas que ocasiona baixa 
arrecadação, pois utiliza como base de cálculo do tributo o valor estimado do 
arrendamento do imóvel. 
O quarto e últimomodelo é o da tributação híbrida, no qual são consideradas duas 
ou mais das características dos outros sistemas. 
Nesse sentido ainda temos outro diferencial em relação a tributação, no que se 
refere a competência e liberdade para legislar, visto que ao analisar o cenário global se 
 
14 JÚNIOR, Pedro Humberto Bruno de Carvalho. O Sistema Avaliatório Municipal de Imóveis e a 
Tributação do IPTU no Rio de Janeiro. 2011. f. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas). 
Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. 
13 
 
vislumbra que se predomina a regulamentação central e estadual em detrimento a 
competência e liberdade de legislar que os municípios possuem no Brasil. 
Apenas a título exemplificativo podemos pegar o exemplo de Berlim, na 
Alemanha, que é tido como um dos mais complexos sistemas tributários da Europa. Neste 
país o imposto incidente sobre a propriedade e que corresponde ao nosso IPTU, é 
denominado de Grundsteuer e foi instituído por uma lei federal, estando sujeito a 
variações conforme o município, mas possuindo o mesmo racional. Especificamente em 
Berlim, a alíquota varia de 10 a 20% do preço de mercado do imóvel e o pagamento segue 
o critério tempo da legislação federal, que prevê que o imposto deve ser pago anualmente 
em 4 parcelas. 
 
 
14 
 
1.3 REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA DO IPTU 
 
Conquanto a ideia de Direito instituída por Hans Kelsen: 
 
“o Direito (...) é uma ordem normativa da conduta humana, ou 
seja, um sistema de normas que regulam o comportamento 
humano”15 
 
Assim, temos que o direito em sua concepção mais positivista, é um instrumento 
para se alcançar fins por meio dos comportamentos. 
Estes meios mencionados por Kelsen, seriam as normas, que representam “um ato 
através do qual uma conduta humana é prescrita, permitida ou, especificamente, 
facultada”. A partir disto, temos que o Direito carece de normas e estas normas devem 
descrever condutas permissivas ou omissivas. 
Nesse sentido, conforme lições de Geraldo Ataliba, temos que: 
 
“O conteúdo essencial de qualquer norma jurídica é o seu 
mandamento principal. O conteúdo das normas tributárias, 
essencialmente, é uma ordem ou comando, para que se entregue 
ao estado (ou a pessoa por ele, em lei, designada) certa some de 
dinheiro”. 16 
 
Portanto, seguindo tais diretrizes, seria o direito tributário um meio do Estado 
obrigar os sujeitos passivos a entregarem dinheiro aos seus cofres e a seus agentes de 
arrecadar da forma correta, sendo este o objeto da obrigação tributária. 
No nosso ordenamento pátrio, ao menos no que se refere a temática tributária, 
houve a preocupação do legislador em se delimitar de forma tão detalhista os princípios 
 
15 KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 5.ed. Coimbra: Sucessor, 1979, p. 21. 
16 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª Ed. 15ª Tiragem. São 
Paulo: Malheiros Editores, 2014. p. 106/107. KELSEN, Hans. Teoria Pura do 
Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 5. 
 
 
15 
 
gerais regentes, como as limitações ao poder de tributar, as competências tributárias, a 
repartição de receitas tributárias e, até mesmo, o conceito de tributo. 
Nesse sentido, inclusive, Geraldo Ataliba17 sustenta que 
 
[o] conceito jurídico de tributo é eminentemente formal. Como 
todos os conceitos jurídico-positivos (...), só pode ser formulado 
a partir do desenho legal construído discricionariamente pelo 
legislador constituinte (já que, no Brasil, a Constituição adotou 
implicitamente um conceito de tributo, que o legislador infra-
constitucional não pode alterar. 
 
Desta forma, embora a Constituição não tenha criado tributos propriamente ditos, 
houve a delimitação dos limites para se tributar, traçando, conforme preceitua o Professor 
Antonio Roque Cazzara, a norma-padrão de incidência de cada uma das exações que 
poderão ser criadas pela União, pelos Estados, pelos Municípios e pelo Distrito Federal. 
À vista disto, não obstante a faculdade do legislador delimitar algumas diretrizes 
em sede de legislação infraconstitucional, estará o mesmo sempre limitado a observar o 
conceito existente na nossa Constituição, suas limitações e com todos os seus elementos 
necessários. Senão vejamos o artigo 146 da referida Carta Magna, in verbis, 
 
Art. 146. Cabe à lei complementar: 
 I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; 
 II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; 
 III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, 
especialmente sobre: 
 a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos 
impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, 
bases de cálculo e contribuintes; 
 b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; 
 c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas 
sociedades cooperativas. 
 d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as 
microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes 
 
17 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª Ed. 15ª Tiragem. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2014. p. 52. 
16 
 
especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das 
contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se 
refere o art. 239. 
 
Isto porque, “é evidente que a lei ordinária que cria, in abstracto, o tributo (...) só 
é lidima na medida em que consoa com os superiores preceitos constitucionais, máxime 
com a norma-padrão de incidência de cada uma das exações.”18 
Isto quer dizer que não pode uma norma de hierarquia inferior descrever a 
estrutura de um tributo, de forma diversa daquela já estabelecida pelo Constituinte, sob 
pena de inconstitucionalidade. Nesse sentido as lições de Paulo de Barros Carvalho19: 
 
“A regra-matriz de incidência tributária, como norma geral e abstrata, não traz, 
na hipótese, a descrição de um evento especificamente determinado, traço 
peculiar às normas individuais e concretas. Antes, alude a uma classe de 
eventos, na qual se encaixarão infinitos acontecimentos concretos. E a 
operação lógica de inclusão de um elemento numa classe é chamada 
“subsunção”. Satisfazendo aos requisitos de pertinencialidade a certa classe 
“C”, um objeto determinado (“o”) nela se subsome. Essa nota revela, 
imediatamente, que a incidência da regra não ocorrerá enquanto norma 
individual e concreta, dando conta da subsunção do fato à classe de 
acontecimentos descritos no suposto, não for expedida pelo órgão 
competente.” 
 
Especificamente ao tema em estudo, na Constituição Federal de 1988, a outorga 
de competência tributária do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – 
IPTU encontra-se no artigo 156, inciso I, tendo este dispositivo constitucional 
estabelecido que compete aos municípios a instituição do referido tributo, sendo, ainda, 
possível extrair deste comando constitucional os principais elementos de sua hipótese de 
incidência. 
 
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: 
I - propriedade predial e territorial urbana; 
 
 
18 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 30ª ed. rev., ampl. e atual. até 
a Emenda Constitucional nº 84/2014. São Paulo: Malheiros Editores, 2015. p. 603. 
19 CARVALHO, Paulo de Barros. Fundamentos jurídicos da Incidência Tributária. 8ª Edição. São Paulo: 
Saraiva. p. 82/83. 
17 
 
Destarte, uma vez expostos todos os requisitos fundamentais para se conceituar 
nosso tributoem estudo, passar-se-á a analisar os elementos da hipótese de incidência 
tributária do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, seguindo 
o conceito do mestre Geraldo Ataliba, que os divide em critério material, espacial, 
temporal, pessoal e quantitativo. 
 
Critério Material 
 
O critério material da norma tributária é a própria essencialidade do fato ou estado 
de fato descrito na hipótese de incidência, o qual pode fazer nascer o vínculo jurídico-
tributário entre o contribuinte e o Estado e, assim, o dever de pagar o tributo (obrigação 
tributária). É composto por um verbo e seu complemento20 que delimita qual ação será 
exigida para que haja a incidência tributária naquele fato descrito. 
Nesse sentido temos os ensinamentos de Geraldo Ataliba21, 
 
[o] aspecto mais complexo dahipótese de incidência é o material. Ele contém 
a designação de todos os dados de ordem objetiva, configuradores do arquétipo 
em que ela (h.i.) consiste; é a própria consistência material do fato ou estado 
de fato descrito pela h.i.; é a descrição dos dados substanciais que servem de 
suporte à h.i. 
Este aspecto dá, por assim dizer, a verdadeira consistência da hipótese de 
incidência. Contém a indicação de sua substância essencial, que pe o que de 
mais importante e decisivo há na sua configuração. 
 
A importância do critério material da hipótese de incidência tributária também é 
apontada por Renato Lopes Becho22, que afirma que, “[d]e todos os critérios que serão 
vistos, o material é o mais importante. Todos são essenciais, é verdade (...) Entretanto, é 
no critério material que está a maior expressão do tributo.” 
A Constituição Federal manteve a tributação da propriedade urbana na 
competência dos Municípios, nos termos de seu artigo 156, I. in verbis: 
 
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: 
 
20 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 19ª Ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 
287. 
21 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª Ed. 15ª Tiragem. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2014. p. 106/107. 
22 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. 3ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 128. 
18 
 
I – propriedade predial e territorial urbana; 
 
Observa-se do texto constitucional que o critério material do IPTU é ser 
proprietário de imóvel urbano, o qual pode ser considerado como apenas o terreno em si 
(imposto sobre a propriedade territorial) ou, então, as edificações (imposto sobre a 
propriedade predial). 
Importante destacar, outrossim, que o Código Tributário Nacional, recepcionado 
pela Constituição Federal de 1988 como Lei Complementar em matéria tributária, 
também estabeleceu os traços básicos da materialidade da hipótese de incidência do IPTU 
prevista na Constituição Federal, conforme se observa de seus artigos 32 e 34: 
 
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade 
predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil 
ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido 
na lei civil, localizado na zona urbana do Município. 
§ 10 Para efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em 
lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos 
indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou 
mantidos pelo Poder Público: (...) 
 
Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu 
domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título. 
 
Nesse diapasão se faz necessária a delimitação de alguns conceitos, como posse e 
propriedade, haja vista que a mera posse de imóvel urbano não se enquadra no critério 
material do IPTU. 
O conceito de propriedade deve ser analisado com base no artigo. 1228, § 1º, do 
Código Civil, que estabelece que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor 
da coisa (...)”. Assim, aduz-se que nem sempre o proprietário de um imóvel deterá a posse 
do mesmo, uma vez que facultado a ele a opção de dispor dessa posse sem abdicar a 
propriedade. 
Sobre a temática é importante trazer as lições de Silvio Rodrigues23, para quem o 
direito de propriedade é 
o mais completo dos direitos subjetivos e constitui, como vimos, o próprio 
cerne do direito das coisas. Aliás, poder-se-ia mesmo dizer que, dentro do 
 
23 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Parte Geral das Obrigações. V. 2. 28ª ed. São Paulo. Saraiva. 2000. 
19 
 
sistema de apropriação de riqueza em que vivemos, a propriedade representa a 
espinha dorsal do direito privado, pois o conflito de interesses entre os homens 
que o ordenamento jurídico procura disciplinar, se manifesta, na quase 
generalidade dos casos, na disputa sobre bens. 
 
Nesse sentido ainda temos as lições de Misabel de Abreu Machado Derzi e Sacha 
Calmon Navarro24, que afirmam que não é tributada pelo IPTU a posse “(...) do locatário, 
do comodatário, do arrendatário do terreno urbano, do administrador clandestino ou 
precário (posse nova) etc. A posse prevista no Código Tributário como tributável, é a de 
pessoa que já é ou pode ser proprietário da coisa.” 
Portanto, é o direito de propriedade, o domínio útil do imóvel ou a sua posse com 
ânimo de ser dono, e não qualquer posse, que constituem o critério material da hipótese 
de incidência do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. 
 
Critério Espacial 
 
O critério espacial da norma de incidência tributária nada mais é do que a 
determinação da localização da ocorrência fática que dá origem à relação jurídico-
tributária e consequentemente da obrigação tributária. 
 Conforme lições de Geraldo Ataliba25, “[d]esigna-se por aspecto espacial a 
indicação de circunstância de lugar, contidas explícita ou implicitamente na h.i., 
relevantes para a configuração do fato imponível.” 
No que se refere ao IPTU, este critério é a área urbana em que está localizado o 
bem imóvel, uma vez que não irá incidir sobre os imóveis localizados na área rural do 
Município, pois estes estão sujeitos à incidência do ITR, de competência da União. 
Não obstante, destaca-se que é ônus dos municípios fixarem o conceito de área 
urbana, haja vista que o poder-dever de executar a política urbana, desenvolver as funções 
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, recaí sobre eles. 
Nesse sentido, Valéria Furlan26 afirma que 
 
 
24 DERZI, Misabel de Abreu Machado e NAVARRO, Sacha Calmon. Do imposto sobre a propriedade 
predial e territorial urbana. São Paulo: Saraiva, 1982. p. 119. 
25 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª Ed. 15ª Tiragem. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2014. p. 104. 
26 FURLAN, Valéria. Imposto Predial Territorial Urbano. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. 
20 
 
[c]ompete, pois, apenas ao Município traçar os limites da área urbana, sob seus 
próprios critérios, para que possa assegurar a observância do princípio da 
função social da propriedade urbana, e, por via de consequência, para fins de 
tributação, já que, por expressa disposição constitucional, é dever do legislador 
municipal utilizar-se do IPTU como instrumento de política de 
desenvolvimento e expansão urbana. 
 
Mister salientar ainda, que, embora localizado em área urbana, assim definida pelo 
Plano Diretor municipal, é possível que determinado imóvel seja tributado por meio do 
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR, caso tenha destinação rural, nos 
termos do Decreto-Lei nº 57/1966. 
 
Deste modo, é o legislador municipal quem traça o perímetro urbano, por meio de 
seu Plano Diretor, vez que se tratar de legislação de evidente interesse local, mas o IPTU 
somente incidirá em imóveis localizados na área urbana se sua destinação for, 
efetivamente, urbana, e não rural. 
 
CritérioTemporal 
 
O critério temporal por sua vez é o elemento da hipótese de incidência que 
permite, com precisão, definir em qual momento que se deu o fato descrito no critério 
material. Ou seja, é o marco de tempo que identifica o momento em que irá surgir a 
relação jurídica tributária. 
Para Renato Lopes Becho27 
Por critério temporal é designada a parcela da regra matriz da norma jurídico-
tributária que estipula o momento em que o critério material, em ocorrendo, 
fará surgir a relação jurídico-tributária entre o contribuinte e fisco. Como o 
critério material é a expressão hipotética de um acontecimento fático, esse fato 
tem que ter uma descrição de tempo, que o situe em coordenadas temporais 
(hora, dia, mês e ano). Á parte do texto legal que determina o momento em que 
surge a obrigação nominamos de critério temporal. 
 
No caso do IPTU, os Municípios podem, por meio de lei, fixar, expressamente, 
em que momento se dará a concretização da hipótese de incidência do imposto. Contudo, 
 
27 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. 3ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 133. 
21 
 
como se trata de um imposto cobrável em razão do ano-base, em regra, os Municípios 
instituem que o IPTU é devido em razão da propriedade de imóvel urbano em 1ª de janeiro 
do ano civil28. 
 
Critério Pessoal 
 
O critério pessoal diz respeito aos sujeitos da relação tributária. 
Sintetizado nesta temática estão as lições de Renato Lopes Becho29: 
 
Como se pacificou na atualidade, ao contrário do pensamento pretérito, as 
relações jurídicas envolvem pessoas, o que implica termos sujeitos 
relacionados na norma tributária. Por isso, nas normas tributárias temos o 
critério pessoal. 
Genericamente, serão sempre dois os sujeitos, um ocupante do polo ativo da 
relação jurídica, outro ocupando o polo passivo da relação jurídica. 
 
No que se refere ao IPTU, ocorrido o fato descrito na hipótese de incidência e 
realizado o lançamento pela autoridade competente, surge a relação jurídico-tributária 
entre dois sujeitos: o sujeito ativo, que é a pessoa jurídico de direito público a quem é 
atribuído o direito de exigir a prestação em dinheiro, e o sujeito passivo, que é quem tem 
o dever de cumprir a obrigação tributária, podendo ser o Contribuinte, o Responsável ou 
o Substituto, desde que seja o titular do domínio útil ou possuidor com ânimo de dono do 
referido imóvel. 
 
Critério Quantitativo 
 
O critério quantitativo representa a pecúnia, o quantum debeatur, devido a título 
de um tributo. 
Para Renato Lopes Becho30: 
O tributo, como objeto da relação jurídico-tributária, significará a entrega de 
dinheiro aos cofres públicos. E a apuração do montante de dinheiro a ser 
 
28 PEIXOTO, Marcelo Magalhães. A regra-matriz de incidência tributária do Imposto sobre Propriedade 
Predial e Territorial Urbana – IPTU. In: PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coord). IPTU: Aspectos jurídicos 
relevantes. São Paulo: Quartier Latin, 2002. p. 424. 
29 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. 3ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 131/132. 
30 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. 3ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 138 
22 
 
entregue é estudada, academicamente, no critério quantitativo. Nele 
encontraremos a referência, a dimensão econômica do tributo. 
 
Para sua quantificação são necessários dois elementos, que compõe o critério e 
são indispensáveis à quantificação do tributo, quais sejam, a base de cálculo e a alíquota. 
Como explica Ricardo Mariz de Oliveira31: 
O primeiro fator (base de cálculo) é o multiplicando de uma operação 
aritmética de multiplicação, sendo uma expressão numérica sobre a qual se 
aplica o segundo fator, que é o multiplicador (alíquota), estabelecido em razão 
proporcional ou numeração absoluta. O resultado dessa operação aritimética é 
o quantum debeatur do tributo. 
 
A base de cálculo tem como função a identificação da natureza do tributo, 
confirmando ou infirmando o critério material da hipótese de incidência. E, para o IPTU, 
a base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel, confirmando assim o aspecto 
material da regra matriz de incidência (ser proprietário de imóvel). 
No qual, o valor venal representa a quantia monetária que o imóvel atingiria em 
uma eventual compra ou venda à vista, segundo as condições usuais do mercado, sendo 
normalmente estabelecido pelos Municípios, por meio de uma tabela constante do Plano 
Diretor, a qual se baseia em características do imóvel, como sua localização, qualidade, 
tamanho, entre outros fatores. 
Segundo a ilustre Professora Elizabeth Nazar Carrazza32 em matéria de IPTU a 
“sua base de cálculo em concreto é o valor venal (efetivo) que, ano a ano, o imóvel urbano 
tem. É no lançamento do imposto que se apura qual, de fato, o valor de mercado do imóvel 
urbano.” 
A alíquota por sua vez é a parte fixa ou variável que serve para estabelecer, de 
forma neutra, progressiva ou regressiva, a medida exata do tributo. A alíquota “dividirá a 
base calculada – quando esta for quantificada monetariamente – indicando a parte que 
ficará para o Estado e aquela que será mantida no patrimônio do sujeito passivo.”33 
 
31 OLIVEIRA, Ricardo Mariz. Base de cálculo – Coordenação de Ives Gandra da Silva Martins. Resenha 
Tributária, CEU. p. 171. 
32 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade, 2ª ed. São Paulo: Editora Juruá. p. 89 
33 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. 3ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 141 
23 
 
Desta forma, a alíquota se traduz numa fração do valor venal do imóvel, e a 
multiplicação desta fração pela base de cálculo identificará o quantum devido a título de 
IPTU em determinado exercício34. 
Por fim, cabe ressaltar que em matéria Imposto Sobre a Propriedade Predial e 
Territorial Urbana, há a previsão constitucional de todos os elementos da hipótese de 
incidência, ressalvado o critério quantitativo, que é de competência do legislador 
municipal fixar, observando os princípios da Capacidade Contributiva e da Proibição de 
Confisco. 
 
 
34 FURLAN, Valéria. Imposto Predial Territorial Urbano. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 110. 
24 
 
CAPÍTULO 2. DO DIREITO DE PROPRIEDADE E DA FUNÇÃO 
SOCIAL DA PROPRIEDADE 
 
2.1. DIREITO À PROPRIEDADE 
O direito à propriedade, segundo muitos autores, nasceu em conjunto com a ideia 
do próprio indivíduo em si, quase como algo inato do ser humano, contudo, não há na 
história um momento delineado no qual foi se caracterizado o reconhecimento efetivo 
deste direito. 
Vislumbra-se que no decorrer da evolução humana, o conceito de propriedade 
desenvolveu-se quase que conjuntamente com a transição da fase do homem selvagem 
para a do homem sedentário, quando a civilização assenta-se sobre determinados espaços 
físicos, retirando da terra seu sustento e valores. Assim, trata-se a propriedade não 
somente de um evento jurídico, mas também e principalmente, de um fenômeno social. 
Neste diapasão, é fundamental a alusão ao conceito romano de propriedade, bem 
como aos seus desdobramentos, para compreendermos o sentido atual do verbete. 
A ideologia de propriedade romana alicerça-se sob duas óticas, a primeira na qual 
a posse é implícita na própria religião, e posteriormente a propriedade se tornando uma 
forma jurídica repleta de conteúdo social. 
A visão inicial, adotada nos primórdios, estava justamente interligada com a 
religião pela ausência de organização do Estado, sendo a família a legitima proprietária 
da posse do imóvel em que constituía casa, um tumulo de adoração e um pequeno campo 
para fazer o cultivo, mas não podendo negociá-los. 
A posteriori, com a evolução dos interesses públicos e a estruturação do Estado, a 
propriedade romanapassou a ser considerada como um direito natural, absoluto, 
sinônimo de progresso pessoal e familiar35, enraizado, principalmente, na ideia de 
segurança que a obtenção de bens trazia, refletindo assim a sua importância nas relações 
jurídicas. Neste momento, não eram explicitadas restrições, podendo o titular usar, gozar 
e dispor da propriedade. 
A partir desta concepção também foram desenvolvidos elementos atrelados a 
propriedade, que refletem ainda hoje, quais sejam os elementos, usus, que representa o 
poder de utilizar-se da coisa, o fructus que é o poder de perceber frutos ou produtos do 
bem e o abusus que é o direito de consumir ou alienar a coisa. 
 
35 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional, 10ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 7. 
25 
 
Embora o decurso dos séculos e as mudanças sociais e históricas tenham alterado 
a visão global, durante a Idade Média o direito de propriedade foi mantido e passou a 
representar inclusive um critério para a manutenção da divisão social, vez que a 
concentração imobiliária era destinada aos poucos que detinham certo poder social e, 
portanto, impunham suas vontades. O sistema feudal foi um exemplo disto, haja vista que 
neste período sobrepunha-se os direitos do senhor feudal em detrimento daqueles dos 
rendeiros. 
Seguindo no mesmo diapasão da evolução histórica da sociedade, temos antes 
ainda da chamada idade moderna, o florescimento de novos pensamentos, por exemplo, 
o do filósofo John Locke, que ainda no século XVII, em sua obra, Segundo Tratado sobre 
o Governo Civil expôs visões que se aproximam muito do que se crê ser a origem do 
chamado direito de propriedade. 
 Locke, em linhas gerais, argumenta que as pessoas são donas de si mesmas e, 
portanto, do seu trabalho. Assim, quando exercem um trabalho sobre um bem que é 
natural, ilustrando como arquétipo a lavoura, em que o camponês cultivar a terra para 
produzir alimento, o mesmo tem o direito de dizer que o resultado é produzido é seu, pois 
decorreu de seu trabalho. 
Desta forma, para o filósofo toda e qualquer atuação laboral sobre um objeto 
natural, renderia ao atuante a propriedade do fruto da ação. 
O referido pensamento foi propagado nos anos e séculos seguintes, época na qual 
ocorreram modificações significativas no contexto social, político e jurídico, marcado 
principalmente pela concepção individualista, produto da exaltação das liberdades 
individuais e da mínima intervenção do Estado na organização social. Assim, neste 
contexto deveriam prevalecer os interesses individuais em detrimento aos do Estado, 
razão pela qual a propriedade passou a refletir apenas os interesses dos proprietários. 
Conseguinte, na época contemporânea, que por sua vez foi lastreada na Revolução 
Francesa de 1789, marco inicial do período, na Revolução Industrial e nos movimentos 
sindicais que passam a requerer a proteção dos direitos sociais, houve uma readequação 
dos ideais e nortes da sociedade. Neste momento, havia um pleito para que o Estado que 
promovesse o atendimento das necessidades básicas dos cidadãos, quais sejam saúde, 
trabalho, educação e previdência social, mas também acabasse por impor limitações às 
liberdades da burguesia, inclusive limitando-se a propriedade privada. 
Destarte, aduz ante todo este cenário histórico que a positivação da propriedade 
como um direito absoluto encontrou respaldo justamente nos movimentos liberais que 
26 
 
culminaram na elaboração das constituições francesas, de 1789 e norte-americana, de 
1787. 
No tocante a Idade Contemporânea, que perdura até os dias de hoje, temos como 
marco histórico dos direitos sociais, a Constituição de Weimar de 1919, carta política que 
inaugurou uma nova fase, caracterizada pelo sistema constitucional, que influenciou toda 
a organização política e jurídica. Neste novo instrumento, a propriedade deixa de ser 
considerada apenas como um direito puro e simples e passa a ser idealizada também como 
uma obrigação, no sentido de que a propriedade obriga seu detentor a mantê-la. 
Vide artigo 153 da Constituição de Weimar: 
 
“Art. 153: A propriedade obriga. Seu uso deve, ao mesmo tempo, servir ao 
bem-estar social”. 
 
Ante todo o até aqui exposto, percebe-se que tão sabias são as lições de Norberto 
Bobbio, ao afirmar em sua obra, A Era dos Direitos, que “os direitos do homem são 
direitos históricos que nascem e se modificam de acordo com as condições históricas e 
com o contexto social, político e jurídico em que se inserem”. 
As evoluções histórico-sociais foram o que ocasionaram este aperfeiçoamento do 
conceito de propriedade e do próprio direito à propriedade e há que se salientar ainda que 
todas as normas jurídicas são também fruto das tendências sociológicas e políticas. 
Desta forma, o direito de propriedade, conforme lições de Caio Mario36, seria “a 
pedra de toque dos regimes jurídicos e dos regimes políticos. É através de sua análise que 
se pode apurar a tendência de um povo num determinado momento de sua evolução 
jurídica”. 
 
 
 
36Apud LEAL, Cézar Barros. A função social da propriedade. Fortaleza: Edições Imprensa Oficial do Ceará 
– IOCE, 1981. p. 7. 
27 
 
2.2 A EVOLUÇÃO DO DIREITO DE PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES 
BRASILEIRAS 
 
 
Uma vez já exposto o conceito do direito à propriedade, cumpre agora analisar a 
evolução deste adágio no tocante ao cenário Brasileiro. 
O instituto do direito de propriedade surgiu de forma inaugural na Constituição 
Federal de 1824, a qual em seu artigo. 179, inciso XXII, previa que: 
 
XXII. E'garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem 
publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do 
Cidadão, será elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os 
casos, em que terá logar esta unica excepção, e dará as regras para se 
determinar a indemnisação. 
 
Percebe-se, assim, que, embora não aberta e taxativamente, já haviam evidentes 
sinais de intervenção estatal sobre a propriedade privada, através do que, hoje, 
denominamos desapropriação, e que será exposto em momento oportuno. 
Desta forma, pode-se afirmar que esse é o primeiro precedente brasileiro da 
função social da propriedade, por meio da qual se afirma que a coletividade se sobrepõe 
ao direito individual à propriedade. 
Nesse interim, anos depois houve a proclamação da República, e com isso o 
promulgação de uma nova Constituição, a qual sofreu forte influência norte-americana37. 
A Constituição Federal de 1891, consagrou os direitos e garantias individuais, pilares do 
Estado Liberal, e também o direito de propriedade como já conhecíamos, mantendo a 
previsão legal ao direito a desapropriação pelo Poder Público mediante prévia e justa 
indenização. 
A na Constituição Federal de 1934, promulgada durante a Era Vargas, foi 
contemplada a proteção constitucional dos interesses coletivos, característica essencial do 
Estado Social, assegurando assim todos os direitos sociais, de conteúdo notadamente 
programático. Nesse sentido, houve a limitação do direito de propriedade em prol do 
interesse público, pois a Carta Magna previa que o direito de propriedade, “que não 
poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo”, vide artigo 113, § 17. 
 
37 MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 166. 
28 
 
Já no período Pré-militar e com a ascensão do Regime Militar, houve uma 
readequação das ideias da sociedade, resultando na restrição de direitos e garantias 
fundamentais. Dentro deste cenário, a Constituição Federal de 1937, por sua vez, já 
outorgada em caráter ditatorial, foi marcada pela forte concentração de poderes, mas 
ainda assim, estabeleceu que seu artigo 122, §14, que o direito de propriedade seria 
limitado pela“desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização 
prévia.”. 
Em 1946, buscando resgatar a linha política da democracia social38, a Constituição 
Federal foi elaborada por uma comissão, que, no capítulo dos direitos e garantias 
individuais, contemplou tanto o direito de propriedade quanto a sua desapropriação em 
razão do interesse social ou necessidade/utilidade pública, vide artigo 141, § 16: 
 
Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à 
segurança individual e à propriedade, nos têrmos seguintes: 
(...) 
 § 16 É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação 
por necessidade ou utilidade pública, ou por interêsse social, mediante prévia 
e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou 
comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade 
particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o 
direito a indenização ulterior. 
 
A Constituição Federal de 1967, promulgada numa conjuntura de regime ditatorial 
e autoritário, ainda que tenha reduzido os direitos individuais, resguardou, em seu artigo 
150, caput, e § 22, o direito à propriedade e a desapropriação por necessidade ou utilidade 
pública e também por interesse social. Além disso, em seu artigo 157, III, § 1º, 
transformou em garantia constitucional a função social da propriedade, em especial da 
área rural. 
 
Art 150 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
 
38 MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 173. 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10607442/art-150-da-constituicao-federal-de-67
29 
 
(...) 
§ 22 - É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por 
necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante prévia e 
justa indenização em dinheiro, ressalvado o disposto no art. 157, § 1º. Em caso 
de perigo público iminente, as autoridades competentes poderão usar da 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior. 
 
Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base 
nos seguintes princípios: 
(...) 
III - função social da propriedade; 
(...) 
§ 1º - Para os fins previstos neste artigo, a União poderá promover a 
desapropriação da propriedade territorial rural, mediante pagamento de prévia 
e justa indenização em títulos especiais da dívida pública, com cláusula de 
exata correção monetária, resgatáveis no prazo máximo de vinte anos, em 
parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitação, a qualquer tempo, como 
meio de pagamento de até cinqüenta por cento do imposto territorial rural e 
como pagamento do preço de terras públicas. 
 
Anos depois, após o fim do regime militar no Brasil, foi promulgada a 
Constituição Federal de 1988, que vigora até os dias atuais. 
A nossa Constituição de 88, ficou conhecida como “Constituição Cidadã”, por ser 
considerada a mais protetiva de todas as constituições brasileiras. No tocante ao direito 
de propriedade39, esta superou os limites do individualismo, estabelecendo em seu art. 5º, 
inciso XXIII, ainda que assegurado o direito de propriedade no inciso XXII, que toda 
propriedade atenderá a sua função social de forma abrangente e desguarnecida de 
qualquer qualificação. 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
 
39 TEPEDINO, Gustavo. Contornos da Propriedade Privada. In Temas de Direito Civil II. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2001, p. 269. 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10606667/art-150-22-da-constituicao-federal-de-67
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10605294/art-157-da-constituicao-federal-de-67
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10605202/art-157-inc-iii-da-constituicao-federal-de-67
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10605046/art-157-1-da-constituicao-federal-de-67
30 
 
 XXII - é garantido o direito de propriedade; 
 XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
Do mesmo modo, a Constituição Federal, em seu artigo 170, incisos II e III, 
assegurou ao proprietário o seu direito sobre a sua propriedade, o qual restou limitado 
pela imposição da condição de ser atendida também a sua função social da propriedade. 
Em matéria suplementar, o Código Civil de 2002, estabeleceu, em seu artigo 
1.228, o pleno e exclusivo direito de propriedade, o qual, contudo, é limitado pelo 
interesse social. 
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o 
direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou 
detenha. 
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas 
finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de 
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas 
naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como 
evitada a poluição do ar e das águas. 
§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, 
ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem. 
§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, 
por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de 
requisição, em caso de perigo público iminente. 
§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado 
consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco 
anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em 
conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de 
interesse social e econômico relevante. 
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida 
ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do 
imóvel em nome dos possuidores. 
Embora aparentemente opostas, Silvio de Salvo Venosa vincula as duas ideias, do 
direito de propriedade e de sua limitação pela função social, resumindo que “[t]oda 
31 
 
propriedade, ainda que resguardando o direito do proprietário, deve cumprir uma função 
social”40. Isto porque, 
 
[a] propriedade, portanto, tendo em vista sua função social, sofre limitações de 
várias naturezas, desde as limitações impostas no Código Civil de 1916, bem 
como no de 2002 em razão do direito de vizinhança, até as de ordem 
constitucional e administrativa para preservação do meio ambiente, fauna, 
flora, patrimônio artístico, etc.41 
 
Da análise da Constituição Federal e, também, do Código Civil de 2002, passaram 
a existir significativas condicionais à garantia fundamental que é o direito de propriedade, 
cláusula pétrea da Carta Magna, já que previsto nos direitos e garantias fundamentais, 
pois a própria Constituição Federal traz uma limitação quando a sua aplicabilidade. 
Nesse sentido, Marco Aurélio Bezerra de Melo afirma que o direito de 
propriedade 
[é] limitado, pois o proprietário enfrenta toda sorte de limites de ordem 
constitucional, legal e até convencional, estando hoje superada a idéia de que 
a propriedade é um direito sem limites. Nesse passo, merece registro o fato de 
que a nova redação do artigo 1.231 do Código Civil (antigo artigo 527, CC/16) 
não mais estabelece que a propriedade presume-se ilimitada, mas sim plena. 
Acertado o novo texto, pois apesar de a propriedade ter inúmeros limites, 
presume-se que ela não tem gravamesreais, salvo quando demonstrados pelo 
interessado, uma vez que a presunção legal é relativa. 42 
 
Com efeito, o artigo 1.231 do Código Civil estabelece que “a propriedade 
presume-se plena e exclusiva, até prova em contrário”, definindo o direito de propriedade 
como pleno, e não mais irrestrito, como no Código Civil de 1916, cujas limitações 
impostas à propriedade estão identificadas no parágrafo único do artigo 1.238 do Código 
Civil, que estabelece que a propriedade deve observar suas finalidades econômicas e 
sociais. 
E, de fato, conforme lições de Hely Lopes Meirelles43, “a propriedade de há muito 
deixou de ser exclusivamente o direito subjetivo do proprietário, para se transformar na 
 
40 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 147. 
41 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 149. 
42 MELO, Marco Aurélio Bezerra de. Direito das coisas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 83/84. 
43 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 16ª ed. São Paulo: Ed. Rev. dos Tribunais, 
1991. p. 493. 
32 
 
função social do detentor de riqueza, na expressão de Duguit. É um direito individual, 
mas um direito individual condicionado ao bem-estar da comunidade”. 
Analisando o princípio da função social da propriedade, ainda que com base na 
Constituição Federal de 1967, permanecem absolutamente válidas as lições de Carlos Ari 
Sundfeld44: 
O regime jurídico da propriedade há de ser tecido pelo legislador, que é o 
destinatário básico das disposições constitucionais em comento, como uma 
síntese da função individual e da função social, previstas sucessivamente nos 
Arts. 153, § 22, e 160, III, da Constituição. A nosso ver, tal síntese bem poderia 
ser traduzida pelas seguintes idéias: a) o princípio da função social não autoriza 
a supressão da propriedade privada; b) a utilização da propriedade na 
realização de interesses sociais merece proteção do Direito, mesmo contra o 
proprietário. C) o princípio da função social é fundamento para a imposição do 
dever de utilizar a propriedade; d) a função social é um dos fundamentos de 
legitimação da propriedade. 
 
Desta forma, se aduz que o direito à propriedade embora seja assegurado como 
garantia fundamental, somente é um direito pleno em razão de sua função social. Ou seja, 
em outras palavras, o direito à propriedade é absoluto sobre o bem a qual se reclama, 
porém limitado quanto ao seu gozo dentre as restrições impostas em prol da coletividade. 
 
 
 
44 SUNDFELD, Carlos Ari. In DALLARI, Adilson Abreu; FIGUEREDO, Lúcia Valle (coord.). Temas de 
Direito Urbanístico 1. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1987. p. 13. 
33 
 
2.3. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE 
A função social da propriedade é um conceito que muito caminha em conjunto 
com a abstração do direito a propriedade, haja vista estarem intrínsecos em muitos 
momentos. 
Conforme já exposto, o direito a ser proprietário de um bem foi algo que evoluiu 
ao longo da construção da sociedade global, se iniciando de forma atrelada a conceitos 
religiosos, passando por vertentes mais individuais, liberais e capitalistas, chegando até o 
conceito atual no qual há um paralelismo com o Estado do Bem Estar Social. 
É justamente neste terceiro momento, quando há movimentos e vinculações 
sociais, que a propriedade passa a ser encarada como uma forma de se garantir o 
desenvolvimento da sociedade em todos os aspectos, quais sejam, econômico, social, 
cultural, entre outros. Resultando consequentemente na discutição de qual seria esta 
função que a mesma deve possuir para atingir não apenas as necessidades de seu 
proprietário, mas também de toda sociedade. 
A função social da propriedade é resultado da conexão de ideias liberais e sociais, 
servindo a propósitos distintos, mas que se convergem. Nesse sentido, temos que embora 
haja a crítica ao conceito do individualismo e da propriedade privada como um meio de 
interesse apenas ao proprietário, o direito de possui este bem é garantido porquanto se 
desenvolve meios para que a posse seja mantida, assim, em contra partida se visa apenas 
o equilíbrio de que o bem deve servir também aos interesses da coletividade, 
funcionalidade que é assegurada pelo proprietário. 
Na seara do direito brasileiro, o conceito de função social da propriedade foi 
previsto pela primeira vez em 1964, através da Lei n. 4.504/64, denominada de “Estatuto 
da Terra”, que propendia elencar e disciplinar as relações jurídicas agrárias, a fim de 
desenvolver esse seguimento nacional. Nesse sentido depreende-se o exposto no artigo 
2º: 
 
“Art.2º. É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, 
condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei. 
§1º A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social 
quando, simultaneamente: 
a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, 
assim como de suas famílias; 
b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; 
c) assegura a conservação dos recursos naturais; 
34 
 
d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho 
entre os que a possuem e a cultivam.” 
 
Restringindo ao escopo constitucional, a função social da propriedade se tornou 
um principio elencado em nossa Constituição em 1967, através do artigo 15745, inciso III 
e tendo se mantido. 
A luz da Carta Magna vigente, vemos sua previsão de forma ampla, vaga e 
genérica, não tendo sido estabelecida uma definição das restrições que podem ser 
impostas ao bem imóvel e, desta forma, não determinando o limite da Administração 
Pública na intervenção do direito privado em prol da coletividade. Ou seja, embora haja 
a sua previsão, se faz necessária uma suplementação para que tenha sua eficácia 
assegurada. 
Essa suplementação necessária a fim de garantir a qualificação e regulamentação 
da função social da propriedade, se deu, especificamente, no que concerne aos imóveis 
urbanos, através do “Estatuto da Cidade”, como é conhecida a Lei Federal nº 10.257 de 
2001, que visa regulamentar os artigos. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo 
diretrizes gerais da política urbana. 
 
 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes. 
 § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana. 
 § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
 § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa 
indenização em dinheiro. 
 § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para 
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário 
 
45 “Art.157. A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: 
(...) 
III - função social da propriedade.” 
 
35 
 
do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu 
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de 
até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor realda indenização e os juros legais. 
 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta 
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, 
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, 
desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
 § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem 
ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
 § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma 
vez. 
 § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Ocorre, contudo, que embora o Estatuto da Cidade reafirme a necessidade de um 
planejamento urbanístico e tenha reduzido a especulação imobiliária cada vez mais 
crescente à época, por meio de uma gestão democrática e dos instrumentos de intervenção 
jurídico-político, sobrepondo o interesse social ao privado, fato é que o Estatuto da Cidade 
não encerrou a celeuma criada quanto à definição dos limites que a função social da 
propriedade poderia impor ao livre exercício e gozo do direito de propriedade. 
Desta forma, embora a existência do Estatuto da Cidade seja muito prestigiada no 
ramo do direito urbanístico46, o que de fato é necessário, há que se reconhecer também o 
seu caráter genérico e não objetivo, que também é mencionado da doutrina da área47. 
A julgar principalmente pela ausência de definições claras sobre os limites 
aplicáveis, tendo, conforme artigos 5º, 28º, 39º e seguintes, sido repassada tal 
responsabilidade para os municípios ao determinar a edição de seus respectivos Planos 
Diretores no prazo de 5 anos. 
 
46 CAMMAROSANO, Márcio. Fundamentos Constitucionais do Estatuto da Cidade. In DALLARI, 
Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 23. 
47 CURY, Leonardo Pimenta. Estatuto da Cidade: gestão democrática e sua aplicação social. Dissertação 
(mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Goiás, 2011. p. 65. 
36 
 
Neste ponto, é importante ressaltar que não se discute que este entendimento, de 
repassar aos próprios Municípios o poder-dever de regulamentar a função social da 
propriedade para sua própria realidade, não é de todo equivocado. Ao contrário, é a mais 
nítida demonstração do princípio da predominância do interesse local48. 
A esse respeito, Alexandre de Moraes49 observa que: 
 
[a] primordial e essencial competência legislativa do Município é a 
possibilidade de auto organizar-se através da edição de sua Lei Orgânica do 
município, diferentemente do que ocorria na Constituição anterior, que 
afirmava competir aos Estados membros essa organização. A edição de sua 
própria Lei Orgânica caracteriza um dos aspectos de maior relevância da 
autonomia municipal, já tendo sido estudado anteriormente. 
 
No mesmo sentido, Vera Scarpinella Bueno50 ressalta: 
 
Sem o plano diretor o Município não pode exigir do proprietário que ele 
cumpra com o princípio constitucional da função social da propriedade. Isso 
porque cabe ao plano diretor – como lei introdutória de normas básicas de 
planejamento urbano – a delimitação das áreas urbanas onde podem ser 
aplicados o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, 
considerando a existência da infraestrutura e de demanda para utilização. 
 
Ante a vertente exposta, apenas um Plano Diretor elaborado por cada município 
brasileiro, respeitando suas especificidades, é que seria capaz de atingir efetivamente o 
real significado da função social da propriedade tencionado pelo Constituinte originário. 
Sucede-se que embora a legislação federal caminhe em constante harmonia com 
o texto constitucional, temos um problema no tocante a edição dos Planos Diretores, pois 
no Brasil muitos municípios permanecem até hoje sem editar os seus respectivos Planos 
Diretores. 
Desta forma, conclui-se que embora tenhamos a previsão constitucional de que a 
propriedade deve atingir a sua função social, este princípio padece da necessidade de 
complementação, a qual não foi suprida pela legislação federal (Lei nº 10.257/2001) e 
 
48 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002. P. 
513. 
49 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional, 10ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. p 300. 
50 BUENO, Vera Scarpinella. Estatuto da Cidade comentado (Comentários à Lei Federal 10. 257/2001). 
p. 92. 
37 
 
ainda carece de adimplemento da legislação municipal para que se regulamentada de 
forma inteira e eficaz. 
38 
 
2.4. INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
A concepção do termo intervenção estatal surgiu, assim como os demais conceitos 
expostos, da necessidade social, referindo-se a uma interferência mais imperativa e 
efetiva nas relações particulares, visando além da regulação do setor privado, benefício 
nas relações públicas e sociais. 
Nesse sentido, segundo Hely Lopes Meirelles, 
 
[p]ara o uso e gozo dos bens e riquezas particulares o Poder Público impõe 
normas e limites e, quando o interesse público o exige, intervém na 
propriedade privada e na ordem econômica, através de atos de império 
tendentes a satisfazer as exigências coletivas e a reprimir a conduta anti-social 
da iniciativa particular. 51 
 
[e]ntende-se por intervenção na propriedade privada todo ato do poder público 
que, fundado em lei, compulsoriamente, retira ou restringe direitos dominiais 
privados. 52 
 
Portanto, percebe-se que um Estado tem o dever de intervir para conciliar o que é 
de interesse particular em prol da coletividade. Assim, agindo como representante de uma 
coletividade e sob fundamento do Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o 
Privado, poderá o mesmo limitar, restringir e até mesmo, em casos mais extremos, 
extinguir a propriedade através das modalidades já conhecidas de intervenção. 
No tocante a este rol de intervenções que o Estado dispões, ensina Maria Sylvia 
Zanella di Pietro53, que existem subdivisões: 
(i) limitações administrativas, a mais abstrata das intervenções, na qual 
consiste na alteração do regime jurídico privativo da propriedade e 
decorre de ato administrativo unilateral de cunho geral, impondo restrição 
das faculdades de usar e fruir de bem imóvel, sem gerar direito a 
indenização; 
 
51 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 16ª ed. São Paulo: Ed. Rev. dos Tribunais, 
1991. p.481. 
52 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 39ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2012. 
p.676. 
53 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2000. 12ª edição. p. 118 
39 
 
(ii) servidão administrativa, direito real do Poder Público sobre a propriedade 
alheia, que cria restrições ao uso do particular, mas que, diferentemente da 
desapropriação não altera a propriedade do bem; 
(iii) requisição administrativa, que consiste na utilização coativa de bens ou 
serviços particulares pelo Poder Público, em caso de iminente perigo 
público, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano 
(artigo 5º, inciso XXV da Constituição Federal); 
(iv) ocupação temporária, a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de 
bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços 
ou atividades públicas ou de interesse público; 
(v) tombamento, meio pelo qual o Poder Público interfere na propriedade 
privada para resguardar o patrimônio cultural brasileiro, preservar a 
memória nacional e os fenômenos sociais políticos e econômicos (artigo 
216º, § 1º da Constituição Federal); 
(vi) parcelamento e edificação compulsórios, modalidade positiva consiste em 
uma obrigação de fazer algo imposto pela Administração; 
(vii) desapropriação, que é a única modalidade supressiva, consiste